Президент Российской Федерации как гарант государственного единства тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Панов, Андрей Алексеевич

• Панов, Андрей Алексеевич
• кандидат юридических наук
• 2008

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Панов, Андрей Алексеевич

Введение.

Глава I. Конституционные основы государственного единства Российской

Федерации

§ 1. Государственное единство как категория конституционно-правовой науки. л.'.

§ 2. Обеспечение единства современного Российского государства: взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических и духовных факторов.

§ 3. Механизм обеспечения государственного единства в Российской

Федерации.

Глава II. Роль главы государства в обеспечении государственного единства

Российской Федерации

§ 1. Полномочия Президента Российской Федерации в сфере обеспечения государственного единства.

§ 2. Президент Российской Федерации — координатор взаимодействия федеральных, региональных и муниципальных органов власти.

§ 3. Роль Президента Российской Федерации в определении стратегического курса развития Российского государства.

Глава III. Организационный механизм реализации полномочий Президента Российской Федерации в сфере обеспечения государственного единства

§ 1. Администрация Президента Российской Федерации - рабочий аппарат главы государства.

§ 2. Полномочные представители Президента Российской Федерации в федеральных округах как элемент института «президентской власти».

§ 3. Роль совещательных органов при Президенте Российской Федерации в обеспечении государственного единства.

§ 4. Взаимодействие Президента Российской Федерации с институтами гражданского общества в целях обеспечения единства государства.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Президент Российской Федерации как гарант государственного единства»

Актуальность темы исследования. В последние два десятилетия в России произошли кардинальные изменения в развитии общества и государства. Социально-экономические и политические трудности переходного периода, последовавшего за распадом Союза ССР, вызвали усиление центробежных процессов, появление очагов вооруженных конфликтов, попытки сецессии отдельных субъектов Федерации. Указанные обстоятельства обусловили необходимость выработки системы политико-правовых и организационных гарантий, обеспечивающих единство Российского государства в сложившихся к моменту распада Союза ССР границах.

В условиях трансформации государственного и политического строя поиск оптимального соотношения единоличного и коллегиального начал в управлении государством выразился в учреждении в Российской Федерации института президентуры, занимающего доминирующее положение в системе государственных органов, символизирующего единство народа и государства. В стране была конституционно оформлена модель «президентской республики», то есть реально властвующего Президента.

Внимание диссертанта сосредоточено на исследовании роли Президента Российской Федерации в обеспечении единства возглавляемого им государства.

Конституцией Российской Федерации предусмотрены значительные полномочия главы государства как гаранта государственного единства. Обеспечивая верховенство Основного закона на всей территории страны, Президент РФ гарантирует воплощение в жизнь одной из фундаментальных целей, закрепленных в преамбуле федеральной Конституции, — сохранение исторически сложившегося государственного единства России. В случае необходимости глава государства принимает меры, направленные на охрану его суверенитета, независимости и государственной целостности. Президент РФ координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального /уровней, обеспечивая их системное единство. Определяя в соответствии с Конституцией РФ и федеральными законами основные направления внутренней и внешней политики, он играет ключевую роль в формировании стратегического курса развития государства. Таким образом, категория «гарантирование государственного единства» может рассматриваться как создание Президентом РФ условий, обеспечивающих сохранение такого единства в неизменном виде.

Данный тезис подтверждается практикой функционирования института президентуры на протяжении последних, лет. Укреплению российской государственности способствовала начатая в 2000 году по инициативе Президента РФ. модернизация системы государственного управления, воплотившая курс на упорядочение взаимоотношений Федерации и ее субъектов, укрепление единства исполнительной вертикали, установление механизмов ответственности региональных и муниципальных: органов публичной' власти. Институт президентуры в этих условиях становится! главным интегрирующим- фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства, формирующим новый; тип федерализма в России. Следует отметить, что существующая' система управления государственными делами действенна и работоспособна только при эффективном руководстве со стороны главы государства.

Исследование роли Президента РФ в обеспечении государственного единства приобретает особую актуальность в контексте развития дезинтеграционных процессов в постсоветский период, истории России. Несмотря на их приостановление в результате инициированных Президентом РФ начиная с 2000 года действий федерального центра, не следует недооценивать серьезность внутренних и внешних угроз единству современного1 Российского государства, его безопасности. Сложный; национальный; и конфессиональный состав населения, в сочетании с построением Федерации на основе национально-территориального принципа; являются «плодотворной» почвой для возникновения конфликтных ситуаций. Существенное воздействие на поддержание единства государства способны оказать и получившие развитие в 1990-е годы кризисные тенденции в социально-экономической, духовно-культурной сферах жизни общества, негативные внешнеполитические факторы.

Вместе с тем, необходимость исследования рассматриваемого института обусловлена недостаточной научной разработанностью ряда вопросов, связанных с инициированным главой государства реформированием федерации в России, последовательным усилением прерогатив Президента РФ в процессе укрепления «властной вертикали», характером его взаимоотношений с иными органами государственной власти, ролью аппарата Президента РФ в осуществлении им своих конституционных полномочий.

В этой связи теоретическое осмысление института президентуры, его роли в обеспечении государственного единства представляет собой актуальную задачу конституционно-правовой науки, имеющую, вместе с тем, и важное практическое значение.

Состояние научной разработанности темы. Начало формированию концептуальных подходов к современному пониманию категории «государственное единство» положили труды дореволюционных российских ученых В.М.Гессена, А.А.Жилина, Ф.Ф.Кокошкина; Б.Э.Нольде; Н.И.Палиенко, А.СЯщенко1, а также работы советских государствоведов, среди которых необходимо выделить монографии В.А.Дорогина, Д.Л.Златопольского, М.Г.Кириченко, И.М.Кислицына, К.Д.Коркмасовой, И.Д.Левица, А.И.Лепешкина, Б.Л.Манелиса, Ю.Г.Судницына, Э.В.Тадевосяна, Н.П.Фарберова, О.И.Чистякова, В.С.Шевцова2. Несмотря на

1 См.: Автономия, федерация и национальный вопрос // Под ред. В.М. Гессена. - СПб., 1906; Жилин А.А. Теория союзного государства. - Киев, 1912; Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. -М, 1905; Он же. Автономия и федерация. - Пг., 1917; Нолъде Б.Э. Очерки русского государственного права. -СПб., 1911; Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. -Ярославль, 1912; Ященко А.С Теория федерализма: Опыт синтетической теории права и государства. -Юрьев, 1912.

2 См., напр.: Дорогин В.А. Суверенитет в советском государственном праве. - М., 1948; Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М., 1967; Кириченко М.Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). - М., 1982; Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. - Пермь, 1969; Коркмасова К Д. Национальная государственность в СССР. -Ростов-на-Дону, 1970; Левин И.Д. Суверенитет. - М\, 1948; Лепешкин А.И Советский федерализм (теория и практика). - М., 1977; Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях. — Ташкент, 1964; Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет в СССР. - М., 1958; Тадевосян Э.В. Советская национальная государственность. - М., 1972; Фарберов Н.П. Некоторые вопросы советского федерализма. -М., 1963; Чистяков О.И. Становление Российской Федерации (1917-1922). - М., 1966; Шевцов B.C. Национальный суверенитет (проблемы теории и методологии). - М., 1978. то, что проблематика обеспечения единства государства не была предметом специальных исследований указанных ученых, безусловным достижением отечественной конституционно-правовой науки дореволюционного и советского периодов явилась разработка теории федерализма, автономии, правового положения национальных меньшинств.

Распад Союза ССР, развитие центробежных процессов в России и некоторых других государствах, образовавшихся на постсоветском пространстве, обусловили необходимость выработки новых научных подходов к поддержанию единства государства, системе обеспечивающих его гарантий.

Различные аспекты современного правового понимания категории «государственное единство» и роли Президента РФ в его обеспечении нашли отражение в исследованиях, посвященных анализу теории и практики развития федеративных отношений в-России, конституционным основам федерального вмешательства, диалектике национального и территориального в организации и функционировании государства, конституционно-правовым проблемам суверенитета. Среди них следует назвать работы Р.Г.Абдулатипова, С.А.Авакьяна, В.Г.Анненковой, С.Н.Бабурина, М.В:Баглая, И.Н.Барцица, • Л.М.Карапетяна, Е.И.Козловой, О.Е.Кутафина; В.О.Лучина, В.В.Мамонова, Н.А.Михалевой, А.А.Муравьева, С.В.Нарутто, И.А.Умновой (Конюховой);

•■э

Т.Я.Хабриевой, А.А.Чинчикова, В.Е.Чиркина и других ученых . Особо следует отметить диссертационные исследования И.В.Левакина и В.И.Радченко, а также монографию под ред. Б.С.Эбзеева, посвященные рассмотрению

3 См., напр.: Абдулапптов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М., 2000; Авакьяп С.А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2-х тт. — М., 2007; Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Под ред. В.В.Володина. - Саратов, 2005; Бабурин С.Н. Территория государства: теоретико-правовые проблемы // Дисс. . докт. юрид. наук. -М., 1998; Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М., 2001; Ильинский И.П., Крылов Б.С., Михалева Н.А. и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. -М., 1994; Карапетян J1.M. Федеративное устройство Российского государства. - М., 2001; Кутафин О.Е. Российская автономия. - М., 2006; Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. -М., 2002; Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России. - Саратов, 2004;> Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // В кн.: Федеративное устройство России: история и современность. - М., 1995; Муравьев А.А. Развитие государственного устройства РФ как фактор совершенствования системы регионального управления // Дисс. . докт. юрид. наук. — М., 2003; Нарутто С.В. Федерализм и единство государственно-правовой системы. — Хабаровск, 2001; Ум нова И. А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. -М., 2004; Хабриева Т.Я. Толкование Конституции РФ: теория и практика. - М., 1998; Чинчиков А.А. Целостность государства: вопросы теории // Дисс. . докт. юрид. наук. - М., 1995; Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. - М., 1998. конституционно-правовых проблем обеспечения единства и целостности современной России4.

Предметное исследование конституционно-правового статуса Президента РФ как главы государства проведено в работах К.Н.Бобылевой, Г.В.Дегтева, Ю.А.Дмитриева, В.И.Кайнова, Л.А.Окунькова, В.И.Радченко, В.Н.Суворова, И.Д.Хутинаева5. Таким образом, теоретическую основу исследования составили научные идеи дореволюционных, советских и современных российских ученых в области конституционного и муниципального права России, теории государства и права, административного и международного права.

Вместе с тем, в монографиях и статьях в научных периодических изданиях, посвященных институту президентуры, роль Президента РФ в обеспечении государственного единства рассматривалась фрагментарно, либо в рамках исследуемых основных проблем в сфере государственного строительства. Это вызывает необходимость самостоятельного комплексного исследования законодательного регулирования и сложившейся практики участия Президента РФ в обеспечении единства Российского государства. Кроме того, несмотря на наличие ряда работ, посвященных вопросам функционирования отдельных подразделений аппарата Президента РФ6, в научной литературе отсутствует комплексное исследование его роли в реализации конституционных полномочий главы государства.

4 Левакин И.В. Государственное единство России: теоретико-правовое исследование // Дисс. . докт. юрид. наук. — М., 2003; Радченко В.И. Конституционные основы государственной целостности Российской Федерации // Дисс. . докт. юрид. наук. — М., 2003; Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) // Отв. ред. Б.С.Эбзеев. - М., 2005.

5 См.: Бобылева КН. Полномочия Президента РФ в сфере исполнительной деятельности // Дисс. канд. юрид. наук. — М., 2007; Дегтев Г.В. Институт президентства в Российской Федерации: особенности правового статуса и компетенции, проблемы совершенствования // Дисс. . докт. юрид. наук. - М., 2005; Каинов В.И. Институт президентства: конституционно-правовой статус // Дисс. . докт. юрид. наук. - СПб., 1999; Правовой статус Президента РФ / Под ред. Ю.А. Дмитриева. - M., 1997; Окуньков Л.А. Президент РФ. Конституция и политическая практика. - М., 1996; Радченко В.И. Президент в конституционном строе РФ / Под ред. Б.С. Эбзеева. - Саратов, 2000; Суворов В.Н. Конституционный статус Президента РФ // Дисс. . докт. юрид. наук. - М., 2000; Хутинаев ИД. Институт президентства и проблемы формы государства. - М., 1994.

6 См., напр.: Кокурина О.Ю. Правовой статус полномочного представителя Президента РФ в субъектах Российской Федерации // Дисс. . канд. юрид. наук. — М., 1998; Петровский Д.Н. Конституционно-правовой статус вспомогательных органов при главе государства // Дисс. . канд. юрид. наук. - М., 2005; Скрыпников Н.Н. Конституционно-правовые основы деятельности Администрации Президента РФ // Дисс. . канд. юрид. наук. - Челябинск, 2006; Четкое B.C. Правовые основы организации системы президентской власти в РФ // Дисс. . канд. юрид. наук. - Саратов, 2003; Черкасов К.В. Конституционно-правовой статус института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах // Дисс. . канд. юрид. наук. — Саратов, 2003.

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральное законодательство, правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, законодательство субъектов Федерации, конституции ряда зарубежных государств. При подготовке работы активно использовались материалы практики деятельности Президента РФ, парламента и Правительства РФ, Конституционного Суда РФ, законодательство дореволюционной России и Союза ССР, а также статистические данные.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе конституционно-правового обеспечения государственного единства России. Соответственно, предметом исследования является институт президентуры как основной интегрирующий фактор, обеспечивающий поддержание единства Российского государства на современном этапе его развития.

Целью исследования является комплексный анализ роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, учитывающий особенности ее нормативного закрепления и практической реализации, а также выработка рекомендаций и предложений, направленных на совершенствование законодательства в данной сфере.

В соответствии с отмеченной выше целыо в диссертации поставлены и решены следующие задачи: а) исследованы общетеоретические подходы к обеспечению государственного единства, а также его особенности в федеративных образованиях, в том числе построенных по национально-территориальному принципу; б) выявлена взаимосвязь правовых, политических, социально-экономических, духовно-культурных факторов, оказывающих воздействие на обеспечение единства Российского государства на современном этапе его развития; в) раскрыто содержание механизма обеспечения государственного единства России, как совокупности политико-правовых и организационных гарантий, способных нейтрализовать дезинтеграционные процессы; г) определено значение Президента РФ в обеспечении единства Российского государства и управлении государственными делами в целом; д) рассмотрены конституционно-правовые основы и практика реализации полномочий главы государства в сфере обеспечения государственного единства с учетом отечественного и зарубежного опыта; е) проанализирована роль аппарата Президента РФ в осуществлении им своих полномочий в рассматриваемой сфере; ж) выявлены существующие пробелы в законодательном регулировании в области охраны государственного единства и определена необходимость совершенствования законодательства в данной сфере.

Методологической основой диссертационного исследования является-общенаучный диалектический метод познания. Для достижения поставленной цели и решения отдельных задач также использовались историко-правовой, сравнительно-правовой, формально-юридический, логико-формальный, системно-структурный и иные научные методы исследования.

Применение перечисленных методов позволило определить, роль. Президента Российской Федерации в обеспечении государственного единства, выявить основные проблемы, связанные с реализацией компетенции главы государства в рассматриваемой сфере и возможные пути их разрешения.

Научная новизна диссертации состоит в том, что в ней впервые осуществлено комплексное конституционно-правовое исследование роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства, с учетом существенного обновления института президентуры, вызванного изменениями, внесенными в федеральное законодательство начиная с 2000 года.

В диссертации предложен и обоснован новый подход к пониманию роли Президента РФ как гаранта государственного единства. По мнению диссертанта, институт президентуры становится главным интегрирующим фактором, обеспечивающим единство конституционного пространства, формирующим новый тип федерализма, существенно обновленную вертикаль власти. Такой вывод подтверждается не только анализом конституционного законодательства, но и правоприменительной практики в конституционно-правовой сфере.

В результате проведенного исследования диссертантом выносятся на защиту следующие положения:

1. Единство Российского государства представляет совокупность неотъемлемых характеристик, вытекающих из конституционно-правового статуса суверенного государства. Единство государства предполагает качественное состояние целостности и нераздельности его составных частей, при котором центральная государственная власть, выражающая общенациональную волю и обладающая территориальным верховенством, способна принимать эффективные и согласованные меры по нейтрализации внешних и внутренних угроз его существованию. Проблема обеспечения государственного единства, таким образом, имеет комплексный характер, поскольку затрагивает вопросы единства публичной власти в государстве, обеспечения его территориальной целостности, общенационального единства в решении стоящих перед страной задач.

2. Обеспечение единства Российского государства на современном этапе его развития обусловливает необходимость преодоления многочисленных угроз: в сфере федеративных отношений (попытки сецессии субъектов Федерации, дисбаланс в отношениях «центр-регионы»); в социально-экономической сфере (диспропорции экономического развития субъектов РФ; социальное расслоение населения; межнациональные противоречия; кризисная демографическая ситуация; неконтролируемая миграция и др.); в духовно-культурной сфере (маргинализация общества, духовно-нравственный кризис; отсутствие четко сформулированной стратегии национального развития); в сфере внешней политики (негативные последствия процесса глобализации, ослабление роли существующих механизмов международной безопасности, рост религиозного фундаментализма в мире и пр.).

3. Механизм обеспечения государственного единства Российской Федерации отличается сложной структурой находящихся в отношениях взаимосвязи и взаимодействия составляющих элементов. Он включает как предупредительные меры, направленные, прежде всего, на контроль за соблюдением органами публичной власти, гражданами и их объединениями Конституции и законодательства РФ, так и чрезвычайные, используемые для разрешения кризисных ситуаций, способных повлечь распад государства.

В связи с этим действия и решения, предпринимаемые в целях обеспечения государственного единства, необходимо рассматривать в двух аспектах, соотносящихся как общее и специальное: 1) как активную целенаправленную деятельность, способствующую интеграции частей государства в целое (меры в социальной, экономической, духовно-культурной сферах); 2) как «антикризисное управление» в случае обострения внутренних и внешних угроз национальной безопасности (применение силового воздействия, прежде всего, мер федерального вмешательства, введение военного и чрезвычайного положения).

4. Президенту РФ принадлежит решающая роль в обеспечении единства Российского государства. Институт президентуры в современной России выступает в качестве системообразующего элемента, своеобразного «каркаса» российской государственности.

Президент РФ как гарант государственного единства: 1) обеспечивает верховенство федеральной Конституции и законов, единство правового пространства России; 2) руководит органами и силами обеспечения* обороны страны и безопасности государства; 3) координирует взаимодействие органов публичной власти федерального, регионального и муниципального уровней, обеспечивает их системное единство; 4) играет ключевую роль в определении стратегического курса развития Российского государства; 5) обеспечивает консолидацию основных общественных сил вокруг базовых общенациональных ценностей и задач.

5. Компетенция Президента РФ в сфере охраны государственного единства имеет ярко выраженный дискреционный характер, оставляющий широкие возможности для проведения инициативной политики, личного усмотрения при принятии решений. Предлагается следующая классификация полномочий главы государства: 1) прямо закрепленные в Конституции РФ; 2) предусмотренные федеральным законодательством; 3) «скрытые» («подразумеваемые») полномочия, вытекающие из статуса Президента РФ как главы государства, его обязанности принимать меры по охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, обеспечению согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (часть 2 ст. 80 Конституции РФ).

6. По мнению диссертанта, сосредоточение масштабных властных полномочий в руках Президента РФ, возглавляющего единую вертикаль управления государственными делами, является объективно необходимым на современном этапе развития Российского государства. Вместе с тем, принятие мер по охране государственного единства представляет собой не только право, но и конституционную обязанность Президента РФ. Это вызывает необходимость разработки Федерального конституционного1 закона «О Президенте Российской Федерации», который должен конкретизировать полномочия главы государства, его обязанности и механизмы ответственности за их неисполнение.

7. Модернизация системы государственного управления, начатая-в 2000 году по инициативе Президента РФ и отразившая курс на усиление властных полномочий федерального центра в отношениях с региональными и муниципальными органами власти, в целом имела положительный эффект для укрепления российской государственности. Она не свидетельствует об-отказе от построения федерации в России и возврате к унитаризму во внутригосударственном строительстве. Скорее, это свидетельство преобразования России из децентрализованной федерации- в централизованную. При этом, безусловно, произошло существенное обновление института президентуры. Прежде всего, глава государства был наделен новыми полномочиями, обеспечивающими необходимый баланс прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях центра и регионов.

8. Преобладание единоличного начала в управлении государством — это одновременно и сильная, и слабая сторона сложившейся в России модели государственного властвования. К ее недостаткам относятся риски, обусловленные чрезмерным централизмом, «сконцентрированностью» органов государственной власти на фигуре Президента РФ, слабостью альтернативных механизмов поддержания единства государственной власти, служащего фундаментом государственного единства.

От личностных качеств Президента РФ, по существу, во многих случаях напрямую зависит эффективность работы государственного аппарата. Без авторитетного и ответственного лидера, способного проявить в кризисной ситуации политическую волю, сложившаяся система управления^ государственными делами России ослабевает. В этой связи построение оптимальной модели взаимоотношений в системе российской власти подразумевает формирование системы сдержек и противовесов, при котором, она будет способна:эффективно и согласованно работать и в стандартных, и в экстраординарных ситуациях, вне зависимости от личности, руководителя страны.

9. Задача обеспечения государственного единства может быть решена; Президентом' РФ только в тесном взаимодействии с общественными институтами и непосредственно с народом.

Президент РФ оказывает активное содействие становлению в России гражданского общества, выступающему естественным социальным базисом демократического государства, способствует вовлечению граждан- и их объединений в процесс выработки и реализации государственной политики. Формирование Президентом РФ общенационального единства в результате учета и координации интересов различных социальных групп населения является важным фактором обеспечения стабильности государства, поддержания его единства.

10. Вспомогательные органы при Президенте РФ являются одной из наиболее значимых частей государственного механизма, оказывают воздействие на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней политики государства. Они играют весьма существенную роль как в процессе реализации конституционных полномочий Президента РФ в сфере охраны государственного единства, так и в функционировании всей системы органов государственной власти.

Фактическое значение рабочего аппарата главы государства в политической жизни страны выходит за рамки его конституционной вспомогательной, обеспечивающей роли. В частности, очевидно, что Администрация Президента РФ, включающая подразделения, действующие на федеральном и межрегиональном уровнях, а также в субъектах Федерации, «перерастает» изначально присущую ей служебную функцию.

Теоретическая и практическая значимость исследования состоит в решении ряда научных и практических задач в области охраны государственного единства. Полученные в ходе исследования результаты и основанные на них выводы могут быть полезными для совершенствования законодательства в данной сфере и правоприменительной деятельности. Теоретические положения диссертации могут быть использованы в учебном процессе при проведении лекционных и семинарских занятий по дисциплине «Конституционное право Российской Федерации», при подготовке учебно-методических материалов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена в Государственном научно-исследовательском институте системного анализа Счетной палаты РФ, где проведено ее обсуждение и рецензирование. Положения и выводы, содержащиеся в исследовании, опубликованы в периодической научной литературе, прошли обсуждение на научно-практических конференциях.

Структура работы. Структура диссертации определяется целями и задачами исследования и обусловлена необходимостью последовательного изложения материала. Работа состоит из введения, трех глав, включающих десять параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Панов, Андрей Алексеевич

В конце XX столетия проблема сохранения государственного единства Российской Федерации приобрела особую актуальность в новых исторических условиях, сложившихся в результате распада Союза ССР, обусловила необходимость выработки системы политико-правовых и организационных гарантий, направленных на ликвидацию внутренних и внешних угроз существованию государства, его безопасности.По мнению диссертанта, единство Российского государства, его жизнеспособность находятся в прямой зависимости от силы и эффективности центральной государственной власти, выступающей в качестве интегрирующего, системообразующего компонента государственности.Централизованные формы управления традиционно преобладают в государственно-политическом устройстве России. Опасность распада Российской Федерации в результате ослабления федерального центра со всей очевидностью обозначилась в период системного кризиса 1990-х годов.Систему федеральных государственных органов, дополняемую органами публичной власти регионального уровня, как нам представляется, следует рассматривать в качестве институциональной основы обеспечения единства России. Особое место в механизме обеспечения государственного единства занимает Президент РФ. Он возглавляет данный механизм и координирует работу его звеньев, направляет деятельность государственного аппарата по стимулированию центростремительных и сдерживанию центробежных процессов.Диссертантом определено, что задачи Президента РФ в сфере обеспечения государственного единства тесно связаны с выполнением им конституционных требований об охране суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности (ст. 80, 82 Конституции РФ), а также об обеспечении совместно с Правительством РФ осуществления полномочий федеральной государственной власти на всей территории Федерации (часть 4 ст. 78).Выступая гарантом федеральной Конституции, Президент РФ обеспечивает ее верховенство на всей территории России, выполнение федеральных предписаний органами государственной власти, муниципалитетами, гражданами и их объединениями. Осуществляя руководство органами и силами поддержания национальной безопасности, глава государства единолично принимает оперативные решения, направленные на ликвидацию угроз конституционному правопорядку.Президент РФ обеспечивает единство государственной власти, осуществляемой законодательными, исполнительными и судебными органами, играет основную роль в определении стратегического курса развития страны, консолидирует общественные силы вокруг базовых общенациональных ценностей и задач.Таким образом, будучи ключевой фигурой в системе российской власти, Президент РФ наделен масштабными полномочиями, эффективная реализация которых является важным фактором обеспечения стабильности государства, поддержания его единства и целостности. Категория «гарантирование государственного единства» может рассматриваться как создание Президентом РФ условий, обеспечивающих сохранение такого единства в неизменном виде.Анализ государственно-правового развития России последних лет дает представление о фактической роли Президента РФ в обеспечении единства Российского государства.Политический курс главы государства выразился не только в практических мерах по приведению регионального законодательства в соответствие с федеральным, наведению конституционного порядка в Чеченской Республике, но и во многих иных президентских инициативах.Законодательными новеллами, предложенными Президентом, обеспечено четкое разграничение полномочий между федеральным центром и субъектами Федерации, усиление вертикали исполнительной власти, совершенствование организационно-правовых механизмов поддержания государственного единства, в том числе института федерального вмешательства. В- целом проведенное в последние годы по инициативе Президента РФ реформирование федерации в России явилось процессом комплексного решения проблем в федеративных отношениях, обеспечившим баланс прав, обязанностей и ответственности во взаимоотношениях центра и регионов, приостановление дезинтеграционных процессов. При этом характерно, что Президент РФ не пошел по пути реализации «скрытых полномочий», использования «указного законотворчества».Как полагает диссертант, институт президентуры в современной России может быть охарактеризован совокупностью следующих факторов, важных для понимания роли Президента РФ в обеспечении единства возглавляемого им государства. К ним следует отнести: 1) централизм сформировавшейся системы государственного управления, «сконцентрированность» государственного аппарата на фигуре Президента РФ; 2) ярко выраженный дискреционный характер компетенции Президента РФ в сфере охраны государственного единства, оставляющий широкие возможности для проведения инициативной политики, усмотрения главы государства при принятии решений; 3) формирование при главе государства мощного » вспомогательного аппарата, который становится одной из наиболее существенных частей государственного механизма.Анализируя значение, которое данные факторы оказывают на практику государственного строительства в России, необходимо отметить следующее.1. Тенденция к совмещению в руках главы государства функций как стратегического, так и оперативного управления, связанного с принятием распорядительных решений, по мнению диссертанта, сочетается с последовательным усилением прерогатив Президента РФ в процессе укрепления «властной вертикали».Очевидна заметная трансформация роли главы государства во взаимодействии с главами субъектов РФ и региональными законодательными собраниями, выразившаяся в появлении в его распоряжении рычагов воздействия на данные органы, обеспечивающих должное исполнение ими конституционных обязанностей, закреплении в законодательстве возможности федерального вмешательства в дела субъектов Федерации.Безусловно, повысилось и значение главы государства в обеспечении единства системы исполнительной власти, особенно в контексте введения нового порядка наделения полномочиями высших должностных лиц субъектов Федерации. По мнению диссертанта, реформирование системы наделения полномочиями призвано способствовать вовлечению региональных элит в реализацию общенациональных задач, позволяет наладить эффективное взаимодействие субъектов РФ с федеральными государственными органами.В целом, как полагает диссертант, концентрация масштабных властных полномочий у Президента РФ - объективная необходимость в условиях переходного периода и становления гражданского общества.Вместе с тем, существующая моноцентричность системы государственного управления, ее чрезмерная «сосредоточенность» на Президенте РФ имеют значительный негативный потенциал, проявляющийся, прежде всего, во взаимоотношениях Президента РФ с органами исполнительной власти.Во-первых, масштабность полномочий физически не позволяет Президенту РФ одновременно выступать, в качестве фактического главы Правительства РФ (в том числе осуществлять управление непосредственно подчиняющимися ему федеральными ведомствами), контролировать соблюдение федеральных предписаний и надлежащее исполнение полномочий руководителями исполнительной власти субъектов Федерации, лично заниматься иными вопросами, отнесенными к его компетенции. В результате решение данных вопросов фактически делегируется действующим' при Президенте РФ вспомогательным органам, происходит' смещение реальной власти от главы государства к подразделениям его аппарата. Во-вторых, в экстраординарной ситуации руководители исполнительной власти на федеральном и региональном уровнях могут оказаться не готовы к принятию самостоятельных решений без указаний «сверху», что способно привести к параличу исполнительной власти и последующему институциональному кризису системы власти в целом.2. К характерным признакам модели президентуры, сформировавшейся в России, следует отнести отсутствие юридической конкретизации действий, которые Президент РФ вправе применять в целях защиты суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности.Такие действия не ограничиваются «порядком, предусмотренным Конституцией». Диссертантом обоснован тезис о наличии у Президента РФ властных полномочий, установленных федеральным законодательством, а также «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, вытекающих из статуса Президента РФ как главы государства (часть 2 ст. 80 Конституции РФ).Использование Президентом РФ «скрытых» полномочий предполагает принятие решений исходя из личного усмотрения, диктуемого политической целесообразностью. Содержание таких решений Президента, однако, ограничено общими (отсутствие противоречий Конституции РФ и федеральным законам) и специальными (мотивированность применяемых мер, их соразмерность существующим угрозам) пределами. Следовательно, как полагает диссертант, в. экстраординарной ситуации, влекущей угрозу национальной безопасности, глава государства вправе применять любые чрезвычайные меры, прямо не предусмотренные, но и не противоречащие Конституции РФ и федеральному законодательству.Федеральные законы, определяющие компетенцию главы государства в сфере охраны государственного единства, также содержат диспозитивные нормы, предоставляющие Президенту право самостоятельно решать вопрос о целесообразности и необходимости использования чрезвычайных мер.Так, например, применение мер федерального вмешательства, таких как досрочное прекращение полномочий органов государственной власти субъектов Федерации, введение режима чрезвычайного положения, остается правом, а не обязанностью главы государства.3. Особое значение в сложившейся в России модели властвования приобретает аппарат главы государства. При рассмотрении его роли в реализации полномочий Президента РФ в сфере охраны государственного единства необходимо принять во внимание следующие взаимосвязанные факторы: 1) функционирование системы вспомогательных подразделений создает необходимые условия для эффективной реализации принимаемых Президентом РФ мер, направленных на обеспечение государственного единства; 2) сам аппарат главы государства при этом превращается в институт, оказывающий существенное воздействие на решение широкого круга вопросов внутренней и внешней политики, что обусловлено особенностями российской конституционной модели госаппарата, обеспечивающей доминирующее положение Президента РФ. В настоящее время рабочий аппарат главы государства включает, помимо собственно Администрации Президента РФ ее подразделения, действующие на уровне федеральных округов (полномочные представители Президента РФ) и в субъектах Федерации (главные федеральные инспектора). Как полагает диссертант, Администрацию Президента'РФ следует рассматривать как один из органов контроля, обеспечивающих единство правового регулирования на территории России, центр выработки основных направлений внутренней и внешней политики государства, кадровых решений Президента РФ. Институт представителей, Президента РФ в федеральных округах является эффективным инструментом укрепления единства государства и, прежде всего, такой его составляющей, как единство государственной- -власти. В «стандартной» ситуации институт полпредов выступает как механизм контроля, координации, кадровой селекции и сбора информации. Вместе с тем, потенциально полпреды являются важным политическим инструментом, находящимся в распоряжении главы государства, элементом института его «скрытых» («подразумеваемых») полномочий, позволяющим в кризисные периоды проводить директивы Президента РФ на места.Существенное значение для эффективной реализации полномочий Президента РФ в сфере обеспечения государственного единства имеют действующие под его руководством совещательно-консультативные органы, -

прежде всего, Совет Безопасности РФ и Государственный совет РФ. По мнению диссертанта, Совет Безопасности выступает как стратегический центр разработки государственной политики, на котором коллегиально подготавливаются решения Президента России по вопросам стратегии развития государства и обеспечения национальной безопасности. Перед Государственным советом стоит двойная задача — с одной стороны, в рамках данного органа учитываются интересы субъектов Федерации, обеспечивается их обратная связь с главой государства, с другой — совет позволяет Президенту РФ через контакты с главами регионов консолидировать усилия государственного аппарата на решении общенациональных задач.Таким образом, все названные факторы (сконцентрированность государственного аппарата на Президенте РФ, наделение его фактически неограниченными полномочиями в целях обеспечения государственного единства, наличие мощного вспомогательного аппарата, обеспечивающего выполнение Президентом его функций), как нам представляется, способны оказывать как положительное, так и негативное воздействие на эффективность реализации Президентом РФ задач в сфере охраны государственного единства.По мнению диссертанта, в сложившихся условиях существенный потенциал института президентуры может быть в полной мере реализован только при авторитетном и ответственном политическом руководстве со стороны главы государства. Соответственно, построение оптимальной модели взаимоотношений в системе российской власти подразумевает формирование системы сдержек и противовесов, при котором она будет способна эффективно и согласованно работать и в стандартных, и в экстраординарных ситуациях, вне зависимости от личности руководителя страны.В связи с этим диссертантом сформулирован ряд рекомендаций по внесению в законодательство Российской Федерации изменений, направленных на оптимизацию роли Президента РФ в механизме обеспечении государственного единства, повышение эффективности института президентуры в целом.1. По мнению диссертанта, с целью нейтрализации рисков, обусловленных чрезмерной' «сосредоточенностью» органов государственной власти на Президенте РФ, необходимо принятие мер, направленных на деконцентрацию его властных полномочий. Так, повышение роли федерального Правительства позволит избежать фактического существования двух центров руководства органами федеральной исполнительной власти. В этой связи предлагается вывести из-под непосредственного подчинения главы государства федеральные органы исполнительной власти, руководство которыми не связано с осуществлением им функций стратегического управления.Аналогичные цели преследует предлагаемое диссертантом совершенствование процедуры применения мер федерального вмешательства.Представляется целесообразным расширить круг субъектов, наделенных правом инициировать применение таких мер. Кроме того, диссертант считает необходимым вернуться к процедуре роспуска законодательного органа субъекта Федерации федеральным законом, что способно послужить существенной гарантией соразмерности федерального воздействия.2. Конституционная цель охраны суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, по мнению диссертанта, не может предписывать Президенту РФ строго определенную, законодательно регламентированную модель поведения в экстраординарной ситуации. Однако принятие мер, направленных на достижение указанной цели, представляет собой не только право, но и конституционную обязанность Президента.В связи с этим личное усмотрение главы государства при принятии решений в целях реализации его полномочий, установленных частью 2 ст. 80 Конституции РФ, не должно толковаться как возможность неприменения данных мер в случае, если их использование объективно необходимо для сохранения государственного единства.Указанные обстоятельства, как полагает диссертант, обусловливают необходимость разработки механизмов ответственности главы государства за неприменение мер, направленных на защиту суверенитета Российской Федерации, ее независимости и государственной целостности, неисполнение главой государства иных конституционных обязанностей. В частности, возможным вариантом решения данных проблем способна стать конкретизация полномочий главы государства, его обязанностей и механизмов ответственности за их неисполнение в Федеральном конституционном законе «О Президенте Российской Федерации». Кроме того, нуждаются в уточнении формулировки Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении», устанавливающие право Президента самостоятельно (вне связи с иными конституционными

органами) определять существенность обстоятельств, требующих применения чрезвычайных мер.3. По мнению диссертанта, требуют уточнения положения правовых актов Президента РФ, определяющие порядок функционирования органов, обеспечивающих реализацию его полномочий и контроль решений.Речь идет, прежде всего, об уточнении конституционно-правового статуса президентской Администрации как рабочего аппарата главы государства.Складывающаяся практика свидетельствует о том, что* нередко Администрация Президента РФ выходит за рамки своего конституционного предназначения, выполняя функции; присущие федеральной исполнительной власти, становится «управляющим центром» в отношении иных государственных органов. По мнению диссертанта, очевиден резкий контраст между степенью политического влияния Администрации, ее возможностями и фактическим отсутствием ответственности за подготавливаемые решения, предоставляемую главе государства информацию. Президент РФ, а не его обслуживающий аппарат, несет всю полноту ответственности за принятые решения. В этой связи весьма важной* задачей является установление границы между необходимостью создания вспомогательных органов, обеспечивающих исполнение Президентом РФ своих полномочий, и недопущением превращения этих органов в самостоятельный государственный институт, подменяющий деятельность Президента.Кроме того, как полагает диссертант, нуждается в совершенствовании нормативное регулирование деятельности отдельных подразделений аппарата Президента РФ. В частности, требуется дополнительное правовое оформление института полномочных представителей Президента в федеральных округах, включая специальные федеральные законы и поправки к действующему федеральному законодательству, предусматривающие наделение полпредов рядом новых полномочий. Целесообразным шагом может стать корректировка границ и уточнение количества федеральных округов с целью повышения эффективности их функционирования как территориальных систем.4. В целях эффективного решения вопросов государственного, экономического и социально-культурного строительства диссертантом предложена разработка Стратегии национального развития - программного документа, утверждаемого Президентом РФ, определяющего перспективные цели развития государства и общества на современном этапе, включающего.план нормотворческой и правоприменительной деятельности по его реализации. Определены его основные контуры («направления политики государственного единства»).В связи с этим проведенное исследование вызывает необходимость дополнительного теоретического осмысления ряда затронутых в нем проблем.Прежде всего, требуют решения вопросы, связанные с разработкой оптимальной для российских условий модели взаимоотношений органов публичной власти, обеспечивающей баланс централизма и децентрализации в управлении государственными делами, конструктивное взаимодействие составных частей государственного механизма, гарантирующей отсутствие внутрисистемных конфликтов. Решение названных вопросов, безусловно, способствует реализации задачи обеспечения безопасности и единства Российской Федерации, нерушимости ее границ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Панов, Андрей Алексеевич, 2008 год

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г.: Официальное издание. - М.: Юрид. лит., 2007.

2. Устав Организации Объединенных Наций. Принят в г. Сан-Франциско 26 июня 1945 г. // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. -М.: БЕК, 1996. 1-2, 227-237, 401-404.

3. Международный пакт о гражданских и политических правах. Принят 16 декабря 1966 г. Генеральной Ассамблеей ООН // Международное публичное право. Сборник документов. Т. 1. - М.: БЕК, 1996. 470 - 482.

4. О чрезвычайном положении. Федеральный конституционный закон от 30 мая 2001 г. (с изм. от 7 марта 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 23. Ст. 2277; 2003. N 27. Ст. 2697; 2005. N10. Ст. 753.

5. О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта РФ. Федеральный конституционный закон от 17 декабря 2001 г. (с изм. от 31 октября 2005 г.) // СЗ РФ. 2001. № 52. Ст. 4916; 2005. № 45. Ст. 4581.

6. О военном положении. Федеральный конституционный закон от 30 января 2002 г. // СЗ РФ. 2002. № 5. Ст. 375.

7. О международных договорах Российской Федерации. Федеральный закон от 15 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. N 29. Ст. 2757.

8. О внешней разведке. Федеральный закон от 10 января 1996 г. (с изм. от 14 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 143; 2000. N 46. Ст. 4537; 2003. N 27. Ст. 2700; 2004. N 35. Ст. 360; 2007. N 8. Ст. 934.

9. О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания РФ. Федеральный закон от 5 августа 2000 г. (с изм. от 21 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2000. N 32. Ст. 3336; 2004. N 51. Ст. 5128; 2006. N 31. Ст. 3427; 2007. N 30. Ст. 3803.

10. О противодействии экстремистской деятельности. Федеральный закон от 25 июля 2002 г. (с изм. от 24 июля 2007 г.) // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3031; 2006. N 31. Ст. 3447. Ст. 3452; 2007. № 21. Ст. 2457; № 31. Ст. 4008.

11. Об Общественной палате Российской Федерации. Федеральный закон от 4 апреля 2005 г. (с изм. от 30 июня 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 15. Ст. 1277; 2006. № 1. Ст. 6; 2007. № 27. Ст. 3216.

12. О государственной регистрации уставов муниципальных образований. Федеральный закон от 21 июля 2005 г. (с изм. от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. № 30. Ст. 3108; № 43. Ст. 5084.

13. О противодействии терроризму. Федеральный закон от 6 марта 2006 г. (с изм. от 27 июля 2006 г.) // СЗ РФ. 2006. № И. Ст. 1146; № 31. Ст. 3452.

14. О специальных экономических мерах. Федеральный закон от 30 декабря 2006 г. // СЗ РФ. 2007. N 1. Ст. 44.

15. Об Администрации Президента РСФСР. Указ Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. № 13 //Не опубликован.

16. О Совете по делам Федерации и территорий при Президенте РСФСР. Указ Президента РСФСР от 19 июля 1991 г. // ВСНД и ВС РФ. 1991. № 31. Ст. 1033.

17. О совершенствовании системы обеспечения- деятельности Президента РФ. Указ Президента РФ от 22 февраля 1993 г. // САПП РФ. 1993. N 9. Ст. 735.

18. Об обеспечении взаимодействия Президента РФ и Правительства РФ. Указ Президента РФ от 10 июня 1994 г. (с изм. от 26 ноября 2001 г.) // СЗ РФ. 1994. N 7. Ст. 697; 1995. N19. Ст. 1732; 2001. N49. Ст. 4611.

19. Об Администрации Президента Российской Федерации. Указ Президента РФ от 28 июля 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 31. Ст. 3098.

20. Об утверждении Стратегического курса Российской Федерации с государствами - участниками Содружества Независимых Государств. Указ Президента РФот 14 сентября 1995 г. // СЗ РФ. 1995. № 38. Ст. 3667.

21. Вопросы Администрации Президента Российской Федерации. Указ Президента РФ от 29 января 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 6. Ст. 532.

22. Об основных положениях региональной политики в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 3 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 23. Ст. 2756.

23. Об утверждении Концепции государственной национальной политики РФ. Указ Президента РФ от 15 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 25. Ст. ЗОЮ.

24. О политическом консультативном совете. Указ Президента РФ от 25 июня 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 27. Ст. 3232.

25. Об утверждении Положения об Администрации Президента Российской Федерации. Указ Президента РФ от 2 октября 1996 г. // СЗ РФ. 1996. № 41. Ст. 4689.

26. О военно-административном делении Российской Федерации. Указ Президента РФ от 27 июля 1998 г. (с изм. от 24 марта 2001 г.) // СЗ РФ. 1998: N 31. Ст. 3839; 2001. № 14. Ст. 1326.

27. О Совете при Президенте РФ по кодификации и совершенствованию гражданского законодательства. Указ Президента РФ от 5 октября 1999 г. (с изм. от 29 октября 2003 г.) // СЗ РФ. 1999. № 41. Ст. 4904; 2003. N 44. Ст. 4294.

28. Об основных положениях государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5011.

29. О Концепции национальной безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 10 января 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 2. Ст. 170.

30. Об утверждении Военной доктрины Российской Федерации. Указ Президента РФ от 21 апреля 2000 г. // СЗ РФ. 2000. № 17. Ст. 1852.

31. Об организации системы органов исполнительной власти в Чеченской Республике. Указ Президента РФ от 8 июня 2000 г. // СЗ РФ. 2000. N 24. Ст. 2545; 2001. N 4. Ст. 278; 2002. N 20. Ст. 1844; N 45. Ст. 4508.

32. О Государственном совете Российской Федерации. Указ Президента РФ от 1 сентября 2000 г. (с изм. от 23 февраля 2007 г.) // СЗ РФ. 2000. № 36. Ст. 3633; 2005. N 28. Ст. 2865; 2007. № 9. Ст. 1061.

33. Вопросы деятельности военных советов. Указ Президента РФ от 5 августа 2002 г. (с изм. от 9 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2002. N 32. Ст. 3165; 2003. N 47. Ст. 4520; 2005. N 32. Ст. 3274; 2006. N 24. Ст. 2584.

34. Об утверждении Положения о Комиссии по вопросам гражданства при Президенте РФ и ее состава. Указ Президента РФ от 14 ноября 2002 г. (с изм. от 7 апреля 2006 г.)// СЗ РФ. 2002. № 46. Ст. 4570; 2006. N 15. Ст. 1584.

35. О Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 гг.)». Указ Президента РФ от 19 ноября 2002 г. (с изм. от 12 декабря 2005 г.) // СЗ РФ. 2002. № 47. Ст. 4664; 2004. N 47. Ст. 4634; 2005. N 5 1 . Ст. 5514.

36. О Совете при Президенте РФ по вопросам совершенствования правосудия. Указ Президента РФ от 11 августа 2003 г. (с изм. от 16 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2003. № 33. Ст. 3255; 2004. N 4. Ст. 253; 2005. N 16. Ст. 1438; 2007. N 17. Ст. 1999.

37. Об утверждении Положения о Государственной пограничной комиссии и ее состава по должностям. Указ Президента РФ от 27 октября 2003 г. (с изм. от 23 сентября 2004 г.) // СЗ РФ. 2003. N 44. Ст. 4293; 2004.' N 39. Ст. 3844.

38. Об Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 25 марта 2004 г. (с изм. от 22 февраля 2005 г.) // СЗ РФ". 2004. № 13. Ст. 1188; 2005. № 9. Ст. 709.

39. Об утверждении Положения об Администрации Президента РФ. Указ Президента РФ от 6 апреля 2004 г. (с изм. от 20 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. № 15. Ст. 1395; № 24. Ст. 2392; 2005. № 32. Ст. 3272; 2007. № 13. Ст. 1530.

40. Об утверждении Положения о Государственно-правовом управлении Президента РФ. Указ Президента РФ от 28 мая 2004 г. (с изм. от 20 марта 2007 г.) // СЗ РФ. 2004. № 22. Ст. 2147; 2007. № 13. Ст. 1530.

41. Об утверждении Положения о Контрольном управлении Президента РФ. Указ Президента РФ от 8 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. N 24. Ст. 2395.

42. Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по внутренней политике. Указ Президента РФ от 21 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2650.

43. О полномочных представителях Президента РФ в Совете Федерации Федерального Собрания РФ и Государственной Думе Федерального Собрания РФ. Указ Президента РФ от 22 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 26. Ст. 2651.

44. Об утверждении Положения об Управлении Президента РФ по внешней политике. Указ Президента РФ от 29 июня 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 27. Ст. 2750.

45. Об утверждении Положения о Комиссии при Президенте РФ по реабилитации жертв политических репрессий. Указ Президента РФ от 25 августа 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 35. Ст. 3613.

46. О Совете при Президенте РФ по культуре и искусству. Указ Президента РФ от 30 августа 2004 г. (с изм. от 16 ноября 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3656; N 49. Ст. 4886; 2006. N 8. Ст. 898; N 13. Ст. 1361; № 47. Ст. 4867.

47. О Совете при Президенте РФ по науке, технологиям и образованию. Указ Президента РФ от 30 августа 2004 г. (с изм. от 16 ноября 2006 г.) // СЗ РФ. 2004. № 36. Ст. 3655; 2006. N 47. Ст. 4867.

48. О Совете при Президенте РФ по содействию развитию институтов гражданского общества и правам человека. Указ Президента РФ от 6 ноября 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 46. Ст. 4511.

49. О совершенствовании деятельности Научного совета при Совете Безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 19 февраля 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 9. Ст. 708.

50. О советах при полномочных представителях Президента РФ в федеральных округах. Указ Президента РФ от 4 марта 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 13. Ст. 1139.

51. Вопросы взаимодействия и координации деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации и территориальных органов федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 2 июля 2005 г. // СЗ РФ. 2005. № 27. Ст. 2730.

52. Вопросы военно-технического сотрудничества Российской Федерации с иностранными государствами. Указ Президента РФ от 10 сентября 2005 г. // СЗ РФ. 2005. №38. Ст. 3800.

53. О Межведомственных комиссиях Совета Безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 28 октября 2005 г. (с изм. от 12 июня 2006 г.) // СЗ РФ. 2005. № 44. Ст. 4536; 2006. N 25. Ст. 2698.

54. Об утверждении состава Совета Безопасности Российской Федерации. Указ Президента РФ от 14 ноября 2005 г. (с изм. от 18 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2005. N 47. Ст. 4906; 2007. № 16. Ст. 1879; № 41. Ст. 4885; № 43. Ст. 5178.

55. О мерах по противодействию терроризму. Указ Президента РФ от 15 февр. 2006 г. (с изм. от 4 ноября 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. № 8. Ст. 897; № 32. Ст. 3535; 2007. № 46. Ст. 5562.

56. О Комиссии при Президенте РФ по вопросам совершенствования государственного управления и правосудия. Указ Президента РФ от 30 марта 2006 г. (с изм. от 10 марта 2007 г.)//СЗРФ. 2006. № и . Ст. 1513; 2007. № 11. Ст. 1285.

57. О мерах по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом. Указ Президента РФ от 22 июня 2006 г. // СЗ РФ. 2006. № 26. Ст. 2820.

58. Вопросы Межведомственной комиссии по реализации Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в РФ соотечественников, проживающих за рубежом. Указ Президента РФ от 1 августа 2006 г. // СЗ РФ. 2006. N 32. Ст. 3533.

59. О Комиссии по вопросам улучшения социально-экономического положения в Южном федеральном округе. Указ Президента РФ от 20 сентября 2006 г. (с изм. от 20 апреля 2007 г.) // СЗ РФ. 2006. № 39. Ст. 4036; 2007. № 13. Ст. 2003.

60. Вопросы структуры федеральных органов исполнительной власти. Указ Президента РФ от 24 сентября 2007 г. (с изм. от 11 октября 2007 г.) // СЗ РФ. 2007. № 40. Ст. 4717; № 42. Ст. 5010.

61. Об утверждении Концепции демографической политики Российской Федерации на период до 2025 года. Указ Президента РФ от 10 октября 2007 г. // СЗ РФ. 2007. № 42. Ст. 5009.

62. О Государственном совете при Президенте РСФСР. Распоряжение Президента РСФСР от 14 августа 1991 г. № 17-рп.

63. Об образовании Совета глав республик. Распоряжение Президента РФ от 23 октября 1992 г. // САПП РФ. 1992. N 18.

64. Об Общественной палате при Президенте Российской Федерации. Распоряжение Президента РФ от 16 февраля 1994 г. // САПП РФ. 1994. N 8. Ст. 592.

65. Об образовании Комиссии по вопросам координации деятельности федеральных органов исполнительной власти в Южном федеральном округе. Распоряжение Президента РФ от 13 сентября 2004 г. // СЗ РФ. 2004. № 38. Ст. 3792.

66. Основы пограничной политики Российской Федерации. Утверждены Президентом РФ 5 октября 1996 г. // Российская газета. 1996. № 213.

67. Концепция внешней политики Российской Федерации // Российская газета. 2000. № 133.

68. Морская доктрина РФ на период до 2020 года. Утверждена Президентом РФ 27 июля 2001. г. // Офиц. сайт Президента РФ в сети Интернет www.kremlin.ru.

69. Доктрина информационной безопасности РФ // Утверждена Президентом РФ 9 сентября 2000 г. № Пр-1895 // Российская газета. 2000. № 187.

70. Программа социально-экономического развития Российской Федерации на среднесрочную перспективу (2006-2008 годы). Утверждена распоряжением Правительства РФ от 19 января 2006 г. // СЗ РФ. 2006. N 5. Ст. 589.

71. Концепция приграничного сотрудничества в РФ. Утверждена распоряжением Правительства РФ от 9 февраля 2001 г. // СЗ РФ. 2001. N 8. Ст. 764.

72. О комплексе мер по реализации основных положений Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ 2007 года. Распоряжение Правительства РФ от 15 июня 2007 г. // СЗ РФ. 2007. № 26. Ст. 3196. Решения Конституционного Суда Российской Федерации

73. Постановление Конституционного Суда РФ от 31 июля 1995 г. по делу о проверке конституционности решений Президента РФ и Правительства РФ, направленных на урегулирование кризисной ситуации в Чеченской Республике // СЗРФ. 1995. №33. Ст. 3424.

74. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 г. по делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края // СЗ РФ. 1996. N 4. Ст. 409.

75. Постановление Конституционного Суда РФ от 27 января 1999 г. по делу о толковании статей 71 (п. «г»), 76 (часть 1) и 112 (часть 1) Конституции РФ // СЗ РФ. 1999. N 6. Ст. 866.

76. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 30 марта 1999 г. «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» // Российская газета. 1999. № 60.

77. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «Государство Россия. Путь к эффективному государству (О положении в стране и основных направлениях внутренней и внешней политики государства)» от 8 июля 2000 г. // Российская газета. 2000. № 133.

78. Послание Президента РФ Федеральному Собранию «Не будет ни революций, ни контрреволюций» от 3 апреля 2001 г. // Российская газета. 2001. № 66.

79. Послание Президента РФ Федеральному Собранию РФ «России надо быть сильной и конкурентноспособной» от 18 апреля 2002 г. // Росс, газета. 2002. № 71.

80. Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 16 мая 2003 г. // Российская газета. 2003. № 93.

81. Послание Президента России Федеральному Собранию от 26 мая 2004 г. // Российская газета. 2004. № 109.

82. Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 25 апреля 2005 г. //Российская газета. 2005. № 86.

83. Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 10 мая 2006 г. // Российская газета. 2006. № 97.

84. Послание Президента России Федеральному Собранию РФ от 26 апреля 2007 г. // Российская газета. 2007. № 90. Нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации

85. Конституция Республики Татарстан от 6 ноября 1992 г. (с изм. от 14 марта 2005 г.) // Республика Татарстан. 2002. N 87-88; 2003. N 184; 2004. N 53; 2005. N 49.

86. Конституция (Основной закон) Республики Саха (Якутия) от 4 апреля 1992 г. (с изм. от 14 февраля 2007 г.) // Якутские ведомости. 1992. N 7; Якутия. 2002. N 210; 2003. N 129; 2006. N 90; 2007. № 44.

87. Конституция Чеченской Республики от 23 марта 2003 г. // Вести Республики. 2003. № 12.

88. Об утверждении положения об Общественной палате при Смоленской областной думе. Решение Смоленской областной думы от 11 июня 1996 г. // Вестник Смоленской областной Думы. 1996. N 3.

89. Об Общественно-политическом консультативном совете при Президенте Республики Бурятия. Указ Президента Республики Бурятия от 29 октября 2002 г. (с изм. от 22 января 2007 г.) // Бурятия. 2002. № 207; 2007. № 1 1 .

90. Об Общественной палате «Народный контроль» при Законодательном собрании Приморского края. Постановление Законодательного собрания Приморского края от 25 февраля 2004 г. // Ведомости Законодательного собрания Приморского края. 2004. N 53.

91. О создании Общественной палаты при губернаторе Рязанской области. Постановление губернатора Рязанской области от 19 января 2005 г. // Рязанские ведомости. 2005. N 24-25.

92. О Плане действий Правительства Московской области по реализации задач, поставленных Президентом РФ В.В.Путиным в Послании Федеральному Собранию РФ 10 мая 2006 года. Распоряжение губернатора области от 24 мая 2006 г.

93. Свод законов Российской империи. СПб., 1912.

94. Основной Закон (Конституция) СССР Утверждена Постановлением II Съезда Советов Союза ССР от 31 января 1924 г. // Вестник ЦИК, СНК и СТО СССР: 1924. N 2. Ст. 24.

95. Конституция (Основной Закон) СССР. Утверждена постановлением Чрезвычайного VIII Съезда Советов Союза ССР от 5 декабря 1936 г. // Известия ЦИК СССР и ВЦИК. 1936. N 283.

96. О преобразовании Карельской АССР в союзную Карело-Финскую советскую социалистическую республику. Закон СССР от 31 марта 1940 г. // Ведомости ВС СССР. 1940. №12.

97. О передаче Крымской области из состава РСФСР в состав УССР. Указ Президиума Верховного Совета СССР от 19 февраля 1954 г. // Ведомости ВС СССР. 1954. № 4 . Ст. 64.

98. Об учреждении поста Президента СССР и внесении изменений и дополнений в Конституцию (Основной Закон) СССР. Закон СССР от 14 марта 1990 г. // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 12. Ст. 189.

99. Об усилении ответственности за посягательства на национальное равноправие граждан и насильственное нарушение единства территории Союза ССР. Закон СССР от 2 апреля 1990 т. II Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 247.

100. О порядке решения вопросов, связанных с выходом союзной республики из СССР. Закон СССР от 3 апреля 1990 г. // ВСНД и ВС СССР. 1990. № 15. Ст. 252.

101. О разграничении полномочий между Союзом ССР и субъектами федерации. Закон СССР от 26 апреля 1990 г. // Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 19. Ст. 329.

102. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Принята V Всероссийским съездом Советов 10 июля 1918 г.//СУ РСФСР. 1918.N 51. Ст. 582.

103. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Утверждена постановлением XII Всеросс. Съезда Советов от 11 мая 1925 г. // СУ РСФСР. 1925. N 30. Ст. 218.

104. Конституция (Основной Закон) РСФСР. Утверждена постановлением Чрезвычайного XVII Всероссийского Съезда Советов от 21 января 1937 г. // СУ РСФСР. 1937. N 2. Ст. 11.

105. О Президенте РСФСР. Закон РСФСР // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. N17. Ст. 512. П. Монографии, учебники, учебные пособия, комментарии

106. Абдулатипов Р.Г. Национальный вопрос и государственное устройство России. - М.: Славянский диалог, 2000.

107. Авакьян А. Библиография по конституционному и муниципальному праву России. - М . : Зерцало-М, 2002.

108. Авакьян А. Конституционное право России. Учебный курс: в 2-х тт. - М.: Юристь, 2007.

109. Автономия, федерация и национальный вопрос // Под ред. В.М. Гессена. - СПб., 1906.

110. Айбазов Р.У. Конституция и управление федеративным строительством России в условиях глобализации // Под ред. Б.С.Эбзеева. - М.: Формула права, 2005.

111. Анненкова В.Г. Конституционно-правовые институты единства Российского государства. Под ред. В.В.Володина. - Саратов: ПАГС им. П. А. Столыпина, 2005.

112. Атаманчук Г.В. О целостности государства и государственного управления. - Ростов-на-Дону: СКАГС, 2005.

113. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для вузов. - М.: НОРМА, 2004.

114. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство России: формирование и динамика. - М.: Изд-во РАГС при Президенте РФ, 2001.

115. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. - Ростов-на-Дону: Изд-во Ростов ун-та, 1998.

116. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Конституционное право России. Учебник для вузов. - М.: Велби, 2004.

117. Глигич-Золотарева М.В. Правовые основы федерализма. - М.: Юристь, 2006.

118. Государственное единство и целостность Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) // Отв. ред. Б.С.Эбзеев. - М.: Экономика, 2005.

119. Дмитриев Ю.А., Магомедов Ш.Б., Пономарев А.Г. Суверенитет в науке конституционного права. - М.: Манускрипт, 1998.

120. Дмитриев Ю.А., Николаев A.M. Система государственной власти в России и в мире: историко-правовая ретроспектива. - М.: Профобразование, 2002.

121. Дмитриев Ю.А., Евтеева А.А., Петров СМ. Административное право: учебник для юрид. вузов. - М.: ЭКСМО, 2005.

122. Дорогин В.А. Суверенитет в советском государственном праве. - М . , 1948. •

123. Жилин А.А. Теория союзного государства. Разбор главнейших направлений в учении о союзном государстве и опыт претворения его юридической конструкции. -Киев, 1912.

124. Златопольский Д.Л. СССР - федеративное государство. - М.: Изд-во МГУ, 1967.

125. Ильинский И.П., Крылов Б.С, Михалева Н.А. и др. Проблемы суверенитета в Российской Федерации. - М.: Республика, 1994.

126. История политических партий России // Под ред. А.И.Зевелева. - М.: Высшая школа, 1994.

127. Карапетян Л.М. Федерализм и права народов. - М.: ПРИОР, 1999.

128. Карапетян Л.М. Федеративное устройство Российского государства. - М.: Норма, 2001.

129. Кириченко М.Г. СССР: национально-государственное устройство (конституционные основы). - М.: Юрид. лит., 1982.

130. Кислицын И.М. Вопросы теории и практики федеративного строительства Союза ССР. - Пермь, 1969.

131. Кистанов В.В. Федеральные округа в России - важный шаг в укреплении государства. — М.: Экономика. 2000.

132. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. - М.: Норма, 2001.

133. Козлова Е.И, Кутафин О.Е. Конституционное право России: учебник. - М.: Юристъ, 2006.

134. Кокошин А.А. Реальный суверенитет в современной мирополитической системе. -M.:URSS, 2005.

135. Кокошкин Ф.Ф. Областная автономия и единство России. - М., 1905.

136. Кокошкин Ф.Ф. Автономия и федерация. - Пг., 1917.

137. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Отв. ред. Л.А.Окуньков. - М.: БЕК, 1996.

138. Конституции государств Европы // Под общ. ред. Л.А.Окунькова. - М.: НОРМА, 2001.

139. Конституции зарубежных государств: Учебное пособие // Сост. В.В.Маклаков. -М.: БЕК, 2000.

140. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. Б.А.Страшун. - М.: БЕК, 1999. В 2 тт.

141. Конституционное право России: Энциклопедический словарь // Сост. Г.И.Иванец. - М.: Юрид. лит., 2002.

142. Конституционное право. Энциклопедический словарь // Отв. ред. А.Авакьян. - М.: НОРМА, 2001.

143. Конституционные гарантии целостности федерации в зарубежных странах. Сб. обзоров и статей // Сост. Д. Е. Дымов. - М.: ИНИОН РАН, 1996.

144. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий // Под ред. Б.Н.Топорнина.- М.: Юристъ, 1997.

145. Коркмасова К.Д. Национальная государственность в СССР. - Ростов н/Д: Изд-во Ростов, ун-та, 1970.

146. Коркмасова К.Д. Конституционные основы российского федерализма и общенациональная идея России. - Ростов н/Д: Ин-т управления, бизнеса и права, 2002.

147. Коркунов Н.М. Указ и закон. - СПб., 1894.

148. Кутафин О.Е. Предмет конституционного права. - М.: Юристъ, 2001.

149. Кутафин О.Е. Российская автономия. - М.: Проспект, 2006.

150. Левакин И.В. Современная единая российская государственность: проблемы и перспективы. - Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2000.

151. Левин И.Д. Суверенитет. - СПб: Юрид. центр Пресс, 2003.

152. Лепешкин А.И. Советский федерализм (теория и практика). - М.: Юрид. лит., 1977.

153. Лозбинев В.В. Институт чрезвычайного положения в Российской Федерации: теория, законодательство, практика. - М . : Юрид. лит., 2001.

154. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента Российской Федерации: основные социальные и правовые характеристики. - М.: Юнити, 2000.

155. Лучин В.О. Конституция Российской Федерации. Проблемы реализации. — М.: Юнити-Дана, 2002.

156. Мамонов В.В. Конституционные гарантии национальной безопасности России. Под ред. В.Т.Кабышева. - Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2004.

157. Манелис Б.Л. Проблема суверенитета и ее значение в современных условиях // Отв. ред. А.И. Ишанов. - Ташкент: Наука, 1964.

158. Мартинес-Васкес X. Россия: переход к новому федерализму. Пер. с англ. - М.: Весь Мир, 2002.

159. Международное публичное право. Сб. документов: в 2 тт. - М.: БЕК, 1996.

160. Мирзоев Г.Б., Маканова И.Ю. Институт полномочного представителя' Президента Российской Федерации- М.: Российская академия адвокатуры. 2002.

161. Михалева Н.А. Правовые аспекты современного российского федерализма // В кн.: Федеративное устройство России: история и современность. - М., 1995. 76-118.

162. Михалева Н.А. Конституционный статус Российской Федерации; Конституционно-правовой статус республик в составе РФ //В кн.: Государственное право РФ: учебник для ВУЗов под ред. О.Е.Кутафина. - М.: Юрид. лит., 1996.

163. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации // Отв. ред. В.В. Лазарев. 2-е изд., доп. и перераб. - М.: Спарк, 2001.

164. Национальный вопрос и государственное строительство: проблемы России и опыт зарубежных стран. Материалы научной конференции, Москва, 27-28 апреля 2000 г. / Под ред. А.Авакьяна. - М.: Изд-во МГУ, 2001.

165. Нольде Б.Э. Очерки русского государственного права. - СПб., 1911.

166. Окуньков Л. А. Президент Российской Федерации: Конституция и политическая практика. - М . : Инфра-М-Норма, 1996.

167. Осавелюк A.M. Вспомогательные государственные органы зарубежных стран: конституционно-правовой аспект. - М . : Юристь, 1998.

168. Палиенко Н.И. Суверенитет. Историческое развитие идеи суверенитета и ее правовое значение. - Ярославль, 1912.

169. Правовой статус Президента Российской Федерации // Под ред. Ю.А.Дмитриева. - М.: Манускрипт, 1998.

170. Радченко В.И. Президент в конституционном строе Российской Федерации // Под ред. Б.С.Эбзеева. - Саратов: Изд-во Саратов, гос. акад. права, 2000.

171. Радченко В.И. Публичная власть и обеспечение государственной целостности Российской Федерации (конституционно-правовые проблемы) // Под ред. Б.С.Эбзеева. - Саратов: Изд-во Сарат. гос. акад. права, 2003.

172. Садовникова Г.Д. Комментарий к Конституции Российской Федерации // Отв. ред. И.А.Конюхова (Умнова). - М . : Юрайт-издат, 2006.

173. Сахаров Н.А. Институт президентства в современном мире. - М.: Юрид. лит., 1994.

174. Силинов П.М. Федерализм: конституционно-правовое регулирование в зарубежных странах (сравнительное исследование). - М.: Прометей, 2002.

175. Суворов В.Н. Глава Российского государства (правовой статус, положение в системе власти). - М., 2000.

176. Судницын Ю.Г. Национальный суверенитет в СССР. - М.: Госюриздат, 1958.

177. Тадевосян Э.В. Советская национальная государственность. - М.: Изд-во Моск. ун-та, 1972.

178. Умнова (Конюхова) И.А. Современный российский федерализм и мировой опыт: итоги становления и перспективы развития. - М.: Городец, 2004.

179. Учредительное собрание. Россия, 1918 г.: Стенограмма и другие документы // Сост. Т.Е.Новицкая. - М.: Недра, 1991.

180. Фарберов Н.П. Некоторые вопросы советского федерализма. - М., 1963.

181. Фарукшин М.Х. Федерализм: теоретические и прикладные аспекты. - М.: Юристь, 2004.

182. Федерализм: теория, институты, отношения // Отв. ред. Б.Н.Топорнин. - М.: Юристь, 2001.

183. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации». Комментарий (постатейный) // Под ред. Л.А.Окунькова. - М.: Юрид. лит., 1999.

184. Хабриева Т.Я. Толкование Конституции Российской Федерации: теория и практика. - М.: Юристь, 1998.

185. Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. - М.: Норма, 2005.