Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Катков, Владимир Юрьевич

• Катков, Владимир Юрьевич
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Катков, Владимир Юрьевич

Введение.

Глава I. Конституционно-правовые основы формирования Федеральных округов в Российской Федерации

§ 1. История возникновения и деятельность региональной власти в России: историко-правовой анализ.

§ 2. Юридическая природа федеральных округов в Российской

Федерации.

§ 3. Сравнительный анализ формирования и деятельности региональной власти в Российской Федерации и в зарубежных странах

Глава II. Организация и структура государственной власти в федеральных округах

§ 1. Полномочный представитель Президента Российской

Федерации в федеральном округе: правовой статус.

§ 2. Особенности взаимоотношений Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации, входящими в федеральный округ.

§ 3. Роль Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в координации деятельности территориальных органов государственной власти в субъектах Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Федеральные округа в Российской Федерации: конституционно-правовой анализ»

Актуальность темы исследования. Динамичное развитие Российского государства, а также политические реалии современного мира обусловили необходимость создания института федеральных округов. Именно федеральные округа, как один из основных элементов взаимоотношений государства со своими территориями во многом в настоящее время определяют эффективность взаимоотношений федерального Центра и субъектов Российской Федерации.

В мае 2000 г. был подписан Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». Появился институт федеральных округов в Российской Федерации и институт Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

За прошедший с мая 2000 г. период сложилось определенное видение места и роли института федеральных округов в системе государственной власти Российской Федерации. Возможно, этого срока недостаточно, чтобы дать окончательный ответ о месте и роли названного института в системе государственной власти. Однако в настоящее время можно оценить шестилетний опыт работы федеральных округов в Российской Федерации, дать правовую оценку их эффективности.

Актуальность темы обусловлена и тем, что в современных условиях происходит стабилизация системы взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации. В таких условиях должна качественно измениться роль федеральных округов, Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах при осуществлении взаимодействия с органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации. В связи с этим, одной из важнейших и сложнейших задач является уточнение функций федеральных округов и функций Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в общей системе государственной власти, их нормативно-правовое оформление, анализ имеющегося опыта взаимодействия с федеральными органами государственной власти и с органами государственной власти субъектов Российской Федерации.

Возрастает значение Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по изменению субъектного состава Российской Федерации путем укрупнения субъектов Российской Федерации, прежде всего, путем объединения автономных округов и краев, областей. От того, насколько институт федеральных округов способен адекватно отвечать на возникающие проблемы, во многом, зависит возможность осуществления устойчивой политики экономического, социального и культурного развития Российской Федерации.

Таким образом, вопросы совершенствования правовых основ института федеральных округов и механизмов правового регулирования взаимоотношений государства и территорий представляют как теоретический, так и практический интерес.

В указанном контексте важным является, во-первых, комплексное функционирование института федеральных округов в единстве федерального и территориального аспектов. Пока ни на нормативном, ни на теоретическом уровнях эта задача не нашла должного анализа. Много вопросов вызывает законодательное закрепление на федеральном уровне функционирования федеральных округов. В первую очередь это касается вопросов, отвечающих современной ситуации с разделением функций и полномочий между федеральным Центром, федеральными округами и субъектами Российской Федерации, чему и посвящено диссертационное исследование.

Степень научной разработанности и круг используемых источников. Диссертационная работа выполнена на основе изучения и использования научно-монографического материала отечественных и зарубежных ученых. Теоретической основой исследования стали работы A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, В.Б. Исакова, Д.А. Керимова, В.В. Лазарева, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, C.B. Соловьевой, А.И. Экимова, И.С. Яценко и др.

Вопросы развития федерализма, реформирования органов государственной власти подробно исследованы в трудах таких отечественных правоведов, как: A.C. Автономов, Л.Ф. Болтенкова, В.А. Виноградов, Б.П. Елисеев, O.E. Кутафин, Б.С. Крылов, Ю.И. Лейбо, В.О. Лучин, М.И. Пискотин, Т.Н. Радько, Ф.М. Рудинский, Ю.А. Тихомиров, Б.Н. Топорнин, Б.С. Эбзеев, А.И. Экимов, Т.М. Шамба и др.

Вопросы становления института федеральных округов в Российской Федерации получили свою разработку в трудах С.А. Авакьяна, И.Н. Барцица, Т.Д. Зражевской, О.Ю. Кокуриной, Н.М. Колосовой, И.Ю. Макановой, И.А. Умновой и др.

Однако, несмотря на широкий спектр проведенных научных исследований, вопросы правового регулирования и практики функционирования федеральных округов нуждаются в дальнейшей теоретической разработке, в закреплении в системе нормативных правовых актов, что объясняет значимость специального комплексного анализа данного института.

В основу диссертационного исследования положен также большой нормативный материал. В частности, национальное законодательство Российской Федерации, внутригосударственные правовые акты ряда других государств. Значительное внимание уделено законодательству прошлых лет как дореволюционной России, так и Союза ССР.

Нормативно-правовую основу исследования составляют Конституция Российской Федерации, Конституции (Уставы) субъектов Российской Федерации, Указы Президента Российской Федерации (особая роль принадлежит Указу Президента Российской Федерации № 849 от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» в редакции Указов Президента Российской Федерации от 21.06.2000 № 1149, от 09.09.2000 № 1624, от 31.01.2001 № 97), Постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также иные нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, документы аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В диссертационной работе использованы материалы обсуждения в Администрации Президента Российской Федерации, аппаратах Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, Федеральном Собрании Российской Федерации, Правительстве Российской Федерации, ряда законопроектов и практических вопросов, материалы заседаний Конституционного Суда Российской Федерации, аналитические материалы аппаратов Полномочного представителя Президента Российской Федерации в Центральном и Приволжском федеральных округах, выступления в средствах массовой информации.

Цель и задачи диссертационного исследования. Основной целью диссертационного исследования является комплексное изучение л конституционно-правовых основ института федеральных округов в Российской Федерации, оценка эффективности существующих правовых механизмов функционирования Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах и выработка на этой основе научно-практических рекомендаций по совершенствованию норм законодательства Российской Федерации в данной сфере.

В соответствии с данной целью были выдвинуты и решены следующие задачи исследования:

- проанализированы и критически осмыслены исторические аспекты отношений Российской Империи, Союза ССР, РСФСР и Российской Федерации со своими территориями в отечественном законодательстве и праве на различных этапах становления и развития Российского государства;

- рассмотрены понятия «федеральный округ» и «Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе» и их общая характеристика, раскрывающая содержание и предназначение, а также характерные черты указанных институтов;

- осуществлено детальное изучение и анализ конституционно-правовых основ института федеральных округов, становление указанного института в Российской Федерации; проведен анализ состояния государственно-правового регулирования федеральных округов на современном этапе;

- используя передовые достижения доктрины конституционного права, на основе устоявшихся, проверенных временем теоретических выводов и практического материала. Произведена оценка эффективности действующего законодательства Российской Федерации в сфере функционирования федеральных округов;

- выработаны предложения по принятию Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»;

- раскрыто социальное назначение исследуемого института в системе государственной власти;

- рассмотрены особенности развития правовых и организационных процедур, регламентирующих функционирование федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

Объектом диссертационного исследования являются правоотношения и предпосылки их возникновения, обусловленные содержанием института федеральных округов в современных социально-политических условиях; государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых и управленческих связей, складывающихся в ходе правовой регламентации и практического функционирования федеральных округов в Российской Федерации; конституционно-правовой статус федеральных округов. При этом рассматриваются некоторые проблемы взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, находящихся на территории федерального округа.

Предметом диссертационного исследования является институт федеральных округов в Российской Федерации, его основные черты, содержание, понятие; нормативные правовые акты, посредством которых осуществляется правовое регулирование статуса федеральных округов, а также проблемы реализации законодательства Российской Федерации, регулирующего вопросы функционирования федеральных округов.

В диссертации изучены реальные проблемы становления института федеральных округов в Российской Федерации в контексте реформирования государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, обеспечения межрегионального сотрудничества.

Методологической основой диссертационного исследования выступает системный подход к анализу явлений правовой действительности Российской Федерации, функционирования федеральных округов. В диссертации рассматриваются вопросы, затрагивающие предметы изучения конституционного права, теории государства и права, административного права и других отраслей права. Рассмотрение института федеральных округов в Российской Федерации базируется на универсальном философском методе диалектического материализма с присущими ему требованиями объективности, всесторонности, комплексности и конкретности познания изучаемого явления. Вместе с тем, в работе при анализе вопросов правовой практики реализации отношений государства и его территорий в условиях Союза ССР и Российской Федерации применяются сравнительно-правовой, конкретно-исторический, системный, формально-юридический, теоретико-прогностический и другие методы анализа. В частности, ситуационный метод использован при анализе противоречий, возникающих в ходе осуществления практической деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, сравнительно-правовой метод использован при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации, теоретико-прогностический метод - в ходе подготовки рекомендаций по конкретным вопросам правоприменительной практики, анализе законодательства и законопроектной работы.

Теоретические обобщения, выводы и заключения сделаны на основе всестороннего анализа деятельности всех федеральных округов в Российской Федерации.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в том, что в ней дан комплексный конституционно-правовой анализ вопроса правового регулирования статуса, функций и функционирования федеральных округов, деятельности Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах. В диссертации подвергнуты системному анализу различные аспекты предмета исследования, которые изучены отечественным правоведением в недостаточной степени; исследуются противоречия в нормативном правовом регулировании, которые не нашли своего должного научного разрешения; предлагаются механизмы их разрешения, способы обеспечения большей степени эффективности осуществления федеральными округами своих функций в сфере государственного строительства и права.

В диссертации обосновывается необходимость качественно нового понимания института федеральных округов в Российской Федерации как инструмента антикризисного управления. В диссертационной работе представлена концепция развития института федеральных округов, как института государственной власти.

В диссертации сформулированы и обоснованы теоретические положения, практические выводы и предложения по результатам исследования, которые выносятся на защиту и обладают элементами научной новизны:- Дано определение федерального округа в Российской Федерации как совокупности субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель представляет Президента Российской Федерации, обеспечивает реализацию его конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Проведена классификация различных этапов развития государственно-правового института федеральных округов в Российской

Федерации. Дан анализ особенностей института федеральных округов, раскрывающих и характеризующих его как правовое явление.

В диссертационном исследовании предлагается комплекс законодательных и организационно-правовых мер, способных повысить эффективность института федеральных округов в Российской Федерации, в том числе в экономическом, социальном и духовном плане.

Правовой статус любого социального института, в том числе института федеральных округов в Российской Федерации, зависит от функций, целей и задач, стоящих перед ним. Деятельность органов государственной власти субъектов Российской Федерации нуждается в контроле со стороны федерального Центра для обеспечения эффективности общего управления государством. Создание надтерриториального, межрегионального уровня контроля и управления и установления связей качественно нового уровня с центральной властью, с одной стороны, и упорядочение управления субъектами Российской Федерации, приведение административных воздействий и коммуникаций к единой системе, с другой стороны - нашло отражение при создании института федеральных округов в Российской Федерации.

На примерах взаимодействия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с органами государственной власти субъектов Российской Федерации в диссертации рассмотрены практические вопросы совершенствования сотрудничества Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах с указанными органами власти.

За прошедшие годы состоялось фактическое укрепление института федеральных округов, института Полномочных представителей Президента Российской Федерации. Конституционно-правовые основы института федеральных округов являются фундаментом, позволяющим данному институту приобретать устойчивое, поступательное развитие. В условиях сегодняшних политических реалий институт федеральных округов следует рассматривать как цементирующий фактор обеспечения федеративных интересов и отношений на территории Российской Федерации.

В диссертации научно обосновывается и подтверждается практическим материалом необходимость корректировки действующего законодательства Российской Федерации в сфере федеральных округов путем принятия норм Федерального закона «О федеральном округе в Российской Федерации», Федерального закона «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе». В Федеральном законе «О федеральных округах в Российской Федерации» необходимо определить правовой статус федеральных округов в системе административно-территориального устройства, в общей системе государственной власти Российской Федерации. В Федеральном законе «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» надлежит урегулировать процедуры назначения и освобождения от должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации, раскрыть основания для принятия данных решений, дать полный перечень требований, предъявляемых кандидатам на должности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральном округе; определить функции и задачи этого института особой государственной важности, формы взаимодействия его с другими органами государственной власти как на федеральном уровне, так и в субъектах Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Содержащиеся в работе положения, выводы и предложения, научное осмысление ряда актуальных вопросов правового регулирования статуса федеральных округов и деятельности Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах создают необходимую теоретическую базу при обосновании практических конкретных мер по совершенствованию механизмов участия Полномочных представителей Президента Российской Федерации в государственном управлении как в рамках Федерации, так и субъектов Российской Федерации. В частности, диссертационный материал может быть использован в законотворческой деятельности, в практической работе Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, а содержащиеся в нем рекомендации могут применяться в процессе совершенствования законодательства о федеральных округах. Некоторые разработки диссертации могут представлять интерес для дальнейших научных исследований в данной сфере.

Кроме того, материал диссертационного исследования может быть использован в процессе преподавания конституционного права, некоторых других юридических дисциплин.

Апробация результатов исследования. Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, а также нашли отражение в 3 научных публикациях автора, его выступлениях на научных конференциях, Парламентских слушаниях и иных мероприятиях в Федеральном Собрании Российской Федерации.

Структура работы отражает логику исследования, определена целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Катков, Владимир Юрьевич

Заключение

Закономерность и своевременность принятия Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 о создании семи федеральных округов, призвана, в первую очередь, придать новый импульс совершенствованию федеративных отношений в Российской Федерации и их политико-правового регулирования, упрочению Российской государственности.

Вопрос об учреждении семи федеральных округов представляется особенно важным, так как необходим самостоятельный анализ указанного документа и пакета сопутствующих законодательных актов, в значительной мере призванных реформировать политико-правовые основы регионализации управления федеративными отношениями в Российской Федерации как важнейшей составляющей укрепления Российской государственности. Практически, определился новый потенциал развития федеративных отношений, перед которыми, если говорить о прогностических оценках, открылся, во многом, новый этап.

Еще в 2002 году, обращаясь к Федеральному Собранию Российской Федерации с ежегодным Посланием, Президент Российской Федерации отметил, что, в целом, организационное становление федеральных округов завершилось, федеральная власть стала ближе к регионам.

Понятие «федеральный округ» со временем стало привычным. Издана географическая карта «Россия: федеральные округа». В многочисленных информационных документах, появляющихся в последние годы, субъекты Российской Федерации перечисляются не в «конституционном порядке» (то есть, не в том порядке, в котором они перечислены в статье 65 Конституции Российской Федерации), а в составе федеральных округов. За шесть лет издано достаточно большое количество книг, публикуются статьи о социально-экономическом положении отдельных федеральных округов.

Семь федеральных округов учреждены в целях обеспечения реализации Президентом Российской Федерации своих конституционных полномочий, повышения эффективности деятельности федеральных органов государственной власти и совершенствования системы контроля за исполнением их решений. Федеральный округ - совокупность субъектов Российской Федерации, в которых Полномочный представитель Президента Российской Федерации в федеральном округе, обеспечивает реализацию конституционных полномочий Главы государства, решает возложенные на него задачи и осуществляет вытекающие из этих задач функции.

Указ Президента Российской Федерации о создании семи федеральных округов представляет собой важнейшее государственное решение, направленное на совершенствование политико-правового регулирования федеративных отношений.

Указ Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О полномочном представителе Президента Российской федерации в федеральном округе» открыл реформу всей системы органов власти, призванных исполнять этот комплекс задач. Важно, однако, точно оценить масштаб принятых решений. В этой связи уместно выделить слова Президента Российской Федерации, сказанные им при представлении Ежегодного Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации в 2003 году: «Мы, наконец, -юридически и фактически — восстановили единство страны. Укрепили государственную власть. Приблизили федеральную власть к регионам».

Сегодня можно сказать, что процесс разрушения целостности страны был остановлен. Созданы механизмы, изменяющие формирование политико-правовых основ регионализации управления федеративными отношениями.

Созданные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая № 849 федеральные округа, не являясь элементами закрепленного Конституцией Российской Федерации административно -территориального деления страны, стали тем не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской ветви власти - стратегические задачи развития страны.

Принятые решения создали механизмы для политико-правового регулирования процесса регионализации, развивавшегося раньше в значительной мере, в спонтанном режиме. Отныне у структур законодательной, исполнительной и судебной власти появились возможности для реального управления этим сложным процессом.

Важно подчеркнуть, что начатая реформа развертывалась достаточно активно Ею непосредственно была затронута одна из Палат Федерального Собрания Российской Федерации - Совет Федерации. Изменение принципов формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации поставило вопрос об организации постоянного диалога руководителей субъектов Российской Федерации и Главы государства по основным вопросам государственной жизни, о форме их участия в подготовке и принятии важнейших общегосударственных решений - образовании Государственного Совета Российской Федерации, Положение о котором утверждено Указом Президента Российской Федерации от 01 сентября 2000 года № 1602.

В совершенно новое измерение постепенно переходит региональное и местное самоуправление в Российской Федерации. После принятия целого ряда федеральных законов в отношениях с субъектами Российской

Федерации у местного самоуправления открываются новые возможности -властные, ресурсные, организационные.

Возникают принципиально новые возможности для решения в рамках федеративных отношений и органов управления ими в регионах новых масштабных задач, прежде казавшихся неразрешимыми.

Деятельность Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской федерации и федеральным законодательством явилась одной из главных задач, поставленных перед Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах. Реализация указанной задачи, вместе с задачами по четкому законодательному определению полномочий федерального Центра и субъектов Российской Федерации, наведению порядка в системе территориальных структур федеральных органов власти, служит укреплению Российской государственности.

Огромная территория Российской Федерации с крайне неравномерным распределением населения и природных богатств, с беспрецедентной протяженностью границ не может управляться без наличия жесткой системы центральной власти.

Анализ текущих и стратегических угроз существованию и развитию Российской государственности показывает, что без принципиальной реконструкции системы государственного управления невозможно решить ни одну из ключевых проблем, ответить на растущие и усложняющиеся угрозы извне и внутри страны. Важной частью Программы укрепления государственного управления должно стать дальнейшее укрепление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах как основного звена территориального управления в Российской Федерации.

Существуют такие, например, точки зрения на дальнейшее развитие деятельности федеральных округов и Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, что в зависимости от выбора модели государственного управления в рамках Конституции Российской Федерации и темпов конституционного строительства в стране, федеральные округа, возможно, будут превращаться из административно - согласовательных образований в органы прямого управления с рядом хозяйственных и бюджетно-финансовых функций и полномочий.

Предварительный анализ работы федеральных органов исполнительной власти, выполняющих функции контрольно-надзорного характера, показал, что следует упорядочить все виды контрольной деятельности, определить методологические, правовые и организационные основы системы государственного контроля в Российской Федерации, отвечающие потребностям общества на современном этапе. Одним из первых шагов в этом направлении могут стать координационные планы контрольных проверок всех федеральных органов исполнительной власти, имеющих контрольно-инспекционные подразделения, утверждаемые Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Отсутствие федерального закона о принципах организации вертикали исполнительной власти в Российской Федерации приводит к такому разнообразию в структурах исполнительной власти субъектов Российской Федерации, при котором все еще затруднены их отношения с федеральными органами исполнительной власти и взаимодействие по горизонтальным связям с другими субъектами Российской Федерации.

Анализ первых итогов работы по приведению регионального законодательства в соответствие с Конституцией Российской Федерации, действующим федеральным законодательством показал, что неисполнение федеральных законов, в том числе и Конституции страны, Указов Президента Российской федерации и судебных решений было практически рядовым явлением Российской действительности, как отмечалось ранее.

Совершенствуется механизм координации и взаимодействия аппарата Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе с территориальными органами федеральных органов исполнительной власти. Этого достигается путем создания окружных коллегий федеральных органов исполнительной власти, разработки порядка участия Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в проведении согласительных процедур, разработки механизма согласования решений федеральных органов исполнительной власти, затрагивающих интересы федерального округа, с Полномочным представителем Президента Российской Федерации в федеральном округе.

В организационном плане это означает не только сбор управленческой информации и ее анализ, но и возможность применить правовые формы принуждения. Особые полномочия Президента Российской Федерации заключаются в применении мер федерального вмешательства и прямой подчиненности ему силовых министерств и ведомств, которые необходимы для обеспечения конституционных прав граждан. Контрольная функция, защита интересов федерального Центра делают Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе важной политической фигурой с реальными полномочиями, влияющей на деятельность органов власти в субъектах Российской Федерации.

Появление института Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах - ответ на социальный запрос относительно нового организационно-правового механизма комплексного управления территорией. Единство системы государственной власти должно сочетаться с самостоятельностью региональных органов исполнительной власти. В стране в 90-е годы XX века произошла децентрализация государственного управления и расширение самостоятельности хозяйствующих субъектов. Эти процессы сопровождались ослаблением вертикальных и горизонтальных связей в Российской Федерации. Отсюда возникает потребность государства в формировании комплексного управления территориями.

Анализ современных процессов государственного строительства свидетельствует о необходимости особого внимания к процедурам согласования как одной из основных форм координации в случаях, если единовременно затрагиваются интересы Российской Федерации и субъектов Российской Федерации. Для государства механизм согласования важен прежде всего в целях обеспечения защиты прав и свобод человека и гражданина, основ конституционного строя Российской Федерации, государственного суверенитета России.

Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

В своем Послании Федеральному Собранию Российской Федерации 18 апреля 2002 года Президент Российской Федерации в качестве важнейших задач, стоящих перед страной, отметил необходимость дальнейшего проведения административной реформы и, прежде всего модернизацию системы исполнительной власти. Президент Российской Федерации указал, что результатом этой реформы должно стать государство, адекватное нашему времени и целям, перед которыми стоит наша страна. Государственный аппарат в российской Федерации должен быть эффективным, компактным и работающим. Было отмечено, что России нужна эффективная и четкая технология разработки, принятия и исполнения решений; следует провести анализ ныне реализуемых государственных функций и сохранить только необходимые из них.

Возможно, целесообразно подготовить правовое обеспечение придания аппарату Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах статуса территориального органа государственной власти, что позволит в условиях рыночных отношений прогнозировать и оценивать межрегиональные экономические связи, способствовать созданию инфраструктуры товарных рынков на крупной территории, обеспечению движения материально-вещественных потоков между субъектами Российской Федерации и сбалансированности деятельности внутренних производителей, формированию цивилизованного внутреннего рынка товаров, услуг и капиталов.

Очевидно, что эффективный контроль и регулирование межрегиональных пропорций экономического развития позволит более успешно решать администрациям субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления социальные проблемы занятости трудоспособного населения, наращивание интеллектуального потенциала через корпоративное научно-техническое развитие.

Права Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах по подготовке проектов решений, а также по организации корпоративных структур с участием государственных органов субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления, коммерческих и общественных организаций, необходимых для разработки и реализации инвестиционных проектов, в Положении о Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе должны быть прописаны более четко.

Расширение полномочий Полномочных представителей Президента Российской федерации в федеральных округах в области формирования и организации реализации социально-экономической региональной политики на территории федеральных округов приведет к изменению принципов внутренней организации работы Аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах. Потребуется создание структур по управлению проектами (как социальными, так и инвестиционными). Уже сейчас при Аппаратах Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах (в Приволжском, Центральном, Уральском федеральных округах) созданы и работают информационно-аналитические центры.

Весьма важным фактором обеспечения единства и эффективной работы «исполнительной вертикали» является работа территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, порядок создания и обеспечения деятельности которых устанавливается исключительно на заседаниях Правительства Российской Федерации (ч.5 ст. 12; ст.28 Федерального конституционного закона «О Правительстве Российской Федерации»).

Во исполнение Указа Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 года № 849 «О Полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе» и в целях обеспечения взаимодействия Правительства Российской Федерации и федеральных органов исполнительной власти с Полномочными представителями Президента Российской Федерации в федеральных округах Правительство Российской Федерации своим Постановлением от 12 августа 2000 года № 592 определило следующий порядок взаимодействия.

Считается целесообразным приглашать Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах на заседания Правительства Российской федерации с правом совещательного голоса, а также на заседания создаваемых Правительством Российской Федерации комиссий и советов, проводимые Председателем

Правительства Российской Федерации и его заместителями совещания по вопросам, затрагивающим интересы соответствующих федеральных округов; по обращениям Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в пределах полномочий Правительства Российской Федерации, установленных федеральными законами и иными нормативными правовыми актами, разрешать споры и устранять разногласия между федеральными органами исполнительной власти и органом государственной власти субъектов Российской Федерации, создавать для этого согласительные комиссии из представителей заинтересованных сторон с участием работников аппаратов Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах.

В целях укрепления государственной власти в Российской Федерации и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.

При этом, возможно, потребуется придать Полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах дополнительные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация приоритетных национальных проектов государства, государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.

Можно согласиться также с мнением некоторых исследователей о том, что у местного самоуправления, с созданием института Полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, появилась дополнительная инстанция, куда можно обратиться для привлечения внимания государства при нарушении Конституции Российской Федерации, федерального и регионального законодательства в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, очевиден ряд проблем, связанных с дальнейшим развитием (реформированием) федеральных округов в Российской Федерации. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах до настоящего времени не имеют четкой законодательной базы на уровне федерального законодательства для достижения своих ключевых целей. Прежде всего, Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах фактически не имеют официальных властных полномочий в отношении федеральных органов, работу которых они должны координировать. Кроме того, значительный прогресс, достигнутый в сфере приведения в соответствие региональных и федеральных законов, недостаточно сильно повлиял на политическую и экономическую жизнь в субъектах Российской Федерации.

Поэтому у некоторых исследователей возникает мысль о «очевидном временном характере» федеральных округов в Российской Федерации, что в дальнейшем может снизить их эффективность, а попытки Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах самостоятельно расширить свои полномочия будут отражать отсутствие четко определенных целей.

Однако ряд аналитиков рассматривает некоторую неопределенность полномочий Полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах в качестве их преимущества.

Следует отметить, что отсутствие административной целостности ничуть не мешает федеральным округам играть заметную позитивную роль на данном этапе развития федеративной России. Так, например, в подтверждение этому можно выделить функции федеральных округов в борьбе с преступностью, и, в более широком плане, их роли в решении вопросов обеспечения безопасности, в том числе и национальной.

Создание в Российской Федерации федеральных округов позволило поднять на новую ступень координацию и согласованное функционирование, а также взаимодействие органов государственной власти разных уровней, действующих в сфере защиты прав и свобод граждан и обеспечения безопасности.

Шесть лет действия на территории Российской Федерации семи федеральных округов с большой мерой достоверности позволяют говорить о все более настойчивом проявлении в системе федеративных отношений страны новой узловой проблемы - регионализации управления федеративными отношениями. Анализ документов, публикаций в средствах массовой информации позволяет утверждать, что речь идет о новом факторе укрепления Российской государственности, обладающим достаточно мощным потенциалом.