Направления совершенствования правовой базы управления субъектами Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 05.26.02, кандидат юридических наук Феоктистов, Станислав Олегович

• Феоктистов, Станислав Олегович
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Феоктистов, Станислав Олегович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава I. История становления системы регионального управления в России как элемента обеспечения стабильности и правопорядка в стране.

§ 1. Региональное управление в России: исторический аспект.

§2. Развитие системы управления регионами Российской

Федерации в 1990-е годы XX в.

§3. Обеспечение стабильности и безопасности как элемент региональной политики

Глава II. Система регионального управления Российской Федерации в условиях обострения внутренней обстановки

§ 1. Государственное устройство Российской Федерации и территориальная целостность страны.

§2. Роль полномочных представителей Президента Российской Федерации в обеспечении государственной целостности, стабильности и внутренней безопасности в стране

§ 3. Правовые меры обеспечения государственного управления на региональном уровне в особых условиях.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Направления совершенствования правовой базы управления субъектами Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях»

Актуальность темы исследования. Вопросы обеспечения безопасности такой огромной страны, как Россия, субъекты которой существенно отличаются друг от друга по своим экономическим, социальным, этническим, географическим характеристикам, относились к числу важнейших для государственно-правового развития страны во все периоды ее истории. Эти вопросы актуальны и сегодня. На протяжении исторического развития Российского государства идет постоянный поиск модели согласования локальных (региональных) и общих (национальных) интересов, что выражается в конечном счете в формировании соответствующей системы общегосударственных политических институтов, призванных обеспечить обороноспособность, безопасность и управляемость страны.

Для того же, чтобы попытаться более содержательно ответить на вопрос о применимости исторического опыта в современной России, следует подробнее рассмотреть основные этапы становления и развития системы регионального управления в широком историческом контексте. Это, по крайней мере, поможет глубже понять, какая историческая информация может оказаться полезной для современного процесса государственного развития и каких ошибок не следует повторять.

Любые исторические параллели условны. Рассматривая схожие на первый взгляд государственные институты, существовавшие в различные исторические периоды можно найти в них общие черты, но по своему наполнению они не могут быть одинаковыми. Можно использовать исторический опыт, прежние названия институтов, но повторить прежний государственный опыт нельзя. Данное положение приводит к значимости подробного анализа исторических аспектов всего комплекса вопросов совершенствования сложной многоуровневой системы государственного и регионального управления в России с допетровских и петровских времен до своего современного состояния.

Потребности обеспечения социальной, политической, экономической безопасности России, сокращение сепаратистских тенденций побуждают к поиску оптимальной модели регионального управления в стране и рассмотрению противоречий и проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования России. Недостаточная теоретическая разработанность проблем воздействия центральной власти на управленческие процессы в регионах страны, необходимость осмысления и определения функциональной роли и значения представителей центральной власти в регионах страны для обеспечения национальной безопасности обусловливают значимость настоящего исследования.

Потребность анализа современного состояния системы регионального управления в контексте национальной безопасности, значимость изучения исторических аспектов данного вопроса, разрешения имеющихся пробелов в правовом регулировании статуса и полномочий представителей государственной власти в регионах страны обусловили выбор темы диссертационного исследования и определили его актуальность

Степень научной разработанности проблемы. Несмотря на значительное количество монографической и публицистической литературы, посвященной рассмотрению различных аспектов истории и правовых традиций государственного управления в России, вопросы применения этих традиций в современных условиях, их воздействие на становление системы полномочных представителей центральной власти в регионах страны не получили своего должного научного анализа. Нуждаются в изучении и вопросы формирования выдержанной с правовой точки зрения модели взаимодействия федеральных властей, представителей федеральной власти в регионах России и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. При этом особое внимание уделяется вопросам соответствия подобной модели государственно-правовым традициям России в сфере регионального управления, реальным потребностям общественного и государственного прогресса, определения перспектив и общей направленности развития Российской государственности.

Автор обращается к трудам отечественных специалистов по истории Российского государства и права: И.Андреевского, H.A. Бердяева, М.Ф. Владимирского-Буданова, В.М. Гессена, Ю.В.Готье, А.Д. Градов-ского, JI.H. Гумилева, В.Ф.Дерюжинскогоо, И.А. Ильина, Б.А. Кистя-ковского, В.О. Ключевского, Н.М. Коркунова, С.А. Котляревского, A.M. Ладыженского, Д.И. Мейера, П.И. Новгородцева, Л.И. Петражицкого, B.C. Соловьева, Л.А. Тихомирова, Б.Н. Чичерина, Г.Ф. Шершеневича и дРЛ

Труды современных авторов были использованы при изучении различных аспектов территориально-управленческих преобразований, что позволило сделать ряд выводов о генезисе, мотивации, принципах и следствиях проводимых реформ. В целом, при подготовке диссертационного исследования автор опирался на достижения советской и российской науки по различным вопросам истории, теории государственного управления и общей теории национальной безопасности, правовых отраслевых юридических дисциплин. В диссертации были использованы идеи, концепции и материалы, содержащиеся в трудах отечественных

1 Андреевский И. Русское государственное право. Т.1.- СПб.: Изд-во Вольфа, 1866; Бердяев H.A. Истоки и смысл русского коммунизма. Реприн. УМСА-РКЕ88, 1955. -М: Наука, 1990; Гессен В.М. Исключительное положение. - СПб. 1908; Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П. - Т.1. - М., 1913; Т.2. M.-JI., 1941; Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Соб.соч. в 9-ти томах. - Т.1. - СПб., 1899; Дерюжинский В.Ф. Полицейское право / Пособие для студентов. Изд-е 2-е. — СПб: Сенатская типография, 1908; Ключевский В.О. Курс русской истории. Соч. в 9-ти томах. - М., 1988; Котляревский С.А. Правовое государство и внешняя политика. 2-е изд. - М.: Международные отношения, 1993 и др. специалистов, прежде всего: Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, Г.В.Атаманчука, И.Л. Бачило, A.M. Величко, Д.И. Волобуева,А.И, Гурова, А .Я. Гусева, И.А. Исаева, НЛ.Куприца, A.A. Левандовского, Е.А. Лукашевой, М.Н. Марченко, А.Н.Медушевского, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.Н. Синюкова, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорника, В.А. Туманова, И.А. Умновой, О.И. Чистякова и

Объектом исследования является система регионального управления при существующей структуре административно-территориального деления Российского государства.

Предмет исследования составили вопросы правового обеспечения системы государственного управления субъектами Федерации в чрезвычайных ситуациях.

Рабочая гипотеза. Основное предназначение мер по обеспечению национальной безопасности в субъектах Федерации состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации. Развитие правовой базы этих процессов в чрезвычайных ситуациях заключается в де

1 Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. -М., 2000; Авакьян С.А. Государственная целостность // Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. - М., 2001; Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997; Бачило И.Л., Сергиенко Л.А. Компетенция органов исполнительной власти в условиях чрезвычайных ситуаций //Обеспечение безопасности населения и территорий. - М., 1994; Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, A.A. Гриш-ковец, И.С. Мелюхин и др. / Отв. Ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. -М.: Юристъ, 1998; Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1995; Ку-приц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. -М.: Юрид. лит., 1971; Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII - XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. - М., 1990; Левандов-ский A.A. Генерал-губернаторства в России. Исторический очерк. Материалы семинара НИИСС МГУ на тему институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления; Тихомиров ЮА. Курс сравнительного правоведения / Ин-т законодательства и сравнит, правоведения при Правительстве Российской Федерации. - М.: Норма, 1996; Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между Федерацией и ее субъектами (актуальные правовые проблемы). - М., 1996; Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 1966 и др. тальной регламентации таких правовых режимов, как режим чрезвычайного положения и режим прямого президентского правления. Особую роль при этом призван играть институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Расширение их прав, сфер ответственности, совершенствование правовой основы их деятельности позволит резко повысить уровень управляемости субъектами Федерации и уровень национальной безопасности.

В соответствии с рабочей гипотезой, научная задача, решаемая в диссертационном исследовании, состоит в разработке комплекса мер, направленных на совершенствование правовой базы управления субъектами Российской Федерации в чрезвычайных ситуациях.

Научная задача определяет цель исследования. Диссертационное исследование ставит в качестве основной цели выработку правовых мер по совершенствованию системы государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайной обстановки в интересах национальной безопасности.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения комплекса исследовательских задач:

- изучить исторический опыт становления и развития системы регионального управления России в интересах внутренней стабильности и правопорядка;

- изучить особенности осуществления регионального управления в Российской Федерации и существующие механизмы организационно-правового взаимодействия центральных и региональных властей страны;

- проанализировать правовую базу государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;

- выработать рекомендации по развитию системы регионального управления в России, конкретизации правового статуса и функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и территориальных органов спецслужб.

Научная новизна диссертационного исследования заключается:

- в осуществлении историко-правового анализа становления регионального управления в России;

- в оценке роли представителей центральной власти в этой системе на протяжении трех веков (XVIII - XX вв.);

- в раскрытии законодательной и нормативной правовой базы государственного управления субъектами Российской Федерации в условиях чрезвычайных ситуаций;

- в обосновании особой роли полномочных представителей Президента Российской Федерации и их аппарата в обеспечении региональной безопасности.

Научные результаты диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Результаты историко-правового анализа структуры и функционирования системы регионального управления.

Современная система регионального управления - закономерный итог ее длительного исторического развития, факт прошлого населяющих нашу страну народов, фактор нынешней внутренней политики государства. Проведенный в диссертации анализ истории развития системы регионального управления в России, функционирования представителей центральной власти "на местах" убеждает, что в реформе управления субъектами страны, предпринятой Президентом Российской Федерации В.В.Путиным, действительно, прослеживается функциональная аналогия с институтом генерал-губернаторов.

По мнению диссертанта, главной причиной неэффективности полномочных представителей Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации в 1990-е гг. стало то обстоятельство, что институт полномочных представителей мыслился не как элемент целостной системы государственного управления в стране с обновляющимся федеративным устройством, а как элемент так называемой "президентской властной вертикали", то есть как орган личной власти Президента, действующий по его усмотрению.

Но установленное функциональное сходство пока не может быть дополнено институциональным, поскольку правовое и административное оформление нового института в настоящее время еще не завершено. Положение и статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, как показывает анализ, сильно отличается от генерал-губернаторов в период с 1775 г. по 1917 гг. В то же время сейчас не вполне ясно, как следует юридически оформить деятельность представителей Президента Российской Федерации при существующей федеративной системе государственного устройства. Пока их полномочия соответствуют правам прокуроров Сената: в отличие от прежних генерал-губернаторов, они не могут своей властью исправлять распоряжение местной администрации или какое-либо решение законодательного собрания, противоречащие федеральному законодательству.

2. Обоснование роли органов централизованного управления субъектами Федерации и предложения по совершенствованию правового статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В диссертации отмечается, что первые годы существования нового института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах показали недостаточность наделения только координирующими функциями, как это сформулировано в нормативных правовых актах, регламентирующих их деятельность. Уже сейчас полномочные представители в силу разных обстоятельств вынуждены вмешиваться в компетенцию исполнительных органов власти. В этом контексте противоречия между их юридическим статусом и полномочиями, с одной стороны, и их фактической ролью и местом в системе государственного управления, с другой, являются весьма значительными. Нужно преодолеть это несоответствие между правовым положением и тем, что реально уже существует на практике.

В связи с этим основными задачами полномочного представителя должны быть:

- организация в соответствующем федеральном округе работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации; организация контроля за исполнением в федеральном округе решений федеральных органов государственной власти;

- обеспечение реализации в федеральном округе кадровой политики Президента Российской Федерации; представление Президенту Российской Федерации регулярных докладов об обеспечении национальной безопасности в федеральном округе, а также о политическом, социальном и экономическом положении в федеральном округе, внесение Президенту Российской Федерации соответствующих предложений.

Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента Российской Федерации целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и, главное, взаимодействия органов государственной власти, поскольку забвение функции взаимодействия в системе государственного управления России является самой ущербной ее особенностью. и

3. Обоснование и правовое закрепление использования режима чрезвычайного положения и прямого президентского правления на территориях субъектов Российской Федерации в случае дестабилизации обстановки и угрозы безопасности региона или страны в целом.

Проведенный в диссертации анализ позволяет рассматривать институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, прежде всего, как инструмент антикризисного управления. Будучи порожден общим стремлением к укреплению государства и обладая исключительно большими полномочиями, он может работать лишь в условиях централизации и жесткой вертикали власти. Соответственно, реализация его компетенции в полном объеме предполагает осуществление централизации путем ослабления других властных региональных институтов. А это возможно в полном объеме лишь в условиях прямого президентского правления или чрезвычайного положения, то есть тогда, когда управление на местах осуществляется непосредственно из центра.

Предлагается активнее использовать механизмы чрезвычайного положения или прямого президентского правления в случае возникновения в результате антиконституционных действий органов государственной власти субъектов Российской Федерации или возникновения реальной угрозы суверенитету, государственной и территориальной целостности Российской Федерации. Так, если анализировать события, происходящие на территории Чеченской Республики, вполне целесообразным представляется введение прямого президентского правления. Правовой режим прямого президентского правления нуждается в определении в полномасштабном, специально подготовленном федеральном законе. Диссертант предлагает следующие составляющие режима прямого президентского правления: режим президентского правления вводится в соответствии с Указом Президента Российской Федерации с последующим одобрением Государственной Думой и Советом Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. Целесообразно определить временные пределы возможного прямого президентского правления, ограничив его сроком в 1 год. Общее предназначение механизма прямого президентского правления - обеспечение суверенитета, территориальной целостности, поддержание нормального режима государственного управления.

Методология исследования. Методологической основой исследования является, прежде всего, системный подход к анализу различных аспектов формирования и развития системы регионального управления в Российском государстве на протяжении ХУШ-ХХ вв. Особое значение имеет изучение взаимосвязи и соотношения общегосударственных принципов и региональных особенностей при организации регионального управления, особенно в области обеспечения стабильности и безопасности в России в ее историческом развитии.

В ходе исследования различных аспектов развития системы регионального управления России конкретно-исторический метод применялся при рассмотрении правового регулирования деятельности представителей центральной власти в субъектах Федерации в различные исторические периоды; формально-юридический — при анализе нормативной базы, регламентирующей их статус и права, а также при формулировании предложений по совершенствованию системы государственного управления субъектами Федерации.

Сочетание указанных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам истории и теории права и государства, но и к вопросам конституционного права Российской Федерации, международного, административного, муниципального и других отраслей права, что позволило: во-первых, изучить историко-правовые аспекты развития системы управления субъектами Федерации; во-вторых, представить теоретико-правовое обоснование использования отечественного исторического опыта на современном этапе.

Общетеоретическую основу диссертационного исследования составляет современный исследовательский материал, содержащийся в монографиях, научных статьях отечественных и зарубежных исследователей, материалах научных конференций, семинаров и симпозиумов, в той или иной мере имеющих отношение к решению задач, поставленных автором диссертационного исследования.

Вопросы обеспечения национальной безопасности получили свое детальное рассмотрение в работах таких ученых, как В.Е.Аксаков, В.А.Баришполец, А.В.Возженников, O.A. Бельков, О.В.Дамаскин, И.К. Макаренок, B.JI. Манилов, В.В. Огнева, С.З. Павленко, А.И, Поздняков, A.A. Прохожев, С.М. Рогов, Н.И.Рыжак, С.В.Смульский, Л.И. Шершнев, A.C. Щербаков и др.

Источниковедческую основу диссертации составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, кодексы, нормативной правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры, нормативные акты дореволюционного и советского периодов.

Теоретическая и практическая значимость работы.

Теоретическое значение диссертации состоит в том, что сформулированные в ней положения и выводы развивают и дополняют представления о развитии системы субъектов Федерации России, о воздействии на этот процесс представителей центральной власти в субъектах Федерации. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения направлены на учет государственно-правовых традиций России в избранной для анализа сфере в современных условиях.

Практическая значимость диссертации состоит в том, что содержащиеся в ней предложения могут быть использованы в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив развития системы государственного управления в Российской Федерации, в ходе совершенствования нормативно-правовой базы, закрепляющей правовой статус и функции полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а также в процессе преподавания в юридических и гуманитарных учебных заведениях теории и истории государства и права, философии права, конституционного права, международного права, политологии и некоторых других дисциплин.

Апробация результатов исследования. Основные положения работы одобрены и рекомендованы к защите на кафедре национальной безопасности Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в публикациях автора, в материалах Всероссийского форума "Стратегия обеспечения национальной безопасности Российской Федерации в современном мире". Материалы исследования были апробированы в практической деятельности автора диссертации в органах внутренних дел России.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Безопасность в чрезвычайных ситуациях (по отраслям наук)», Феоктистов, Станислав Олегович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны. Важной частью программы обеспечения национальной безопасности на ближайшее десятилетие должно стать укрепление федеральных округов как основного звена регионального управления РФ.

В современных условиях реальную угрозу национальной безопасности России, ее территориальной целостности, конституционным правам и свободам граждан представляет усиление терроризма в различных его формах.

Провоцируя войны, недоверие и ненависть между социальными и национальными группами, терроризм, приобретающий все более разнообразные формы и угрожающие масштабы, относится к числу самых опасных и труднопрогнозируемых явлений современности.

Сегодня, когда отчетливо просматривается тенденция к расширению масштабов акций террористического характера, борьба с терроризмом становится глобальной международной проблемой, представляющей серьезную угрозу для безопасности всего мирового сообщества.

Эта задача тем более актуальна в наши дни, когда на общественную жизнь многих государств серьезное влияние оказывает активизация регионального сепаратизма, обострение национальных и конфессиональных противоречий.

Что такое национальная безопасность? Насколько своевременна, актуальна проблема национальной безопасности? Ведь сегодня можно было бы на первое место поставить вопросы неблагополучного положения в отечественной экономике, наркомании, коррупции, криминализа-

ции различных сфер жизнедеятельности и многое другое. Однако важность темы как раз и заключается в том, что ни один из вышеперечисленных вопросов невозможно решить в отдельности. Актуальность принятия мер по обеспечению национальной безопасности как раз определяется, прежде всего, наличием огромного количества внутренних и внешних угроз самому существованию, выживанию нашего государства и каждого в отдельности гражданина. Опасность еще и в том, что по ряду причин количество угроз национальной безопасности начинает перерастать в качество - систему крайне неблагоприятных факторов, разлагающих институциональные основы государственности, подрывающих национальное самосознание российского народа - коллективную волю к созиданию. И так — вплоть до личной безопасности каждого гражданина

— безопасности физической, интеллектуальной, нравственной, социальной, экологической и т.д. Что государство может противопоставить системе внутренних и внешних угроз? Что оно должно, обязано предпринять для обеспечения своей национальной безопасности? Очевидно, что это должны быть не разнонаправленные, разрозненные меры, но система

— система обеспечения национальной безопасности.

Система национальной (государственной) безопасности - это комплекс институтов и специальных мер, имеющих целью профилактику, предотвращение и пресечение подрывной деятельности против российской нации и государства, направленных на дестабилизацию и разрушение как отдельных сегментов общества и государственных институтов, так и на дестабилизацию и разрушение российской нации и государства в целом.

Обеспечение национальной (государственной) безопасности находится в прямой зависимости от политической и социально-экономической стабильности государства. Чем ниже политическая и социально-экономическая стабильность, тем выше риск возникновения угрозы национальной (государственной) безопасности. Чем больше дисба-

ланс в системе государственной власти, чем больше размываются и дробятся границы властных полномочий, чем слабей иерархия системы подчинения, тем хуже обстоит дело с национальной (государственной) безопасностью как системой.

Опыт последних десяти лет показал, что наличие 89 субъектов Федерации, часть из которых имеет "матрешечный" (вложенный друг в друга) характер, не только делает невозможным эффективное применение современных технологий управления регионами, но и напрямую ставит под вопрос безопасность государства, экономики и населения в крайне "раздробленном" пространстве удельных властей.

Позитивный пример работоспособности децентрализованной системы власти - 50 штатов в США, имеющих автономию по широкому кругу финансовых и правовых вопросов, — показывает в то же время, что эта система эффективна только тогда, когда по целому ряду ключевых вопросов существует сверхжесткая централизация.

Попытка бездумного применения данной модели сначала в СССР, затем в России закончилась плачевно именно потому, что были проигнорированы как исторические, так и прагматические ограничения - огромная территория страны с крайне неравномерным распределением населения и природного богатства, с беспрецедентной протяженностью границ не может управляться без наличия жесткой системы центральной власти, без концентрации ресурсов в крупных экономических районах и России в целом.

Таким образом, потенциал созданных по Указу Президента РФ федеральных округов должен быть использован при решении неотложных и перспективных задач укрепления конституционных основ Российской государственности.

Задача, которая встает перед полномочным представителем Президента Российской Федерации в этой связи, может быть сформулирована как задача отработки механизмов управления в рамках существующего

конституционного пространства и в ходе его целенаправленного обновления.

Сейчас принято считать, что прообразом учрежденного в 2000 г. института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в значительной мере является институт генерал-губернаторов, существовавший в императорской России с 1775 по 1917 гт. Действительно, многие институты в сфере регионального управления, создаваемые в современных условиях, имеют глубокую историческую основу, восходят своими корнями к временам реформ, проведенных в России Петром I и Екатериной II еще в XVIII в.

Проведенный анализ истории развития системы управления в регионах России, функционирования представителей центральной власти в ее регионах убеждает, что в реформе управления регионами страны, предпринятой Президентом Российской Федерации В.В. Путиным действительно прослеживается функциональная аналогия с генерал-губернаторами. Но установленное нами функциональное сходство пока не может быть дополнено институциональным, поскольку правовое и административное оформление нововведения в настоящее время еще не завершено. Положение представителей Президента, естественно, будет сильно отличаться от генерал-губернаторов 1775 г., ибо наместникам никогда не предоставят власть, равную той, какую имели при Екатерине II Потемкин или Румянцев. Неясно, как следует юридически оформить деятельность представителей при существующей федеративной системе государственного устройства. Пока их полномочия соответствуют правам прокуроров Сената: в отличие от прежних генерал-губернаторов, они не могут своей властью исправлять распоряжение местной администрации или какое-либо решение законодательного собрания.

Вполне вероятно, что данная практика вообще останется юридически неоформленной. Скорее всего, полномочия "президентских комиссаров" будут значительно увеличены, и у них появится реальная возмож-

ность корректировать решения региональных властей, что заставит в еще большей мере говорить о полномочных представителях Президента как о "государевых наместниках".

Введение принципиально нового административно-политического института полномочных представителей президента в семи федеральных округах имеет следующие последствия.

Во-первых, оно позволило при помощи полпредов в короткие сроки восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и частично экономического пространства, переориентировать представительства центральных ведомств в регионах на защиту федеральных интересов, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию.

Во-вторых, реальное положение и деятельность полпредов ведет не просто к укреплению государства, а к доминированию последнего над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации, эволюции от преобладания тенденции конфедерализации федеративных отношений в России к тенденции унитаризма.

Глава III Конституции "Федеративное устройство", разграничивающая предметы ведения и полномочия федерального центра и субъектов Российской Федерации не знает института федеральных округов. Принципы образования федеральных округов совсем иные, чем субъектов федерации, хотя последние оказываются инкорпорированными в новую властную вертикаль, утрачивая значительную часть своей политической, законодательной и административной самостоятельности.

Противоречия между Федерацией и ее субъектами, федеральными органами власти и органами власти субъектов Федерации, постоянно возникающие спорные ситуации между ними приводят к осознанию неизбежности внесения соответствующих дополнений и изменений в Конституцию РФ 1993 г. Эти изменения призваны среди прочих мер по мо-

дернизации государственно-правовой модели России закрепить и механизмы поддержания единства и национальной безопасности страны.

Закрепление ситуации, основанной на юридической безответственности субъектов федеративных отношений, чревато не просто усилением дезинтеграционных центробежных тенденций, разрушением страны, но и будет препятствовать становлению в России демократических ценностей. Именно сильная центральная государственная власть сможет гарантировать каждому гражданину страны, в каком бы из ее многочисленных регионов он ни находился, полную защиту и соблюдение его прав и свобод. Так уж сложилось, что в наибольшей степени тенденции авторитаризма проявляются и находят свое государственно-правовое закрепление при формировании властных структур субъектов Федерации, особенно республик. Преодолеть их возможно при установлении мер и критериев ответственности за нарушение принципов федеративного устройства страны, обеспечения целостности страны и безопасности в ее регионах.

В-третьих, введение института полномочных представителей президента в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. Это означает, что полномочные представители получили функции сопоставимые с теми, которыми обладали генерал-губернаторы, то есть возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени Президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти.

Таким образом, институт полномочных представителей президента вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарно-сти, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не единую вертикаль власти сверху донизу. Правомерно говорить только о вертикали федеральной исполнительной власти.

В-четвертых, серьезной модификации подвергается существующий механизм принятия решений в субъектах федерации, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов РФ, "обладающих всей полнотой государственной власти" за пределами общефедеральной и совместной компетенции (ст. 73). Доминирование полпредов над политической элитой субъектов федерации становится одним из важных последствий введения федеральных округов.

Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента РФ целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80 Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. Одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий.

Сегодня, как это уже неоднократно случалось в отечественной истории, насущной является задача собирания российских земель. Но ведь "собирать земли" - это не только объединять территории или укреплять вертикаль власти. Это еще и "доводить до ума" систему управления, создавать из отдельных элементов и частей совершенно новое качество. Федеральные округа и институт полномочных представителей Президента -

важнейший, если не ключевой инструмент политики государства в этой области.

Правовое обеспечение механизмов обеспечения национальной безопасности на региональном уровне обусловливает потребность разработки и принятия специальной программы, пакета законов. В состав этого пакета должны войти законы: "О конституционных гарантиях обеспечения государственной целостности Российской Федерации", "Об обеспечении соответствия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации федеральным законам", "О порядке приведения законодательства субъектов Российской Федерации в соответствие с Конституцией Российской Федерации и федеральным законодательством", "О механизме реализации решений Конституционного Суда Российской Федерации", "Об институте федерального вмешательства и порядке его осуществления". В основу пакета должен быть положен Закон "О единстве государственной власти в Российской Федерации".

В настоящее время в полном объеме или частично нормативное обеспечение имеют следующие меры воздействия на субъекты Российской Федерации: отмена незаконных решений органов исполнительной и законодательной власти субъектов Федерации, перераспределение полномочий между федеральными и региональными органами власти, введение чрезвычайного положения.

При осуществлении мер федерального вмешательства следует просчитывать психологические моменты поведения жителей территории, в отношении которой подобное вмешательство осуществляется. Нельзя недооценивать степень воздействия средств массовой информации, пропагандистские рычаги, которые могут быть использованы как в интересах Федерации, так и направлены против них, возможность провоцирования органов власти федерации на применение жестких силовых мер. В конце 1970-х гг. в США был опубликован доклад Института по исследо-

ванию международного терроризма Университета штата Нью-Йорк (ав-

торы Ч. Рассел, JI. Бэнкер и Б. Миллер) "Терроризм: теория и практика", в котором содержится чрезвычайно интересный для России вывод: одной из основных целей террористических движений, в федеративных государствах часто выступающих под сепаратистскими лозунгами, является "провоцирование сверхреакции (overreaction) со стороны правительства (введения военного положения и т.п.)", "вынудить правительство или его ведомства допустить перегибы, вызвать тем самым отчуждение (alienation) населения. и, в конечном итоге, дискредитировать государство в глазах граждан, которых оно старается защитить"1. Результатом вмешательства становится рост симпатий населения к экстремистским организациям, усиление оказываемой им материальной и моральной поддержки.

Выработка методов федерального воздействия, так называемой федеральной интервенции, представляется одной из насущных задач современного российского правоведения и теории национальной безопасности. Основное предназначение мер по обеспечению национальной безопасности в регионах страны состоит в обеспечении государственного единства Российской Федерации и осуществляемого на ее территории правового регулирования. Можно надеяться, что со временем процедуры подобных мер обеспечения национальной безопасности будут постепенно заменяться в российском государственном строительстве механизмами согласования деятельности Федерации и ее субъектов в достижении их совместных задач. Но и в этом случае меры федеративной ответственности должны сохраниться в праве в качестве гарантий, которые могут быть приведены в действие в случае угрозы целостности и национальной безопасности России.

1 Подробнее о недопустимости злоупотреблений механизмами федеративного вмешательства см.: Домрин А. Федеральная интервенция в дела субъектов федерации. Зарубежный опыт правового регулирования и практика применения // Независимая газета. 1995. 28 февраля; Абдулатипов Р. Только закон может остановить беззаконие. Об институте федерального вмешательства в дела субъектов Федерации // Независимая газета. -1996. 16 июля.

179 СП И С О К

нормативных актов и использованных источников

I. Документы и нормативно-правовые акты

Конституция Российской Федерации. — М.: Юрид.лит., 1993. —

Конституция (Основной Закон) Российской Советской Федеративной Социалистической Республики. - М.: Советская Россия, 1991. - 64 с.

Декларация о государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. — 1990. — № 2. — Ст. 22.

Федеративный Договор // Российская газета. — 1992. - 16 мая.

Комментарий к Конституции Российской Федерации. — М.: Изд-во БЕК, 1994.-458 с.

Конституция Российской Федерации. Комментарий / Под общ. ред. Б.Н.Топорнина, Ю.М.Батурина, Р.Г.Орехова. — М.: Юрид. лит., 1994.-624 с.

Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. "О чрезвычайном положении" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001.-№ 23. Ст. 2277.

Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации от 21 июля 1991 г. № 1-ФКЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. -№ 13. — Ст. 1447.

Федеральный конституционный закон "О Правительстве Российской Федерации" / в ред. 31 декабря 1997 г. Офиц. изд. -М.: Юрид. лит., 1998.

Федеральный закон от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Феде-

рации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1995. — № 35. - Ст. 3506; Дополнения и изменения. См.: там же. - 1997. -№ 12. -Ст. 1378;-2000.-№32. Ст. 3330.

Федеральный закон от 29 июля 2000 г. № 106-ФЗ "О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000. — № 31. - Ст. 3205.

Федеральный закон от 5 августа 2000 года № 113-Ф3 "О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000.-№32.-Ст. 3336.

Федеральный закон от 6 октября 1999 г. № 184-ФЗ "Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. — №42.-Ст. 5005.

Указ Президента Российской Федерации от 5 февраля 1993 г. № 186 "О представителе Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 6. - Ст. 481.

Указ Президента Российской Федерации "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетино-ингушского конфликта" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 39. - Ст. 3858.

Указ Президента Российской Федерации от 1 сентября 2000 г. № 1602 "О Государственном совете Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 36. - Ст. 3633.

Указ Президента Российской Федерации от 10 июня 1994 года № 1186 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994. - № 7. — Ст. 698.

Указ Президента Российской Федерации от 10 февраля 1996 г. № 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. - № 7. - Ст. 674.

Указ Президента Российской Федерации от 11 июня 1997 года № 568 "Об основных направлениях реформы местного самоуправления в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 24. - Ст.2741.

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 20. - Ст. 2112.

Указ Президента Российской Федерации от 15 апреля 1997 года № 352 "О внесении изменений и дополнений в Положение об Администрации Президента Российской Федерации, утвержденное Указом Президента Российской Федерации от 2 октября 1996 года № 1412" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1997. -№ 16. - Ст. 1857.

Указ Президента Российской Федерации от 15 июля 1992 г. № 765 "Об утверждении Положения о представителе Президента Российской Федерации в крае, области, в автономной области, автономных округах, городах Москве и Санкт-Петербурге" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1992. - № 3. - Ст. 102.

Указ Президента Российской Федерации от 16 марта 1996 года № 383 "О Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. -№ 12.-Ct.1066.

Указ Президента Российской Федерации от 2 декабря 1998 года № 1456 "О внесении изменений в отдельные указы Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1998. -№ 49. -Ст.6012.

Указ Президента Российской Федерации от 2 июня 2001 г. № 629 "Об утверждении Положения о Главном управлении внутренней политики Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2001. - № 24. - Ст. 2415.

Указ Президента Российской Федерации от 20 марта 1997 г. № 258 "Об организации деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Республике Адыгея, Республике Дагестан, Кабардино-Балкарской Республике, Карачаево-Черкесской Республике и Ставропольском крае" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 12. - Ст. 1420.

Указ Президента Российской Федерации от 21 июня 2000 г. № 1149 "Вопросы обеспечения деятельности аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных окру-

rax" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 26.-Ст. 2748.

Указ Президента Российской Федерации от 27 июня 2000 года № 1192 "Об изменении и о признании утратившими силу некоторых актов Президента РСФСР и Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. — № 27. - Ст. 2821.

Указ Президента Российской Федерации от 30 июня 1997 года № 660 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. - № 27. - Ст.3186.

Указ Президента Российской Федерации от 31 декабря 1996 г. № 1791 "Об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Конституционном Суде Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. -1997. -№ 1. Ст. 118.

Указ Президента Российской Федерации от 31 мая 1999 г. № 691 "О специальном представителе Президента Российской Федерации по связям с международными финансовыми организациями" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1999. - № 23. - Ст. 2819.

Указ Президента Российской Федерации от 4 июня 2001 г. № 651 "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2001. №24.-Ст. 2416.

Указ Президента Российской Федерации от 6 июня 1996 года № 810 "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1996. -№ 24. - Ст.2868.

Указ Президента Российской Федерации от 9 июля 1997 г. № 696 "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в

регионе Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1997. -№ 28. - Ст. 3421.

Указ Президента РСФСР "О некоторых вопросах деятельности органов исполнительной власти в РСФСР" // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. — 1991. - № 34. - Ст. 1146.

Указ Президента РСФСР от 24 августа 1991 № 87 "О представителях Президента РСФСР в краях и областях РСФСР" // Ведомости Совета Народных Депутатов и Верховного Совета РСФСР. -1991. -№35.- Ст. 1161.

Указ Президента РСФСР от 25 октября 1991 года № 156 "О полномочиях представителя Президента РСФСР в Чечено-Ингушской Республике" // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. - 1991. - № 44. - Ст. 1476.

Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994. - №24. - Ст. 2598.

Указ Президента Российской Федерации "О структуре федеральных органов исполнительной власти" // Российская газета, 1997. — 16 декабря.

Указ Президента Российской Федерации "О системе федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996. -№34.

Указ Президента Российской Федерации "О создании комиссии по взаимодействию федеральных органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно - правовой реформы в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации, 1997.

Указ Президента РФ от 3 октября 1994 г. "О мерах по укреплению единой системы исполнительной власти в Российской Федерации" И Собрание законодательства РФ. - 1994. - № 24. - Ст. 2598.

Указ Президента Российской Федерации от 5 декабря 1995 года "О мерах по обеспечению взаимодействия федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации при проведении конституционно-правовой реформы в субъектах Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1995. - № 41. - Ст. 3875.

Постановление Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 года № 592 "О взаимодействии Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах и схеме размещения территориальных органов федеральных органов исполнительной власти" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 2000. - № 34. - Ст. 3473.

Распоряжение Президента Российской Федерации — от 20 марта

1993 года № 186-рп "О проведении аттестации представителей Президента Российской Федерации в крае, области, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт-Петербурге" // Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. - 1993. - № 12. - Ст.998.

Распоряжение Президента Российской Федерации от 30 марта

1994 г. № 163-рп "Об утверждении Положения о полномочном представителе Президента Российской Федерации в Федеральном Собрании Российской Федерации" // Собрание законодательства Российской Федерации. - 1994.-№ 14.-Ст. 1051.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства (Основные направления внутренней и внешней политики). - М., 1994. - 109 с.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О действенности государственной власти в России". -М.: Юрид. лит., 1995.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия, за которую мы в ответе. (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". - М.: Юрид. лит., 1996.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти - порядок в стране". — М.: Юрид. лит., 1997.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Общими силами - к подъему России" // Российская газета. — 1998.-24 февраля.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Россия на рубеже эпох" // Российская газета. - 1999. - 31 марта.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации "Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)". - М., 2000. - 31 с.

Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "России надо быть сильной и конкурентоспособной". // Российская газета. - 2002. 19 апреля.

Декларации о суверенитете союзных и автономных республик. -М., 1990.

Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.: Известия, 1996.-Вып. 1-2.

Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. - М.: Известия, 1995-1997.-Вып. 1-3.

Сборник договоров и соглашений между органами государственной власти Российской Федерацией и органами государственной власти субъектов Российской Федерации о разграничении предметов ведения и полномочий. - М.: Известия, 1997. - 775 с.

Государственное управление и развитие. Национальный доклад к 50-й сессии Генеральной Ассамблеи ООН // Российские вести. - 1996. — 10 января.

Полное собрание законов Российской империи. Собрание 1-е. С 1649 по 12 декабря 1825 гг. Т. 1 - 8. СПб., 1830.

Российское законодательство X - XX веков. Т. 3-5. М., 1985 -

II. Специальная литература. Книги, монографии, сборники

Амилеева Т.Ю. История государства и права России. - М., 1997. Андреевский И. Русское государственное право. — СПб.: Изд. Вольфа. Т.1. 1866.-496 с.

Анисимов Е.В. Время петровских реформ. - JL: Лениздат, 1989. -

Анофриев И.Д. Принципы районирования. Вологда, 1923. Атаманчук Г.В. Государственное управление: организационно-функциональные вопросы. Учебное пособие. — 2000.

Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. - М.: Юрид. лит., 1997.-399 с.

Ахиезер А. С. Россия: критика исторического опыта. (Социокультурная динамика России). — Т.1. От прошлого к будущему. - Новосибирск: Сибирский хронограф, 1997.

Бабурин С.Н. Территория государства: правовые и геополитические проблемы. - М.: Изд-во МГУ, 1997. - 480 с.

Баглай М.В., Туманов В.А. Малая энциклопедия конституционного права. - М.: БЕК, 1998. - 506 с.

Барциц И.Н. Правовое пространство России. Вопросы конституционной теории и практики. - М.: Изд-во МГУ, 2000. - 496 с.

Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. - М.,

Благовидов Ф.В. Обер-прокуроры Святейшего Синода в XVIII и в первой половине XIX столетия. Казань, 1899.

Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727 гг.-М., 1902.

Богословский М.М. Палата об Уложении 1700-1703 гг. - Ч. 1. -М.: Известия АН СССР. Сер. VI № 15 - 17, 1927. СС. 1347-1374.

Богословский М.М. Петр I: Материалы к биографии. — М., 1948.

Богословский М.М. 1902. Областная реформа Петра Великого. -

Большая советская энциклопедия. - Т.24. - Ч. II.

Валентей С.Д. Федерализм: российская история и российская реальность. - М.: Институт экономики РАН, 1998. — 130 с.

Васильев А.М. Правовые категории. Методологические аспекты разработки системы категорий теории права. — М.: Юрид. лит., 1976. — 264 с.

Веретенников В.И. Очерки истории генерал-прокуратуры в России до Екатерининского времени. - Харьков, 1915.

Вернадский Г. В. Очерки истории права Русского государства XVIII-XIX вв. (Период империи). - М., 1998.

Вернадский Г.В. Коллегии // Очерки истории права Российского Государства XVIII - XIX вв. (Период империи). - М., 1998.

Викторов А.Е. Описание записных книг и бумаг старинных дворцовых приказов, 1613 - 1725 гг. Вып. 2. — М., 1883.

Владимирский-Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Ростов-на-Дону. 1995.

Вопросы экономического районирования СССР. Сб. материалов и статей (1917-1929 г.г.) / Под общ. ред. акад. Г.М. Кржижановского. - М., 1957.

Воскресенский H.A. Законодательные акты Петра I. - M.-JL; 1945.

Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. Москва, 17 февраля 1995 года. - М.: Юрид.лит., 1995. - 160 с.

Голикова Н.Б. Политические процессы при Петре I. По материалам Преображенского приказа. - М., 1957

Государственные учреждения России XVI - XVIII вв. - М.: МГУ,

Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины И. Т.1.-М., 1913; Т.2. -М.;Л., 1941.

Готье Ю.В. Следственные комиссии по злоупотреблениям областных властей в XVIII в. // Сборник статей, посвященных В.О. Ключевскому.-М., 1909.

Градовский А.Д. Исторический очерк учреждения генерал-губернаторств в России // Соб.соч.в 9-ти тт. Т. 1. - СПб., 1899. - С. 299 -338.

Давид Рене. Основные правовые системы современности / Пер. и вступ. ст. В.А. Туманова. - М.: Прогресс, 1988.

Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России XVII в. и ее роль в формировании абсолютизма. - М., 1987.

Дмитриев Ф.М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до Учреждения о губерниях // Сочинения Ф.М. Дмитриева. - Т. 1. - М., 1859.

Дьяконов М. Очерки истории русского права. (История уголовного права и судопроизводства) - Юрьев, 1905.

Ефремова H.H. Основные этапы развития судебной системы в России в XVIII в. // Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов. - М., 1986. - СС. 94-105.

Зайончковский П.А. Правительственный аппарат самодержавной России в XIX в. - М., 1978.

Зайчиков Г.И. От древнерусского государства к абсолютизму Конспект лекции. - М.: Мир книги, 1998.

Златопольский Д.Л. Государственное устройство СССР. - М.: Юриздат, 1960.-300 с.

Исаев И.А. История государства и права России. - М., 1995.

Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития / И.Л. Бачило, A.A. Гришковец, И.С. Мелюхин и др. / Отв. ред. И.Л. Бачило; Ин-т государства и права РАН. — М.: Юристъ, 1998. - 431 с.

История государства и права России: Источники права, юридические памятники XI - XX вв. - М., 1995.

История государства и права СССР / Под. ред. О.И. Чистякова, И.Д. Мартысевича. - М., 1985.

История России. Народ и власть. Из лекций прочитанных в российских университетах. - СПб., 1997.

История Советской Конституции (в документах). 1917-1956 гг. / Под общ. ред. С.С. Студеникина. - М.: Гос. изд-во юридической литературы, 1957.

Калинычев Ф.И. Правовые вопросы военной организации Русского государства второй половины XVII века. — M., 1954.

Керимов Д.А. Методология права (предмет, функции, проблемы философии права). -М.: Аванта+, 2000. - 560 с.

Керимов Д.А. Общая теория государства и права. Предмет, структура, функции. -М.: Юрид.лит, 1977. - 133 с.

Керимов Д.А. Философские основания политико-правовых исследований. -М.: Мысль, 1986.-330 с.

Ключевский В. О. Курс русской истории. Соч.в 9-ти тт. — М., 1988.

Куприц Н.Я. Из истории государственно-правовой мысли дореволюционной России. -М.: Юрид.лит., 1971.

Кутафин O.E. Высшие органы государственной власти страны. 1988-1992. -М.: Юрид. лит., 1991.-368 с.

Кутафин O.E. Конституционные основы общественного строя и политики СССР. - М.: Изд-во МГУ, 1985. - 288 с.

Латкин В.Н. Законодательные комиссии в России в XVIII столетии // Историко-юридическое исследование. - СПб., 1887. Т. 1. - СС. 20 -42.

Латкин В.Н. Учебник истории русского права периода империи. (XVIII - XX ст.). Изд. 2-е. - СПб., - 1909.

Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). — М.: ИГП РАН, 1999. — 197 с.

Лебедев Д.П. Собрание историко-юридических актов И.Д. Беляева.-М., 1881.

Лексин И.В. Договорное регулирование федеративных отношений в России. - М.: УРСС, 1998. - 280 с.

Ленин В.И. Государство и революция // Полн.собр. соч. - Т. 33. -С.1-120.

Ленин В.И. К вопросу о национальностях или об автономизации // Полн.собр. соч. - Т. 45. - С. 356-362.

Ленин В.И. Критические заметки по национальному вопросу // Полн.собр. соч.-Т. 24.-С. 113-150.

Ленин В.И. Национальный вопрос в нашей программе // Полн. соб. соч. - Т. 22. - С. 142-143.

Ленин В.И. О лозунге Соединенных Штатов Европы // Полн.собр. соч.-Т. 26.-С. 351-354.

Ленин В.И. О праве наций на самоопределение // Полн. собр.соч. — Т. 25. - С. 255-320.

Лужков Ю. М. Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ, 2002. - 208 с.

Лукьянова Е.А. Российская государственность и конституционное законодательство в России (1917-1993). -М.: Изд-во МГУ, 2000. - 192 с.

Маньков А.Г. Законодательство и право России второй половины XVII в.-СПб., 1998.

Маньков А.Г. Проект Уложения Российского государства 1720 -1725 гг. // Проблемы истории феодальной России. - Л., 1971. - С. 157 — 166.

Медушевский А.Н. Административные реформы в России XVIII — XIX вв. в сравнительно-исторической перспективе. - М., 1990.

Медушевский А.Н. Демократия и авторитаризм: российский конституционализм в сравнительной перспективе. - М., 1998.

Медушевский А.Н. Законодательство как источник по истории поместно-вотчинного землевладения в России XVI — XVII вв. // Исследования по источниковедению истории СССР дооктябрьского периода. -М., 1989.-С. 145-179.

Медушевский А.Н. Источники о формировании бюрократии в России 1-й четверти XVIII в. // Источниковедение отечественной исто-рии.-М., 1989.-С. 153-168.

Медушевский А.Н. Утверждение абсолютизма в России. - М.,

Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в 1-й четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. 2-е изд. - СПб., 1905.

Молчанов H.H. Дипломатия Петра Великого. — 3-е изд. -М., 1990.

Нерсесянц B.C. Соотношение исторического и логического в процессе возникновения и развития права // Закономерности возникновения, и развития политико-юридических идей и институтов. - М., 1986. - С. 41 -51.

Новицкая Т.Е. Законодательство о феодалах // Российское законодательство Х-ХХ вв. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма. - М., 1986. - С. 34 - 78.

О проекте Конституции (Основного Закона) Союза Советских Социалистических Республик и итогах его всенародного обсуждения. Доклад товарища Л.И.Брежнева // Внеочередная седьмая сессия Верховного Совета СССР (девятый созыв). 4-7 октября 1999. Стенографический отчет. - М.: Изд. Верховного Совета СССР, 1977.

Общая теория права и государства: Академический курс: в 2-х т.: Учебник для вузов/ Отв. ред. М.Н.Марченко; МГУ. - М.: Зерцало, 1998. -408 с.

Общая теория права и государства: Учебник / Под ред. В.В. Лазарева. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: Юристь, 1996. - 472 с.

Общество и государство в феодальной России. - М., 1975.

Очерки истории СССР. Период феодализма. Россия в 1-й четверти XVIII в. Преобразования Петра / Под. ред. Б.Б. Кафенгауза, Н.И. Павленко. -М., 1954.

Павленко Н.И. Идеи абсолютизма в законодательстве XVIII в. // Абсолютизм в России XVII - XVIII вв. - М.: Наука, 1964. - С, 398 - 424.

Павленко Н.И. Петр I. (К изучению социально-политических взглядов) // Россия в период реформ Петра I. — М., 1973. - С. 40 - 60.

Павлов-Сильванский Н.П. Проекты реформ в записках современников Петра Великого: Опыт изучения русских проектов и неизданные их тексты. - СПб.: Тип. В. Киршбаума,

Павловский P.C., Шафир М.А. Административно-территориальное устройство советского государства. -М.: Госюриздат, 1961.

Палиенко Н.И. Суверенитет: историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. — Ярославль, 1903. — 434 с.

Памятники русского права. Законодательные акты Петра I четверти XVIII в. - Вып. VIII. - М., 1961. й

Пивоваров Ю.С., Фурсов А.И. Русская Система. - Политическая наука И. Теория и методология. - Ч. 1. - М., 1997. - С. 82-194.

Пивоваров Ю.С., Фурсов А.И. 1997. Русская Система. - Политическая наука III. Типы власти в сравнительно исторической перспективе. -М. - С.64-190.

Победоносцев К.П. Материалы для истории приказного судопроизводства в России. -СПб., 1890.

Президент — правительство - исполнительная власть: российская модель / Под ред. Шаблинского И. Г. - М.: Центр конституционных исследований МОНФ, 1997. - 70 с.

Ремнев A.B. Генерал-губернаторская власть в XIX столетии. К проблеме организации регионального управления Российской империи.

• Имперский строй России в региональном измерении (XIX — начало XX в.). -М., 1997.

Российское законодательство X — XX вв. Т.4. Законодательство периода становления абсолютизма / Отв. ред. Маньков А. Г. — М. : Юридическая литература, 1986.

Россия - 2000. Современная политическая история (1985-1999 гг.). — Т.1. Хроника и аналитика. — М., 2000. — 1144 с.

Синюков В.Н. Российская правовая система: Введение в общую теорию. - Саратов: Полиграфист, 1994. - 496 с.

СССР: Административно-территориальное деление союзных республик. На 1 января 1987 года. — М., 1987. - 671 с.

Стешенко Л.А., Софроненко К.А. Государственный строй России в 1-й четверти XVIII в. — М., 1973.

Сыромятников Б.М. Очерк истории суда в древней и новой России (До издания Свода законов) // Судебная реформа. - М., 1915.

Таганцев Н.С. Курс русского уголовного права. Часть общая. Кн. 1. Вып. 1. - СПб., 1874. - 284 с.

Тарловская В.Р. Из истории городской реформы в России конца

XVII - начала XVIII вв. // Государственные учреждения в России XVI -

XVIII вв. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1991. - С. 98 - 118. Теоретические основы советской конституции / Отв. ред.

Б.Н.Топорнин. - М.: Наука, 1981. - 207 с.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. - М., 2001. - 355 с. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма: Учеб.-практ. пособие. — М.: Дело, 1998. — 280 с.

Факторы эффективности функционирования федеральных органов власти в регионе (на опыте Южного федерального округа) // Игнатов В.Г., Акопов Л.В., Беклемищев Е.П. и др. Ростов - н/Д: Изд-во СКАГС, 2001.-136 с.

Федерализм власти и власть федерализма. — М.: ТОО "ИнтелТех", 1997.-875 с.

Фетисов МГ. Территориальные органы федеральных органов исполнительной власти — важнейший фактор укрепления вертикали исполнительной власти // В Сб. "Вертикаль власти: проблемы оптимизации взаимодействия федерального, регионального и местного уровней власти в современной России (Доклады и сообщения на международной конференции. Июнь 2001 г.) Вып. 1 / Отв. ред. В.Г. Игнатов - Ростов-На-Дону. - Изд-во: СКАГС, 2001.

Филиппов А.Н. Учебник истории русского права. 4-е изд. Юрьев: Тип. К. Маттисена, 1912. - Ч. 1. - 796 с.

Чистяков О.И. Становление Российской Федерации. - М.: Изд-во МГУ.-1966.

Шамба Т.М. Национальная политика и национально-государственное устройство Российской Федерации. — М.: Изд-во: МГУК, 2000.-208 с.

Шанский Д.Н. К характеристике высших государственных учреждений России XVIII в. (20 - 60-е гг.) // Государственные учреждения России XVI-XVIII вв.-М.: Изд-во Моск. ун-та, 1991.-С. 119-136.

Шумилов М.М. Местное управление и центральная власть в России в 50-х - начале 80-х гг. XIX века. - М., 1991.

Юридический энциклопедический словарь / Гл. ред. А.Я.Сухарев -М.: Сов.энцикл., 1984.-415 с.

III. Статьи в журналах, газетах, интернет-изданиях

Адамеску А., Кистанов В., Савельев В. Экономическое районирование как основа территориального устройства России // Федерализм. -1998.-№ 1.

Алаев Э. Федеральные округа - новации в территориальном статусе России // Федерализм. - 2000. - № 4. - С. 169 - 182.

Анпилогов Г.Н. Фискалитет при Петре I // Вестник Московского университета. Историко-филологическая серия, 1956. — № 2.

Афанасьев М. А. Управление в России: система принятия государственных решений в регионах России. Документальное описание, (www. ilpp.ru/projects/govern/afanas/afanasiev.html).

Афанасьев М.Н. 1998. Региональное измерение российской политики. - Полис. - № 2. - С.88-93.

Аяцков Д. Маленькие поправки в устройство большой страны // Независимая газета. - 2001.-21 февраля.

Барзилов С., Чернышов А. Маневры местной власти // Свободная мысль. - 2001. - № 3. - С. 29 - 39.

Бейдина Т. Обеспечение региональной безопасности субъекта Федерации с позиций территориального подхода // Власть. - 2000. - № 4. — С. 17-20.

Бобылева Н.В., Мелентьев Б.В. Ближайшие приоритеты межрегиональной политики // Регион. - 2001. - № 3. - С. 99 - 118.

Будаев К.А. Обеспечение единого правового пространства - важный аспект деятельности органов конституционного контроля субъектов РФ // Журнал российского права. - 2001. - № 10. - С. 74 - 79.

Галкин A.A., Федосов П.А., Валентей С.Д., Соловей В.Д. Федерализм и публичная сфера в России//Полис, 2001. - № 4. - С. 132-161.

Гаман-Голутвина О.В. Политическая элита - определение основных понятий // Полис, 2000. - № 3. - С. 97 - 103.

Генерал-губернаторы отберут генералов у губернаторов, http: // smi.ru/2000/05/22/959005541.html.

Гранберг А. Стратегия территориального социально-экономического развития России: от идеи к реализации // Вопросы экономики. - 2001. - № 9. - С. 15 - 27.

Дахин A.B., Распопов Н.П. 1998 // Проблема региональной стратификации в современной России. — Полис. - № 4. — С. 135-136.

Дурденевский В.Н. Автономные республики и области в системе советской федерации // Советский федерализм. — M.-JT., 1930.

Дурденевский В.Н. На пути к русскому федеральному праву // Советское право. - 1923. - № 1 (4).

Замятин Д.Н., Замятина Н.Ю. Пространство российского федерализма // Полис, 2000. - № 5. - С. 98 - 109.

Замятина Н.Ю. Создание федеральных округов: проект 1995 года // Регион, 2001. - № 1. - С. 76 - 83.

Зубов А.Б. Унитаризм или федерализм (К вопросу о будущей организации государственного пространства России) // Полис, 2000. - № 5. -С. 32-54.

Игумнов Г.В. Генерал-губернаторов не будет // Новый компаньон. -№ 16(124). - 2000. - 16 мая.

Калашникова М. Леонид Драчевский: "Хочу держаться подальше от политики" // Независимая газета. - 2000. - 20 июня.

Капитонова Ю.В. Федеральный округ: координация деятельности правоохранительных органов по борьбе с преступностью) // Журнал российского права. - 2002. - № 1. - С. 66 - 69.

Крылов С.Б. Исторический процесс развития Советского федерализма / Советское право. - 1924. - № 5.

Кто хозяин в нашем доме. Интервью с консультантом губернатора Московской области д. ф. н. С.Устименко. - Изд-во: Родина, 1997. -№ 12.

Лагутенко Б. Россия нуждается в административно-территориальной реформе // Федерализм, 2001. - № 1. - С. 111 - 126.

Лапина Н.Ю., Чирикова А.Е. Региональная власть и реформа российского федерализма: сценарии политического будущего // Социс, 2001.-№4.-С. 16-26.

Ларина Н.И. Смена парадигмы региональной политики // Регион, 2000.-№4.-С. 23-49.

Левандовский A.A. Генерал-губернаторства в России. Исторический очерк. Материалы семинара НИИСС МГУ на тему институт полномочных представителей Президента в федеральных округах и реформирование системы государственного управления, (www.niis.ru).

Лысенко В.Н. История повторяется трижды // Россия выбирает, 2000.-№ 19(50).

Лысенко В.Н., Лысенко Л.М. Институт губернаторства в истории и современной России: некоторые общие и отличительные черты // Государство и право. - 1998. — № 5. - С. 13-16.

Межрегиональные ассоциации — проторегионы "нового федерализма" в России // Власть, 1999. - № 6. - С. 37 - 49.

Межуев Б., Трифонов А. Генерал-губернаторство в российской системе территориального управления // Русский Журнал -Политика -Политграмота. 16.11.2000.

Некрасов С.И. Федеральные округа — новое звено в вертикали российскикой власти // Журнал российского права. - 2001. - № 11. — С. 18-24.

Перечень федеральных округов, ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и экономических районов // Федерализм, 2000. - № 3. - С. 251 - 253.

Сахарнова В.Н. Проблемы определения территориального уровня местного самоуправления // Журнал российского права, 2001. - № 10. -С. 49-54.

Кириенко C.B. "В политике и на госслужбе начинается смена поколений" // Век 2001. 2 - 9 ноября. № 43

Серебрянников В., Лавренов С. Генералы и политики: непростое взаимодействие в кризисных ситуациях // Власть, 2001. - № 3. - С. 1824.

Соколов К. Очерк истории и современного значения генерал-губернатора // Вестник права, 1903. — № 7.

Судьба комиссаров. Представители Президента без прав и полномочий // Известия. № 154. — 2001. - 24 августа (региональный выпуск).

Супицын С.А. Подход к комплексной оценке влияния государственной политики на региональное развитие // Регион, 2000. - № 3. - С. 42-60.

Тихомиров Ю.А. Теория компетенции // Журнал российского права, 2000. - № 10. - С. 22 - 32.

Трайнин И.П. К вопросу о суверенитете // Советское государство, 1938.-№1-3. *

Федоткин В. Федерализм и местное самоуправление: проблемы экономического взаимодействия // Вопросы экономики, 2000. — № 1. — С. 88-98.

Харичкин И. Прирастет ли Россия регионами? // Власть, 2000. -№9.-С. 12-16.

Хурсевич С. Роль федеральных округов в развитии российского

федерализма // Федерализм, 2000. - № 4. - С. 183 - 192.

Чиркин В.Е. Государственная власть субъекта Федерации // Государство и право, 2000. - № 10. - С. 5 - 12.

Чудинова И.М. Власть и олигархи в современной России // Социально-гуманитарные знания, 2001. - № 6. - С. 3 - 16.