Институционализация федеральных округов в современной России: Общеправовой анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Матюшкин, Георгий Олегович

• Матюшкин, Георгий Олегович
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Матюшкин, Георгий Олегович

Введение.i,

Глава 1. Становление федеральных округов: в современной России и перспективы их развития (трансформации)

Г.Г. Политико-правовые предпосылки образования федеральных округов. 12 1.2. Юридическая природа и перспективы развития (трансформации) федеральных округов в структуре государственного; устройства современной России.

Глава 2. Институционализация механизма государства на уровне федеральных округов.

2.1. Система органов государства, осуществляющих управление на уровне федерального округа:.

2.2. Формы и принципы; организации; взаимодействия институтов власти в системе «федерация — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление».

Глава 3: Пути совершенствования i института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

3.1. Правовые основы организации и деятельности института полномочного представителя Президента Российской: Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования.

3.2;, Функциональный* анализ' института полномочного представителя

Президента Российской Федерации в федеральном округе.

3 ;21 Перспективы развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институционализация федеральных округов в современной России: Общеправовой анализ»

Актуальность темы исследования. В конце прошлого века Российская Федерация находилась в состоянии глубокого системного кризиса, охватившего» практически все институты власти и прежде всего исполнительную вертикаль, которая< оказалась предельно ослабленной. Следствием этого могло стать не только дальнейшее снижение управляемости в государстве, но и нарушение его фактической и юридической целостности.

Одной» из; кардинальных мер направленных на разрешение крупных социально-политических и правовых противоречий явилось образование федеральных округов и, введение института; полномочных представителей Президента Российской Федерации. Президент Российской Федерации- в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию Российской Федерации от 8 июля 2000 года констатировал: «Мы убедились: нерешительность власти и слабость государства сводят на нет экономические и другие реформы. Власть должна опираться на г закон и; сформированную в соответствии с: ним единую исполнительную вертикаль»1.

Преодолеть эту набирающую обороты тенденцию, предотвратить нарушение целостности государства, обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства можно было только^ однимг способом — посредством укрепления вертикали исполнительной власти.

Основным препятствием на этом пути; выступала зависимость, территориальных институтов федеральной • власти от региональной власти. Для его ликвидации следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров, с одной стороны, и повысить статус территориальных: представительств федеральной власти — с другой; Последняя задача была решена посредством образования федеральных округов.

1 Выступление В. В. Путина при представлении ежегодного Послания Президента Российской-Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 8 июля 2000 года // Российская газета.— 2000.— 16 июля.

G момента образования новых территориальных единиц прошло четыре года. За это время j ушли в прошлое во многом г эмоциональные, а отсюда и весьма- противоречивые оценки созданного института, накоплен определенный опыт функционирования федеральных округов и системы окружных органов государственной власти, проведен целый ряд научных изысканий, посвященных отдельным аспектам; как нового территориального образования; так и института полпредов.

Вместе с тем, существует целый ряд научных и» практических проблем, которые нуждаются как в первичном, так и дополнительном осмыслении.

Причиной образования, федеральных округов называют ослабление вертикали исполнительной власти; При этом без ответа остается принципиального плана вопрос — почему это произошло? Научно обоснованный ответ на данный вопрос предполагает проведение значительно более глубокого анализа, а именно выявление закономерностей, которым должна подчиняться> территориальная организация властного пространствам современной России.

Решение этой познавательной задачи» позволит понять, юридическую* природу федеральных округов i и обосновать. направления- и перспективы их развития.

Не г исследованным остается процесс институционализации федеральных округов. Внимание ученых обращено прежде всего.к институту полномочных представителей,, в то время как комплексный: анализ: всей системы федеральных органов государственной власти, созданных на уровне округов до настоящего времени не проводился.

Образование нового управленческого уровня > актуализировало проблему организации взаимодействия в; системе «федерация; — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление».

Не решенной остается^ проблема нормативного правового регулирования федеральных округов и института полномочных представителей в них.

Отмеченное и обусловило выбор темы диссертационного исследования.

Степень научной разработанности темы. До настоящего времени нет ни одного монографического исследования, посвященного проблеме институционализации федеральных округов.

Вместе с тем, необходимо отметить, что интерес и к новому территориальному образованию и: тем4 более к институту полномочных представителей Президента в них был проявлен представителями различных наук: истории, юриспруденции, социологии; политологии, психологии, теории управления, экономики; географии.

Большое значение в исследовании; современных проблем институционализации федеральных округов имеют работы, в которых изучался дореволюционный и советский опыт реформирования институтов власти и территориальной организации Российского государства: Е.В. Анисимова, Г.В. Вернадского, М.Ф. Владимирского-Буданова, А.В. Гайда,

A.Д1 Градовского, А.Г. Данилова, Н:П. Ерошина, П.А. Зайончковского, А.А. Зимина, B.F. Игнатова, Т.П. Коржиной, В.О: Ключевского, А.Н. Марковой, Н.И; Павленко, P.F. Пихой, А.В. Ремнева, М.М. Сперанского.

Общие вопросы- территориальной организации государств,, властеотношений рассматривались в работах Р.Г. Абдулатипова, С. А. Авакьяна, В.В: Алексеева, А.Н. Аринина, С.Н. Бабурина; П.П. Баранова, М:В. Баглая, И.Н; Барцица, Н.В. Варламовой, Б.Н; Елисеева, Д.Л. Златопольского, JI.M. Карапетяна, В.В1 Кистанова, Е.М. Ковешникова,. Е.И. Козловой, А.Н. Кокотова, Н.М. Конина, Ю.А. Крохиной, В.А. Кряжкова, О.Е. Кутафина, В.О. Лучина, В.Н. Лысенко, Ю.М. Лужкова, В.В. Мамонова, В.М. Манохина, Н.И. Матузова, СИ. Некрасова, Л.А. Окунькова, В.И. Радченко, В.П. Сальникова,

B.А. Сивицкого, В.Н. Синюкова, Ю.Н. Старилова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н* Топорнина, И.А. Умновой, Б.С. Эбзеева, Т.Я. Хабриевой и других, зарубежных ученых Ж. Марку, Г. Уильямса, К. Хессе.

Несмотря на то, что институт полпредов был образован лишь в 2000 году, к настоящему моменту проведен целый ряд отраслевых диссертационных исследований! этого сложного политико-юридического феномена.

Характерной особенностью данных работ является то, что они носят узкоотраслевой; характер, ограничиваются/ анализом? только института? полпредов и; как следствие, не поднимаются; на уровень общетеоретического осмысления: Системное, комплексное познание процесса институционализации? федеральных, - округов может быть проведено исключительно в рамках общетеоретического исследования;

Объект исследования — политико-правовые: закономерноститерриториальной организации современной России

Предмет исследования - институционализация федеральных округов; в современной России:.

Цельь исследования заключается, в научном' осмыслении и; анализе юридической природы. федеральных округов1 и процесса их институционализации.

Для! достижения поставленной цели определены основные задачи исследования: изучить и обобщить имеющиеся- научные материалы, определить степень и уровень, научной разработанности исследуемой темы; в целом и по отдельным; наиболее актуальным направлениям;

1 См .-.Красных О.В. Институт, полномочных: представителей Президента Российской = Федерации в контексте разграничения федеративных отношений: Дисс. . канд. юрид. наук.— М., 2001; Манакова И.Ю: Институт полномочного представителя! Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. .канд. юрид. наук. — Саратов, 2002; Черкасов К.В. Конституционно-правовой; статус института полномочных представителей президента Российской Федерации в федеральных округах: Дисс. — канд. юрид. наук. — Саратов, 2003; Кандалов П.М. Конституционно-правовые основы становления и.развития института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе: Дисс. .канд. юрид. наук. - Челябинск, 2004; Саурин АА. Институт полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе (на; опыте Южного федерального округа): Автореф. дисс. .канд. юрид. наук. - Ростов-на-Дону, 2004.

- проанализировать политико-правовые предпосылки образования федеральных округов в современной России;

- выявить юридическую природу федеральных округов;

- определить роль, место и перспективы развития федеральных округов в территориальной организации властного пространства;

- исследовать процесс институционализации механизма государства на уровне федерального округа;

- изучить систему органов государственной власти,, образованных на уровне федерального округа;

- рассмотреть формы и принципы взаимодействия институтов власти в системе «федерация — федеральный округ — субъекты федерации — местное самоуправление»;

- проанализировать правовые основы организации! и деятельности института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе и пути их совершенствования;

- провести i функциональный анализ института полномочного представителя Президента Российской Федерации в федеральном округе;.

- определить перспективы развития института полномочного представителя; Президента Российской Федерации в федеральном округе.

- сформулировать выводы и рекомендации, способствующие созданию целостной теоретико-практической < концепции развития федеральных округов и соответствующих институтов власти.

Методологическая и теоретическая основы исследования. Методологическую базу исследования составляют современные методы познания, выявленные юридической наукой; и апробированные практикой. Работа основана на использовании общенаучных методов исторического, логического, нормативно-правового и сравнительно-правового анализа. При решении поставленных задач использовался ряд специальных методов, в том числе конкретно-социологический, статистический, системный,, структурнофункциональный и метод моделирования. Важное место в методологии; исследования занимает метод альтернатив!.

Теоретическую базу диссертации составили специальная юридическая литература, научные разработки по общей теории права, государствоведению, теории управления, политической географии, истории, психологии, политологии, экономике, социологии, международному публичному праву.

Эмпирическая база исследования: а) Конституция. России► 1993 года; б) федеральные конституционные законы; в); федеральные законы; г) акты Президента < РФ, Правительства РФ, федеральных органов исполнительной власти России; д) практика Конституционного Суда РФ, Верховного Суда РФ, иных судебных органов; е) законодательство; субъектов- Российской Федерации;, ж) законодательство зарубежных стран; з) зарубежная конституционная и судебная практика.

Научная новизна исследованиям состоит в том; что настоящая; работа представляет собой первую; попытку комплексного общетеоретического рассмотрения процесса: институционализации федеральных округов' в современной России.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения: 1. Устойчивое функционирование вертикали власти< возможно г только в. такой управленческой системе, которая соответствует или, по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей; которым подчиняется социальное управление. В период с 1993 по 2000 год в территориальной модели: государственного устройства Российской? Федерации такие отклонения существовали. Был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными органами государственной власти и; органами власти в субъектах Федерации; Чрезмерное количество управляемых! элементов не позволяло эффективно г контролировать исполнение решений: Сохранение подобной модели управления представляло? серьезную опасность для

1 О специфике метода альтернатив в теории государства и права см.: Баранов В.М: Метод альтернатив в теории государства и права // Российская юридическая доктрина в XXI веке: проблемы и пути их решения / Под ред. А.И. Демидова. - Саратов, 2001. - С. 24-26.

Российского государства.

2. Федеральный округ представляет собой; вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) территориальную единицу государства, созданную для решения; особого рода управленческих задач.

3. Рассмотрение двух потенциально возможных альтернатив < развития (трансформации) федеративных округов; позволило заключить, что с позиций повышения; эффективности управленческого воздействия объективно необходимыми для современной России являются с одной; стороны, основанное на принципе самодостаточности; укрупнение субъектов Российской Федерации, а с другой' оптимизация их численности и, как следствие, уточнение территориальных границ, внутренней структуры округов с учетом актуального экономического районирования Российской Федерации.

4. Образование федеральных округов повлекло за собой системные изменения органов государственной власти. Это- нашло> отражение в формировании новых территориальных органов федеральных органов государственной власти, а также, в перераспределении управленческих полномочий между ранее созданными государственными органами.'

5; Создание нового управленческого уровня повлекло за собой образование новой вспомогательной системы территориальных органов государственной власти, включающей в качестве; струюурных элементов не только представителей ; Президента Российской Федерации, но и целый ряд иных органов власти (исполнительных, судебных, прокуратуры).

6. В настоящее время на уровне федерального округа происходит трансформация управленческих отношений в масштабе — «федерация — федеральный округ — субъекты федерации - местное самоуправление» и. в этих условиях возрастает значение организации: взаимодействия* на уровне, федерального округа.

7. Организация взаимодействия - вид; государственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления осуществляемый в, целях повышения эффективности- иг качества выполняемых ими задач и функций на основании; согласования общих и индивидуальных интересов.

8. Обосновывается необходимость повышения? иерархического; уровня правового регулирования федеральных округов; и деятельности полномочных;. представителей Президента1 РФ в. них. По мнению диссертанта,. соответствующие отношения относятся к предмету законодательного регулирования.

9. Логика' процесса институционализации позволила; высказать предположение о возможности преобразования института полномочных представителей Президента РФ • в > институт федеральных представителей^ т.е. представителей; не только собственно Президента Российской Федерации, но и? Правительства РФ, Федерального Собрания, РФ, иных федеральных органов, государственной; власти. Они. должны представлять. на! региональном уровне государственную власть РФ в целом.

11. В; целях обеспечения? единства государственной- власти: и* верховенства»федеральной: власти на всей территории;страны.целесообразно; было бы рассмотреть< вопрос о возможности введения в. РФ законодательной интервенции. Этот- вид интервенции состоит в изъятии у субъектов Федерации определенных полномочий и переводе их в компетенцию центра.

Теоретическая значимость исследования. Сформулированные в работе теоретические положения- и выводы развивают и? дополняют ряд разделов общей: теории права: и государства,, посвященных проблематике1 государственного устройства; механизма- современного российского: государства; эффективного государственного управления: в целом и укрепления вертикали: исполнительной власти; в частности. Исследуемые в диссертации? проблемы; определяют теоретически?важный аспект аюуальных проблем интеграции различных отраслей знания о природе государства, права и общества.

Практическая значимость исследования. Полученные в диссертации выводы могут использоваться при чтении курсов лекций по теории права и государства, конституционному праву, административному праву, теории государственного управления, политологии. Результаты исследования позволяют конкретизировать рекомендации по дальнейшей разработке фундаментальных вопросов государственного строительства, наметить перспективы развития территориальной организации властного пространства, пути совершенствования правовой основы функционирования институтов власти.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические положения работы были обсуждены на кафедре государственно-правовых дисциплин Нижегородской академии МВД России, а также отражены в 5 научных публикациях автора общим объемом 2,5 п. л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Матюшкин, Георгий Олегович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

В' результате проведенного теоретико-практического? исследования^ диссертант пришел к следующим выводам.

1. Преодолеть набирающую обороты; тенденцию распада Федерации, ликвидировать нарушение целостности государства,,обеспечить полноценную реализацию принципа единства законности на территории суверенного государства > можно > было только одним способом; — посредством; укрепления вертикали исполнительной власти.

Эта задача в свою очередь могла быть решена только в том случае, если институты, федеральной власти, будут «освобождены» от. зависимости руководителей региональной власти; Для этого следовало понизить правовой статус региональных политических лидеров с одной стороны, и повысить статус территориальных представительств, федеральной власти — с другой. Первая; задача была решена; посредством изменения порядка формирования Совета Федерации. Вторая - посредством образования федеральных округов и создания в них систем представительств федеральных органов власти, во главе с институтом полномочного представителя? Президента Российскою Федерации.

Таким образом, была решена проблема следствия (ослабление власти), Но при этом оставался вопросов чем причина?

Устойчивое функционирование вертикали власти возможно только в такой управленческой системе, которая соответствует или; по крайней мере, не имеет существенных отклонений от закономерностей, которым; подчиняется социальное: управление. В существовавшей до 2000' года модели государственного устройства Российскою Федерации такие отклонения существовали. Был превышен «порог управляемости». Возник управленческий разрыв между федеральными: органами государственной власти и органами власти в субъектах Федерации. Чрезмерное количество управляемых элементов не позволяло эффективно контролировать исполнение решений:

Восстановить норму управляемости можно было двумя способами: либо существенно укрупнить субъекты, либо создать новый дополнительный управленческий уровень. Реализация: первого > варианта не только выходит за пределы конституционных возможностей Президента, но и, в случае - ее осуществления, порождает, по сути, аналогичную проблему, но уже в системе «субъект Федерации — органы местного самоуправления».

Глубинной, сущностной; причиной; образования; федеральных округов> является объективно существующая потребность в создании, «оптимальной; модели; организации властного пространства в конкретном, государстве», поскольку те или иные отклонения; от указанной модели неизбежно будут порождать негативные социальные последствия.

2. Деление территории- государства, на субъекты. Федерации, и административно-территориальные единицы, охватываемое понятием формы государственного устройства не включает в себя; целый ряд иных подразделений; территории государства. Дополнительное территориальное структурирование обусловливается потребностями * эффективного управленческого воздействия в той или иной; сфере общественной^ жизни (военной, судебной, ш т.п.) либо в том1 или ином регионе, имеющем климатические или иные особенности.

К таким территориальным единицам относятся.экономические районы, военные, судебные и иные округа.

Территориальные единицы, охватываемые понятием формы государственного устройства и территориальные единицы, образуемые для решения частных управленческих задач, имеют различную юридическую природу. Демаркировать их можно; по самым различным основаниям. Однако: главное,- определяющее состоит в том,, что неотъемлемым признаком территориальной i единицы формы государственного устройства является наличие в ней системы органов власти (субъектов Федерации; или местных). Иные территориальные единицы не- имеют таких органов власти. Они? выступают своеобразной, площадкой для функционирования специально: созданных структур центральной (федеральной) власти, реализации политики центра на ; местах либо решения иных управленческих задач. Разумеется, федеральные органы власти создают свои территориальные органы в пределах «базовых» административно-территориальных единиц; Однако,, как уже было показано, в ряде случаев возникает потребность, в дополнительном территориальном делении» и образовании соответствующих управленческих структур;

Федеральный: округ как единица территориального деления в разных государствах используется и как элемент формы государственного устройства, и как элемент дополнительного, вспомогательного > деления. Иу именно к последней разновидности следует относить федеральные округа, образованные Указом Президента России от 13 мая 2000 года.

В этом смысле федеральный округ представляет собой вспомогательную (не охватываемую понятием формы государственного устройства) административно-территориальную* единицу государства, созданную для решения особого рода управленческих задач.

3. В диссертации дана: оценка двум заслуживающим внимания альтернативам развития федеральных округов: в контексте реформы, федеративных отношений и вне такого контекста.

В . рамках первой альтернативы возможны два варианта. Условно они названы; революционный и реформаторский; Революционный предполагает упразднение существующих субъектов и: учреждение новых. Округа. в; данном случае рассматриваются как прообраз, будущих федеративных отношений; Речь идет о том, что на базе федеральных округов' будут созданы семь крупных субъектов федерации,. а существующие сегодня 89 упразднены. Этот вариант диссертантом оценивается как маловероятный.

Реформаторский? вариант развития федеральных округов в контексте реформы федеративных отношений предполагает не упразднение субъектов Федерации, а их последовательное объединение (укрупнение).

Объективной основой; для укрупнения субъектов Федерации должна выступать экономическая самодостаточность будущих субъектов. Однако в силу прежде: всего весомой роли национального фактора в: структуре государственного устройства России возможности: территориальной интеграции оказываются весьма и весьма ограниченными.

Комплексный? анализ проблемы показывал, что в результате реализации: даже самых оптимистических прогнозов процесс укрупнения не приведет к существенному сокращению количества субъектов Федерации.

Кроме; того, используемый; в работе системный подход позволил обратить внимание на то, что укрупнение: субъектов, неизбежно будет приводить к усложнению: внутренней территориальной> структуры; новых образований. Это обстоятельство,, в свою»очередь, актуализирует проблему создания дополнительного управленческого уровня; но уже в пределах укрупненного субъекта Федерации. В - результате может получиться даже не четырех, а пятиуровневое территориальное деление:, «федерация, — федеральные округа - субъекты федерации — округа в субъектах — местное самоуправление».

Диссертант считает, что в целом для, России столь сложная управленческая система представляется чрезмерной.Один из,управленческих уровней явно лишний. Оптимальным является четырехуровневое административное деление российского пространства.

Вторая; альтернатива развития федеральных округов предполагает их реформирование вне контекста реформы федеративных отношений. Речь идет прежде: всего об уточнении; границ федеральных округов,, их внутренней, структуры и правового статуса окружных органов государственной власти.

Актуальность уточнения; территориальных границ федеральных округов, а возможно и увеличения их численности обусловлена тем, что любое подразделение территории государства; не может быть, или точнее говоря, не должно быть произвольным. Наряду с непременным учетом нормы управляемости оно должно осуществляться в соответствии с физикогеографическими характеристиками пространства, культурно-историческими предпосылками,, принятыми политическими моделями, экономическими и другими факторами.

4. В настоящих условиях целесообразно вести речь о выработке системы государственных органов применительно к конкретному уровню управления. Сложность этой задачи и обусловила большое число конфликтов, которые возникают между государственными органами различных ветвей государственной, власти;- между федеральными органами государственной власти и: органами- государственной власти субъектов Федерации,, а также между органами государственнойi власти; одной: ветви s власти; и, одного уровня ■ государственного управления. Особенно важным является вопрос предупреждения и преодоления конфликтов при формировании системы органов государственной власти на уровне субъекта Федерации (региона). Это позволяет заключить, что большое практическое значение имеет выработка доктринальных рекомендаций по формированию действенной системы органов государственной власти.

5. Институт полномочных представителей Президента РФ' в федеральных округах является управленческим уровнем; который занял нишу между федеральным и региональным (субъекта Федерации) уровнями управления; Образование федеральных округов; и учреждение института полномочного представителя- Президента РФ в федеральном округе повлекло за собой системные изменение территориальных органов федеральных органов j исполнительной власти. Активизировался) процесс деконцентрацииг полномочий федеральных органов исполнительной власти; посредством перестройки и оптимизации системы территориальных органов федеральных органов исполнительной власти, что положительно отразилось, на состоянии эффективности деятельности федеральных органов исполнительной власти.

Введение института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах позволило снять остроту конфликтов при разграничении полномочий и предметов; ведения между Российской1 Федерацией; и- ее субъектами. Это было сделано посредством предварительного согласования функций i территориальных органов федеральных органов с высшими должностными лицами» субъектов: Федерации, также реализацией согласительной! процедуры при назначении- руководителей территориальных органов исполнительной и судебной; власти, действующих на уровне субъекта1 Федерации. Этому также способствовало' упорядочение бюджетных m налоговых отношений между федеральным центром и субъектами Федерации:

6; Исходя из единства формы и содержания организации взаимодействия органов государственной! власти и: местного самоуправления на уровне федерального округа, диссертант полагает, что данному социально-правовому явлению присущи следующие существенные признаки::

- организация; взаимодействия представляет собой качественную разновидность общественно полезной деятельности;

- данная деятельность носит управленческий характер;;

- организация взаимодействия опосредуется юридическими нормами, то есть носит правовой характер;

- организации» взаимодействия? присуще внутреннее строение (структура), которое состоит из- следующих элементов: объекты, субъекты и участников, действия и операции, средства и способы их осуществления, принятые решения и другие результаты действий;

- организация; взаимодействия) носит целенаправленный; характер, то есть обусловлена определенной целью;

- организация.взаимодействия носит, многоуровневый характер, которая в федеральном; округе может осуществляться; на различных уровнях:: всего; федерального округа, нескольких субъектов Федерации, субъекта Федерации и на муниципальном уровне;

- организация взаимодействия реализуется во? всех сферах управленческой деятельности (экономической; административно-политической; социально-культурной; межотраслевой);

- организация взаимодействия: осуществляется в определенных формах.

Характер решаемых задач при организации: взаимодействия предопределяет существование определенных организационных форм реализации взаимодействия (совместные комитеты, комиссии, бригады, группы, обмен опытом, проведение совместных проверок, проведение экспертиз правовых актов и т.п.).

7. Анализ выявленных восьми признаков, присущих организации взаимодействия дал возможность сформулировать авторское определение данного социально-правового явления как вида государственно-властной управленческой деятельности органов государственной власти и местного самоуправления в целях повышения эффективности и качества выполняемых ими задач и функций на основании согласования общих и индивидуальных интересов.

8; Качественное состояние организации взаимодействия на уровне федерального округа во многом ' предопределяется установленной системой правовых принципов, регламентирующих данный вид управленческой деятельности, а также уровнем их реализации. Принципы организации-взаимодействия:- это основополагающие начала;, общие идеи, лежащие в основе этого вида управленческой деятельности,, раскрывающие ее сущность, определяющие наиболее эффективные способы разрешения стоящих управленческих задач.

К числу принципов организации взаимодействия следует отнести следующие: достаточности властных полномочий субъекта организации взаимодействия; централизма на демократической основе; информационного обеспечения; обязательного учета научных основ организации государственного и муниципального управления (научности); контроля за деятельностью участников организационных отношений; согласованности действий; оптимизации организационной< структуры субъекта организации взаимодействия; конкретности организационных действий; запрета сверхформализации; экономии средств государственно-властного воздействия; эффективности.

9. Правовые основы деятельности полномочных представителей Президента РФ нуждаются; в совершенствовании. В настоящее время существуют следующие нерешенные проблемы, связанные с правовым регулированием рассматриваемого института и пути их решения.

Во-первых, следует констатировать неразвитость нормативной базы и подзаконный уровень регулирования деятельности полномочных представителей Президента Российской Федерации в федеральных округах;

Закономерным решением проблемы недостаточного уровня правового регулирования деятельности полномочных представителей Президента РФ является закрепление их статуса в федеральном законе.

Кроме того, федеральному законодателю следует: принять отдельные положения о каждом округе, которые бы учитывали местные особенности; , принять «модельные» законы для федеральных округов по отдельным наиболее сложным и важным предметам; правового регулирования. Для этого использовать наиболее прогрессивный (совершенный) закон субъекта Федерации, расположенного на территории соответствующего федерального округа, либо такой закон разработать вновь; создать при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах институты регионального законотворчества; принять федеральный закон «О формах федерального вмешательства в дела субъектов Российской Федерации».

Во-вторых, налицо значительное число пробелов в правовом регулировании деятельности полномочных представителей.

В законодательном регулировании нуждаются следующие вопросы деятельности полномочных представителей Президента: требования, которые должны предъявляться к кандидату на должность полномочного представителя Президента Российской Федерации; основания досрочного освобождения: полномочного представителя Президента Российской Федерации от должности; основания ответственности; и: механизм отстранения) от должности полномочного представителя; организационно-структурные формы, в которых может выступать аппарат полномочного представителя Президента Российской Федерации; формы, взаимодействия (в том числе управление, руководство) Президента Российской Федерации с полномочным представителем, Администрации Президента Российской- Федерации: с полномочным представителем; способы и формы, в которых полномочный представитель Президента Российской Федерации может осуществлять и обеспечивать контроль за исполнением нормативных Указов Президента Российской Федерации; возможность собственного подзаконного правотворчества полномочного представителя Президента Российской Федерации; компетенция полномочных представителей. Президента Российской Федерации применительно к реализации; полномочий Президента Российской Федерации и к осуществлению компетенции Российской Федерации по определенному предмету ведения; правовые гарантии деятельности полномочного представителя.

10. Несмотря на достаточно широкий круг функций, возложенных на институт полномочных представителей, их можно условно разделить на три блока: координирующие, контрольные и представительские.

Перечень функций полномочного представителя Президента в; федеральном; округе нуждается в оптимизации, а их реализация — в совершенствовании.

Это должно осуществляться по следующим направлениям.

Требуется; расширение• перечня функций полномочного представителя Президента; в федеральном' округе. Должен; быть расширен блок экономических функций полпреда; Необходимо; нормативно закрепить за, полномочными представителями; Президента РФ функцию, которую они фактически; осуществляют:: способствовать реформированию федеративных отношений? и обеспечению государственной» целостности РФ. Полномочные представители Президента РФ должны быть наделены управленческими функциями в сфере местного самоуправления.

Особой< остротой; отмечается, и практической значимостью отличается; проблема исключения дублирования полномочным представителем Президента в федеральном: округе функций, и полномочий федеральных органов-государственной власти и органов государственной власти субъектов РФ.

Нуждается в реформировании организационная структура аппарата полномочного представителя ? Президента РФ в федеральном округе, которое должно позволить наиболее эффективно реализовывать возложенные на него функции.

11. Предпринята попытка обосновать целесообразность преобразования институт полномочных представителей. Президента РФ' в институт федеральных представителей, т.е. представителей не только собственно Президента Российской* Федерации;, но и Правительства РФ, иных; федеральных органов государственной власти. Они должны; представлять на; региональном уровне государственную власть РФ в целом.

В- целях обеспечения^ единства государственной власти, и верховенства федеральной^ власти на всей: территории: страны целесообразно было бы рассмотреть вопрос о возможности введения в РФ по опыту США законодательной интервенции: Этот вид интервенции, состоит в изъятии у субъектов федерации определенных полномочий и переведении их в пользу центра (например, полномочие распределять поступающую из центра финансовую помощь).

Институт федерального вмешательства должен стать одним из механизмов вменения ответственности органам государственной власти субъектов Федерации и органам местного самоуправления при неисполнении ими обязательств, вытекающих из возложенных на них полномочий. Данный институт, предназначенный для восстановления функциональных разрывов в системе разделения властей и управления, нуждается в скорейшем законодательном оформлении.

Наиболее оптимальной и перспективной является такая модель государственной власти и справления, которая сочетала бы представительство государственной власти РФ на местах и органы государственной власти субъектов РФ. Подобная система взаимоотношений органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ мота бы быть представлена в виде административного надзора и реализовываться в ординарных ситуациях. В экстраординарных же ситуациях полномочные представители Президента должны превращаться в инструмент федеральной интервенции в дела субъектов РФ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Матюшкин, Георгий Олегович, 2004 год

1. Нормативные правовые акты Российской Федерации и другие;официальные документы

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря1993 г. — М., 2001.

3. Федеральный конституционный закон "О судебной системе Российской Федерации" от 26 декабря 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 1. - Ст. 1; 2001. - № 51. - Ст. 4825.

4. Федеральный; закон "О международных договорах Российской Федерации" от 15 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации: 1995. - № 29. - Ст. 2757.

5. Федеральный законно государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации'' от 20 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 30. - Ст. 2871.

6. Федеральный закон "Об основах государственной службы Российской Федерации" от 31 июля 1995 г. // Собрание законодательства Российской

7. Федерации. 1995. - № 31. - Ст. 2990; 1999. - № 8. - Ст.974; 2000. - № 46. -Ст. 4537.

8. Федеральный закон "О национально-культурной автономии" от 17 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 25. -Ст. 2965; 2002. - №12. - Ст. 1093;

9. Федеральный закон "О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации" от 2 декабря 1998 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 2. — Ст. 231.

10. Федеральный закон "О гарантиях прав коренных малочисленных народов Российской Федерации" от 30 апреля 1999 г. // Собрание^ законодательства Российской Федерации. 1999; - № 18. - Ст. 2208:

11. Федеральный закон "Об утверждении федеральной программы развития; образования'' от 10 апреля 2000' г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2000. №16. Ст. 1639.

12. Указ Президента; Российской Федерации "О полномочных представителях Президента Российской; Федерации в субъектах Российской Федерации" от 10 июня 1994 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1994: - № 7. - Ст. 698.

13. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в Чеченской Республике" от 18 декабря1994 г. //Российская газета. — 1994. 20 дек.

14. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской* Федерации в Чеченской; Республике" от 29 августа1995 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - №36.-От. 3526.

15. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном контрольном управлении • Президента Российской Федерации" от 16 марта 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 1996. -№12. Ст. 1066; 2000. - № 27. - Ст. 2821.

16. Указ Президента Российской; Федерации "О мерах по- укреплению дисциплины в системе государственной службы"'от 6 июня 1996 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. — № 24. - Ст. 2868.

17. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской» Федерации в регионе Российской Федерации" от 9 июля 1997 т. II Собрание законодательства Российской Федерации; — 1997. — № 28.-Ст. 3421.

18. Указ Президента Российской Федерации "О полномочном представителе Президента Российской Федерации в федеральном; округе" от 13 мая 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации: — 2000.- №20. — Ст. 2112:

19. Указ; Президента; Российской Федерации; "О формировании Администрации; Президента Российской» Федерации'1 от 3 июня 2000; г. // Собрание законодательства Российской Федерации. — 2000; № 23; - Ст. 2387; № 34; -Ст. 3438.

20. Указ Президента Российской Федерации "Об обеспечении строительства; и; развития Вооруженных Сил Ро ссийской Федерации, совершенствовании их структуры" от 24 марта 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. -2001.-№ 14:-Ст. 1326.

21. Указ Президента. Российской^ Федерации "Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации" от 26 апреля 2001 т. II Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - № 18. — Ст. 1840; 2002. — №4.-Ст. 311.

22. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении Положения о Главном управлении внутренней политики Президента Российской Федерации" от 2 июня 2001 г. // Собрание: законодательства Российской Федерации. 2001. - № 24: - Ст. 2415.

23. Указ Президента: Российской Федерации' "О некоторых вопросах Министерства внутренних дел; Российской Федерации" от 4 июня 2001 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. — №24: — Ст. 2416; 2002. - № 17. - Ст. 1659; № 26. - Ст. 2578:

24. Указ Президента, Российской; Федерации "О комиссиях по вопросам? помилования на территориях субъектов Российской Федерации" от 28 декабря: 2001 г. / Собрание законодательства Российской Федерации. 2001 №53 - Ч. II: Ст. 5149.

25. Распоряжение Президента Российской Федерации "О проведении? аттестации представителей Президента Российской Федерации в крае, области;, автономной области, автономном округе, городах Москве и Санкт

26. Петербурге" от 20 марта 1993 г. // Справочная»правовая система Консультант плюс.

27. Постановление Правительства Российской:Федерации "Об организации выполнения Федеральной программы развития образования" от 30 декабря 2000 г. // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. - №2. -Ст. 186.

28. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании федерального управления Министерства юстиции, Российской Федерации по

29. Приволжскому федеральному округу" от 12 июля* 2000 г. // Бюллетень

30. Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. — № 8.1.78: Приказ Министерства- юстиции; Российской Федерации "О созданиифедерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по»

31. Северо-Западному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень

32. Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. — № 8.1.79: Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "0> созданиифедерального управления; Министерства юстиции Российской Федерации по

33. Сибирскому федеральному округу"' от 12 июля 2000 г. // Бюллетень.

34. Министерства юстиции Российской Федерации. 2000.* — № 8.

35. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О создании» федерального управления Министерства юстиции Российской Федерации по Уральскому федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. — № 8.

36. Приказ Министерства юстиции? Российской Федерации; "О создании1 федерального управления Министерства юстиции; Российской ? Федерации по Южному федеральному округу" от 12 июля 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. - № 8.

37. Приказ Госстроя Российской, Федерации "О взаимодействии Госстроя России с полномочными представителями Президента Российской;Федерации: в федеральных округах" от 6 сентября 2000 г. // Бюллетень Строительной Техники. 2000. - № 12.

38. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации "О мерах по выполнению постановления Правительства Российской Федерации от 12 августа 2000 г. №592" от 25 декабря 2000 г. // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. — 2001. № 1.

39. Федеральная программа; "Реформирование государственной службы Российскойi Федерации (2003 2005 годы)" // Российская газета: - 2002; - 23 ноября.

40. Концепция развития российского законодательства в целях обеспечения единого правового пространства в России // Журнал российского права. — 2002.- №6.