Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Черкасов, Константин Валерьевич

• Черкасов, Константин Валерьевич
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Черкасов, Константин Валерьевич

ВВЕДЕНИЕ 3

Глава 1. СТАНОВЛЕНИЕ И РАЗВИТИЕ ИНСТИТУТА ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ГЛАВЫ ГОСУДАРСТВА НА МЕСТАХ 14

1.1. Организация управления территориями государства в дореволюционной и советской России 14

1.2. Современный этап развития института представителей главы государства на местах 50-

Глава 2. ИНСТИТУЦИОНАЛЬНОЕ ОФОРМЛЕНИЕ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 74

2.1. Место федеральных округов в федеративном и административно-территориальном устройстве России 74

2.2. Институционализация статуса полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах 99-

Глава 3. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПОЛНОМОЧНЫХ ПРЕДСТАВИТЕЛЕЙ ПРЕЗИДЕНТА РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

В ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОКРУГАХ 124

3.1. Обеспечение единого правового пространства в Российской Федерации как предпосылка и условие современного федерализма 124

3.2. Взаимодействие полномочных представителей Президента России в федеральных округах с иными органами публичной власти 142

3.3. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и вопросы реализации внутренней и внешней политики государства 161

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах»

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена объективно существующими предпосылками исторического, социально-экономического и политико-правового характера, определяющими на современном этапе развитие Российской Федерации, её преобразование во всех областях государственной и общественной жизни.

Принятие Конституции РФ 1993 года позволило лишь приблизиться, но не добиться в необходимой мере гармонизации формально-юридической модели федерализма и фактически действующих отношений между Федерацией и её субъектами. Становление и развитие Российской Федерации 90-х годов XX века характеризовалось нарушением ряда базовых конституционных устоев российской государственности. Под угрозой оказались территориальная целостность и государственный суверенитет России. Возникла необходимость совершенствования федеративных отношений и возвращения их в конституционно-правовые рамки.

Одним из правовых механизмов решения проблемы явился процесс усиления вертикали президентской власти на местах. В соответствии с пунктом "к" статьи 83 Конституции РФ, Указом Президента России от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" на базе реорганизованного института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации был учрежден институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Непродолжительный период функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в качестве нового инструмента президентской власти, призванного обеспечить реализацию конституционных полномочий главы государства на местах объективно не позволил осуществить его всестороннее глубокое научное исследование.

На сегодняшний день перед наукой конституционного права и практикой стоят задачи разработки и внедрения наиболее результативных форм организации и деятельности института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, совершенствования его конституционно-правового статуса, определения перспектив развития системы федеральных округов, а также поиск моделей оптимального взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России, органами местного самоуправления и институтами гражданского общества.

Вышесказанное предопределило выбор темы диссертационной работы, её актуальность и значение.

Степень разработанности темы характеризуется тем, образование и функционирование института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вызвали интерес к нему ученых разных наук: истории, социологии, политологии, теории управления, экономики и юриспруденции. Отечественная и зарубежная юридическая наука содержит обширный научный материал, раскрывающий многие аспекты федеративного строительства, функционирования института Президента в России и института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Реформы государственного управления в дореволюционной России вызвали теоретическое осмысление института представительства главы государства на местах, нашедшее отражение в трудах историков прошлого и современности Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.Д. Градовского, А.Г. Данилова, Н.П. Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, В.Г. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О. Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И. Павленко, Р.Г. Пихой, А.В. Ремнева, М.М. Сперанского и других.

Большое значение в исследовании природы федерализма, и российского в частности, проблем вертикали исполнительной власти в России, института

Президента РФ и отчасти института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах имеют работы российских ученых Р.Г. Абдулатипо-ва, С.А. Авакьяна, В.В. Алексеева, А.Н. Аринина, Д.Ф. Аяцкова, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н. Елисеева, Д.Л. Златопольского, JI.M. Ка-рапетяна, В.В. Кистанова, Е.М. Ковешникова, Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина,

B.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова,

C.И. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.А. Савицкого, В.Н. Синюко-ва, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой (Конюховой), ТЛ. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.

Среди интересных исследований проблем федерализма и реализации конституционных полномочий главы государства на уровне субъекта Российской Федерации последних лет следует назвать диссертации: О.Ю. Кокуриной "Правовой статус полномочного представителя Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" (М., 1998); В.А. Лебедева "Проблемы организации деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации" (М., 2000); И.В. Лобанова "Оптимальная модель федеративных отношений в Российской Федерации" (Саратов, 2000); В.Н. Савина "Субъект Российской Федерации в системе федеративных отношений Российского государства (конституционно-правовые основы)" (М., 1998); B.C. Чепи-кова "Организационно-правовые основы системы президентской власти в Российской Федерации" (Саратов, 2003).

В этих работах сделаны первые шаги в исследовании института полномочных представителей главы государства на местах, перспектив развития федеральных округов, что, бесспорно, представляет существенный интерес для осмысления целей и задач института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Вместе с тем, насколько известно, избранная нами тема отдельно в научной литературе не освещалась. В монографиях и статьях, посвященных проблемам федеративного устройства России, вопросы правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах рассматривались фрагментарно.

Не дается ответа на многие вопросы, выдвигаемые практикой функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования проблем правового статуса и функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

С учетом актуальности проблемы и степени ее разработанности определяются цель и задачи настоящей работы.

Цель и задачи диссертационного исследования заключаются в изучении и раскрытии конституционно-правового механизма практической реализации полномочий Президента России на межрегиональном уровне, в выработке предложений, рекомендаций, направленных на оптимизацию правового статуса и совершенствование нормативных правовых актов, регламентирующих функционирование института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В соответствии с целью настоящей работы на основе анализа нормативных правовых актов, сложившейся практики и опыта функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в диссертационном исследовании определены и поставлены следующие задачи:

- рассмотреть эволюцию становления института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, выявить сходство и различие с ранее существовавшими институтами;

- раскрыть место и роль института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в процессе усиления вертикали исполнительной власти, совершенствования федеративных отношений в России, их упорядоченности и определенной централизации, укрепления российской государственности; сийской государственности;

- определить характер и степень влияния федеральных округов как территориальных организаций на укрепление федеративных отношений, экономическое и политическое развитие регионов;

- выявить соотношение системы федеральных округов с существующим административно-территориальным устройством России, схемами размещения ассоциаций межрегионального экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов страны, ассоциаций и союзов муниципальных образований, военных округов. Установить целесообразность изменения количества и границ федеральных округов;

- раскрыть перспективы изменения административно-территориального деления России, значение федеральных округов в этом процессе;

- рассмотреть правовой статус полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как федеральных государственных служащих, изучить структуру аппаратов полномочных представителей Президента России в федеральных округах;

- проанализировать основные направления деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, в ракурсе закрепленной за ними компетенции, поставленных Президентом РФ задач и приоритетов;

- установить параметры, пределы, формы политико-правового взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами публичной власти (федеральными, региональными, муниципальными), другими полномочными представителями Президента России в федеральных округах, дать оценку эффективности такого взаимодействия;

- исследовать механизмы взаимодействия полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с негосударственными общественными объединениями и гражданами в процессе организации работы по реализации основных направлений внутренней и внешней политики государства;

- предложить конкретные рекомендации по оптимизации правового статуса и повышения эффективности функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Для выполнения поставленных задач усилия сосредоточены на анализе правовой природы института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как института, обеспечивающего реализацию конституционных полномочий главы государства в территориальном разрезе.

Объектом исследования в диссертационной работе выступают правовые отношения, возникающие в сфере укрепления и осуществления президентской власти на местах.

Предмет диссертационного исследования составляет конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Теоретическая, законодательная и практическая база правового регулирования вопросов организации и деятельности института полномочных представителей Президента России в федеральных округах.

Методологическую базу диссертационного исследования составляют следующие общетеоретические и специальные научные методы познания: анализ, синтез, логический, диалектический, исторический, социологический, статистический, системно-структурный метод, метод сравнительного правоведения и метод аналитического толкования правовых норм. Их применение позволило исследовать объекты во взаимосвязях и взаимозависимостях, выявить определенные тенденции, сделать обобщения. При написании работы использовался междисциплинарный подход.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении норм Конституции России, федеральных конституционных и федеральных законов, указов и распоряжений Президента РФ, постановлений Правительства РФ, актов Администрации Президента Российской Федерации и полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, приказов федеральных министерств и ведомств, постановлений и определений Верховного Суда РФ, Конституционного Суда РФ, материалов периодической печати, а также практического материала полученного при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе.

Научная новизна работы. Диссертация представляет собой логически завешенное исследование. В ней предпринята одна из первых попыток провести комплексное исследование конституционно-правового статуса и практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах как территориальной структуры, призванной обеспечить реализацию полномочий главы государства на местах. Это позволило выдвинуть ряд самостоятельных выводов и рекомендаций, направленных на совершенствование правового статуса, определение путей оптимизации организации и функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах.

Сформулированы следующие основные теоретические положения и практические выводы, которые представляются новыми или содержащими элементы новизны:

1. Правовые отношения, возникающие в процессе организации президентской вертикали власти на уровне федеральных округов, практической реализации полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах своих функций, как обеспечивающих осуществление конституционных полномочий главы государства, составляют предмет регулирования конституционного права.

2. Система федеральных округов не вносит каких-либо изменений в устоявшееся административно-территориальное устройство России, в конституционно-правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами Федерации, объединение субъектов РФ в федеральные округа по ряду параметров и признаков носит условный, формальный характер, чем частично преодолевается несовершенство существующего административно-территориального деления страны. На сегодняшний день статус федеральных округов должен определяться в качестве территорий, в границах которых полномочные представители Президента Российской Федерации, реализуя свою компетенцию, обеспечивают осуществление конституционных полномочий главы государства.

3. Федеральные округа как территориальные образования способствуют интеграции расположенных в границах их территорий субъектов РФ, укреплению горизонтальных федеративных связей. Несмотря на потенциально важную роль федеральных округов в возможной реформе административно-территориального устройства России, укрупнение субъектов Федерации до размеров существующих округов неприемлемо в силу обстоятельств, выявленных и рассмотренных диссертантом.

4. Совпадение территориальных границ федеральных округов с границами ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации, экономических районов, межрегиональных ассоциаций, союзов муниципальных образований, военных округов весьма условно. Наблюдается несоответствие в их субъектных составах, что объясняется учетом не только экономических, но политических, национальных факторов при определении территориальных размеров федеральных округов. Характеристика федеральных округов показывает необходимость, в перспективе трансформации территориальных границ федеральных округов без изменения их общего количества, что в наибольшей степени должно затронуть Приволжский и Уральский федеральные округа.

5. Полномочные представители Президента России в федеральных округах совместно со своими аппаратами в совокупности частично, в определенных сферах на межрегиональном уровне, осуществляют функции по обеспечению реализации конституционных полномочий Президента России, вместе с главой государства действуют в качестве специфического единства своеобразного государственного образования - Президентуры. В этой связи диссертантом предлагается модернизировать структуру аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

6. Критический анализ нормативных правовых актов, регулирующих деятельность специальных представителей главы государства на местах, а также практика реализации специальными представителями Президента РФ на местах принадлежащей им компетенции выявили, что одновременное функционирование специальных представителей Президента Российской Федерации на местах и полномочных представителей Президента России в федеральных округах нелогично. Аргументируется необходимость ликвидации института специальных представителей Президента РФ на местах, как дублирующего институт полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

7. Институту полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах принадлежит ведущее значение в процессах: восстановления единого правового пространства Российской Федерации, нейтрализации негативных последствий заключенных ранее договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между РФ и её субъектами; разрешения вопросов разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления. Обосновывается целесообразность и предлагается ряд мер, направленных на повышение эффективности деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в указанных областях.

8. Осмысление форм взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти, органами государственной власти субъектов России и органами местного самоуправления, дискуссионных вопросов, позволили сформулировать выводы, дать рекомендации по совершенствованию правового статуса института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и правоприменительной практики.

9. Анализ компетенции и направлений деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в сфере организации работы по реализации органами государственной власти основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом России, позволяет сделать вывод об их особом положении в системе государственной власти Российской Федерации. Они выступают важным элементом механизма осуществления федеральной региональной политики, взаимодействия органов публичной власти с институтами гражданского общества, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и региональной самостоятельность.

Теоретическая и практическая значимость. Выводы и предложения, сформулированные в диссертационной работе, могут быть использованы для дальнейшего теоретического исследования вопросов организации территориальной системы президентской власти; совершенствования механизма повышения правового статуса и эффективности функционирования института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в современных условиях и на перспективу; подготовки учебно-методических материалов, пособий по курсу конституционного права, а также при преподавании курса конституционного права в высших учебных заведениях.

Апробация результатов исследования. Результаты данной работы прошли апробацию по различным направлениям:

- при обсуждении и одобрении настоящей работы на заседании кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина;

- при подготовке автором научных публикаций;

- в выступлениях автора на межвузовских и международных научных и научно-практических конференциях;

- при проведении лекционных, практических и семинарских занятий по конституционному праву Российской Федерации, конституционному праву зарубежных стран в качестве преподавателя кафедры конституционного права Поволжской академии государственной службы имени П.А. Столыпина.

Кроме того, отдельные положения исследования были использованы при прохождении стажировки в аппарате полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приволжском федеральном округе, а также в ходе проведения научно-исследовательской работы по теме: "Механизмы повышения эффективности кадровой политики и формирования системы управления государственной службой в Приволжском федеральном округе, направленные на реализацию федеральной программы "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 - 2005 годы)"". (Утверждена приказом президента-ректора РАГС при Президенте Российской Федерации от 06.03.03 №213 "Об утверждении плана бюджетных НИР на 2003").

Структура диссертации подчинена логике исследования, его целям и задачам. Диссертация включает введение, три главы, состоящие из семи параграфов, заключение, библиографический список и приложение.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Черкасов, Константин Валерьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проблемы эффективной организации управления территориями, оптимизации централизации и децентрализации властных функций, обеспечения баланса между общегосударственными интересами и самостоятельностью на местах оставались актуальными на протяжении всей истории Российского государства - со времени его образования и до сегодняшнего дня. Поиск путей разрешения данных проблем был затруднен в силу отсутствия в стране сформированного гражданского общества, огромных территориальных размеров России при слабо развитых коммуникациях, постоянной нехватки финансовых средств и высоко квалифицированных кадров.

Вызванный потребностями общества, новыми политическими, экономическими и социальными задачами, процесс построения с начала 90-х годов XX века России как федеративного государства остро обозначил перед страной проблему совмещения широкой самостоятельности субъектов РФ с необходимостью сохранения суверенитета и территориальной целостности Российской Федерации, что вызвало необходимость определения правовых способов её скорейшего решения. Одним из них явилась реорганизация института полномочных представителей Президента РФ в регионах Российской Федерации и учреждение на его базе в соответствии с Указом Президента РФ от 13 мая 2000 года "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Прошедший период времени с начала функционирования рассматриваемого института позволяет подвести первые итоги его деятельности, подвергнуть анализу степень её эффективности в решении поставленных перед ним целей и задач, на основании чего выработать ряд теоретических, практических рекомендаций и предложений, направленных на повышение правового статуса института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. В настоящее время развитие института полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах можно охарактеризовать как этап его становления.

Федеральные округа представляют собой не оговоренный, но допускаемый Конституцией РФ элемент, актуализированный в целях оптимизации управления, некие условные единицы, являющиеся территориальной сферой концентрированной координационной и контрольной деятельности президентской власти на межрегиональном уровне. Их учреждение связано с рядом определенных факторов и необходимостью решения проблем совершенствования федеративных отношений, существующего административно-территориального деления страны, восстановления управляемости государства, укрепления президентской властной вертикали.

Цель образования системы федеральных округов видится в усилении централизации в рамках федерации, становлении России как централизованной федерации. Она не вносит каких-либо изменений в административно-территориальное устройство Российской Федерации, в конституционно-правовой статус субъектов РФ, не меняет их территориальные границы. Федеральные округа сами по себе не являются самостоятельными субъектами Российской Федерации, объединение субъектов РФ в федеральные округа в большей степени носит условный, формальный характер. На сегодняшний день они должны рассматриваться лишь как территории, в границах которых полномочные представители Президента РФ обеспечивают реализацию политику главы государства, как переход от двухзвенной "федеральный центр - субъекты РФ" к трехзвенной "федеральный центр - федеральные округа - субъекты РФ" структуре управления в системе президентской и исполнительной власти.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах совместно со своими аппаратами в совокупности образуют единые территориальные государственные органы вертикали президентской власти. Они частично, в определенных сферах и на соответствующем уровне государственного управления, разделяют с Администрацией Президента РФ функции по обеспечению исполнения главой государства его конституционных полномочий. По своей юридической природе полномочные представители Президента РФ в федеральных округах являются рабочими вспомогательными, обслуживающими аппаратами главы государства на местах. Их нельзя рассматривать в качестве самостоятельных государственных органов. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах наделены главой государства определенными функциями исключительно для обеспечения реализации его конституционных полномочий.

Так как полномочные представители Президента РФ в федеральных округах осуществляют компетенцию, делегированную им главой государства, то вполне достаточным представляется регулирование их правового статуса, на уровне подзаконных нормативных актов - Указа и Положения. В противном случае будет ограничено конституционное право Президента России в области формирования и изменения структуры своей Администрации в соответствии с новыми задачами и приоритетами.

Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах не обладают административно-распорядительной компетенцией, их полномочия можно охарактеризовать исключительно как контрольные. Правовой статус полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах существенно повышен, однако их компетенция не носит публично-властного характера. Отсюда следует недопустимость придания институту полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах статуса органов государственной власти в форме администраций федеральных округов во главе с полномочными представителями Президента России.

Деятельность полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах была и остается сфокусированной на трех взаимосвязанных основных направлениях: совершенствование политической системы и строительство эффективного государства как гаранта стабильного общественного развития, гаранта соблюдения прав личности; выравнивание фактически сложившихся асимметрии правового и социально-экономического развития субъектов РФ; создание правовых гарантий развития региональных экономик.

Основным итогом деятельности института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах явилось прекращение процессов дробления российского правового, политического и экономического пространства на территориально изолированные образования на пике активных сепаратистских тенденций; предотвращение рассогласованности в экономической и социальной политике субъектов Федерации; налаживание взаимодействия органов публичной власти между собой и с институтами гражданского общества. Реализация функций полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах обеспечила системность осуществления полномочий главы государства на местах.

Анализ практики функционирования института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах выявил необходимость устранения определенных пробелов в его правовом регулировании и повышения результативности деятельности по ряду направлений. В целях повышения эффективности функционирования рассматриваемого института в решении поставленных перед ним задач предлагается следующее:

1. В сфере обеспечения единого правового пространства Российской Федерации. а) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах функцию разъяснения в федеральных округах указов и распоряжений Президента России. б) Активизировать деятельность по оказанию помощи регионам в становлении структуры конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. Использовать возможности федеральных округов в обеспечении взаимодействия конституционных (уставных) судов на подведомственных территориях с целью обмена информацией, опытом, организации учебы и стажировки. Ежегодно обобщать практику деятельности конституционных (уставных) судов и представлять рекомендации по её совершенствованию Президенту России. Образовать конституционные суды федеральных округов. в) Принять "модельные" законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметам правового регулирования. Для этого использовать наиболее прогрессивный (совершенный) закон субъекта Федерации, расположенного на территории соответствующего федерального округа, либо такой закон разработать вновь. Создать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах институты регионального законотворчества. г) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах право законодательной инициативы в законодательные (представительные) органы государственной власти субъектов РФ, расположенных на территориях соответствующих федеральных округов. Главным федеральным инспекторам аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предоставить право законодательной инициативы, как в законодательные (представительные) органы государственной власти инспектируемых ими субъектов РФ, так и в представительные органы власти муниципальных образований. д) Наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах функцией внесения в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, законодательные и исполнительные органы государственной власти субъектов Федерации, органы местного самоуправления представлений, в случае противоречия принятых ими нормативных правовых актов Конституции РФ, федеральным законам, указам и распоряжениям Президента РФ, постановлениям и распоряжениям Правительства РФ, а также в случае нарушения, неисполнения или ненадлежащего исполнения ими федеральных нормативно-правовых актов и вступивших в законную силу решений федеральных судов. е) Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом внесения предложений и рекомендаций руководителям высших органов исполнительной власти субъектов РФ в целесообразности принятия того или иного нормативного правового акта. Аналогичное право предоставить главным федеральным инспекторам аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах в отношении глав муниципальных образований. ж) Возложить на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функцию внесения Президенту России, Правительству РФ предложений об отмене правовых актов территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, в случае противоречия их Конституции РФ, федеральному законодательству, нормативным правовым актам Президента и Правительства.

2. В области взаимодействия полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах с иными органами публичной власти. а) Расширить и детализировать функции полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах по координации окружными подразделениями федеральных органов исполнительной власти. б) Передать часть функций Главного территориального управления Президента РФ по взаимодействию с органами государственной власти субъектов Федерации, органами местного самоуправления полномочным представителям Президента РФ в федеральных округах. в) Активизировать работу по взаимодействию с законодательными (представительными) органами государственной власти субъектов РФ, союзами законодателей субъектов Федерации, Советом законодателей России, Советом глав регионах при Министерстве иностранных дел России, союзами и ассоциациями муниципальных образований. г) Закрепить за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах право внесения в территориальные органы федеральных органов исполнительной власти, органы государственной власти субъектов Федерации и органы местного самоуправления предложений и рекомендаций по совершенствованию их деятельности. д) Наделить полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах правом обжалования действий федеральных территориальных органов исполнительной власти, органов исполнительной власти субъектов РФ, органов местного самоуправления как окончательной инстанции административного внесудебного производства по жалобам граждан или их объединений. Предусмотреть возможность внесения в соответствующие органы публичной власти предложений о применении мер правовой ответственности к конкретным должностным лицам, ущемляющим конституционные права и свободы граждан. е) Учредить на уровне федеральных округов Муниципальные научно-аналитические центры, которые бы выявляли муниципальные проблемы и вносили в аппараты полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах предложения по их разрешению. ж) Образовать при полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах Советы федеральных округов в составе представителей всех уровней и ветвей публичной власти. Создать аналогичные советы при главных федеральных инспекторах аппаратов полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Правовой статус таких Советов, как консультативных органов, закрепить в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе.

3. В сфере обеспечения реализации внутренней и внешней политики государства в федеральных округах. а) Закрепить за полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах функцию ведения работы по разъяснению основных направлений внутренней и внешней политики государства, определяемых Президентом Российской Федерации. б) Усилить контроль за процессом назначения лиц на федеральные государственные должности. Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом представления для утверждения кандидатур на должности руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, а также правом рекомендовать высшим должностным лицам субъектов РФ кандидатуры для назначения на должности руководителей органов исполнительной власти субъектов Федерации. в) Активизировать работу по разработке межведомственных планов образования и повышения квалификации кадров государственных и муниципальных служащих, по формированию их кадрового резерва. Реализация кадровой политики Президента РФ должна стать стратегическим направлением деятельности полномочных представителей Президента России в федеральных округах. г) Наделить полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах правом представления к государственным наградам руководителей, ответственных должностных лиц государственной власти субъектов России, руководителей территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, глав муниципальных образований. д) Закрепить за полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах право дачи заключения к представлениям (обращениям) руководителей субъектов РФ в федеральные органы государственной власти по вопросам социально-экономического развития субъектов Федерации. е) Образовать при полномочных представителях Президента Российской Федерации в федеральных округах Комиссии по правам человека и гражданина федеральных округов для эффективного осуществления компетенции главы государства как гаранта прав и свобод человека и гражданина. ж) Возложить на полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах функции организации общественных приемных, приема населения, рассмотрения писем, жалоб и обращений граждан.

Следующий этап деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах должен наряду с решением политико-правовых вопросов максимально охватывать круг проблем, решение которых позволит обеспечить реальное получение гражданами страны социально-экономических прав и гарантий, определенных Конституцией России, за счет достижения устойчивости экономического развития страны и регионов. Поддержка прогрессивных преобразований на местном уровне, обобщение перспективных инициатив, интегрирование их для проведения единой федеральной программы и содействие скорейшему распространению успешных "моделей реформ" должны стать приоритетными направлениями их деятельности.

Ресурс доверия населения, имеющийся в настоящее время у Президента Российской Федерации и соответственно у полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, не следует использовать лишь для решения локальных задач субъектов Федерации. Он должен быть направлен на формирование отношения общества к политике федерального центра как объединяющей, укрепляющей Российское государство.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Черкасов, Константин Валерьевич, 2003 год

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М., 2001.

2. Федеральный конституционный закон "О Конституционном Суде Российской Федерации" от 12 июля 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. № 13. Ст. 1447; 2001. №7. Ст. 607. №51. Ст. 4824.

3. Федеральный конституционный закон "О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации" от 5 декабря 2001 г. // Российская газета. 2001. 20 дек.

4. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №1. Ст. 1; 2001. №51. Ст. 4825.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 20 декабря 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №1. Ст. 1; №18. Ст. 1721; №30. Ст. 3039; №44. Ст. 4298.; Парламентская газета. 2003 г. 5 янв.

6. Федеральный закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №29. Ст. 2757.

7. Федеральный закон "О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации" от 20 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №30. Ст. 2871.

8. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №31. Ст. 2990; 1999. №8. Ст. 974; 2000. №46. Ст. 4537.

9. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №25. Ст. 2965; 2002. №12. Ст. 1093.

10. Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 2 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №2. Ст. 231.

11. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №18. Ст. 2208.

12. Федеральный закон "Об утверждении федеральной программы развития образования" от 10 апреля 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1639.

13. Указ Президента Российской Федерации "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в субъектах Российской Федерации" от 10 июня 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994. №7. Ст. 698.

14. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" от 18 декабря 1994 г. // Российская газета. 1994. 20 дек.

15. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" от 29 августа 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. №36. Ст. 3526.

16. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении Президента Российской Федерации" от 16 марта 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №12. Ст. 1066; 2000. №27. Ст. 2821.

17. Указ Президента Российской Федерации "О мерах по укреплению дисциплины в системе государственной службы" от 6 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №24. Ст. 2868.

18. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Республике Северная Осетия

19. Алания и Республике Ингушетия" от 17 сентября 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №39. Ст. 4528.

20. Указ Президента Российской Федерации "О Временной чрезвычайной комиссии при Президенте Российской Федерации по укреплению налоговой и бюджетной дисциплины" от 11 октября 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. №42. Ст. 4793.

21. Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных правах и обязанностях полномочного представителя Президента Российской Федерации в Приморском крае" от 4 июня 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №23. Ст. 2669.

22. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в регионе Российской Федерации" от 9 июля 1997 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. №28. Ст. 3421.

23. Указ Президента Российской Федерации "О региональной коллегии федеральных органов исполнительной власти" от 25 мая 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №22. Ст. 2407.

24. Указ Президента Российской Федерации "О военно-административном делении Российской Федерации" от 27 июля 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. №31. Ст. 3839.

25. Указ Президента Российской Федерации "О дополнительных мерах по совершенствованию структуры Администрации Президента Российской Федерации" от 30 января 1999 г // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №5. Ст. 652.

26. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе" от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №20. Ст. 2112.

27. Указ Президента Российской Федерации "О формировании Администрации Президента Российской Федерации" от 3 июня 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации 2000. №23. Ст. 2387; №34. Ст. 3438.

28. Указ Президента Российской Федерации "О специальном представителе Президента Российской Федерации по вопросам урегулирования осетине ингушского конфликта" от 20 сентября 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №39. Ст. 3858.

29. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном территориальном управлении Президента Российской Федерации" от 9 ноября 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.2000. №46. Ст. 4543.

30. Указ Президента Российской Федерации "Об обеспечении строительства и развития Вооруженных Сил Российской Федерации, совершенствовании их структуры" от 24 марта 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №14. Ст. И26.

31. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" от 26 апреля 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №18. Ст. 1840; 2002. №4. Ст. 311.

32. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном управлении внутренней политики Президента Российской Федерации" от 2 июня 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации.2001. №24. Ст. 2415.

33. Указ Президента Российской Федерации "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел Российской Федерации" от 4 июня 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №24. Ст. 2416; 2002. №17. Ст. 1659; №26. Ст. 2578.

34. Указ Президента Российской Федерации "О комиссиях по вопросам помилования на территориях субъектов Российской Федерации" от 28 декабря 2001 г. / Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 №53 Ч. II. Ст. 5149.

35. Указ Президента Российской Федерации "О специальном представителе Президента Российской Федерации" от 13 июля 2002 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. №28. Ст. 2836.

36. Распоряжение Президента Российской Федерации "Об обеспечении деятельности полномочного представителя Президента Российской Федерации в Ставропольском крае" от 10 сентября 1999 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. №37. Ст. 4485.

37. Постановление Правительства Российской Федерации "Об организации выполнения Федеральной программы развития образования" от 30 декабря 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. №2. Ст. 186.

38. Приказ Генерального прокурора Российской Федерации "Об образовании управлений Генеральной прокуратуры Российской Федерации в федеральных округах" от 5 июня 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

39. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Приволжскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

40. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Сибирскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

41. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

42. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Центральному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

43. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Южному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. №8.

44. Приказ ГТК Российской Федерации "Об установлении порядка взаимодействия с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 14 августа 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

45. Приказ Госстроя Российской Федерации "О взаимодействии Госстроя России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 6 сентября 2000 г. // Бюллетень Строительной Техники. 2000. N 12.

46. Приказ МАП Российской Федерации "О взаимодействии МАП России с полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах" от 9 октября 2000 г. // Справочная правовая система Гарант.

47. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. №592" от 25 декабря 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2001. № 1.

48. Декларация о государственном суверенитете РСФСР от 12 июня 1990 г. // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1990. №2. Ст. 22.

49. Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003 2005 годы)" // Российская газета. 2002. 23 нояб.

50. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. 2002. №6.

51. Свод законов Российской империи 1775-1780 гг. Печатано в типографии II отделения Собственной Его Императорского Величества Канцелярии. СПб., 1830. Т. 20. 1775-1780.

52. Великая октябрьская социалистическая революция: Документы и материалы. М., 1958.1100. Революционное движение в России после свержения самодержавия: Документы и материалы. М., 1957.