Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Конституционно-правовой аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Муравьев, Артур Алексеевич

• Муравьев, Артур Алексеевич
• доктор юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации доктор юридических наук Муравьев, Артур Алексеевич

Введение

Глава I. Развитие государственного устройства и регионального управления России: исторический аспект.

§ 1. Административно-территориальные реформы в истории

России как элемент внутренней политики.

§ 2. Формирование административно-территориального деления

Союза ССР и РСФСР.

§ 3. Разрушение Союза ССР и федерализация России.

Глава II. Федеративный аспект реформирования государственной власти в Российской Федерации.

§4. Федеративное государство как форма государственного устройства России.

§5. Роль национального (этнического фактора) в системе государственного управления России.

§6. Разграничение предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов.

§7. Формы межрегионального взаимодействия в Российской

Федерации.

Глава III. Федеральные округа в системе регионального управления

Российской Федерации.

§ 8. Конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации.

§ 9. Институт представителей Президента Российской Федерации в системе управления регионами в переходный период

1990-е годы XX в.).

§10. Система управления в федеральных округах.

§ 11. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах и совершенствование системы регионального управления.

Глава IV. Перспективы развития государственного устройства

Российской Федерации.

§ 12. Реформирование системы регионального управления: в

Российской Федерации.

§ 13. Предпосылки укрупнения субъектов Российской Федерации.

§ 14. Вопросы конституционно-правового обеспечения развития государственного устройства Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Развитие государственного устройства Российской Федерации как фактор совершенствования системы регионального управления: Конституционно-правовой аспект»

Актуальность темы диссертационного исследования. Потребности социального, политического и экономического развития России побуждают к поиску оптимальной модели федеративного устройства страны и рассмотрению проблем, с которыми приходится сталкиваться в ходе реформирования государственного устройства Российской Федерации.

Главная цель современной России - ее становление как динамично развивающегося государства. Достижение этой цели невозможно без эффективного функционирования системы управления как на федеральном уровне, так и в субъектах федерации. Сложившаяся система государственного и регионального управления не в полной мере соответствует стоящим перед государством задачам, не в полной мере выполняет возложенные на нее функции.

Приступая к анализу государственного устройства Российской Федерации, прежде всего, следует иметь в виду, что российское государство и российское общество, утверждая федеративную структуру страны, должны рассматривать федеративное устройство как средство прогрессивного развития страны, осуществления эффективного управления государством. При всей важности национального вопроса он все больше выступает как форма демократизации управления. Иными словами, не федеративный принцип ради самого федеративного принципа, а федерация ради обеспечения социального и экономического прогресса.

Среди основных задач, разрешение которых будет составлять основу деятельности Российского государства в предстоящее десятилетие, помимо задач создания эффективной экономической системы, находится оптимизация государственного устройства, характера взаимоотношений Российской Федерации, федеральных органов власти с органами власти субъектов Федерации, нахождение оптимальной структуры и эффективных механизмов разграничения предметов ведения и полномочий. Преодоление политической, правовой и социально-экономической дезинтеграции России — одна из важнейших задач современного государственного развития страны. Вопросы государственного устройства Российской Федерации нуждаются в тщательном изучении, представлении научно обоснованной концепции сохранения единства и целостности Российского государства, с одной стороны, и обеспечении более эффективной структуры государственного управления с учетом сложившихся федеративных отношений, с другой.

Федеративное устройство государства представляет собой сложную, комплексную, многоаспектную проблему. Несмотря на то, что данному вопросу посвящено значительное количество научных и политических исследований, утверждать о выработке в современном российском обществе согласованных и общепризнанных точек зрения на перспективы развития федеративной Российской государственности не приходится. Скорее наоборот, обилие концепций, взглядов и подходов приводит к неоднозначности понимания самих основ федеративного построения государства. Речь идет, прежде всего, об обеспечении государственного и правового единства страны, сочетании региональных интересов с общегосударственными, предотвращении националистического сепаратизма в ряде субъектов Федерации, поиске путей оптимизации государственного управления, сочетании принципов централизованного управления с децентрализацией.

Федерализм как форма государственного устройства, как принцип организации государственной власти (на примере какой бы из стран мы его ни рассматривали) не является неким статичным явлением. Напротив,' федерализм предполагает достаточно высокую степень динамичности самой структуры осуществления государственной власти. Ведь основное предназначение федеративного устройства государства - достижение наиболее эффективной системы управления государством и обеспечение наибольшего учета интересов регионов в процессе государственного и регионального управления.

В условиях, в которых пребывала система власти в России в конце XX века, России нужна была не политика совершенствования власти, а ее модернизация. «Сегодня мы прежде всего ставим задачу наведения порядка в органах власти, - отметил в своем первом Послании Федеральному Собранию Российской Федерации в качестве Президента Российской Федерации В.В. Путин (2000 г.), - Но это - не конечная цель, а лишь первый этап государственной модернизации»1.

В качестве промежуточного итога этой политики Президент Российской Федерации В.В. Путин отметил в своем Послании Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г., что период «расползания» государственности позади. Дезинтеграция государства, о которой говорилось в предыдущем Послании, остановлена»2. По мнению главы государства, «обязательное условие успеха стратегических преобразований - наведение порядка в отношениях между федеральными и региональными органами власти; отсутствие четкого разграничения полномочий, а также работоспособного механизма взаимодействия и между уровнями власти приводит к большим экономическим и социальным потерям»3.

Российское общество, в целом, готово к разумному варианту развития федеративных отношений в стране. В России идет процесс развития и формирования неких региональных комплексов. Становление федеральных округов является продолжением политики

1 Послание Президента Российской Федерации. Федеральному Собранию Российской Федерации «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)». М., 2000. С. 30.

2 «Не будет ни революций, ни контрреволюций». Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М., 2001.

3 Там же. совершенствования системы государственного управления. «Образование федеральных округов, - отмечается в Докладе Государственного Совета «Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации», -создает предпосылки для перестройки и оптимизации территориальных структур федеральных органов исполнительной власти. Формирование окружного уровня территориального управления необходимо как в целях ограничения влияния местных властей на федеральные структуры, так и в целях повышения эффективности действий территориальных структур федеральных органов управления, снижения дублирования и улучшения координации»4.

Однако необходимо обоснование и представление сконцентрированной программы, способной обеспечить становление в рамках современной Российской Федерации подлинной демократической федеративной структуры. Эта задача может быть решена в том случае, если процессы реформирования политической, социальноэкономической и правовой систем государства будут осуществляться на основе принципов реального федерализма. Это потребует пересмотра стратегии осуществления преобразований в стране. Можно констатировать, что современная Россия, в основном, преодолела административно-командную систему. Но переход должен завершиться, не утверждением системы неофеодальной раздробленности, а федерализацией определенной совокупности общественных отношений, установлением системы федеративного регулирования политических, социально-экономических и этнических процессов в государстве.

Необходимость анализа современного состояния государственного устройства Российской Федерации, потребность разработки мер по

Путь к эффективному государству. План преобразования системы государственной власти и управления в Российской Федерации. Доклад. Государственный совет Российской Федерации. М., 2001. совершенствованию системы правового регулирования регионального управления обусловили актуальность и выбор темы диссертационного исследования.

Цель и задачи исследования. Диссертационное исследование / преследует цель представления концепции развития государственного устройства Российской Федерации, конституционно-правового обоснования совершенствования системы регионального управления в стране в условиях становления федеральных округов.

В ходе исследования определены и логически обоснованы взаимосвязь концептуальных положений и .возможностей концепции развития государственного устройства Российской Федерации с теорией федерализма и, главное, - их соответствие потребностям современной российской государственно-правовой практики.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующего комплекса задач:

• представить историко-правовые аспекты развития государственного устройства Российского государства, политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации;

• изучить исторически; сложившиеся принципы территориальной организации Российского государства, их применение при формировании административно-территориального деления Союза ССР и РСФСР, образовании и функционировании федеральных округов;

• охарактеризовать роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России;

• исследовать вопросы разграничения предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной: власти Российской Федерации и ее субъектов, а также формы межрегионального взаимодействия в Российской Федерации;

• проанализировать конституционно-правовые основы формирования федеральных округов в Российской Федерации;

• определить задачи, функции, права и обязанности полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;

• выявить иг обобщить опыт создания органов управления регионами Российского государства со сходными функциями, проанализировать правовую эффективность подобных государственно-правовых решений;

• провести комплексный сравнительно-институциональный анализ функционирования института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе, исследовать механизмы его взаимодействия с федеральными органами государственной власти, с органами государственной власти субъектов, Российской Федерации, с местным самоуправлением;

• изучить вопросы закрепления правового статуса института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе в законодательных актах Российской Федерации, в указах Президента Российской Федерации, в иных нормативных правовых документах;

• представить предложения по реформированию системы регионального управления в Российской Федерации, развитию территориальной организации Российской Федерации, совершенствованию системы федеральных округов.

Итогом проведенного исследования выступает обоснование концепции развития государственного устройства Российской Федерации, а также представление конкретных предложений, направленных на разрешение ряда актуальных проблем государственного строительства России.

Объектом исследования являются государственно-правовые отношения, характеризующие систему правовых связей, складывающихся в таком сложнопостроенном государстве, как Российская Федерация. Это: осуществление государственной власти в территориальных пределах России, взаимодействие федеральных органов власти и органов власти субъектов Российской Федерации в процессе реформирования государственно-правовых институтов и формирования правовых систем Российской Федерации и ее субъектов.

Аналитический потенциал изучения проблематики государственного устройства Российской Федерации состоит в том, что при его изучении возможно определить состояние важнейших общественных отношений, выявить перспективы развития государства, охарактеризовать условия формирования тех юридических рамок, в которых функционируют само государство и его составные части, органы государственной власти, субъекты экономической деятельности, юридические и физические лица.

Предмет исследования составляют вопросы конституционно-правового регулирования развития государственного устройства Российской Федерации и практические проблемы совершенствования системы регионального управления. Предмет исследования в диссертации рассматривается в двух основных аспектах. С одной стороны, изучены реальные проблемы реформирования государственной власти, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов, формы межрегионального сотрудничества в условиях становления федеральных округов. С другой стороны, предметом исследования выступает модельная конструкция государственного устройства России как системы, изученной и описанной при помощи научных понятий и категорий, отражающих исторический и современный опыт России.

Оценка состояния государственного устройства Российской Федерации предполагает не только рассмотрение нормативного правового массива в точно фиксированный исторический момент, но и понимание обусловленности современного состояния государственного устройства и регионального управления особенностями исторического развития, а также прогнозирование перспектив развития государства и общества.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Несмотря на обилие научных исследований по вопросам регулирования федеративных отношений, в России, вопросы реформирования государственной власти и перспективы развития государственного устройства Российской Федерации в условиях становления федеральных округов не были подвергнуты в отечественном правоведении сколь-нибудь подробному изучению.

В то же время глубокому научному анализу были подвергнуты советской и российской юридической наукой проблемы конституционного и государственного строительства России. При подготовке диссертационного исследования автор опирается на труды отечественных специалистов в области теории права и государства, конституционного права, международного права, политических и правовых учений, прежде всего: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, Н.Г.Александрова, С.Н.Бабурина, И.Н.Барцица, М.В: Баглая, Л.Ф. Болтенковой, Н.С. Бондаря, A.B. Васильева, Р.Ф. Васильева, К.Ф.Туценко, Б.П. Елисеева, Д.Л. Златопольского, И.А. Исаева, В.Б. Исакова, JI.M. Карапетяна, Д.А. Керимова, Ю.М. Колосова, Б.С. Крылова, В.Н. Кудрявцева, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, Д.Б. Левина, Ю.И. Лейбо, Е.А. Лукашевой, И.И. Лукашука, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, Л.С. Мамута, М.Н. Марченко, Т.Д. Матвеевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, В.А. Ржевского, А.Х. Саидова, В.Н. Синюкова, C.B. Соловьевой, Б.А. Страшуна, М.С. Строговича,

Ю. А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, В.А.Туманова, Г.И. Тункина, И.А. Умновой, H.A. Ушакова, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, В.Ф. Яковлева, И.С. Яценко и др.

Особое внимание уделялось изучению работ отечественных правоведов XIX-начала XX века: Б.Н. Чичерина, Н.М. Коркунова, П.И.Пестеля, Н.Г.Чернышевского, В.М. Гессена, А. Д. Градовского, М.Г.Черняева, И.Е. Андреевского, A.C. Ященко, H.H. Палиенко, Г.Ф. Шершеневича, В:Н. Дурденевского и др., а также зарубежных ученых: Т. Гоббса, Г. Еллинека, Л. Дюги, А. де Токвиля, Ж.-Ж. Руссо, X. Дриера, Т. Маунца, В. Острома, П. Лабанда, Р. Пайпса, Г. Навиаского, К. Хессе и др.

Помимо теоретических исследований в работе использовано значительное количество исторических документов по вопросам развития системы государственного и территориального устройства Российской империи, Советского Союза, РСФСР, ряда зарубежных федеративных государств.

Вопросы правотворческой деятельности, правовой практики на федеральном уровне и на уровне субъектов Федерации исследованы на основе анализа конституционных норм, действующего законодательства, нормативных актов федеральных органов власти и ряда субъектов Федерации. В диссертации использованы материалы обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов.

Нормативно-правовую основу работы составляют конституционные акты (Конституция Российской Федерации, конституции (уставы) субъектов Российской Федерации), решения органов конституционного правосудия, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации; договоры и соглашения о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской

Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации, а также нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, зарубежных стран, международные конвенции и договоры.

Автором были использованы нормативные акты дореволюционного и советского периодов, законодательство Российской империи, Союза ССР, РСФСР о государственном устройстве страны, развитии ее административно-территориального деления. Важными источниками настоящего исследования стали документы аппаратов полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах, которые характеризуют процессы становления этого звена государственного управления. Особое внимание при выборе источников для настоящей работы диссертант уделил практике Конституционного Суда Российской Федерации, автор использует ряд постановлений и определений Конституционного Суда РФ в период с 1992-2002 гг.

Методология исследования. Диагностика состояния государственного устройства и регионального управления в Российской Федерации предполагает использование различных методов при: оценке современного состояния и перспектив развития. Методологической основой исследования является, прежде всего, системно-структурный подход к анализу различных аспектов функционирования и динамики государственного устройства Российской Федерации.

В ходе исследования различных аспектов концепции развития государственного устройства и системы регионального управления в Российской Федерации использовались такие методы научного познания, как сравнительно-правовой, формально-юридический, социологический, структурно-функциональный, теоретико-прогностический и др. Сравнительно-правовой метод применялся при рассмотрении действующего законодательства Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, проблем соответствия федеральному законодательству нормативных актов субъектов Российской Федерации; конкретно-исторический метод - при анализе истории формирования системы государственного устройства России; теоретико-прогностический метод - при подготовке рекомендаций по конкретным вопросам правовой практики и законопроектной работы.

Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к актуальным проблемам конституционного права Российской Федерации, но и к вопросам теории права и государства, международного, административного, муниципального и других отраслей права, позволило: во-первых, оценить реальное состояние системы государственного устройства Российской Федерации; во-вторых, соотнести это реальное состояние с должным состоянием; и, в-третьих, выработать юридические процедуры и правовые механизмы его достижения.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена концепция развития государственного устройства Российской федерации как фактора совершенствования системы регионального управления. В диссертации разработаны вопросы формирования и динамики системы государственного устройства, административно-территориального деления и регионального управления в Российском государстве в ХУШ-ХХ вв., которые либо вовсе не анализировались в отечественном правоведении, либо изучены в недостаточной степени и не нашли своего научного разрешения. Системному анализу подвергнуты различные аспекты предмета исследования: административно-территориальные реформы в истории России как элемент внутренней политики; роль национального (этнического) фактора в системе государственного управления России; политические, экономические и социальные предпосылки образования федеральных округов в Российской Федерации, а также конституционноправовые основы их формирования; перспективы развитая государственного устройства Российской Федерации.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых нашла отражение научная новизна работы:

• Государственное устройство Российской Федерации является следствием исторического пути развития Российской государственности. Рассматривая государственное устройство как достаточно динамичную часть формы государства, диссертант в эволюции государственного устройства на современном этапе выделяет две основные тенденции: «федерализацию» унитарных государств и «унитаризацию» федеративных. То есть речь идет о появлении общих черт усредненной политической и административной модели государственного устройства. «Унитаризация» федеративных государств выражается не в ограничении« самостоятельности субъектов федерации, а в формировании социальной потребности решать задачи, которые объективно не могут быть решены в рамках и усилиями одного субъекта федерации. В результате увеличивается число федеральных программ и объединение усилий групп субъектов для реализации тех или иных целей. Таким образом изменяются отношения как между субъектами федерации, так и между ними и федеральным центром. Меняются и функции самого центра: усложняются и увеличиваются его полномочия и формы деятельности, его ответственность.

Образованные в соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе»5 федеральные округа стали продолжением давно наметившейся линии развития нашей страны. В ее основе - борьба двух тенденций, обе из которых имеют свои

См.: Собрание законодательство Российской Федерации. 2000. №20.

Ст. 2112. исторические корни, свои предпосылки в экономическом и этническом облике регионов: тенденции федерализма и тенденции унитаризма.

• Любые изменения во внутригосударственной организации управления территориями обладают значительной социально-политической и правовой инерцией: принятые в одну историческую эпоху они продолжают свое действие и сохраняют свой административный потенциал длительное историческое время.

Среди материально-правовых механизмов обеспечения стабильности государственного устройства Российской Федерации диссертант отмечает: закрепление государственной целостности как принципа федеративного устройства Российской Федерации;

- единое правовое пространство, предполагающее верховенство и высшую юридическую силу Конституции Российской Федерации и федерального законодательства;

- единство государственной власти Российской Федерации;

- перечисление в Конституции Российской Федерации субъектов федерации.

• Несовпадение регионального деления России с административно-территориальным объективно и в условиях нереформированного государственного устройства страны заключает в себе одну из особенностей современной Российской государственности. Диссертант утверждает, что идет процесс развития и формирования региональных комплексов, при этом понятие «межрегиональная интеграция» рассматривается как одна из ключевых характеристик современного этапа государственного развития.

Отсутствие промежуточных звеньев затрудняло государственное управление страной, взаимодействие различных властных уровней снижало возможности центральной власти при осуществлении эффективного контроля над процессами в регионах, способствовало усложнению системы органов власти. Одним из вариантов преодоления подобных недостатков является формирование дополнительного уровня власти — межрегионального.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Муравьев, Артур Алексеевич

Заключение

Фундаментальные принципы федеративного устройства Российской Федерации: ее государственно-территориальная целостность, единство системы государственной власти, разграничение предметов ведения и полномочий между федеральными органами и органами государственной власти членов Федерации, равноправие и самоопределение народов многонациональной страны должны постепенно реализовываться на пути к новому федеративному государству. Реформирование федеративных отношений, как формы государственного управления, должно быть направлено на преодоление сепаратистских тенденций.

Современное состояние российского федерализма в его тесной взаимосвязи с системой государственного управления в рамках общественно-политических, да и научных дискуссий не имеет однозначной оценки. Спектр формулируемых при этом позиций необычайно широк - от полного отрицания наличия сдвигов в деле управления процессом федерализации России до оспаривания даже возможности создания каких бы то ни было предпосылок построения системы федеративных отношений вообще.

Система государственного устройства должна быть выстроена таким образом, чтобы, опираясь на концепцию самоопределения и самоуправления (в рамках закона), создать все необходимые условия и предпосылки для наиболее полной реализации политической, экономической и культурной самостоятельности населения; Территориальные составные части принято называть субъектами федерации или административно-территориальными единицами в унитарном государстве- Проблемы территориального устройства для Российской Федерации особенно важны, учитывая размеры территории государства, которые обусловливают потребность создания сложной многоуровневой системы органов управления страной.

Представляется принципиально важным подчеркнуть, что в случае с регионализацией речь идет не просто о качественно новом процессе, а о развитии, имеющем для России особое, судьбоносное значение. Оно заключается в том, что в условиях переходного для нашей страны периода углубляющаяся на ее территории регионализация становится непременным условием совершенствования российской федеративной модели. В Постановлении от 4 апреля 2002 года Конституционный Суд отметил, что «федеральный законодатель . должен установить такой контрольный механизм, который обеспечивал бы эффективное исполнение органами государственной власти субъектов Российской Федерации их конституционной обязанности соблюдать Конституцию Российской Федерации и федеральные законы и не допускать принятия противоречащих им законов и иных нормативных актов»1.

Практика функционирования системы федеральных округов убедительно показала эффективность этого института обеспечения федеральной, президентской вертикали. Создание института полномочных представителей Президента Российской Федерации и федеральных округов оказалось эффективным средством решения задачи восстановления дееспособности и авторитета федеральной власти. И хотя вокруг этого института продолжают «ломаться копья», речь идет не столько о праве его на жизнь, сколько о выборе направления «главного удара».

Реализация стратегии реформ и модернизация общественных отношений выдвигают в центр внимания реформирование всего механизма государственной власти. В федеративном государстве

1 Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 4 апреля 2002 г. № 8-П «По делу о проверке конституционности отдельных положений Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» в связи с запросами Государственного Собрания (Ил Тумэн) Республики Саха (Якутия) и Совета Республики Государственного совета - Хасэ Республики Адыгея» // Российская газета. 2002. 17 апреля. практически нет направления его организации и функционирования, которое не выходило бы на федеративные отношения. Поэтому существуют принципиальные проблемы, которые требуют решения именно с точки зрения пресечения негативных тенденций в государственной и общественной жизни. а) необходимо во главу угла четко и однозначно поставить задачу обеспечения всеми силами, ресурсами и методами целостности российского государства по всем его параметрам: здесь уступки и неопределенности даже в одном вопросе рождают эрозию, сначала вяло, а затем и быстротекущую; б) признать, в конце концов, что такие явления, как государство, государственная власть, государственный аппарат, государственное управление могут быть в стране только в единственном числе и в единой структуре; следовательно, органы законодательной, исполнительной и судебной власти по горизонтали, органы федеральной власти, органы власти субъектов, органы местного самоуправления по вертикали должны образовывать единую систему, в которой каждый орган свободен в пределах компетенции и одновременно взаимосвязан с другими; в) сформировать единую государственную службу Российской Федерации как целостный публичный социально-правовой институт. Именно государственная служба может и должна быть «стяжкой» в обеспечении целостности и устойчивости федеративного государственного устройства Российской Федерации; г) усилить влияние судебной системы на вопросы укрепления федерализма, ибо это целостная, иерархическая система и она, разрешая многие споры, в том числе и административно-правовые, может многое сделать в этом направлении; ведь порой неудовлетворенность судебными актами приводит к активизации националистических и сепаратистских настроений, а то и движений; д) определить в законодательном порядке, исходя из Конституции Российской Федерации, ее демократических принципов, сущность и структуру органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации: законодатель - это коллектив равноправных депутатов и в нем может быть только ведущий (спикер) заседаний, а не административная иерархическая структура во главе с председателем с особыми полномочиями и привилегиями; должен быть также глава именно органа исполнительной власти, а не глава субъекта Федерации с карманным правительством. е) ввести экспертизу проектов государственно-правовых решений с точки зрения их влияния на развитие федеративных отношений.

Геополитическое, этносоциальное, экономическое положение России, занимающей огромную территорию, расположенную в европейской и азиатской частях земли, требует постоянного реформирования административно-территориального деления и управления, децентрализации управленческих отношений. Об этом свидетельствует исторический опыт на протяжении нескольких веков. Именно эти процессы стали предпосылкой формирования федеративных отношений в стране - советского на этнической основе и с унитарной идеологией, а, затем, российского федерализма, развивающегося на демократической основе. Совершенствование российского федерализма требует выработки эффективной региональной политики, административно-управленческой и социально-экономической регионализации.

Федеральные округа и полномочные представители Президента Российской Федерации в них появились после избрания Президентом Российской Федерации В.В.Путина. Данный институт составляет стержень жесткой вертикали исполнительной власти, главный инструмент политики главы государства в территориальном измерении. Способом разрешения противоречий между центром и регионами стало создание федеральных округов. Наиболее адекватной и продуктивной стратегией государственного строительства в России является полноценная реализация модели централизованной федерации. Это означает, что, с одной стороны, должны быть сохранены федеративные принципы построения государства, включая самостоятельность субъектов в сфере их компетенции, выборность глав субъектов федерации, развитие местного самоуправления и т.д.

С другой стороны, необходимо создание и укрепление институтов и механизмов федерального присутствия и вмешательства в регионах, обеспечение четкой и внятной региональной политики государства. В результате будут созданы структурные условия экономического развития и обеспечения национальной безопасности, а также условия становления и развития гражданского общества, которое способно контролировать как федеральную, так и местную власть.

Небольшой по времени, но богатый по содержанию опыт существования федеральных округов, деятельности в них Полномочных представителей Президента РФ требует тщательного анализа и определения дальнейшего пути совершенствования данного института. В связи с этим, одной из важнейших (и сложнейших) задач является уточнение функций Полномочных представителей Президента РФ в общей системе государственной власти Российской Федерации, определение и нормативно-правовое оформление их предметов ведения и полномочий.

В сложившейся в середине 1990-х годов системе территориальной организации управления был превышен «порог управляемости». Существовал слабый федеральный центр, который крайне неэффективно выполнял свои управленческие функции. Существовали региональные власти, большинство из которых было просто не способно самостоятельно эффективно реализовать отнесенные к субъектам Российской Федерации полномочия.

Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений: Сохранение подобной модели управления представляло серьезную опасность для Российского государства. Так, по данным Главного контрольного управления Президента Российской Федерации, из 172 прямых поручений главы государства в 1999 - 2000 гг. было выполнено в установленные сроки лишь 59. Из 296 поручений, содержащихся в указах и распоряжениях Президента Российской Федерации, каждое пятое выполнялось с нарушением установленных сроков.

Образование округов явилось результатом осознания на государственном уровне соответствующих управленческих задач, неудовлетворенности состоянием законности в субъектах Федерации и низкой степенью эффективности работы территориальных подразделений федеральных органов исполнительной власти. Округа восстанавливают норму управляемости. Их образование, очевидно, является также актом вертикальной деконцентрации полномочий президентской власти, приближения федерального аппарата управления к субъектам Федерации, к населению.

Одновременно активизируется процесс деконцентрации; полномочий федеральной исполнительной власти (Правительства Российской Федерации) посредством перестройки и оптимизации* системы территориальных структур федеральных органов исполнительной власти, формирования их окружных структур. Появляется и возможность повысить на уровне округов эффективность реализации государственной политики в области территориального развития, обеспечить единство правового и экономического пространства Федерации как по вертикали, так и по горизонтали, увеличить возможности межрегиональной интеграции, оптимизировать взаимодействие региональных и муниципальных уровней управления. Пока этот процесс только-только начинается и часто остается не подкрепленным ни политической волей, ни правовыми актами.

Одной из основных целей предпринятой реформы управления регионами Российской Федерации является оптимизация организации экономического и политического пространства для обеспечения экономической интеграции страны, повышения эффективности государственного территориального управления и выравнивания потенциалов регионов. Реформа вертикали власти преследует цель преодолеть негативные последствия суверенизации российских регионов, что ослабило и федеральный центр, и государство в целом.

Рассуждения по поводу создания федеральных округов и назначения в них полномочных представителей Президента РФ, как правило, увязываются с проблематикой усиления государства, укрепления вертикали государственной власти. Почти полностью в своей географической конфигурации федеральные округа совпадают только с военными округами, давно существующими в России.

Образование федеральных округов стало значимым шагом, оказывающим непосредственное воздействие на управление в Российской Федерации. Это решение стало фактическим продолжением политики совершенствования системы управления в стране. В то же время в истории Российского государства (как дореволюционной, так и советского времени) административно-территориальное деление всегда было инструментом проведения энергичной внутренней политики, достижения целей государственного управления.

Создание эффективной территориальной организации, восстановление системы управляемости страной, которая после десятилетия реформ потеряла свою цельность, организационное и управленческое единство, никак не противоречит федеративным основам Российского государства. Напротив, годы проведения реформ убедили, что в отсутствие дееспособной исполнительной власти нет развития федерализма. Те противоречия, что возникали между центром и регионами, между самими регионами, являлись серьезным тормозом для экономического возрождения, политической стабильности, социальных гарантий граждан, защиты прав и свобод человека.

Многие эксперты полагают, что с формированием округов создается дополнительный потенциал дезинтеграции и сепаратизма, появляются предпосылки для превращения новых округов в «квазигосударства» и т.п. Выражаются опасения по поводу усиления тенденции к делению страны на семь политико-экономических и информационных пространств: Однако в той же мере правомерна и обратная интерпретация, также соответствующая теории управления: создание округов и межрегиональных «столиц» может способствовать оптимизации системы территориального управления, созданию новых точек роста и центров инноваций, решению проблем административно-бюрократической гиперцентрализации, которая свойственна России.

Развитие событий по тому или иному сценарию в решающей степени зависит от государственной и политической воли. Если центральная власть является сильной и дееспособной, если она в состоянии проводить осмысленную политику и создавать благоприятные и единые для всех условия развития территорий, то, во-первых, любые сепаратистские поползновения будут эффективно пресечены и, во-вторых, ни один из регионов не будет испытывать потребности в суверенизации. В настоящее время в ходе реализации реформы можно наблюдать признаки и эффекты этих тенденций:

Федеральные округа, не являясь элементами конституционно закрепленного административно-территориального деления страны, стали, тем не менее, новой значимой реалией государственного управления, в рамках которой решаются - в настоящее время прежде всего через механизмы президентской власти - стратегические задачи развития страны. В соответствии со ст. 5 Конституции Российской Федерации, федеративное устройство Российской Федерации основано на ее государственной целостности, единстве системы государственной власти. «Наряду с территориальной целостностью единство системы государственной власти является непременным условием государственной целостности», - отмечает И.А. Умнова2.

Введение принципиально нового административно-политического института полномочных представителей президента в семи федеральных округах имеет следующие последствия: во-первых, оно позволило при помощи полпредов в короткие сроки восстановить государственное управление, обеспечить единство правового и частично экономического пространства, переориентировать представительства центральных ведомств в регионах на защиту федеральных интересов, усилить финансовый контроль, кадровую селекцию; во-вторых, реальное положение и деятельность полпредов ведет не просто к укреплению государства, а к доминированию последнего над гражданским обществом путем радикального изменения политического режима в направлении централизации, усиление тенденции унитаризма; в-третьих, введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах ставит под вопрос конституционный механизм разделения властей в регионах. Реализация в полном объеме явных и скрытых полномочий полпредов, как показывает практика, существенно ограничивает полномочия избранных глав субъектов федерации. Возникает феномен фактического делегирования полномочий от конституционных институтов региональной власти к внеконституционным административным институтам, а также резкого расширения прерогатив последних по контролю над первыми. Это

2 Умнова И. А. Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998. С. 114. означает, что полномочные представители получили функции сопоставимые с теми, которыми обладали генерал-губернаторы, то есть возможность координировать деятельность всех силовых структур и принимать решения по стратегически важным вопросам от имени президента и через голову местной законодательной и исполнительной власти. Таким образом, институт полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах вступает в противоречие с конституционным принципом субсидиарности, предполагающим конституционное, законодательное разграничение предметов ведения между тремя уровнями власти, а отнюдь не. единую вертикаль власти сверху донизу; в-четвертых, серьезной модификации подвергается существующий механизм принятия решений в субъектах федерации, основу которого составляла достаточно широкая трактовка конституционной самостоятельности субъектов РФ, «обладающих всей полнотой государственной власти» за пределами общефедеральной и совместной компетенции (ст. 73 Конституции Российской Федерации).

Создание системы федеральных округов позволяет в контексте территориального управления и развития обеспечивать баланс между общегосударственными интересами и региональной самостоятельностью. Федеральный округ должен стать территориальной структурой, на уровне которой возможны организация эффективной системы федерального управления территориями и решение всего комплекса; проблем государственной политики в области регионального развития. Округ в связи с этим должен обладать всеми необходимыми полномочиями для осуществления государственного управления.

Поскольку организационные структуры на федеральном уровне и уровне субъектов Российской Федерации создаются под определенный объем деятельности и государственных функций, вопрос о конституционном разграничении предметов ведения и полномочий

Российской Федерации и субъектов Российской Федерации приобретает принципиально важное для осуществления государственного строительства России значение.

При условии развития федеральных округов как центров управления территориальным социально-экономическим развитием, долгосрочной задачей может стать изменение принципов образования и организации округов. По итогам нескольких лет работы полномочные представители должны представить Президенту РФ конкретные предложения по уточнению (оптимизации) количества и структуры федеральных округов.

Происходящие в последние годы преобразования повлияли на содержание и методы государственного управления. Ослабление централизованного отраслевого управления сопровождается расширением самостоятельности хозяйствующих и иных субъектов. Но и их горизонтальные связи отлажены слабо. Поэтому актуален вопрос о схемах управления краями, областями. В ряде уставов краев, областей есть нормы о схеме управления областью, как о законе, закрепляющем функции, структуру и основные полномочия исполнительных и иных органов, а также основные отношения между ними. Пока схемы носят теоретический характер. Разработка региональных законов о схемах управления и их аналитическое наполнение весьма актуальна.

Действующими должны стать положения Конституции Российской Федерации (ст. 78), предусматривающие, что федеральные органы исполнительной власти по соглашению с органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации могут передавать им осуществление части своих полномочий, и наоборот - субъекты Российской Федерации могут передавать часть своих полномочий федеральным органам.

Дальнейшее развитие института Полномочных представителей Президента РФ целесообразно вести на основе положений ч. 2 ст. 80

Конституции Российской Федерации: обеспечение конституционных гарантий, охраны суверенитета, территориальной целостности, согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти. По своему содержанию это исключительно надзорные, контрольные, координационные и информационные функции: как и Президент Российской Федерации Полномочные представители Президента РФ в федеральных округах в любых ситуациях должны находиться «над схваткой».

В практическом аспекте принятие данного указа означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления. Очевидно, что сегодня в Российской Федерации назрела необходимость принять новые законодательные акты об административно-территориальном делении страны. Целостность конституционной системы федерации предназначены обеспечить определенные гарантии, призванные предотвратить несоответствие между Конституцией Российской Федерации и конституциями субъектов федерации. В такие гарантии обычно входят: а) правовая вертикаль в функционировании представительных органов государственной власти и местного самоуправления, в соответствии с которой каждый нижестоящий уровень законодательствует в рамках и в соответствии с законами более вышестоящего уровня; б) организационная вертикаль в функционировании исполнительных органов государственной власти и местного самоуправления, обеспечивающая согласованность, взаимоподдержку и контроль в основных вопросах государственного и муниципального управления; в) контрольная вертикаль в функционировании судебных и прокурорских органов, способствующая законности, справедливости и объективности в рассмотрении деликтных ситуаций; г) законодательное определение оснований, содержания, времени, механизмов и процедур применения мер федерального вмешательства (закон о чрезвычайном положении есть; необходимы законы о прямом президентском управлении при неспособности местных властей поддерживать законность и правопорядок на своей территории; о порядке отстранения (временного или постоянного) глав субъектов Федерации от занимаемых должностей в случаях, когда промедление с решением данных вопросов угрожает безопасности жизнедеятельности территории и правам и свободам их жителей); д) более четкое определение статусов и прерогатив судебных органов, особенно федерального уровня, при их действии в качестве арбитров в разрешении правовых вопросов между органами государственной власти и местного самоуправления. Эти споры касаются публичных вопросов, связанных с осуществлением власти, и они должны решаться в особом порядке. Между тем, в судах часто гражданско-правовые и публично-правовые конфликты рассматриваются как однопорядковые, причем суды нередко забывают, что они сами являются органами государственной власти и обязаны стоять на страже государственных интересов.

Права полномочных представителей; по подготовке проектов, а также по организации корпоративных структур с участием государственных органов, органов местного самоуправления, коммерческих и общественных организаций, необходимых для разработки и реализации инвестиционных проектов, тем не менее, в Положении о полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе прописаны нечетко. Неэффективно ограничивать деятельность аппаратов полномочных представителей контрольными функциями, ведь они обладают необходимой социально-экономической информацией состояния регионов и высоким профессиональным потенциалом.

Поэтому в целях укрепления государственной власти и ее роли в формировании единого экономического пространства целесообразно в правовом поле усилить роль, федеральных округов и их органов управления в создании и развитии экономического пространства крупных территориальных образований федеральных округов, создании условий жизнеобеспечения населения, проживающего на территории федерального округа.

При этом потребуется придать полномочным представителям Президента Российской Федерации в федеральных округах существенные функции и возможности экономического характера для реализации задач федерального управления в пределах своих территорий. Именно на этом управленческом уровне можно эффективно решать такие фундаментальные задачи, как реализация государственной промышленной политики, организация реального управления государственной собственностью. Полномочные представители должны также стать гарантами единства общероссийского и окружного экономического пространства, стимулировать межрегиональные инвестиционные и промышленные программы.

Создание института полномочных представителей является; своевременным решением Президента Российской Федерации, направленным на укрепление всей вертикали государственной власти в России, создание единого правового поля, усиление государственного регулирования экономики (что важно в условиях трансформации общественной жизни и перехода от планово-административной к рыночной экономике), социально-экономического развития регионов и страны в целом.

В качестве выводов проведенного исследования предлагаются следующие положения:

• современное государственное устройство Российской Федерации - закономерный итог ее длительного исторического развития, факт прошлого населяющих нашу страну народов, фактор нынешней внутренней политики государства. Развитие государственного устройства Российской Федерации рассматривается как эффективный инструмент проведения внутренней политики, в то же время неурегулированность проблем государственного устройства Российской Федерации очевидна;

• созданные федеральные округа, • в отличие от ранее существовавших в Российской империи и Советском Союзе образований, имеют свои отличительные черты: во-первых, они охватывают всю страну, а не ее части, как генерал-губернаторства в царской России; во-вторых, они созданы исключительно по территориальному, а не по национально-территориальному принципу, в сравнении с союзными республиками времен СССР; в-третьих, они не затрагивают тем не менее самого территориального деления страны;

• правовая логика организации федеральных округов оставалась в то же время в сложившейся в нашей стране государственно-правовой традиции: они созданы «сверху», хотя ряд местных инициатив предшествовал принятию данного решения; реформа эта носила текущий, тактический характер, прежде всего обусловленный: экономическими трудностями развития страны;

• практическая деятельность в сфере федеративного устройства России состоит в обеспечении территориального единства государства, допустимой централизации государственной власти посредством законодательного разграничения предметов ведения и полномочий федеральных органов власти и органов государственной власти субъектов Федерации, их равноправия;

• решение задачи реорганизация системы территориального управления предполагает законодательное установление новой системы организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, универсализацию системы управленческих и иных отношений центра и регионов, а также более четкое разграничение компетенций и полномочий федерального центра и субъектов Российской Федерации. Необходимо провести законодательное закрепление принципов и процедур разграничения сфер компетенции, ответственности и подотчетности территориальных структур органов исполнительной власти и органов исполнительной власти субъектов Федерации. При решении данной задачи особого внимания потребует реализация принципа «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов. Именно для координации интересов Российской Федерации и ее субъектов значительную роль приобретает институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральных округах;

• развитие федеральных округов потребует и реорганизации всей системы территориального управления. Необходимо ставить и решать вопрос о выработке новых принципов организации территориальных структур органов исполнительной власти с учетом системы федеральных округов, а также реализации модели «несовпадающих границ» отраслевых управленческих округов: Необходимо будет также провести реорганизацию — сокращение и (или) ликвидацию — части управленческих структур федеральных органов на уровне субъектов Федерации. Их функции должны быть переданы структурам федерального округа.

• опираясь в процессе разграничения полномочий на принцип соответствия ресурсов и полномочий, необходимо признать и то, что при этом ответственность за ресурсное обеспечение должна быть консолидированной. В то же время государство не должно брать на себя решение проблем, которые могут оказаться для него непосильными. Для того, чтобы федеративная система (центр - регион - местное самоуправление) заработала, должен действовать принцип субсидиарности, когда каждый выполняет свои четко обозначенные полномочия в пределах своей компетенции;

• создание федеральных округов и института полномочных представителей в них стало в то же время началом децентрализации региональной власти и укрепления баланса сил вертикали власти. На данном этапе можно утверждать об осуществлении децентрализации государственной власти путем концентрации власти на уровне федеральных округов.

Реформирование системы разграничения полномочий и предметов ведения между федеральными органами государственной власти и органами власти субъектов Российской Федерации непосредственно связано с системой административно-территориального и государственного управления. Следует отметить, что реформирование системы государственного управления, поиск более совершенных его форм, адекватных специфическим особенностям данного исторического периода - процесс закономерный. Современный этап реформирования системы управления страной в России начат в мае 2000 г. В это время была утверждена новая структура федеральных органов исполнительной власти, принят Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. «О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном округе», образовано семь федеральных округов.

Опыт развития властных отношений в России позволяет констатировать внутренне противоречивый и непоследовательный характер осуществляемых в этой области мероприятий. Главная причина такого положения таилась в отсутствии ясного представления о содержании и специфике модели российского федерализма. Образование федеральных округов как промежуточного звена между федеральным

Центром и субъектами Российской Федерации пока не прояснило ситуации. Видимо, сказывается затянувшееся организационное становление федеральных округов. Вместе с тем, федеральная власть реально стала ближе к регионам и местному самоуправлению.

По замыслу Президента РФ в 2002 г. настало время перенести на окружной уровень исполнение некоторых федеральных функций, приблизить их к территориям. Прежде всего, в части контрольной и кадровой работы: в сферах финансового контроля и согласования кандидатур на должности в региональных подразделениях федеральных ведомств. Однако, затянувшаяся реформа властной вертикали породила неопределенность по многим вопросам федеративных отношений. Сохранение такого положения, неопределенность по ключевым вопросам федеративных отношений по всей вертикали государственной власти и местного самоуправления, допущенные ошибки приводят к потере рычагов государственного регулирования социально-экономической, правовой, этнополитической и других сфер.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Муравьев, Артур Алексеевич, 2003 год

1. Boutros Boutros-Ghali. Confronting New Challenges. Annual Report on the Work of the Organization of the United Nations. 1995.

2. Brownlie J. International Law and the Use of Force by States. Oxford,1963.

3. Dunlop J. The Rise of Russia and the Fall of the Soviet Empire. -Princeton, N.J., 1993.

4. End of Empire. The Demise of the Soviet Union. El. by G. Urban. -Wash., 1993.

5. Laski H. Studies in Law and Politics L., Allen & Unwin, 19321 - 2371. P

6. Lowe A.V. The Problems of Extraterritorial Jurisdiction: Economic Sovereignty and the Search for a Solution // Intern. A. Comparative Law Quart. L., 1985: - Vol. 34. № 4. - P. 724-746.

7. Lukic R. Twilight of the Federations in Central Europe and the Soviet Union // J. of Intern, affairs. N.Y, 1992. - V. 45: - № 2. - P. 575-598;

8. Modern legal systems cyclopedia / Ed.: Redden K.R. Buffalo: Hein,1998.

9. Morrison F.L. Conflicts of Jurisdiction // German Yearbook of International Law = Jahrbuch fur Internationales Recht. В., 1987. - Vol. 29, 1986. - P. 417-434.

10. Neale A.D., Stephens M.L. International Business and National Jurisdiction Oxford: Clarendon Press, 1988. - 216 p. •

11. Nelson A. Rockefeller. The future of federalism. Cambridge, Harvard University Press, 1964. - 83 p.

12. Nixon R. 1999: Victory without war. — N.Y.: Simon and Schuster, 1988. — 159 p.

13. Ostrom V. Can Federalism Make a Difference? // Publius. — 1973. Vol.3. — P. 197-238.

14. Ostrom V. The Meaning of Federalism in "Federalist": A Critical Examination of the Diamond Theses // Publius, 1985. Vol. 15, winter. - P. 1-21.

15. Pipes Richard. The formation of the Soviet Union. — Harward, 1954. — 252 p.

16. Rethinking Nationalism and Sovereignty // J. of Intern. Affairs. N.Y., 1992.- Vol. 45, N2.- P. 307-623.

17. Sack R.D: Territorial Basis of Power // Political Studies from Spatial Perspectives./ Ed. A.D. Burnett, P.J. Taylor. Chichester, 1981.

18. Salo J. Self-Determination: an Overview of History and Present State with Emphasis on the CSCE Process // The Finnish Yearbook of International Law. -Helsinki, 1991. Vol. 2.

19. Starke J. G. An Introduction to International Law. London, 1958. - P.341.

20. Studies in Law and Politics. — London, Allen & Unwin, 1932. — 2371. P

21. Taylor P.J. Political Geography. Longman Scientific & Technical: New York, 1989.

22. The Great Political Theories. — N.Y., Vol 2. — 1981. — 492 p.

23. Wagner W. J. Comparative law : its methodology and development in the United States // Comparative law review. — Torin, 1991,2. — P. 5-19.

24. Walker R. B.J. State Sovereignty, Global Civilization and the Rearticulation of Political Space. Word Order Studies Program Occasional Paper/ № 18. Princeton: Princeton University Center of International Studies, 1988.

25. Wallace W. What Price Independence? Sovereignty and Interdependence in British Politics // Intern. Affairs. L., 1986. - Vol. 62, № 3. - P. 367-389.