Результативность мер государственной поддержки бедных домохозяйств в современной России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Горина, Елена Александровна

• Горина, Елена Александровна
• кандидат экономических наук
• 2011

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Горина, Елена Александровна

Введение

Глава 1. Государственная поддержка бедного населения в России: теоретические принципы и практические аспекты

1.1. Основные цели, субъекты и модели современной социальной политики

1.2. Концептуальные принципы и структурный анализ системы социальной защиты населения

1.3. Социальная защита населения в условиях разграничения полномочий между различными уровнями власти

Глава 2. Методологические вопросы оценки результативности мер социальной поддержки

2.1. Программно-целевой подход к оценке мер поддержки бедных в общем контексте экономических оценочных исследований

2.2. Система показателей оценки адресных программ поддержки бедных как элемента региональной системы социальной защиты

2.3. Система показателей оценки результативности и эффективности адресных социальных пособий для бедных

2.4. Источники информации для оценки результативности программ поддержки бедных и рекомендации по их организации

Глава 3. Анализ результативности адресных программ поддержки бедных и особенности их реализации на региональном уровне

3.1. Обоснование выбора субъектов РФ и их основные социально-экономические характеристики

3.2. Роль и место программ, основанных на проверке нуждаемости, в региональных системах социальной защиты

3.3. Оценка результативности на основе анализа правил и практик предоставления основных пособий бедным домохозяйствам

3.3.1. Субсидии на оплату жилого помещения и коммунальных услуг

3.3.2. Ежемесячное пособие на детей из малоимущих семей

3.3.3. Государственная социальная помощь

3.4. Оценка результатов социальной помощи на основе данных выборочных обследований населения

3.5. Барьеры для развития программ, основанных на проверке нуждаемости, и возможности их преодоления 172 Заключение 179 Список использованных источников 185 Приложения

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Результативность мер государственной поддержки бедных домохозяйств в современной России»

Актуальность темы. В системе стратегических приоритетов социально-экономического развития Российской Федерации меры государственной поддержки бедных домашних хозяйств определены как важнейшее направление формирования условий для развития человеческих ресурсов и гармонизации действий рынков, государства, семьи в области повышения уровня и качества жизни населения. В Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны до 2020 г. поставлена задача «обеспечить формирование системы социальной поддержки и адаптации, отвечающей потребностям современного общества, реализующей помимо социальной защиты функции социального развития и создающей доступные механизмы «социального лифта» для всех, в том числе для социально уязвимых, категорий населения», а также к 2020 г. довести до 100% охват бедного населения государственными социальными программами.

Обострение в первые годы становления рыночных отношений проблем бедности, неравенства и разрыва связей домохозяйств с рынком труда способствовало принятию специальных, не связанных с рынком труда, государственных мер поддержки домохозяйств с доходами ниже прожиточного минимума. Основанные на принципе учета нуждаемости они дополнили существовавшую систему льгот и выплат для отдельных социально-демографических категорий населения. В совокупности в данных программах в разные годы участвовали до 30-35% домохозяйств, при этом значительная часть нуждающихся семей не получала пособия для бедных, а небедные, наоборот, были их активными участниками. В настоящее время пособие на детей из малоимущих семей, субсидии на оплату жилья и коммунальных услуг и специальные региональные пособия, предоставляемые на основе контроля доходов, являются основными мерами государственной поддержки нуждающихся и определены как адресные программы для бедных. Ориентация на повышение значимости таких мер в общей системе социальных пособий предопределила постановку вопроса об оценке их результативности.

Насколько эффективны процедуры реализации адресных мер поддержки бедных, какова их результативность с точки зрения влияния на масштабы и глубину бедности населения — эти вопросы длительное время оставались за пределами экономического анализа. Внедрение с начала 2000-х гг. в социальной сфере принципов бюджетирования, ориентированного на результат, реструктуризация социальных обязательств государства и передача с федерального уровня на региональный полномочий по законодательному регулированию и финансированию большинства нестраховых пособий и льгот ставят в число важнейших задач комплексную оценку функционирования и результатов реализации мер государственной поддержки населения.

Цель и задачи исследования. Цель настоящей работы заключается в том, чтобы оценить результативность не связанных с рынком труда мер государственной поддержки бедных домохозяйств.

Для достижения этой цели-потребовалось поставить-и решить следующие исследовательские задачи, определившие логику и структуру исследования:

1) рассмотреть с теоретических позиций экономики народонаселения систему государственной поддержки бедных домохозяйств как института социальной политики в условиях рыночной экономики и определить место адресных пособий для бедных в общей системе социальных выплат и льгот;

2) проанализировать особенности регламентов назначения, финансирования и предоставления основных пособий для бедных в современной России;

3) систематизировать имеющиеся источники, информации и показатели, используемые для оценки результативности мер поддержки бедных;

4) разработать теоретическую модель системы показателей оценки результативности адресных мер поддержки бедных, учитывающую особенности их реализации и специфику ожидаемых экономических и социальных эффектов;

5) на основе предложенной системы показателей на примере трех субъектов РФ, разных по экономическим, социальным и институциональным характеристикам, выявить особенности реализации мер государственной поддержки, основанных на проверке нуждаемости, и оценить их результативность;

6) разработать рекомендации по развитию адресных мер поддержки бедных домохозяйств для повышения их влияния на сокращение бедности, и предложения по организации источников информации для оценки их результативности.

Объект и предмет исследования. Объектом диссертационного исследования являются бедные домохозяйства в России. Предмет исследования — влияние адресных, социальных пособий для бедных на сокращение бедности. Необходимость оценки влияния мер социальной поддержки на различные: социально-демографические группы населения предопределила изучение социальной защиты в научном поле экономики народонаселения.

Степень разработанности темы? может быть рассмотрена по четырем направлениям. Первое охватывает разработку научных принципов социальной политики и изучение практических вопросов социальной защиты в современной России в трудах таких российских ученых, как Е.В. Виноградова, И.А. Григорьева, Н.М. Римашевская, Т.Ю. Сидорина, И.В. Соболева, Т.Я; Четвернина,

A.Ю. Шевяков, Л.И; Якобсон, В.Н. Ярская и др. Проблемы уровня жизни населения, развития человеческих ресурсов во взаимосвязи с экономическим развитием нашли широкое отражение в работах таких исследователей, как Е.М; Ав-раамова, B.Ii. Бобков, В.А. Литвинов, Т.М. Малева, Л.А. Мигранова, Л.С. Ржа-ницына, Н.М. Римашевская и др. Значительный вклад в осмысление теоретических основ и практического опыта социальной поддержки бедных и изучение проблем адресности внесли А.Л. . Александрова, Е.Ш. Гонтмахер, И.И. Корчагина, М.И. Либоракина, Л.Н. Овчарова, из зарубежных ученых - Дж. Брейт-вейт, Дж. Галлагер, Дж. Клугман, Р. Макинтайр, А. Пейре и др.

Второе направление - изучение различных аспектов благосостояния отдельных социально-демографических групп в России (семей с детьми, пожилого населения) и влияния на него мер социальной поддержки, включая адресные социальные пособия для бедных, в работах М.Е. Баскаковой, В.Г. Доброхлеб,

B.В. Елизарова, O.A. Кислицыной, Д.О. Поповой, Л.М. Прокофьевой, О.В. Синявской, М.С. Токсанбаевой и др. Особенности жизненного цикла семей как основа для выработки мер государственной социальной поддержки обсуждались в трудах В.М. Жеребина, Н.М. Римашевской, Г. Эспинг-Андерсена и др.

Третье направление включает изучение функционирования социальной защиты населения в условиях разграничения полномочий. Вопросы взаимоотношений между федеральным и региональным уровнями в этой сфере анализировались такими исследователями, как В.К. Бочкарева, OB. Кузнецова, Г.В. Кур-ляндская, В.Н. Лексин и др. Методические основы анализа политики регионов РФ в области социальной защиты заложены в работах Н.В. Зубаревич, С.Н. Смирнова.

Четвертое направление составляют работы, посвященные общим вопросам методологии оценки программ в общественном секторе (H.A. Кошелева, А.И. Кузьмин, C.B. Творогова, среди зарубежных авторов — К. Вайсс, Дж. Валадез, К. Морс, П. Росси, Р. Страйк, Г. Хатри и др.), а также методологическим аспектам оценивания качества социальной работы, результативности и эффективности социальной поддержки населения (Д. Коади, М.Г. Колосницына, С.Г. Ми-сихина, П.В. Романов, JI.B. Топчий, E.PI Ярская-Смирнова и др.).

Вместе с тем открытым для дискуссий остается вопрос об инструментарии, с помощью которого можно оценивать результаты мер социальной защиты с позиций поддержки бедного населения. Недостаточно изучены и проблемы, связанные с информационным обеспечением такой оценки.

Теоретико-методологическая основа. Диссертационное исследование строится в логике институционального анализа и в, рамках экономики народонаселения основывается на концепции социальной политики, нацеленной на гармонизацию действий рынков, государства и семей по формированию благосостояния населения и выравнивание шансов на получение приемлемого уровня дохода на различных этапах жизненного цикла домохозяйства. В основу оценки результативности мер социальной поддержки бедного населения легли теоретические принципы программно-целевого подхода. Для горизонтального, вертикального и трендового анализа региональных бюджетов и при изучении расходов на социальную защиту российских домохозяйств использовались методы сравнения, группировок и классификации. При анализе данных выборочного обследования населения применялся метод последовательных сравнений, ряд методов дескриптивного анализа. Обработка эмпирических данных проводились на базе программных пакетов MS Excel и SPSS 15.0 for Windows. '

Эмпирической базой послужили данные Росстата, материалы Министерства здравоохранения и социального развития РФ, отчеты Федерального казначейства об исполнении бюджетов разных уровней, нормативно-правовые акты Российской Федерации и субъектов РФ. В. исследовании также использованы материалы (ведомственная отчетность, полуформализованные личные экспертные и групповые интервью, наблюдения) исследования «Совершенствование измерения, мониторинга и анализа бедности в России-. Этап 2. Усиление адресного характера программ социальной поддержки в РФ», проведенного в пяти I регионах России Фондом «Институт экономики города», Независимым институтом социальной политики и The Urban Institute (США) по заказу Всемирного Банка в 2006-2007 гг. Для анализа результативности региональных программ поддержки бедных были привлечены первичные данные обследования населения Томской области для целей мониторинга уровня и качества жизни, проведенного во втором квартале 2006 г., при финансовой поддержке Всемирного Банка. На выборке объемом 3134 домохозяйств получены репрезентативные данные для населения области и в разрезе типов поселений.

Научная новизна исследования состоит в следующем:

1. Обоснован комплексный подход к анализу результативности адресных мер государственной поддержки бедных домохозяйств. Он предусматривает оценку роли и места таких мер в общей системе государственных социальных трансфертов и их влияния на сокращение бедности с опорой на принципы программно-целевого подхода.

2. Для практической реализации предложенного подхода разработана двух-компонентная система количественных и качественных показателей как инструмент анализа развития мер социальной поддержки бедных, оценки адресности социальных пособий и охвата ими бедного населения, а также измерения вклада этих выплат в сокращение уровня и глубины бедности получателей.

3. На основе оценки, проведенной с применением предложенной системы показателей, определены ключевые факторы, влияющие на результативность мер поддержки бедных. К ним отнесены правила назначения и размер пособий, порядок учета доходов и способы контроля правомерности получения помощи.

4. Разработана методика оценки объема и структуры совокупных государственных расходов в России в разрезе мер социальной защиты, адресованных различным социальным, экономическим и демографическим группам населения. Это позволило показать, что за 2003-2009 гг. существенно выросла доля расходов на нестраховые виды помощи отдельным социально-демографическим группам населения, предоставляемые без учета нуждаемости, тогда как удельный вес затрат на адресные меры поддержки бедных постепенно сокращается.

5. На основе анализа источников информации о финансировании и администрировании адресных пособий для бедных и об их влиянии на уровень доходов домохозяйств.предложены рекомендации по совершенствованию информационной базы, необходимой для оценки результативности мер социальной поддержки, нацеленных на сокращение бедности. Разработаны методические рекомендации по развитию специальных выборочных обследований социально-экономического положения населения, содержащих первичные данные об участии населения в программах социальной поддержки.

Практическая значимость работы обусловлена тем, что ее основные выводы и положения доведены до стадии практических рекомендаций. Они могут быть использованы длясовершенствования мер социальной поддержки бедного населения и улучшения информационной базы в области социальной защиты. Отдельные результаты вошли в материалы, подготовленные для Департамента социальной защиты населения г. Москвы при разработке основных направлений развития социальной защиты населения г. Москвы.на 2012-2016 гг., были использованы Представительством Детского фонда ООН в РФ при подготовке доклада «Анализ положения детей в РФ», а также нашли отражение в работе, выполненной в Институте социально-экономических проблем народонаселения РАН при разработке стратегии развития г. Москвы на период до 2025 г.

Апробация результатов исследования. Отдельные выводы и результаты диссертационной работы представлялись на международных и всероссийских научных и научно-практических конференциях: «Население, семья, уровень жизни» (Москва, 2008 г.), «Актуальные проблемы управления экономикой региона» (Санкт-Петербург, 2009 г.), I Российский экономический конгресс (Москва, 2009 г.), «Социальная политика в контексте трансформаций российского общества: реформы и повседневность» (Москва, 2011 г.), на молодежных конференциях «Ломоносов» (Москва, 2009-2011 гг.), на семинаре в представительстве Фонда ООН по народонаселению «Семья в центре социально-демографической политики?» (Москва, 2009 г.) и др.

По теме диссертации опубликовано 9 работ общим объемом 5,2 п.л.

Основные положения диссертации, выносимые на защиту.

1. В системе социальной защиты, нацеленной на выравнивание возможностей домохозяйства по преодолению бедности на- различных этапах его жизненного цикла, неотъемлемым компонентом являются- меры поддержки бедных, не связанные с рынком труда. Они предусматривают оказание социальной помощи при реализации нестраховых рисков бедности и при ослаблении или разрыве связей домохозяйства с рынком труда, снижающих его способность к самообеспечению. Как показывает институциональный анализ системы социальной' поддержки, приоритетными социально-демографическими группами для этих мер в России являются семьи с детьми,и пожилое население.

2. Состав- и структура существующих источников информации о реализации мер социальной поддержки населения ориентированы преимущественно на контроль за исполнением бюджетных обязательств, но не позволяют оценить ни расходы на поддержку различных социальных, экономических и демографических групп населения, ни влияние реализуемых мер на снижение бедности среди целевых групп домохозяйств. Прежде всего, отсутствуют надежные первичные данные об участии населения в социальных программах. Для решения этих проблем предложены варианты совершенствования источников информации, в том числе разработана методика оценки объема и структуры государственных расходов на социальную защиту в разрезе ее отдельных видов, включая адресные программы для бедных.

3. Оценка адресных программ для бедных домохозяйств должна иметь комплексный характер и состоять из двух ключевых компонентов: (1) институционального и бюджетного анализа их роли и места в системе нестраховых видов социальной поддержки населения и (2) оценки их результативности на основе принципов программно-целевого подхода с позиций процесса реализации программ и их влияния на сокращение бедности. Каждому компоненту оценки соответствует своя система показателей.

4. Основные меры поддержки бедных домохозяйств, не связанные с рынком труда, реализуются на региональном уровне, многообразие региональных практик в этой области велико. Роль и место данных мер в общей системе приоритетов региональной социальной защиты определяются бюджетными возможностями региона и законодательными инициативами, обусловленными электоральными циклами и возложением на систему социальной защиты функций обеспечения социальной стабильности. Региональные различия в размерах выплат, механизмах их увеличения и правилах назначения приводят к тому, что эти социальные пособия являются фактором усиления, а не выравнивания диспропорций в уровне жизни низкодоходных групп населения разных регионов.

5. Оценка основных нестраховых видов социальной поддержки бедного населения в трех регионах РФ с разными условиями развития и финансирования социальных выплат обнаруживает их низкую результативность: значительная часть получателей пособий не являются бедными, не обеспечивается полноценный охват целевой группы, а влияние пособий на уровень экономического благосостояния получателей незначительно. К несоответствию результатов и целей поддержки бедных приводят: низкий размер выплат при широком охвате населения, выбор приоритетных групп получателей без анализа рисков бедности, слабые механизмы контроля доходов. Учет и преодоление этих недостатков при разработке регламентов назначения и выплаты пособий позволит повысить их результативность.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Горина, Елена Александровна

37 Результаты исследования изложены в [Тверская., 2006; Томская., 2007; Повышение., 2007].

38 Постановления Правительства Москвы: от 29.01.2008 № 82-ПП «Об итогах реализации мероприятий по социальной защите москвичей в 2007 г. и о Комплексной программе мер социальной защиты жителей города Москвы на 2008 г.», от 24.02.2009 № 126-ПП «Об итогах реализации мероприятий по социальной защите москвичей в 2008 г. и о Комплексной программе мер социальной защиты жителей города Москвы на 2009-2011 гг.». рования политики региона в сфере социальной защиты (см. рис. 1.5). В таблице 3.1. представлены значения основных параметров.

Тверская область по основному индикатору уровня экономического развития — величине валового регионального продукта (ВРП) на душу населения — относится к нижней части «срединной» группы: туда входит около трети субъектов РФ с показателями душевого ВРП в диапазоне от 50 до 62% от средне-российкого значения39 (с корректировкой на различия в стоимости жизни). Также этот регион характеризуется пониженной обеспеченностью бюджетными доходами (63% от средних по регионам) и является умеренным реципиентом федерального бюджета (в 2006-2009 гг. 7-10% доходов бюджета области обеспечивалось федеральными дотациями на выравнивание).

Проблемы экономического развития Тверской области типичны для многих областей Центральной России: специализация промышленности на отраслях внутреннего спроса, отсутствие минеральных ресурсов, востребованных мировым рынком, слабое развитие сектора рыночных услуг. Еще одна проблема развития области - «вымывание» наиболее активного, образованного населения, обусловленное положением между двумя крупнейшими городскими агломерациями Москвы и Санкт-Петербурга. Как следствие, снижается качество населения области (трудоспособность, здоровье, уровень образования), и одновременно растет доля населения, не располагающего ресурсами для самообеспечения и более зависимого от поддержки государства.

В области сложилась деформированная неблагоприятная возрастная структура населения: в пожилом возрасте находится более четверти жителей, а в сельской местности эта доля достигает трети. Особенно тяжелая ситуация среди сельских женщин - 40% из них старше трудоспособного возраста. Это напрямую влияет на развитие социальной защиты. Прежде всего, высокая доля лиц старшего возраста ведет к росту числа получателей категориальных выплат и льгот. Тверская область входит в число субъектов РФ, лидирующих по доле

39 Низкий душевой ВРП большинства регионов по сравнению со среднероссийским показателем объясняется нарастающим отрывом ВРП нескольких субъектов-лидеров (Москвы и нефтегазодобывающих округов Тюменской области) от остальных регионов. льготников регионального ведения, которые получают ЕДВ из областного бюджета — около 12% всего населения (в среднем по РФ — 8%). Другой фактор, повышающий нагрузку на бюджет — необходимость содержания разветвленной сети учреждений социального обслуживания для престарелых граждан. При этом мелкоселенный характер расселения в сельской местности (доля деревень с населением менее 10 жителей превышает 43% обитаемых сельских поселений) вынуждает отдавать предпочтение более затратным стационарным формам обслуживания40. Мелкоселенность в сочетании с сильной разбросанностью порождает проблему труднодоступности социальных услуг в сельской местности. Для^ многих ее жителей, как правило, пожилых, ограниченной оказывается даже сама возможность обращения за социальной помощью41. Вместе с этим повышаются материальные и временные издержки оказания нестационарных социальных услуг (надомного обслуживания), увеличиваются расходы по доставке социальной помощи.

Отставание Тверской области по уровню среднедушевых денежных доходов населения от среднероссийского и от большинства областей Центральной России заметно сократилось в середине 2000-х гг. (рис. 3.1) Тем не менее, в конце 2000-х гг. соотношение душевых денежных доходов и прожиточного минимума в области остается на 25-30% ниже среднероссийского. Такое отставание складывается по нескольким причинам. Во-первых, уровень оплаты труда в области на четверть меньше от среднероссийского. Это следствие преобладания в структуре занятости низкооплачиваемых отраслей промышленности, а также сельского хозяйства, где заработки минимальны (54% от среднеобластных). Во-вторых, в структуре доходов постаревшего населения области за счет пенсий повышен вклад социальных выплат. В 2008 г. он составлял 17,8%, а с ростом пенсионного обеспечения в 2009-2010 гг., очевидно, имел тенденцию к увеличению.

В целом общероссийское повышение пенсий позволило заметно увеличить доходы пенсионеров и в Тверской области. Если в 2005 г. средний размер пен

40 В Тверской области работает 51 дом-интернат для престарелых и инвалидов, из них 39 - малой вместимости (в среднем проживает около 30 человек).

41 В периферийных районах области в таких деревнях проживает до 70-80% населения.

107 сии только на 10% превышал прожиточный минимум пенсионера (ПМП), то в 2009 г. - уже в 1,5 раза. Следовательно, можно предположить, что значительная часть пенсионеров уже не попадают в категорию малообеспеченных и не могут претендовать на участие в социальных программах для бедных. Однако доходы многочисленных пенсионеров зависят от федеральной политики в этой сфере. Поэтому сохраняется риск того, что при относительном сокращении пенсионного обеспечения возможен обратный рост числа получателей адресной помощи и соответственно нагрузки на региональный бюджет.

Рис. 3.1. Динамика соотношения среднедушевых денежных доходов и величины прожиточного минимума в Москве, Тверской и Томской областях, % Источник: данные Росстата.

Самой значимой позитивной тенденцией в Тверской области стало резкое сокращение уровня бедности: с более чем 50% в 2000 г. до 14% в 2008-2009 гг. Главный фактор - рост доходов населения, в том числе благодаря возросшему финансированию бюджетного сектора и росту пенсий. При этом дифференциация населения по доходу относительно невелика: коэффициент фондов только в 2008 г. превысил 10 раз (в среднем по РФ - около 17 раз).

Рис. 3.2. Динамика уровня бедности (доли населения с денежными доходами ниже величины ПМ) в Москве, Тверской и Томской областях, %

Источник: данные Росстата.

Доминирующий подход к институциональному развитию социальной защиты в Тверской области в течение 2000-х гг. можно обозначить как либерально реформаторский. Это один из первых регионов, который стал воплощать на практике идею федерального центра о переходе от натуральной формы предоставления льгот к денежным выплатам. Уже в 2005 г. большая часть натуральных трансфертов, включая скидки по оплате ЖКУ, была отменена и введены ЕДВ. Хотя из-за их небольшого размера, они не могли компенсировать отмененные льготы. Региональным льготникам было оставлено только право на льготный проезд на городском и пригородном общественном транспорте, включая железнодорожный и внутренний водный, а также мало востребованные преимущества по социальному обслуживанию. С 2005 г. усиление адресных форм предоставления помощи заявлены администрацией Тверской области в качестве главного приоритета в сфере социальной защиты.

Другой пилотный регион - Томская область - входит в группу относительно экономически развитых регионов. Его душевой ВРП (с корректировкой на различия в стоимости жизни) до последнего времени превышал средний по стране и был максимальным среди регионов Сибирского федерального округа, лишь в 2008 г. уступив показателям Красноярского края. В бюджете Томской области уровень собственных доходов на душу населения составлял около 75% от средних, но федеральные трансферты на выравнивание уровня бюджетной обеспеченности в 2006-2007 гг. в область не поступали, т.е. формально регион считался бюджетным донором. В 2008-2009 гг. бюджет области получал относительно небольшие дотации на выравнивание из Фонда финансовой поддержки регионов (4% суммарных доходов).

Основу экономики области составляет нефтедобыча, сконцентрированная в наиболее труднодоступной северо-западной части. Регион входит в число ведущих ресурсодобывающих территорий Сибири. Другие значимые отрасли -атомная и химическая промышленность - размещены в агломерации областного центра и в переходный период пережили сильный спад, сопровождавшийся сокращением занятости. В депрессивном состоянии пребывает и лесная и деревообрабатывающая промышленность, центрами которой являются поселки и небольшие города в обширной периферийной зоне области. Отличительной чертой и важным преимуществом для экономического и социального развития области можно считать развитую в областном центре инфраструктуру в сфере высшего образования и научной деятельности.

Возрастная структура населения Томской области относительно омоложена: доля населения трудоспособного возраста выше среднероссийской (66 и 63%, соответственно), а доля старших возрастов — ниже (18 и 21%). Снижение рождаемости в предшествующие годы уже привело к нивелированию различий по доле детей. Тем не менее, в настоящее время в Томской области возрастная структура населения не является фактором, создающим значимые риски для развития системы социальной защиты.

Благодаря высокому уровню оплаты труда в нефтяной отрасли Томская область входит в число регионов Сибири с наилучшим соотношением денежных доходов и прожиточного минимума. Но, как и в других более развитых регионах, этому сопутствует сильный разрыв и в оплате труда между отраслями. До середины 2000-х гг. этот разрыв нарастал, после чего начались позитивные изменения: выросли относительно среднего уровня заработки в социальной сфере (с 45-65% в 2003 г. до 75-85% в 2008 г.). Однако в сельском и лесном хозяйстве существенного повышения уровня оплаты труда не произошло. При этом показатели дифференциации доходов близки к средним по стране (в 2008 г. коэффициент фондов составлял 14,2 раза).

Уровень пенсий в регионе в среднем по области почти наполовину превышает величину ПМП (по состоянию на конец 2009 г.). Массированное повышение уровня пенсионного обеспечения вывело пенсионеров из числа наиболее уязвимых по доходу категорий населения. Однако, учитывая удорожание жизни, в северных районах области сохраняются повышенные риски бедности для пенсионеров: в районах, приравненных к территории Крайнего Севера, ПМП на четверть выше среднеобластного, в региональном центре - на треть.

Уровень бедности в Томской области на протяжении 2000-х гг. был одним из самых низких среди сибирских регионов, достигнув минимума 13,4% в 2007 г. Измерение показателей бедности на внутрирегиональном уровне выявило картину сильного неравенства между муниципалитетами, обусловленную долгосрочными факторами42. Масштабы распространения бедности различаются более чем в 6 раз. Максимальный уровень бедности был зафиксирован в лесопромышленных районах, причем не только, удаленных от областного центра, но и близко к нему расположенных. В крупных и нефтяных городах экономика более устойчива, поэтому уровень бедности был относительно низким. Важную роль в снижении рисков бедности играет высокий уровень образования населения, повышающий конкурентоспособность и мобильность населения на рынках труда. Однако кризисная ситуация на локальных рынках труда в небольших городах и лесопромышленных поселках в северной части области, а также в большинстве аграрных районов, препятствует получению населением доходов от занятости и может провоцировать рост числа клиентов социальной защиты.

Томская область принадлежит к тому подавляющему большинству регионов, которые постепенно продвигались в сторону замены натуральных льгот

42 Стратегия сокращения бедности в Томской области [Электронный ресурс] / Официальный сайт Администрации Томской области. - Электрон, дан. — Томск, 2010. — URL: http://tomsk.gov.ru/ru/social uround/standard life/ cutting poverty.html ("дата обращения: 16.01.2011). денежными выплатами. Особенно отчетливо это можно проследить на примере монетизации наиболее трудно реформируемого вида - льгот по оплате жилья и коммунальных услуг. Если Тверская область, наряду с Татарстаном, Тюменской областью и Красноярским краем, были «пионерами» этого процесса, то в Томской области монетизация пошла по наиболее распространенному сценарию. За региональными льготниками было оставлено право на льготный проезд в общественном транспорте городского и пригородного сообщения и на скидки по оплате ЖКУ. Остальные льготы были отменены и установлены относительно высокие размеры ЕДВ.

В качестве стимула для продолжения монетизации льгот в регионах федеральный центр использовал важнейший инструмент - межбюджетные трансферты. Для получения финансовой поддержки за счет средств Федерального фонда содействия реформированию ЖКХ43 с 2009 г. субъекты РФ обязательно должны иметь нормативно-правовые акты-о переходе на денежную форму предоставления мер социальной поддержки по оплате ЖКУ44. В результате более чем в половине всех регионов страны льготы по оплате ЖКУ были монетизи-рованы именно в 2009-2010 гг. В их числе и Томская область: с начала 2010 г. скидки по оплате ЖКУ заменены денежными выплатами эквивалентного размера.

Наконец, третий регион, фигурирующий в исследовании, - Москва, город федерального подчинения. К большинству показателей, характеризующих ее экономическое и социальное развитие, при описании применима превосходная степень. В Москве формально производится-максимальный среди всех субъектов ВРП, причем его концентрация росла на протяжении всего постсоветского периода. Во второй половине 2000-х гг. на Москву приходилось до четверти суммарного ВРП всех регионов России, что намного больше ее доли в населении страньъ (7%). Опережающий рост экономики столицы связан не только с реальным ускоренным развитием новых постиндустриальных отраслей, но в первую очередь - со сверхцентрализацией системы управления крупнейших

43 Федеральный закон от 21.07.2007 № 185-ФЗ «О фонде содействия реформированию жилищно-коммунального хозяйства» (ред. от 09.03.2010).

44 Отметим, что регионы получили серьезное послабление: в своей первой редакции указанный Федеральный закон ограничивал сроки такого перехода 1 января 2010 г. (в 2009 г. данное требование было снято).

112 сырьевых компаний и федеральных монополий, при которой результаты их экономической деятельности относятся к Москве.

По той же причине столица получает огромные налоговые доходы от прибыли зарегистрированных на ее территории компаний. Москва входит в число субъектов РФ с наибольшей бюджетной обеспеченностью: в 2008 г. собственные душевые доходы столичного бюджета были почти в 2,5 раза выше средних по регионам РФ. На фоне подавляющего большинства субъектов РФ-столица -один из немногих примеров регионов, не испытывающих жесткого ограничения финансовых ресурсов. Однако в конце 2008 г. — 2009 г. из-за экономического кризиса поступления бюджетоформирующего налога на прибыль резко сократились. Из-за этого реальные доходы городского1 бюджета в расчете на душу населения в 2009 г. стали меньше на треть,по сравнению с уровнем 2007 г.

Москва является лидером среди регионов и по покупательной способности доходов: статистика;фиксирует, что в 2009 г. среднедушевые денежные доходы населения превышали прожиточный минимум в 6 раз. Хотя важно понимать, что; в силу специфики применяемой методики (доходы населения дооценивают-ся по таким показателям расходов; как товарооборот розничной, торговли, обмен валюты) уровень доходов москвичей неизбежно завышен.

Тем не менее, за вычетом регионов Крайнего Севера; наиболее высокооплачиваемая занятость концентрируется в Москве (без корректировки на ценовые различия). При этом социальные* отрасли, где преобладает бюджетное финансирование, по уровню* оплаты труда: лишь немного отстают от высокого среднего значения (85-98%). Это означает, что занятость в бюджетном секторе в Москве вряд ли может считаться фактором,, значительно повышающим; риск бедности домохозяйства:

Социальные трансферты составляют меньшую долю в доходах жителей Москвы, чем в среднем по России (9,7 и 13% соответственно). При том, что удельный вес основных получателей социальных трансфертов - пенсионеров -в численности населения; Москвы достигает почти 24%. В условиях высокой стоимости жизни (стоимость фиксированного набора потребительских товаров и услуг в Москве в 2008-2009 гг. в 1,4 раза превышала среднероссийское значение)45 и низкой чувствительности к ней уровня пенсионного обеспечения, регулируемого федеральным,. а не региональным законодательством, пенсионеры отличаются повышенным риском бедности. Даже с учетом занижения величины ПМП средний размер пенсии московского пенсионера превысил ее только после неоднократной индексации пенсий в 2008 г. На уязвимое положение,пенсионеров в общей доходной стратификации населения города указывает и соотношение пенсии и средней-заработной платы: в 2008 г. в целом по стране оно составляло 26%, а в Москве - только 16%, в 2009 г. отставание даже возросло -33 и 20% соответственно. Такая ситуация обусловливает необходимость введения. дополнительных мер социальной поддержкидляпенсионеров в столице.

В-течение: 2000-х гг. Москва отличалась пониженным уровнем бедности (рис. 3.2): в 2009 г. доля населения с доходами ниже ПМ опустилась до минимальной отметки в 10%. Однако расслоение по доходу достигает в Москве максимальных в стране значений: средние доходы .10% самых бедных в 35 раз меньше, чем у 10%. самых обеспеченных. На фоне высокодоходных групп населения уровень жизни получателе» социальных трансфертов оказывается' чрезвычайно низким.

На фоне высокой обеспеченности бюджетными ресурсами в системе социальной защиты в Москве доминируют консервативные и патерналистские принципы. Власти, Москвьь минимизировали: процесс монетизации,, наряду с введением ЕДВ; сохранив почти все прежние льготы. Более того, некоторые из них (например, право на бесплатный проезд в общественном транспорте) продолжают действовать для более широкого круга лиц, а не только для трех основных категорий региональных льготников. В начале 2010 г. натуральные льготы по оплате ЖКУ оставались лишь в единичных субъектах РФ: среди них -Москва. Патерналистская политика московских властей выражается не только в широком распространении социальных льгот, но и в дотировании расходов на

45 Из-за особенностей применяемой в Москве методики расчета величина ПМП удерживается на минимальном уровне в соотношении с величиной ПМ для всего населения (68% при среднем по стране 80%). Поэтому соотношение ПМП в Москве со среднероссийским демонстрирует сравнительно меньшее удорожание жизни, чем показатель стоимости фиксированного набора. : 114

ЖКУ всего населения столицы за счет средств московского бюджета. Из него финансируются расходы на строительство, эксплуатацию и капитальный ремонт жилищного фонда, субсидии теплоснабжающим организациям и т.д. Благодаря этому возмещение затрат за предоставляемые услуги ЖКХ в Москве составляет только 30% от реальной стоимости жилищных и 86% — коммунальных услуг. Это самый низкий уровень в стране при 100-процентном федеральном нормативе. В целом реформирование системы социальной защиты в Москве в 2000-х гг. происходило медленными темпами.

Таким образом, выявленные между регионами различия в уровнях экономического развития, бюджетной обеспеченности, доходов и бедности населения, в институциональных траекториях развития систем социальной защиты позволяют считать, что в исследовании представлены регионы трех разных типов. Тверская область — регион с сильно постаревшим населением, невысоким уровнем экономического развития, пониженной бюджетной обеспеченностью, отставанием по уровню доходов, в том числе из-за высокой доли социальных выплат в структуре доходов. Интенсивное реформирование социальной защиты начато давно и происходит с либеральных позиций. Томская область - регион с относительно высокими' показателями экономического развития, бюджетной обеспеченности, в котором проявляются сильные контрасты уровня жизни населения в разных частях области. Показатель доходов населения «тянут вверх» высокие заработки в нефтяной отрасли, тогда как доходы занятых в агросекторе и лесной промышленности низки. Реформы в сфере социальной защиты идут давно, но проводятся умеренными темпами. Москва - наиболее экономически развитый субъект РФ с высокой бюджетной обеспеченностью, максимальными средними доходами населения, сопровождающимися огромным неравенством по уровню жизни различных групп населения. Наиболее уязвимыми по доходу являются пенсионеры и другие группы населения, чье материальное благосостояние определяется социальными трансфертами.

3.2. Роль и место программ, основанных на проверке нуждаемости, в региональных системах социальной защиты

Особое место среди социальных программ, предполагающих контроль уровня доходов получателей, занимают меры социальной поддержки малоимущих, устанавливаемые непосредственно на уровне региона («добровольные» программы). Адресный принцип может быть положен в основу оказания государственной социальной помощи, а также в других программах, если их регулирование лежит в пределах региональных полномочий (например, социальная поддержка малоимущих многодетных семей, неработающих пенсионеров и пр.)

Насколько интенсивно в региональной системе социальной защиты развиваются адресные социальные программы, в которых применяется принцип проверки нуждаемости? Согласно разработанной системе показателей (табл. 2.5), это можно оценить по разнообразию и направленности мер социальной поддержки малообеспеченных, а также по внедрению* в.практику социальной защиты технологии социального контракта. На основе контент-анализа нормативной правовой базы трех субъектов РФ рассмотрим, какая институциональная среда сложилась в них для развития программ поддержки бедных.

В Москве не существует специального нормативного акта, который регулировал бы оказание государственной социальной помощи жителям города, признанным малообеспеченными. Разработка такого закона неоднократно откладывалась начиная с 2002 г. и по состоянию на конец 2010 не завершилась.

Социальная поддержка остро нуждающихся граждан в настоящее время отнесена в сферу социального обслуживания- и регулируется положениями закона г. Москвы от 09.07.2008 №34 «О социальном обслуживании населения города Москвы», а также постановлением правительства Москвы от 24.03.2009 №215-пп о мерах по его реализации. В ней превалируют разовые срочные меры: обеспечение продуктами, одеждой, предметами первой необходимости, организация бесплатного питания, единовременная денежная выплата. Согласно нормативным документам, данная социальная помощь ориентирована, прежде всего, на остро нуждающиеся семьи с детьми, пожилых людей и инвалидов, т.е. в ней доминирует категориальный подход. Регулярный характер имеют только ежемесячные дотации остро нуждающимся студентам вузов.

С некоторой долей условности к разряду программ адресного характера могут быть отнесены доплаты к пенсиям неработающих пенсионеров и отдельных категорий работающих пенсионеров и инвалидов, устанавливаемые ежегодными Комплексными программами мер социальной защиты жителей Москвы. До появления аналогичной федеральной программы в 2010 г. Москва была одним из немногих субъектов РФ, где доходы неработающих пенсионеров «дотягивались» до некоторого гарантированного минимума. Но, если до 2008 г. эта планка была меньше или равна величине ПМП, то к концу 2008 г. она достигала 1,5 ПМП, а с 2010 г. городской социальный стандарт установлен в сумме, эквивалентной 2 ПМП, что значительно выше официальной черты бедности.

Хотя в программе заложен принцип проверки нуждаемости получателей, по сути это «квазиадресная» помощь. При расчете суммы материального обеспечения неработающего пенсионера, имеющего место жительства в Москве, учитываются только размер его пенсии и некоторые мало распространенные виды доплат и пособий46, но не берутся во внимание денежные выплаты социального характера и денежный эквивалент льгот (в отличие от нормы, установленной федеральным законодательством). При этом, как московское, так и федеральное законодательство, предусматривают расчет только индивидуального дохода, а не среднедушевого дохода в домохозяйстве, где проживает пенсионер. В результате, неизбежны как ошибки включения, так и исключение действительно нуждающихся домохозяйств с неработающими пенсионерами.

Тверская область представляет собой пример региона, власти которого в значительной мере воспользовались возможностями расширенных полномочий в сфере социальной защиты и инициировали внедрение различных видов поддержки бедного населения, регламентируемых областным законодательством и полностью финансируемых из регионального бюджета.

46 Постановление Правительства г. Москвы от 17.11.2009 № 1268-пп «О региональной социальной доплате к пенсии».

Во второй половине 2000-х гг. социальная поддержка малоимущих в области получила развитие в нескольких направлениях (приложение, табл. П.6):

- программа государственной социальной помощи,

- целевая помощь неработающим пенсионерам с низким доходом,

- оказание адресной социальной помощи на газификацию домов и квартир,

- оказание социальной помощи детям из семей, находящихся в трудной жизненной ситуации, в том числе из малообеспеченных семей.

Центральное место среди нормативно-правовых актов, регулирующих эту сферу, занимают закон «О государственной социальной помощи в Тверской области» №85-30 от 29.12.2004 г. и принятое в его развитие постановление администрации Тверской области от 02.03.2005 №45-па (с их последующими изменениями). Они нацелены на создание в области единой системы оказания помощи особо нуждающимся гражданам. До 2005 г. такая помощь предоставлялась эпизодически и в очень небольших размерах.

Государственная социальная помощь (ГСП) является комплексной программой и включает три вида мер социальной- поддержки, два из которых -единовременная материальная помощь и ежемесячное пособие по нуждаемости — предоставляются с учетом уровня доходов. Анализ основных характеристик данной программы представлен в следующем параграфе.

Неработающим пенсионерам оказывается два вида целевой помощи: ежегодное пособие на проезд в общественном транспорте и компенсация 50% затрат на изготовление и ремонт зубных протезов (не чаще одного раза в три года). При этом душевой доход получателей помощи не должен более чем на 30% превышать региональный ПМП.

В связи с высокой стоимостью работ по газификации домов и квартир в области предусмотрен специальный вид помощи для частичного покрытия расходов на эти цели. Наряду с отдельными категориями ветеранов ВОВ, адресную поддержку могут получить семьи и одиноко проживающие граждане, среднедушевой доход которых не превышает величину ПМ более чем на 30%.

Доля затрат на газификацию жилища, оплачиваемая из бюджета, составляет 6090% и зависит от соотношения доходов граждан с величиной ПМ.

Наконец, в рамках долгосрочной целевой программы «Социальная поддержка населения Тверской области на 2009-2012 годы» продолжают оказываться меры социальной, поддержки, введенные в 2005-2007 гг. и адресованные малообеспеченным и наиболее уязвимым; категориям семей с детьми (семьи безработных родителей, многодетные, неполные, семьи с детьми-инвалидами и дети, находящиеся под опекой). Им предоставляются такие виды натуральной помощи и социальных услуг, как подарочные наборы при рождении ребенка, наборы для школьников ежегодно-к началу учебного года, бесплатное обеспечение учащихся 5-11 классов горячим питанием в школах.

В Томской области в основе программ поддержки бедных лежит адресно-категориальный подход и четко выделяются два направления; Первое - оказание помощи малоимущим семьям с детьми;; из социально1; уязвимых групп, согласно, закону Томской области от 16.12.2004 № 253-03 «О социальной поддержке граждан; имеющих несовершеннолетних детей», постановлению администрации области от 28Л2.2004 № 96а и. другим нормативным актам. В это направление вписываются выплаты целевого характера многодетным семьям (30% от оплаты за коммунальные услуги; ежемесячные выплаты; на проезд учащихся при отсутствии образовательного учреждения; по месту проживания; ежегодная выплата, на подготовку ребенка к школьным занятиям), неполным семьям с двумя детьми, беременным женщинам-и кормящим матерям («на полноценное питание»); ежемесячные выплаты другим семьям с детьми с низкими доходами (менее 1,2 ПМ) по оплате услуг детского сада.

Второе направление — это предоставление единовременной материальной помощи лицам; оказавшимся в, трудной жизненной ситуации, которое в настоящее время регулирует закон от 16.08.2005 №135-03 «О социальном обслуживании населения в Томской области» и постановление администрации Томской области от 24.11.2009 № 186а. На этот вид помощи могут претендовать следующие категории граждан:

- одиноко проживающие граждане (супружеские пары) пожилого возраста и инвалиды или семьи с несовершеннолетними детьми, среднедушевой доход которых ниже величины ПМ на душу населения по месту проживания;

- дети-сироты и дети, оставшиеся без попечения родителей, а также лица из их числа в возрасте от 18 до 23 лет;

- лица без определенного места жительства и занятий;

- граждане, на основании решения Комиссии признанные оказавшимися в трудной жизненной ситуации, в том числе вследствие чрезвычайных обстоятельств (пожар, стихийное бедствие, авария, кража);

- граждане, потерявшие работу в связи с ликвидацией организации или сокращением штата либо находящиеся под угрозой увольнения47, при условии, что среднедушевой доход семьи не превышает величины ПМ* на- душу населения по месту проживания.

Из трех рассматриваемых в исследовании регионов технология социального контракта применяется только в Томской, области. Согласно порядку, введенному в 2009 г., семьям, имеющим в своем составе трудоспособных членов, материальная помощь могла быть предоставлена только при заключении Социального договора о взаимных обязательствах.

В 2010 г. Томская область так же, как и Москва, вошла в число семнадцати регионов-участников эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям- и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта. Однако* за 8 месяцев 2010 г. соответствующий нормативный правовой акт был принят только в Томской области48. В нем установлено, что данный эксперимент продлится в течение 2010-2011 гг. В Москве положения о введении социального контракта должны войти в разрабатываемый закон о государственной социальной помощи. В »Тверской области технология социального контракта в практике социальной защиты не применяется.

47 Под угрозой увольнения понимается установление по инициативе работодателя неполного рабочего времени, простой по вине работодателя, несвоевременная выплата заработной платы, нахождение в отпуске без сохранения заработной платы в течение двух и более месяцев перед обращением за материальной помощью.

48 Распоряжение губернатора Томской области от 06.07.2010 № 205-р «О проведении в Томской области эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта».

120

Итак, все три рассмотренных субъекта имеют различные институциональные условия для развития региональных программ поддержки бедных. В Москве в отсутствие целостной программы поддержка малообеспеченного населения оказывается на основе категориального подхода в виде отдельных мер преимущественно разового характера, унаследованных еще от начального периода социально-экономических преобразований в стране (1992-1993 гг.). В системе социальной защиты населения Тверской области в течение новейшего периода ее функционирования (2005-2010 гг.) уделялось большое внимание разработке и совершенствованию программ поддержки бедных. Виды и формы предоставляемой помощи разнообразны, а при назначении помощи, прежде всего, учитывается уровень дохода. В Томской области, где региональные программы нацелены на поддержку бедных из социально уязвимых групп, в последние годы апробируются новые технологии адресной социальной помощи.

Рассмотрим, какое место отводится адресным социальным программам в бюджетах трех регионов, предварив анализ описанием общих трендов региональной бюджетной политики в отношении социальных расходов в 2000-х гг.

За 2003-2007 гг., на этапе экономического роста, роль социальных расходов в бюджетах российских регионов усилилась. В целом они стали более социально ориентированными: доля расходов на социальные цели в них выросла с 44 до 53%, а если включить расходы на ЖКХ - с 57 до 70%(рис. 3.3). ЖКХ

- ЕЭ Здравоохранение и спорт

I Культура и СМИ

Тверская область

Томская область оо В Образование

В среднем по субъектам

Социальная политика

Рис. 3.3. Доля социально значимых расходов в общих расходах консолидированных бюджетов г. Москвы, Тверской и Томской областей в 2003-2008 гг.

Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства, региональных законов об исполнении бюджетов субъектов РФ, а также [Сурков, 2008].

Из трех рассматриваемых регионов наибольшей социальной «нагрузкой» отличается бюджет Тверской области: доля социальных расходов была и остается выше среднероссийской, хотя за исследуемый период разрыв сократился. Этот максимум носит, скорее, вынужденный характер, поскольку при пониженной бюджетной обеспеченности Тверская область отличается повышенными потребностями в финансировании социальных услуг. Бюджет Томской области также можно назвать социально ориентированным, хотя по структуре своих расходов он ближе к среднероссийским значениям. Столичный бюджет менее социально нагружен, но для него характерна очень высокая доля затрат на ЖКХ (27% при 16% в среднем). К тому же социальные затраты московского бюджета, максимальные по стране в абсолютном выражении, «теряются» в его колоссальных объемах (расходы столичного бюджета составляют пятую часть от суммы расходов всех региональных бюджетов страны).

В региональных бюджетах статья «Социальная политика», где сосредоточены почти все трансферты по социальной помощи населению, в структуре расходов уступает другим социальным услугам и ЖКХ, хотя за 2003-2007 гг. ее вклад вырос наиболее существенно. Более того, при снижении суммарной доли расходов на социальные цели в предкризисный, 2008-й год, доля социальной политики осталась прежней.

Представленные в нашем исследовании регионы неодинаково отреагировали на инициативу федерального центра о монетизации льгот для граждан из числа региональных категорий. Это отразилось в разной динамике доли социальной политики в бюджетных расходах. В Москве, где изменения были минимальными, доля расходов на социальную политику выросла незначительно, тогда как в Тверской и Томской областях перераспределение расходов в пользу этой статьи было более выраженным (на 5-6 проц. пунктов). Полная монетизация льгот потребовала мобилизации финансовых ресурсов и сместила приоритеты бюджетных расходов: в 2005 г. в Тверской области социальная политика стала второй по величине статьей расходов в области (после образования). В течение 2006-2007 гг. система социальных выплат адаптировалась к изменившимся условиям, что позволило немного снизить нагрузку на бюджет.

Результаты проведенных расчетов подтверждают вывод, полученный в предшествующих исследованиях о том, что уровень расходов на социальную политику в расчете на душу населения напрямую коррелирует с уровнем экономического развития региона. С одной стороны, в «богатых» регионах есть возможность тратить больше средств на социальную политику, а с другой -здесь обычно сильнее расслоение населения по доходу, что вызывает необходимость тратить значительные средства, на социальную защиту малоимущих [Доходы., 2005, с. 220]. Помимо этого, в регионах с сопоставимым уровнем экономического развития и бюджетными- возможностями объем ресурсов, выделяемых на социальную поддержку, варьируется в зависимости от приоритетов бюджетной политики их властей [Обзор., 2007].

Межрегиональное неравенство по душевым расходам на социальную политику в 2008 г. резко сократилось по сравнению с предыдущими годами (с 7,2 до 3,6 раза): преимущественно за счет относительного снижения или торможения темпов роста показателей наиболее «богатых» нефтегазодобывающих автономных округов. Наряду с ними, по расходам на социальную политику на фоне других регионов лидирует столица, тратя по данной статье на каждого жителя объем ресурсов, в 1,8 раза превышающий среднероссийский уровень (приложение, рис. П.1). Благодаря этому обеспеченность жителей Москвы социальными услугами, льготами и другими видами помощи гораздо выше, чем в других регионах России.

В Тверской и Томской областях реформирование системы социальной защиты сопровождалось значительным ростом финансирования: за 2005-2007 гг. уровень расходов на душу населения увеличился более чем вдвое (рис. 3.4). При этом в Тверской области в первые два года после преобразований темпы роста были одними из наиболее быстрых в стране. Такую динамику можно расценивать позитивно, однако достигнуто это было сверхнапряжением бюджета и относительным сокращением других социально значимых расходов. Уже в 2007 г. темпы роста резко замедлились и были в числе минимальных по стране. В то же время в Томской области быстрые темпы роста сохранялись все годы, что дало возможность поддерживать достаточно высокий уровень душевых расходов, близкий к среднему по РФ.

Рис. 3.4. Динамика душевых расходов на социальную политику в 20042008 гг. в постоянных ценах, в % к уровню 2005 г.

Примечание: В качестве дефлятора использован индекс потребительских цен. Источник: рассчитано по данным Федерального казначейства и Росстата.

Рассмотрев уровень и динамику бюджетных затрат на социальную политику, мы можем приступить к вопросу о том, как распределяются эти средства, какие социальные программы составляют приоритет финансирования в региональных системах социальной поддержки, насколько адресными являются расходы региональных бюджетов на социальную политику?

В таблице 3.2 приведена структура расходов консолидированных бюджетов трех субъектов РФ по разделу «Социальная политика». Здесь учтены все меры социальной поддержки, реализуемые через региональные системы социальной защиты, в том числе и в рамках полномочий, делегированных с федерального уровня. При этом из общей суммы исключены расходы на обеспечение деятельности органов управления. Временные рамки дальнейшего анализа бюджетных расходов ограничены 2007 г., что обусловлено изменениями в источниках информации.

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Подводя итоги диссертационной работы, посвященной вопросам результативности адресных мер социальной поддержки бедных домохозяйств, сформулируем основные выводы, результаты и рекомендации, вытекающие из проведенного исследования.

В комплексе мер политики, направленной на развитие человеческих ресурсов, действие институтов социальной защиты, населения нацелено на минимизацию социального и экономического ущерба пострадавшим от воздействия социальных рисков, осуществление социальных инвестиций в малоресурсные группы населения, имеющие низкую способность к самостоятельной социально-экономической адаптации, а также на обеспечение1 социальной стабильности и социальной безопасности в обществе. В-данном контексте не связанные с рынком труда меры-социальной поддержки бедных являются важным компонентом системы социальной защиты. Они нацелены на выравнивание шансов домохозяйства на получение приемлемого дохода1 на различных этапах жизненного цикла, отличающихся неравномерным распределением экономических и демографических рисков бедности в связи с утратой рыночных источников формирования дохода. Из-за наибольшей концентрации этих рисков приориг тетными социально-демографическими группами для мер социальной поддержки, не связанных с рынком труда, являются- семьи с детьми и пожилое население. Непосредственно на сокращение уровня и глубины бедности направлены адресные социальные программы с прямой-оценкой нуждаемости.

Проведенный анализ показал, что статистическая, ведомственная и бюджетная информация о мерах социальной- поддержки ограничена сведениями о процессе их реализации и исполнении бюджетных обязательств. Из-за отсутствия первичных данных об участии населения в социальных программах невозможно оценить результаты помощи, ее влияние на целевые группы получателей и вклад в сокращение бедности. Кроме этого, способ организации бюджетной отчетности не нацелен на прямое сопоставление расходов на поддержку различных социальных, экономических и демографических групп населения и оценку их места в общих расходах. В диссертации эта проблема частично решена с помощью разработанной автором группировки государственных расходов на социальную защиту, положенной в основу методики оценки их объема и структуры. Это позволило разделить расходы на отдельные виды социальной поддержки, включая адресные программы для бедных, и категориальные льготы и выплаты, ориентированные преимущественно на поддержку пожилых.

Перераспределение полномочий и функций между федеральным и региональным уровнями власти в 2005-2010 гг. привело к регионализации в области социальной защиты населения: и нормативно-правовое регулирование,- и финансирование, и реализация программ для бедного населения оказались полностью на уровне субъектов РФ. Предложенный в диссертационной работе методологический подход позволил провести комплексную оценку результативности адресных программ для бедных на примере таких регионов, как Москва, Тверская и Томская области, различающихся по институциональным условиям, уровню экономического развития, бюджетной обеспеченности, величине доходов и бедности населения. В основе анализа - разработанная автором система количественных и качественных показателей (с преобладанием количественно измеримых индикаторов). Ее компоненты позволяют, во-первых, охарактеризовать место программ, использующих принцип учета нуждаемости, в системах социальной защиты населения и условия для их развития, сложившиеся в регионах, а, во-вторых, опираясь на принципы программно-целевого подхода, оценить результативность этих мер с точки зрения задач сокращения бедности.

Качественная оценка институциональной составляющей региональных систем социальной защиты и количественный анализ расходов бюджетов субъектов РФ на социальную поддержку, выполненные с применением предложенных индикаторов, привели к следующим важным результатам. Во-первых, помимо двух «обязательных» программ, установленных на федеральном уровне, в регионах существуют собственные, «добровольные», программы поддержки бедных. Они развиваются в регионах с разной интенсивностью и в разных формах: от хорошо проработанной системы социальных пособий малообеспеченному населению на основе учета доходов (Тверская область) до эпизодической натуральной помощи отдельным остронуждающимся категориям (Москва). Новый для российской практики тип активных программ социальной помощи пока не находит широкого применения. В целом институциональные принципы, на основе которых формируется политика региона в сфере социальной защиты (консервативная или реформаторская, патерналистская или либеральная, нацеленная на развитие поддержки, адресованной бедным, или на предоставление помощи по категориальному принципу, без учета нуждаемости), во многом определяются субъективными приоритетами и выбором региональных властей.

Во-вторых, доминирование категориальных мер социальной поддержки в структуре расходов является общей чертой субъектов РФ с различной бюджетной обеспеченностью. Доля бюджетных расходов на программы, основанные на проверке нуждаемости, невелика, и за исследованный период она снизилась. Передача регионам в 2005 г. обязательств по социальной поддержке льготных категорий населения и монетизация льгот отвлекли на себя бюджетные ресурсы и отчасти замедлили переход к адресным формам социальной защиты. Бюджетный анализ, в том числе с использованием разработанной автором методики оценки объема и структуры государственных расходов на меры социальной защиты населения в России, показал, что концентрация финансирования на категориальных программах обусловлена компенсирующей ролью системы социальной поддержки по отношению к пенсионной системе. Использование социальных пособий для сглаживания недостатков пенсионного обеспечения — один из серьезных барьеров для развития адресных социальных программ.

В диссертационной работе выявлено, что из-за сильных диспропорций в уровне бюджетной обеспеченности регионов и различий в приоритетах властей субъектов РФ (кому, в каких объемах и на каких основаниях обеспечивать социальную поддержку за счет бюджетных средств) существует региональное неравенство доступа домохозяйств к социальным трансфертам. Оно прослеживается по таким параметрам, как структура оказываемой помощи, размеры пособий и способы их индексации, которые сильно варьируются по регионам, а также пороги входа в программы, т.е. в разных регионах в рамках одной программы предъявляются различные требования в отношении уровня материальной обеспеченности, социально-демографических и других характеристик претендентов на получение социальной помощи. В результате, усиливаются территориальные различия в уровне жизни низкодоходных групп населения.

В центр оценки результативности адресных социальных программ на основе разработанных показателей были поставлены два вопроса: 1) насколько правила и практика функционирования программ нацелены на то, чтобы поддержка оказывалась действительно нуждающимся и способствовала повышению их уровня жизни, и 2) насколько хорошо в программах обеспечивается адресность помощи в отношении целевой группы и помогает ли оказываемая помощь преодолеть или смягчить проблемы бедности у ее получателей.

При изучении функционирования программ субсидий на оплату ЖКУ, ежемесячных пособий на ребенка и государственной социальной помощи были определены ключевые факторы в области устанавливаемых правил реализации программ, влияющие на их результативность. Достигаемые в программе результаты не соответствуют цели поддержки бедных, если: исходная цель программы не состоит в концентрации ресурсов на поддержке именно бедного населения; дифференциация правил входа и размеров пособия не соответствует реальному распределению рисков бедности для разных групп населения; критерии, определяющие право на адресную социальную помощь и ее размер, неоднозначны; население недостаточно информировано о действующих программах; установлен очень низкий размер пособий, который не влияет на уровень жизни получателей; выплаты обесцениваются из-за того, что динамика размеров пособий ниже темпов инфляции.

Трудности, адекватной оценки нуждаемости претендентов на социальную помощь являются общей проблемой реализации всех адресных программ. Опыт оценки по данным специального выборочного обследования населения Томской области подтвердил, что показатель денежных доходов не отражает реальное материальное положение домохозяйств в условиях широкого распространения неформальной занятости и «теневых» доходов. Это существенно снижает результативность существующих мер социальной поддержки, ведет к расширению ошибок включения и рассеиванию бюджетных средств на поддержку нецелевой группы. Результаты расчетов на примере ежемесячного пособия на ребенка говорят о том, что его получает каждая третья семья с детьми, но половина из них не являются бедными, исходя из уровня совокупного потребления. Охват бедных и включенность небедных сильно дифференцированы в поселенческом разрезе. Максимальное участие нецелевой группы (около 75% всех получающих пособие) фиксируется« в Томске, минимальное (около трети) - в сельской местности. Вместе с этим от 40 до 60% бедных семей с детьми не получают пособие, т.е. полноценный охват нуждающегося населения не обеспечивается. Среди значимых барьеров входа для бедных домохозяйств выявляются недостаточная осведомленность о программе и незаинтересованность домохозяйств в получении пособия из-за его низкого размера и большого количества необходимых документов. Из-за мизерных размеров выплат вклад данного пособия в формирование бюджетов бедных домохозяйств-получателей незначителен, как незаметна и его роль в преодолении даже крайней бедности.

Исходя из результатов, полученных в диссертационном исследовании, может быть предложен ряд практических рекомендаций.

1) Для создания информационной основы оценки результативности социальных программ необходимо развивать специальные выборочные обследования населения. В диссертации предложены два возможных варианта их усовершенствования: первый предусматривает развитие специального опросного модуля в рамках обследования бюджетов домашних хозяйств, проводимого Росстатом, второй состоит в развитии самостоятельной ветви периодических специальных обследований населения в регионах России.

2) Преодолению дифференцирующей роли региональных адресных социальных программ будут способствовать внедрение единых федеральных стандартов социальной поддержки бедных в виде величины минимального гарантированного дохода или привязки размера пособия иа ребенка к величине прожиточного минимума.

3) Перераспределение бюджетных средств в пользу адресных программ поддержки бедных целесообразно только при условии повышения их результативности: снижении порогов входа для бедного населения, сокращении числа небедных участников, увеличении размеров пособий. Для создания предпосылок к этому в области правил предоставления помощи, необходимо упростить вход в программы группам с наибольшими рисками бедности (например, семьи с детьми-инвалидами, многодетные семьи, неработающие одинокие пенсионеры или супружеские пары пенсионеров старше возраста экономической активности);: индексировать размеры выплат по темпам инфляции; использовать принцип, при котором семьям с большим, дефицитом дохода предоставляется большая поддержка; вместо показателя денежных доходов для оценки нуждаемости: перейти к применению показателя'располагаемых ресурсов, учитывающим денежные и неденежные поступления доходов в домохозяйство, а также накопленные материальные активы. .

В исследовании выявлено,.что низкий размер пособий обусловлен не только ограничениями; финансовых ресурсов, но-и, риском дестимулирования.занятости, развития: иждивенчества. Для повышения* размера пособий необходимо расширять внедрение института, взаимных обязательств, ориентированного на семьи с нереализованным трудовым потенциалом.

Таким образом; результаты диссертационного исследования позволили определить тенденции и условия развития мер поддержки бедных домохозяйств в России, оценить уровень и установить факторы результативности основных реализуемых программ, выявить общие проблемы, ограничивающие их развитие и результативность. Перспективы дальнейших исследований в рамках данной темы могут быть связаны с адаптацией и доработкой предложенного методологического подхода и системы показателей, что позволит проводить более углубленный сравнительный анализ результативности программ, основанных на проверке нуждаемости, в,разных регионах РФ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Горина, Елена Александровна, 2011 год

1. Аверин А.Н. Социальная защита, социальное обеспечение и обслуживание населения // Народонаселение. 2002. - № 4. — С. 97-101.

2. Адресная социальная помощь: теория, практика, эксперимент / Под ред. Н.М. Римашевской. М.: ИСЭПН РАН, 1999. - 254 с.

3. Александров ТО. Бегство от социализма // Pro et Contra. 2001. - T. 6. -№ 3. —С. 23-45.

4. Александрова- А.Л., Галлагер Дж.Л., Либоракина М.И., Чагин К.Г. Международный опыт организации программ адресной социальной помощи. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. 38 с.

5. Александрова А.Л., Коваленко Е.А., Кузнецова П.О. Реформирование натуральных льгот на региональном уровне: высокая цена скромных достижений // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2005. - № 3. - С. 31-50.

6. Александрова А.Л., Овчарова Л.Н., Шишкин C.B. Бедность и льготы: мифы и реальность. М.: ИИФ «СПРОС» КонфОП, 2003. - 48 с.

7. Александрова O.A. Институциональные проблемы становления социального государства в современной России. — М.: М-Студио, 2009. — 288 с.

8. Бурдяк А.Я., Овчарова Л.Н., Пишняк А.И., Попова Д.О. Бедность и благосостояние домохозяйств в Ленинградской области. По результатам выборочного опроса домохозяйств в апреле 2005 г. / под ред. Овчаровой Л.Н. СПб.: Селеста, 2007. - 288 с.

9. Вавилина Н.Д! Бедность в России как социальное явление и социальная проблема. Новосибирск: Изд. Сибирской академии гос.службы, 2000. — 512 с.

10. Ю.Вейт-Уилсон Дж. Государство благосостояния: проблема в самом понятии // Pro et Contra. 2001. - T. 6. - № 3. - С. 128-157.

11. Галлагер Дж.Л., Либоракина-М.И., Новик В., Ричман Б., Сиваева Т. Социальная защита населения в России: уровень муниципальных образований. — М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. — 104 с.

12. Гасслер P.C. Государство благосостояния: теория и практика // Политический журнал. 2004. - № 21 (24). - Электронная версия. URL: http://www.poHtioumal.ni/index.php?action=Articles&dirid=36&tek=1396&is sue=37 (дата обращения: 12.01.2011).

13. Голованова Н.В., Курляндская Г.В. Еще раз о льготах // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры — 2005.— № 3. — С. 26-30.

14. И.Гонтмахер Е.Ш. Анализ законодательной базы в области социальной защиты на региональном уровне // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2005. - № 3. - С. 68-95.

15. Грешнова Е.В., Боровых А.Э. Исследование эффективности проектов и программ благотворительных организаций // Благотворительность в России. СПб: Лики России, 2001. - С. 555-560.

16. Григорьева И.А. Российская социальная политика в последние годы: между уже пройденным путем и все еще неопределенным будущим // Журнал исследований социальной политики. — 2007(6). — Т. 5 № 1. - С. 7-24.

17. Григорьева И.А. Социальная политика: основные понятия// Журнал исследований социальной политики. 2003. — № 1. — С. 29-44.

18. Денисов H.A. Проблема бедности в России в контексте макроэкономической политики // Уровень жизни населения регионов России. 2009. -№ 1-2.-С. 54-69.

19. Доброхлеб В.Г. Старшее-поколение современной России / Под ред. Н.М. Римашевской. М.: ИСЭПНРАН, 2003. - 304 с.

20. Доходы и социальные услуги: неравенство, уязвимость, бедность. / Рук. авт. колл. Л.Н. Овчарова; Независимый институт социальной политики. — М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2005. 348 с.

21. Елизаров В.В. Вклад государственной политики поддержки семьи в уровень жизни семьи // Уровень жизни населения регионов России. 2009. — №8-9.-С. 50-61.

22. Елизаров В.В. Политика экономической поддержки семей с детьми: проблемы реализации и пути совершенствования // Демографическое развитие России: проблемы и перспективы. М.: МАКС Пресс, 2007. - С. 5-43.

23. Ефимов С.Г. Система социальной защиты населения в современных условиях: региональный аспект (на материалах Республики Бурятия) : Ав-тореф. дисс. канд. социол. наук. Улан-Удэ, 2005.

24. Жеребин В.М., Болдышева Н.О., Ермакова H.A. Жизненный цикл семьи: демографическая, социальная и экономическая линии развития // Экономическая-наука современной России. 2006. — № 3 (34). - С. 96-112.

25. ЗО.Зубаревич Н.В: Социально-экономическое развитие регионов: мифы и реалии выравнивания // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2008. - № 9. - С. 7-22.

26. Коваленко Е.А. Эффективность государственных адресных социальных программ : Автореф. дисс. канд. социол. наук. -М., 2009.

27. Коваленко Е.А., Строкова E.JL, Феоктистова O.A. Модели организации адресной; социальной помощи: метод, пособие. М.: Фонд «Институт экономики города», 2009. - 248 с.

28. Константинова JI.B. Социальная политика: концепции и реальность: Опыт социологической рефлексии. Саратов: ПАГС, 2004. - 215 с.

29. Корчагина И.И. Разработка регионального инструментария измерения бедности для целей адресных социальных программ для бедных // Социальная политика: реалии XXI века. Вып. 3. М.: НИСП, 2007. - С. 3-31.

30. Корчагина И.И., Прокофьева Л.М. Региональные программы социальной поддержки многодетных семей: что знает о них население // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2008. - № 9. - С. 67-84.

31. Кузнецова О.В. Социальные аспекты федеральной региональной политики // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. -2008.-№9.-С. 23-36.

32. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. -М.: УРСС, 2002. -308 с.

33. Лексин В.Н. Мир человека и пространство власти. Россия как новое «социальное государство» // Мир России = Universe of Russia. 2005. - № 3. -С. 19-72.

34. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы. Теория и практика государственного регулирования территориального развития. М.: УРСС, 1997.-372 с.

35. Либоракина М.И. Проблемы и перспективы местного самоуправления: независимая экспертиза реформы. — М.: Фонд «Либеральная миссия»: Фонд «Институт экономики города», 2010. 224 с.

36. Литвинов В.А. Проблемы уровня жизни в современной России. М.: УРСС; ЛКИ, 2008. - 242 с.

37. Макинтайр Р. Социальная политика в странах с переходной экономикой в аспекте развития человеческих ресурсов // Проблемы прогнозирования. — 2002.-Ш. -С. 142-150.

38. Мацонашвили Т. Проблемы перестройки социального государства в Западной Европе // Pro et Contra. 2001. - Т. 6. - № 3. - С. 105-127.

39. Мещанинова Е.Ю. Проблемы определения эффективности социального обслуживания//Работник социальной службы.-2005. -№ 4. -С. 8-10.

40. Морс К., Страйк Р., Пузанов A.C. Эффективные решения-в экономике переходного периода: Аналитические инструменты разработки и реализации социально-экономической^ политики- / Фонд «Институт- экономики города». М.: Айрис-пресс, 2007.- 448 с:

41. Нестеренко А.Н. Социальная рыночная: экономика: концептуальные основы, исторический; опыт, уроки для России // Вопросы экономики. -1998.-№8.-С. 71-84.

42. Обзор системы социальной защиты в России :: отчет о НИР 7 Независи-мый<институт социальной политики. М;, 2009. — 26 с.

43. Овчарова JI.H., Пишняк А.И: Социальные льготы: что получилось в результате монетизации? // SPERO; Социальная- политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. 2005. - № 3. - С. 5-24.

44. Попов В.Г. Эффективность социальной работы — общий взгляд // Российский журнал социальной работы. 1997. — № 1. - С. 34-37.

45. Попова Д., Пишняк А., Теслюк Э., Емцов Р. Уровень жизни населения Томской области, масштабы и факторы бедности: результаты обследования домашних хозяйств : рабочий доклад Российской Программы Оценки Бедности. М., 16 марта 2007 г.

46. Проблемы бедности семей с детьми в городе Москве. / Баскакова М.Е., Виноградова Е.В., Козина И.М. и др. М.: Партнер, 2009. - 338 с.

47. Ржаницына JI.C. Новый этап социальной политики в России: от преодоления бедности к обеспечению достатка // Человек и труд—2008. № 8. - С. 8-14.

48. Ржаницына JI.C. Социальная составляющая проекта бюджета-2007: мнение эксперта // Человек и труд. — 2006. — № 10. — С. 16-22.

49. Ржаницына JI.С., Бессолова O.A. Стандарт экономической устойчивости семьи с детьми в Москве. М.: Вариант, 2008. - 351 с.

50. Римашевская Н.М. Либерализм и. социальные гарантии в условиях переходной экономики // Проблемы теории и практики управления. 1999. -№1.-С. 37-43.

51. Римашевская Н.М. Социальное обеспечение в процессе перехода России к рынку // Народонаселение. 2000. - №3. - С. 6-19.

52. Римашевская Н.М. Человек и реформы. Секреты выживания. М.: ИСЭПН РАН, 2003. - 392 с.

53. Римашевская Н.М., Бочкарева В.К., Мигранова Л.А. Последствия реформы межбюджетных отношений для развития* социальной сферы // Уровень жизни населения регионов России. 2009; - № 1-2. - С. 70-79.

54. РимашевскаяН.М;, Мигранова Л.А., Бочкарева В.К. Роль центра и регионов в формировании-доходов населения // Уровень жизни населения регионов России. 2007. - № 11. - С. 37-49.

55. Римашевская Н.М., Мигранова Л.А., Прокофьева Л.М., Корчагина И.И., Ивашиненко H.H. Итоги международного проекта по исследованию проблем бедности в Нижегородской области // Народонаселение. — 2008. № 2. - С. 4-80.

56. Родители и дети, мужчины и женщины'в семье и обществе: Сб. ст. / Под науч. ред. C.B. Захарова, Т.М.' Малевой, 0:В. Синявской: М.: Независимый институт социальной политики, 2009. — 336 с.

57. Романов П.В., Ярская-Смирнова Е.Р: Мето ды прикладных социальных исследований: Учеб. пособие / Центр социальной политики и тендерных исследований. М.: Вариант, Норт-Медиа, 2008. - 255 с.

58. Романов Л.В., Гатвинский А.Н. Социальные изменения и социальная политика // Журнал исследований социальной политики. — 2003.—№1. С. 45-67.

59. Российские домохозяйства накануне финансового кризиса: доходы и финансовое поведение / Под ред. Л.Н. Овчаровой. М.: Независимый институт социальной политики, 2008. — 208 с.

60. Семья и дети в России: особенности современной жизни и взгляд в будущее / под ред. Л.Н. Овчаровой и Л.М. Прокофьевой. М.: ИСЭПН РАН, 2009. - 274 с.

61. Сидорина Т.Ю. Два века социальной политики. — М.: Российск. гос. гума-нит. ун-т, 2005. 442 с.

62. Сидорова В.А. Влияние адресной социальной помощи на изменение уровня, глубины и остроты бедности // Социологические исследования. — 2004.-№7.-С: 83-95.

63. Смирнов С.Н. Региональные аспекты социальной политики. — М.: Гелиос АРВ, 1999.-316 с.

64. Смирнов С.Н., Колосницын И.В. Социальные обязательства государства: сокращение или реструктуризация? // Мир России = Universe of Russia. -2000.-№ 1.

65. Смирнов С.Н., Сидорина Т.Ю. Социальная-политика: Учеб. пособие. -М.: Изд. дом ГУ-ВШЭ, 2004. 431 с.

66. Соболева И. Социальная политика как фактор устойчивого развития // Проблемы теории и практики управления. 2003. - № 3. - С. 68-73.

67. Социальная защита населения / Под ред. Н.М. Римашевской. М.: РИЦ ИСЭПН РАН, 2002. - 288 с.

68. Социальная политика в постсоциалистическом обществе: задачи, противоречия, механизмы / Под ред. К. Микульского. М.: Наука, 2001. - 648 с.

69. Социальная политика в современной России: реформы и повседневность / Под ред. П.В. Романова, Е.Р. Ярской-Смирновой. М.: Вариант, ЦСПГИ, 2008.-456 с.

70. Социальная политика, уровень и качество жизни: Словарь / Под общ. ред. В.Н. Бобкова, А.П. Починка. -М., 2001. 288 с.

71. Социальная политика: Учебник. 2-е изд., перераб. и доп. / Под общ. ред. Н.А.Волгина. - М.: Изд-во РАГС, 2008. - 408 с.

72. Социальная помощь: на пути к адресности / Под ред. М.И. Либораки-ной. М.: Фонд «Институт экономики города», 2001. — 44 с.

73. Социально-экономические модели в современном мире и путь России. Кн. 2: Социально-экономические модели (из мирового опыта) / под ред. К. Микульского. М.: Экономика, 2005. — 911 с.

74. Социальные льготы гражданам Российской-Федерации и направления их реформирования / Под общ. ред. В.Н. Бобкова, В.Г. Зинина. М.: Изд-во ВЦУЖ, 2001.-262 с.

75. Суринов А.Е. Доходы населения. Опыт количественных измерений. М.: Финансы и статистика, 2000.» - 432 с.

76. Сурков C.B. Региональные адресные программы поддержки бедного населения: влияние финансовых и экономических институтов // SPERO. Социальная политика: экспертиза, рекомендации, обзоры. — 2008. -№9.-С. 187-204.

77. Тарасова C.B. Экономическая теория благосостояния: Учеб. пособие для вузов. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2001. - 239 с.

78. Тверская область. Проект повышения эффективности программ социальной защиты : отчет о результатах исследования / Фонд «Институт экономики города», Независимый институт социальной политики, The Urban Institute (CIIIA). — M.', 2006.

79. Теслюк Э., Овчарова Л. Бедность и неравенство в России. Зависимость статистических показателей бедности и неравенства от метода измерения благосостояния домашних хозяйств / Под общ. ред. Р. Емцова. М.: Алекс, 2007.- 116 с.

80. Тихонова Н.Е., Шкаратан О.И. Российская социальная политика: выбор без альтернативы? // Социологические исследования. 2001. - № 3. - С. 21-32.

81. Токсанбаева М.С. Масштабы распространения бедности городского населения России и адресная помощь беднейшим // Социальная политика: реалии XXI века. Вып. 1. / Независимый институт социальной политики. -М.: СИГНАЛЪ, 2003.-С. 103-134.

82. Томская область. Проект повышения эффективности программ социальной защиты и содействия занятости : отчет о результатах исследования / Фонд «Институт экономики города», Независимый институт социальной политики, The Urban Institute (США). M., 2007.

83. Топчий JI.В. Методика оценки эффективности социальных услуг и других видов социальной поддержки населения. Н. Новгород, 2006. - 137 с.

84. ЮЗ.Торлопов В.А. Социальное государство в России: идеалы, реалии, перспективы. СПб.: Изд-во РПТУ им. А.И. Герцена, 1999. - 362 с.

85. Управление программами социального обслуживания и социальной помощи / Под ред. А.Л. Александровой. М.: Фонд «Институт экономики города», 2007. - 346 с.

86. Хатри Г. Мониторинг результативности в общественном секторе / Пер. с англ. — Mi: Фонд «Институт экономики города», 2005. 276 с.

87. Черкасская Г.В. Проблемы классификации в теории социальной защиты // Проблемы современной экономики. 2008. - № 3 (27). — С. 302-306.

88. Ю7.Шевяков А.Ю., Жаромский B.C., Сопцов В.В. Современная социальная политика: анализ эффективности и направления реформирования / под ред. А.Ю. Шевякова. М: ИСЭПН РАН, 2008. - 122 с.

89. Шевяков А.Ю., Кирута А.Я. Неравенство, экономический рост и демография: неисследованные взаимосвязи. — М.: М-Студио, 2009. 188 с.

90. Шевяков А.Ю., Кирута А .Я. Экономическое неравенство, уровень жизни и бедность населения России и ее регионов в процессе реформ: методы измерения и анализ причинных зависимостей. М.: Эпикон, 1999: - 104 с.

91. ПО.Шипон Ш. Трансферты дохода: поддержка семьи и борьба с бедностью // Рынок труда и социальная политика в Центральной и Восточной

92. Европе: переходный период и дальнейшее развитие / Под ред. Н. Бара. -М.: ДИС, 1997. С. 303-345.

93. Шкаратан О.И. Социальная политика в контексте постсоветской экономики (федеральный и региональный срезы) // Мир России = Universe of Russia. 1998. - Т. 7. - № 1/2. - С. 5-30.

94. ПЗ.Ягодкина М.А. Система социальных льгот в России-как инструмент сокращения бедности : Автореф. дисс. канд. эконом.наук. — М., 2004.

95. Якобсон Л.И. Социальная политика: коридоры возможностей // Общественные науки и современность. 2006. - № 2. - С. 52-66.

96. Ярская В.Н. Социальная .политика, социальное государство и социальный менеджмент: проблемы анализа // Журнал исследований социальной политики.- 2003. -№ 1.-С.11-28.

97. Baker J.L. Evaluating the Impact of Development Projects on Poverty: a Handbook for Practitioners. Washington^ D.C.: World Bank, 2000. - 217 p.

98. Braithwaite J., Grootaert C., Milanovic M. Poverty and Social Assistance in Transition Countries. New York: St. Martin's Press, 2000. - 194 p.

99. Chen H. Practical Program, Evaluation: Assessing and Improving Planning, Implementation, and Effectiveness. Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2004. - 294 p.

100. Coady D., Grosh M., Hoddinott J. Targeting of Transfers in Developing Countries: Review of Lessons and Experience. Washington, D.C.: World Bank, 2004.-110 p.

101. Cook L.J. Postcommunist Welfare States. Reform Politics in Russia and Eastern Europe. New York: Cornell University Press, 2007. - 268 p.

102. Esping-Andersen G. The Three Worlds of Welfare Capitalism. Princeton: Princeton univ. press, 1990. - 248 p.

103. Esping-Andersen G. (ed.). Why We Need a New Welfare State? N.Y.: Oxford University Press, 2002. - 246 p.

104. Foley M.C., Klugman J. The Impact of Social Support: Errors of Leakage and Exclusion // Poverty in Russia: Public Policy and Private Responses / Jeni Klugman (ed.). Washington, D.C.: World Bank, 1997. - P. 189-210.

105. Milanovic B. Income, Inequality, and Poverty during the Transition from Planned to Market Economy. Washington, D.C.: World Bank, 1998. - 237 p.

106. Patton M.Q. Qualitative Research and Evaluation Methods (3rd ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2002. - 574 p.

107. Rossi P.H., Lipsey M.W., Freeman H.E. Evaluation: A Systematic Approach (7th ed.). Thousand Oaks, CA: Sage Publications, 2004. - 472 p.

108. Shadish W.R., Cook T.D., Leviton L.C. Foundations of Program Evaluation: Theories of Practice. Newbury Park, CA: Sage Publications, 1991. - 541 p.

109. Valadez J., Bamberger M. Monitoring and Evaluating Social Programs in Developing Countries: A Handbook for Policymakers, Managers and Researchers. Washington, D.C.: World Bank, 1994. - 519 p.

110. Weiss C.H. Evaluation: Methods for Studying Program and Policies (2nd éd.). Upper Saddle River: Prentice Hall, 1998. - 372 p.

111. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ ДОКУМЕНТЫ

112. Закон г. Москвы от 09.07.2008 №34 «О социальном обслуживании населения города Москвы».

113. Закон Тверской области от 29.12.2004 № 85-30 «О государственной социальной помощи в Тверской области» (ред. от 28.04.2010).

114. Закон Томской области от 08.06.2006 №123-03 «О дополнительных мерах социальной поддержки отдельных категорий граждан при предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (ред. 09.02.2008).

115. Закон Томской области от 16.08.2005 №135-03 «О социальном обслуживании населения в Томской области» (ред. от 02.11.2009).

116. Закон Томской области от 16.12.2004 № 253-03 «О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей» (ред. от 26.12.2008).

117. Постановление администрации Тверской области от 02.03.2005 № 45-па «Об утверждении Порядка назначения и оказания государственной социальной помощи гражданам в Тверской области» (ред. от 21.12.2009).

118. Постановление администрации Тверской области от 21.01.2005 № 11-па «Об утверждении Порядка назначения и выплаты ежемесячного государственного пособия на ребенка гражданам, имеющим детей» (ред. от 20.11.2007).

119. Постановление администрации Томской области от 24.11.2009 № 186а «Об утверждении Порядка предоставления материальной помощи лицам, оказавшимся в трудной жизненной ситуации, в Томской области» (ред. от 25.02.2010).

120. Постановление администрации Томской области от 28.12.2004 № 96а «О мерах по реализации закона Томской области «О социальной поддержке граждан, имеющих несовершеннолетних детей» (ред. от 15.02.2010).

121. Постановление Правительства г. Москвы от 24.03.2009 № 215-пп «О мерах по реализации закона г. Москвы от 9 июля 2008 г. «О социальном обслуживании населения города Москвы» (ред. от 06.04.2010).197

122. Постановление Правительства РФ от 14.12.2005 № 761 «О предоставлении субсидий на оплату жилого помещения и коммунальных услуг» (ред. от 24.12.2008).

123. Постановление Правительства РФ от 20.08.2003 № 512 «О перечне видов, доходов, учитываемых при расчете среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина* для оказания им государственной социальной помощи,» (ред. от 01.12.2007).

124. Постановление Правительства РФ от 29.09.1999 № 1096 «Об утверждении порядка учета и исчисления величины среднедушевого дохода, дающего право, на получение ежемесячного пособия' на ребенка» (ред. от 08.08.2003).

125. Распоряжение губернатора Томской области от 06.07.2010 № 205-р «О проведении в Томской области эксперимента по оказанию государственной социальной помощи малоимущим семьям и малоимущим одиноко проживающим гражданам на основе социального контракта».

126. Распоряжение Правительства РФ от 17.11.2008 № 1662-р «О Концепции долгосрочного социально-экономического развития Российской Федерации на период до 2020 года».

127. Распоряжение Правительства РФ от 30.06.2010 №1101-р «Об утверждении Программы Правительства РФ по повышению эффективности бюджетных расходов».

128. Федеральный закон от 05.04.2003 № 44-ФЗ «О порядке учета доходов и расчета среднедушевого дохода семьи и дохода одиноко проживающего гражданина для признания их малоимущими и оказания им государственной социальной помощи».

129. Федеральный закон от 17.07.1999 № 178-ФЗ «О государственной социальной помощи» (ред. от 25.12.2009).

130. Федеральный закон от 19.05.1995 № 81-ФЗ «О государственных пособиях гражданам, имеющим детей» (ред. от 24.07.2009).

131. Банк готовых документов Электронный ресурс. / Федеральная служба государственной статистики. — Электрон, дан. — М.: Росстат, 2010. URL: http://www.gks.ru/bgd. - Загл. с экрана.

132. КонсультантПлюс: Версия Проф Электронный ресурс. Версия 4000.03.38. - Электрон, дан. - М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1992-2010. — Доступ по подписке. - Загл. с экрана.

133. КонсультантПлюс: Сводное региональное законодательство Электронный ресурс. Версия 3000.03.39 - Электрон, дан. - М.: ЗАО «Консультант Плюс», 1992-2010. - Доступ по подписке. - Загл. с экрана.

134. Министерство здравоохранения и социального развития Российской Федерации Электронный ресурс. : официальный сайт. Электрон, дан. -М., 2010. — URL: http://www.minzdravsoc.ru. — Загл. с экрана.

135. Социальный атлас российских регионов Электронный ресурс. / Независимый институт социальной политики. Электрон, дан. - М., 2010. -URL: http://atlas.socpol.ru. — Загл. с экрана.

136. Томская область Электронный ресурс. / Официальный сайт Администрации Томской области. Электрон, дан. - Томск, 2010. - URL: http://tomsk.gov.ru/ru/social ground/standard life/cutting poverty.html. - Загл. с экрана.

137. Федеральное казначейство (Казначейство России) Электронный ресурс. : официальный сайт. Электрон, дан. - М., 2010. - URL: http://www.roskazna.ru. — Загл. с экрана.

138. Центр фискальной политики Электронный ресурс. / Центр фискальной политики. Электрон, дан. - М.: ЦФП, 2009. - URL: http://www.fbcenter.ru. -Загл. с экрана.

139. Центральная база статистических данных Электронный ресурс. / Федеральная служба государственной статистики. Электрон, дан. - М.: Росстат, 2010. - URL: http://www.gks.ru/dbscripts/Cbsd/DBInet.cgi. - Загл. с экрана.

140. International Program Evaluation Network (IPEN) Электронный.ресурс. / Международная сеть «Оценка программ». URL: http://www.eval-net.org. — Загл. с экрана.

141. Russia Longitudinal Monitoring Survey Электронный ресурс. / Российский мониторинг экономического положения и здоровья. — Электрон, дан.

142. UNC Carolina Population Center, 2010. URL: http://www.cpc.unc.edu/projects/rlms. — Загл. с экрана.