Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Осипян, Сурен Арташесович

• Осипян, Сурен Арташесович
• доктор юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации доктор юридических наук Осипян, Сурен Арташесович

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ФЕДЕРАЛИЗМ: ПРОБЛЕМЫ ТИПОЛОГИИ, ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ В СОВЕТСКИЙ ПЕРИОД.

§ 1. Федерализм и прокуратура: вводные теоретические предпосылки к проблеме

§2. Федерализм как средство политической интеграции государств, национальных и территориальных образований.

§3. Проблема типологии федеративных государств

§4. Влияние типов федерации на конституционное регулирование принципов организации государственной власти в СССР и РСФСР

§5. Конституционные проблемы федеративного аспекта организации и деятельности советской прокуратуры

ГЛАВА II ПРОБЛЕМЫ ТИПОЛОГИИ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ОРГАНИЗАЦИИ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОКУРАТУРЫ.

§1. Проблемы типологии Российской Федерации.

§2. Проблемы политико-правовой природы Российской Федерации

§3. Проблемы суверенитета в Российской Федерации и политического статуса ее субъектов

§4. Современные проблемы теорий о моделях и классификации федерализма

§5. Федеративный аспект организации государственной власти и проблемы разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации

§6. Проблемы организации прокуратуры и конституционной законности в Российской Федерации в период 1991-1999 гг.

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННО-ПРАВОВЫЕ РЕФОРМЫ В СФЕРЕ РАЗВИТИЯ КОНСТИТУЦИОННЫХ ОСНОВ ПРИНЦИПОВ ФЕДЕРАЛИЗМА, ОБЕСПЕЧЕНИЯ ЕДИНСТВА ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ И ПРОБЛЕМЫ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ.

§ 1 .Проблемы реформирования законодательных основ организации государственной власти, развития принципов федерализма и обеспечения верховенства Конституции и федерального права

§2.Государственно-правовая реформа и проблемы обеспечения эффективной деятельности прокуратуры и прокурорского надзора

§3. Проблемы государственно-правовых реформ в сфере обеспечения единства исполнительной власти на территории Федерации и актуальные проблемы законности и правопорядка

§4.Российский федерализм и проблемы совершенствования структуры прокуратуры. Государственные реформы и проблема института федеральных окружных прокуроров Российской Федерации

ГЛАВА IV. МЕСТО РОССИЙСКОЙ ПРОКУРАТУРЫ В СИСТЕМЕ РАЗДЕЛЕНИЯ ВЛАСТЕЙ.

§ 1 .Принцип разделения властей по Конституции Российской

Федерации.

§2.Место прокуратуры в государственном механизме в дореволюционной России

§3.Место прокуратуры в системе органов советского государства

§4.Место прокуратуры в системе разделения властей Российской Федерации

ГЛАВА V ПРОБЛЕМЫ ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВОГО СТАТУСА ПРОКУРАТУРЫ

§ 1. Понятие статуса органа государственной власти

§2. Проблемы конституционного регулирования статуса прокуратуры

§3. Проблемы правового регулирования статуса прокуратуры Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации» и иными федеральными законами и нормативными правовыми актами

ГЛАВА VI. КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ПРИНЦИПОВ ОРГАНИЗАЦИИ И ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ПРОКУРАТУРЫ РОССИИ И СИСТЕМЫ ЕЁ ОРГАНОВ.

§1. Верховенство Конституции РФ, конституционные права и свободы человека как основа принципов деятельности прокуратуры

§2. Проблема демократизации принципов централизации системы и единства прокуратуры

§3. Проблема пределов независимости в деятельности прокуратуры

§4. Проблема гласности в деятельности прокуратуры.

§5. Проблема законности как основополагающего принципа деятельности прокуратуры

ГЛАВА VIL КОНСТИТУЦИОННО-ПРАВОВЫЕ ПРОБЛЕМЫ ФУНКЦИЙ ПРОКУРАТУРЫ И ПРЕДЕЛОВ ПРЕДМЕТА ПРОКУРОРСКОГО НАДЗОРА

§1. Понятие функции прокуратуры.

§2. Проблемы функции надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, исполнением нормативных указов Президента РФ и решений Конституционного Суда РФ.

§3. Проблемы обеспечения принципов конституционности в осуществлении прокуратурой уголовного преследования в уголовном судопроизводстве.

§4. Проблемы участия государственного обвинителя в судебном разбирательстве и обеспечения конституционного принципа состязательности и равенства сторон.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Российский федерализм и конституционно-правовой статус прокуратуры: концептуальные проблемы»

Актуальность диссертационного исследования. Переживаемый Россией переходный период и проводимые в стране государственно-правовые реформы обнажают глубинные противоречия в общественной жизни, в федеративном устройстве, в структурировании и функционировании государственных и политических институтов. Они в немалой степени являются результатом неразработанности концепции и стратегии перехода общественно-политического строя от одного качественного состояния к другому, подмены концептуального подхода к познанию нового строя экспериментированием и эмпиризмом. Вопросы концептуальных характеристик современной российской федеративной государственности и правовой системы, взаимоотношения ветвей единой государственной власти и создания правового государства еще мало изучены. В значительной мере это касается фундаментальных проблем типологии Российской Федерации и ее юридической природы, определения реального статуса субъектов Федерации и их политико-правовой природы, единого суверенитета России, верховенства ее Конституции и федерального права, разграничения предметов ведения между Федерацией и ее субъектами как основы жизнедеятельности федеративного государства, обусловленности принципов организации государственной власти и, в частности прокуратуры, типом Российской Федерации, ее формой правления применительно к особенностям правового положения главы государства в системе государственного управления.

Отсутствие в Конституции РФ 1993 г. определения типа федерации и ее правовой природы актуализирует проблему комплексного государственно-правового анализа вопроса, что есть Россия: союзная федерация или федерация, основанная на автономии; децентрализированное унитарное государство или конфедеративное объединение.

В Конституции РФ также отсутствуют сущностные характеристики прокуратуры как института и ее статуса и места в системе разделения властей. Указанные положения, характеризующие предназначение и деятельность прокуратуры отнесены в сферу регулирования Федеральным законом «О прокуратуре Российской Федерации», который не дает ответа на эти ключевые вопросы и не свободен от пробелов и серьезных недоработок. По этим проблемам нет и единого мнения в юридической литературе.

Научное осмысление этих вопросов, являющихся предметом диссертационного исследования, потребовали пересмотра многих теоретических представлений о сущностных основах российского федеративного государства и юридического характера статуса его субъектов, принципов организации единой государственной власти и прокуратуры как многофункционального конституционного института, адекватных задачам создания эффективного государства, стабильной законности и правопорядка, поиска новых подходов в методологии их научного познания и практического воплощения, которые и определяют смысл, логику и актуальность диссертационного исследования и избранной проблематики. Эти проблемы, исходя из их государственно-правового и социального характера, нуждаются в концептуальном рассмотрении прежде всего в рамках российского конституционализма, теории государства и проводимых реформ в интересах укрепления Российского государства.

Объект и предмет исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, находящие отражение в эволюционном пути формирования типологии и правовой природы российской федеративной государственности, сущностная характеристика Российской Федерации и ее правосубъектной структуры, концептуальная обусловленность типом Российской Федерации принципов организации и деятельности государственной власти и прокуратуры, концепция статуса прокуратуры как конституционного института и ее места в структуре разделения властей.

Предметом исследования выступают доктринальные положения о закономерностях и тенденциях развития российского федеративного государства, о типе и правовой природе Российской Федерации и влиянии типа Федерации на организацию государственной власти и прокуратуры, теории, идеи и суждения о месте прокуратуры в системе государственного механизма страны и конституционно-правовом статусе прокуратуры, положения Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», УПК РФ, ГПК РФ, АПК РФ, решения Конституционного Суда РФ, указы и Послания Президента РФ Федеральному Собранию РФ и другие нормативные правовые акты, относящиеся соответственно к совершенствованию и модернизации Российской Федерации и статуса ее субъектов, созданию эффективного государства, достижению должной результативности в осуществлении надзорной функции и обеспечению конституционности принципов организации и деятельности прокуратуры.

Цель и задачи исследования. Основная цель диссертационного исследования состоит: а) в разработке концепции типологии, правовой природы Российской Федерации и реального статуса ее субъектов, соответствующего принципам федерализма и общепризнанным нормам международного права, научном обосновании обусловленности типом Федерации системы права и основ организации и функционирования государственного механизма и прокуратуры; б) разработке концептуальных основ государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей и модернизации принципов ее деятельности, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и базовых функций, адекватных современным принципам конституционализма и задачам российского государства.

Для достижения сформулированной цели в работе поставлены следующие исследовательские задачи:

- раскрыть на основе мирового и советского опыта концептуальные основы типологии Российской Федерации и ее правовой природы, определить реальное содержание и юридическую природу статуса субъектов Федерации и зависимость правовой системы и принципов организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности от типа и природы Российской Федерации;

- рассмотреть сущностные особенности России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения;

- выявить теоретические и практические основы о безусловном едином суверенитете Российской Федерации;

- рассмотреть особенности российской разновидности президентской формы правления в плоскости формирования новых подходов к организации единой государственной власти Федерации и принципов организации и деятельности прокуратуры, соответствующих задачам укрепления государства;

- рассмотреть соотношение деятельности прокуратуры с ветвями власти - законодательной, исполнительной и судебной и определить концептуальные основы государственно-правового статуса и места прокуратуры в системе разделения властей;

- раскрыть природу, характер и принципы деятельности прокуратуры как подсистемы исполнительной власти, составляющей сферу конституционных и законодательных полномочий президентской формы правления;

- исследовать концептуальные основы конституционных принципов деятельности прокуратуры, содержание предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и его приоритетов, базовые функции и структуру органов прокуратуры в плане их соответствия задачам проводимых государственно-правовых реформ, направленных на создание эффективного государства, защиту прав и свобод граждан, обеспечение стабильной законности и правопорядка.

Теоретическая и эмпирическая основы исследования. Теоретическую основу исследования проблем федерализма составили в первую очередь труды зарубежных и российских авторов разных эпох и формаций, которые сохранили свою общетеоретическую значимость и, в известной мере, образуют фундаментальную основу научного познания важнейших вопросов теории федерализма, государства и права. Они, в первую очередь, связаны с именами мыслителей, историков и юристов XVIII, XIX и начала XX веков: Дж.Адамса, Альтузия, П.Аншлея, Ж.Бодена, Д.Вебстера, В.Вильсона

A.Гамильтона, Т.Гоббса, Г.Гроция, А.Дайси, Т.Джефферсона, Л.Дюги, Г.Еллинека, Лабанда, Лефюра, Дж.Медисона, Г.Мейера, Ш.Л.Монтескье, М.Ориу, Ж.Ж.Руссо, А.Токвиля, Дж.Тойнби, Ш.И.Эсмена и других. Их взгляды на характер и природу государства вообще и федеративных соединений в частности, государственный суверенитет и организацию государственной власти в федеративном государстве при всех различиях в подходах к проблеме характеризуются в целом неким единством в трактовке сущностных основ наиболее главных принципов федерализма и присущего ему механизма власти, которые подтверждает и мировой опыт.

Для диссертационной работы представляют интерес идеи о федеративном устройстве государств и власти, институте прокуроров России и его эволюции, содержащиеся в работах дореволюционных российских историков и правоведов А.С.Алексеева, В.М.Гессена, А.А.Жилина, И.А.Ильина,

B.О.Ключевского, Ф.Ф.Кокошкина, А.Ф.Кони, Н.М.Коркунова, Н.И.Костомарова, С.А.Котляревского, С.А.Корфа, Н.В.Муравьева, И.А.Новгородцева, Н.И.Полиенко, С.М.Соловьева, Б.Н.Чичерина, А.С.Ященко и др., многие суждения и точки зрения которых сохранили свою актуальность и научную значимость.

В юридической литературе советского периода вопросам федеративного устройства государства, организации государственной власти, системе права, статуса субъектов СССР и РСФСР отводилось значительное место. Советские авторы Г.С.Гурвич, А.И.Денисов, В.Дорогин, Д.Л.Златопольский, А.И.Ким, М.Г.Кириченко, Л.М.Корявин, В.Ф.Коток, С.С.Кравчук, Н.Я.Куприц, В.М.Курицын, И.Д.Левин, А.И.Лепешкин, Д.А.Магеровский, Н.Г.Мишин, С.Я.Ошеров, Б.Д.Плетнев, С.М.Равин, М.Ф.Рейхель, Ю.Г.Судницин, И.П.Трайнин, А.М.Турубинер, М.А.Шафир, О.И.Чистяков, О.Юрченко, С.Л.Якубовская и др., как правило, основывались на марксистско-ленинскую концепцию, связывавшую сущностную основу федерации с решением национального вопроса и самоопределением нации. Критически оценивая основанную на господствующей идеологии позицию советских ави торов, отстаивающих нередко формальные положения конституций СССР и РСФСР о суверенитете союзных республик, их безусловном праве на выход из состава Союза, государственной природе автономий России и т.п., автор не рассматривает советскую науку по исследуемым проблемам с негативных позиций. Особенно это касается теоретических разработок в области типологии и правовой природы СССР и РСФСР, единства власти, суверенитета СССР, единого гражданства и т.п.

Вопросы теории прокуратуры как института у дореволюционных юристов и советских авторов не получили большого развития. В учебных курсах о прокурорском надзоре в СССР авторы придерживались идеи, основанной на революционной смене государственно-правовой надстройки, развивали установленные в нормативных актах достаточно декларативные положения о «независимости» прокуратуры, «высшем надзоре» и других руководящих идеях прокурорского надзора, далеких от реалий тоталитарного политического режима (С.Г.Березовская, В.К.Звирбуль, Ю.А.Каленов, В.М.Куприц, В.Г.Лебединский и др.).

В юридической науке постсоветского периода появилось немало монографических работ и статей, прямо или косвенно посвященных российскому федерализму, теории конституции, организации государственной власти в федеративном государстве. Особо следует отметить работы таких известных российских авторов, как С.А.Авакьяна, Р.И.Абдулатипова, О.Е.Аболина, М.В.Баглая, И.Н.Барцица, Л.Ф.Болтенковой, В.В.Гошуляка, Ю.А.Дмитриева, Б.П.Елисеева, Р.В.Енгибаряна, В.Г.Ермакова, И.П.Ильинского, Л.М.Карапе-тяна, Е.Р.Кастеля, Д.А.Ковачева, А.Е.Козлова, Е.И.Козловой, Г.И.Королевой-Конопляной, К.В.Котова, В.А.Кряжкова, Б.С.Крылова, О.Е.Кутафина, В.Н.Лысенко, Н.А.Михалевой, Ф.Х.Мухаметшина, А.М.Осавелюка, А.С.Прудникова, В.В.Пустогорова, В.Н.Синюкова, С.В.Сироткина, Б.А.Страшуна, Э.В.Тадевосяна, Д.Тепса, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина, С.М.Шахрая, И.А.Умновой, Б.С.Эбзеева и др., в которых на уровне современной науки даются ответы на многие вопросы российского федерализма, теории государства и права и российского конституционализма. Вместе с тем, почти отсутствуют (их крайне мало) многоаспектные исследования, в которых комплексно рассматривались бы проблемы и особенности типологии Российской Федерации, формы правления, организации государственной власти и ее обусловленности федеративным устройством России, научного определения юридической природы республик - субъектов Федерации, особенности правового порядка и законности в переходный период.

За постсоветский период разработанность общетеоретических вопросов деятельности прокуратуры заметно повысилась. Их освещению посвящено немало монографий, учебных курсов, статей и различных других публикаций. Научно плодотворно то обстоятельство, что актуальные проблемы деятельности прокуратуры, ее места в механизме государства рассматриваются в работах отечественных авторов различных специализаций: А.И.Алексеева, В.Б.Алексеева, С.С.Алексеева, М.В.Баглая, А.А.Белкина, А.Д.Берензона, Е.Ф.Берковича, В.Г.Бессарабова, А.Д.Бойкова, Ю.Е.Винокурова, А.Ю.Винокурова, В.Г.Даева, О.В.Дамаскина, Ю.А.Дмитриева, А.И.Долговой, С.А.Емельянова, А.А.Жидких, А.Г.Звягинцева, С.М.Казанцева, А.Х.Казариной, В.В.Клочкова, Е.И.Козловой, Ю.В.Кореневского, В.Н.Кудрявцева, О.Е.Кутафина, В.Д.Ломовского, В.Н.Лопатина, М.Н.Маршунова, Н.В.Мельникова, В.П.Рябцева, А.И.Рыбчинского, В.М.Савицкого, Ю.И.Скуратова, А.Б.Соловьева, А.Я.Сухарева, Н.С.Трубина, М.Е.Токаревой, И.С.Ша-лумова, М.А.Шапкина, В.И.Шинда, Ю.А.Шульженко, С.П.Щербы, А.Г.Ха-лиулина, В.Е.Чиркина, Б.С.Эбзеева, В.БЛстребова и др. Теоретически и практически значимы работы А.И.Алексеева, А.Д.Бойкова, В.Г.Бессарабова, Ю.Е.Винокурова, О.В.Дамаскина, А.И.Долговой, А.Х.Казариной, А.И.Рыбчинского, В.П.Рябцева, А.Я.Сухарева, И.С.Шалумова, С.П.Щербы, В.П.Ястребова, посвященные разбору проблемных вопросов прокурорского надзора за законами и роли прокуратуры в осуществлении уголовного преследования в процессе уголовного судопроизводства.

При подготовке диссертации автором использовались работы названных выше зарубежных и отечественных авторов прошлого, советского периода и новейшего времени в той степени, в какой они по своей актуальности и научной значимости соответствовали целям диссертационной работы. Изучение работ ряда современных зарубежных авторов, переведенных на русский язык, (А.Бодуэн, Ж.Бурдон, Е.Бушар, Р.Вальтер, Ж.Ведель, Д.Елазар, И.Изензее, О.Киминних, М.Лесаж, В.Остром, А.Фуррер, Ф.Флайнер, Т.Элингер, и др.), посвященных различным аспектам федерализма, организации и взаимоотношений властей, функционирования государственных контрольно-надзорных и общественных институтов, позволило автору провести сравнительный анализ новейших теорий и опыта и выявить то позитивное, что может найти применение в современных условиях России.

Эмпирическую базу исследования составляет мировой и российский опыт федерализма в плоскости влияния федеративного устройства государства на принципы организации государственной власти, законодательство и организацию и деятельность прокуратуры Российской Федерации, прокуратур зарубежных федеративных государств, где они в той или иной форме существуют и действуют; практика действия соответствующих норм Конституции РФ, Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации», соответствующих федеральных законодательных актов, указов Президента РФ и посланий Президента РФ Федеральному Собранию, решений Конституционного Суда РФ, приказов и указаний Генерального прокурора РФ, конституций, уставов ряда субъектов Федерации, конституций зарубежных федераций и стран СНГ, а также долголетний опыт научно-педагогической работы автора диссертации по специальности «Конституционное право» и долголетняя служба в системе прокуратуры СССР и Российской Федерации, которые в совокупности способствовали исследованию диссертационной темы и послужили основой для разработки теоретических положений и практических выводов.

Методология исследования. Методологическую основу диссертационного исследования составляет комплекс научных методов и общие принципы научного познания. В процессе исследования автор диссертации с учетом сложности проблематики использовал как традиционные, так и иные методы научного познания: системный, диалектический, исторический, социологический, структурно-функционального анализа, сравнительно-правовой, методы анализа и синтеза, теоретического моделирования и др. При этом мы основывались на выработанное теорией права положение, которое рассматривает методологию научного познания как систему отправных теоретических принципов и идей (философских, социологических, политико-правовых, этических), на которое опирается процесс научного постижения действительности, соответствует жизненным реалиям и опирается на достижения современной науки в решении научных и практических проблем. Комплексный методологический подход к рассматриваемым проблемам с применением принципов единства исторического и логического, абстрактного и конкретного, общего, особенного и уникального позволил автору диссертации рассмотреть исследуемые вопросы во взаимосвязи и системной целостности.

Научная новизна диссертационного исследования:

- впервые разработана концепция типологической характеристики Российской Федерации, которая включает теоретические положения, пока не ставившие предметом специального изучения в научной литературе;

- раскрыты сущностные характеристики специфичной морфологии России как федеративного по устройству, но единого национального государства с многонациональным составом населения;

- впервые, исходя из опыта мирового федерализма и общепризнанных принципов международного права, определена сущностная политико-правовая характеристика субъектов Российской Федерации, других форм автономий, а также краев, областей и городов (Москвы и Санкт-Петербурга);

- в качестве оптимальной модели Российской Федерации специально рассмотрена проблема придания всем субъектам Федерации равного конституционно-правового статуса и одинакового для всех субъектов наименования; пересмотра их численного состава с учетом совокупности интересов этнического состава субъектов и всего народа Федерации;

- впервые в научной литературе специально исследованы: системообразующие и системоохраняющие связи между типом Российской Федерации и российской разновидности президентской формы правления с принципами организации и функционирования государственной власти и прокуратуры в частности;

- специально проанализированы конституционно-правовые проблемы федеративного аспекта организации и деятельности прокуратуры по всем конституциям СССР и РСФСР, законам о прокуратуре, действующей Конституции РФ и Федеральному закону «О прокуратуре Российской Федерации», характеризующие переходные этапы и особенности развития прокуратуры в условиях эволюции российского федерализма;

- определено место прокуратуры в системе разделения властей, отличное от мнений и позиций, существующих в отечественной юридической литературе;

- предпринята попытка теоретического упорядочения категориального аппарата действующего Закона о прокуратуре с уточнением содержания используемых в Законе понятий («единая централизованная система органов прокуратуры», «осуществление прокуратурой полномочий независимо от федеральных органов государственной власти», «надзор за исполнением законов» и др.);

- сформулированы не нашедшие своего места в Законе о прокуратуре конституционные принципы организации и деятельности прокуратуры, отражающие главные задачи прокурорского надзор и осуществления уголовного преследования в уголовном судопроизводстве;

- впервые в диссертации представлено научное обоснование положения о том, что поддержание государственного обвинения в суде - это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования»;

- на основе анализа практики реализации принципа «единой централизованной системы органов прокуратуры» и сегодняшних задач сформулировано положение, что существование специализированных органов прокуратуры по существу означает не «централизацию», а «децентрализацию», отрыв от «системы» и функционирование по узковедомственному принципу, которое, в конечном итоге, ведет к концептуальным искажениям стратегии надзора и деформациям элементов системы;

- впервые разработана концепция создания института федеральных прокуроров, которая отвечает требованиям более совершенных форм реализации функций прокуратуры в федеративном государстве, вписывается в реформу вертикали единой исполнительной власти и подкрепляет ее институционно;

- по-новому сформулированы базовые функции прокуратуры: надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета надзора); уголовного преследования; поддержания государственного обвинения в суде;

- предпринята попытка разработки новой редакции и содержательного аппарата Закона о прокуратуре РФ в части главы 1 раздела III, касающейся функции надзора за соблюдением законов, которая создает предпосылки концентрации усилий на главных участках укрепления власти, законности и правопорядка.

Таким образом, научная новизна диссертационной работы определяется научным поиском и анализом ранее не исследованных, мало изученных или дискуссионных проблем федеративного устройства России и ее субъектов, разработкой концепции обусловленности организации государственного механизма и прокуратуры типом Российской Федерации, проблем модернизации и совершенствования статуса российской прокуратуры в системе разделения властей, адекватного задачам проводимых в стране государственно-правовой и административной реформ и постановкой новых теоретических вопросов на основе современных требований в обществе и достигнутого уровня познания.

На защиту выносятся следующие основные положения, в которых нашла отражение научная новизна диссертации:

Российская Федерация по своему типу государственного устройства является не союзной федерацией, а федерацией, основанной на автономии. Существующая в литературе и политических кругах ряда республик точка зрения о том, что Россия по своему государственному устройству является союзной федерацией не имеет под собой ни исторических, ни юридических ни фактических оснований и не соответствует нормам действующей Конституции РФ (ст. 1,4,6,11,15,16,65,66,71,72,76 и др.)

Тип Российской Федерации как федерации, основанной на автономии, обусловлен: способом ее образования; территориальной однородностью России, субъекты которой исторически находятся на ее территории, являясь ее составными частями; единым суверенитетом Российской Федерации, который распространяется на всю ее территорию; единым гражданством Российской Федерации; единым для всей Федерации кодифицированным законодательством; доминированием унитарных начал в организации государственной власти, судебной системы и контрольно-надзорного механизма, характерного для федераций, основанных на автономии.

2.Российская Федерация по своей юридической природе является конституционной федерацией. Получившее распространение в литературе мнение о том, что Российская Федерация является конституционно-договорной или договорно-конституционной федерацией, основывающееся на так называемом «Федеративном договоре», являющимся достаточно спорным суммированным наименованием трех договоров о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и органами власти трех видов ее субъектов, по своей природе является сугубо внутригосударственным договором, который в таком своем качестве ни по форме, ни по содержанию не мог изменить тип и юридическую природу Российской Федерации.

Ни один договор без законодательного оформления договора статутным актом (как правило, конституцией) не создает государства и не определяет его природу. Поэтому как федерация на основе автономии, так и союзная федерация являются конституционными федерациями, так как государствообразующей основой любого из этих типов федераций является конституция.

3. а) Республики - субъекты Российской Федерации по сущностным свойствам, способу образования, юридической природе и характеру осуществления государственной власти являются не государствами, но национально-политическими образованиями, наделенными определенной политической и юридической самостоятельностью в пределах прав и компетенции, установленной Конституцией Российской Федерацией. Определение республик-субъектов как не государств основывается на анализе теории о понятии государства, норм международного права и мирового опыта федерализма, не признающих политическое образование государством, не обладающим свойством суверенитета, т.е. свойством, в силу которого государство окончательно решает вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри-как верховный, вне - как независимый.

Употребление в статье 5 части 2 Конституции РФ формулы «республика (государство)» не может считаться определением государства. Скорее ее можно считать политической уступкой деструктивным силам периода «парада суверенитетов», когда слабый центр шел нередко на компромиссы, чреватые потерей элементов суверенитета Российской Федерации. б) Автономная область, автономные округа, равно как и края, области, города Москва и Санкт-Петербург, как субъекты Российской Федерации по своей социально-юридической природе являются не государственными образованиями, как об этом указывается в юридической литературе, но национально-политическими и территориально-политическими образованиями, осуществляющими государственную власть на автономных началах в пределах прав, которые определяются Конституцией РФ и федеральными законами.

Конституция РФ гарантирует участие субъектов Российской Федерации в осуществлении суверенной государственной власти Федерации как по горизонтали, так и по вертикали путем представительства в Федеральном Собрании РФ, в частности в Совете Федерации, и разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. в) Все субъекты Российской Федерации по конституционному статусу должны быть равноправны и иметь одинаковое «статусное» наименование (например, область, округ и т.п.) с одинаковым же наименованием глав их администраций - «губернатор» - являющимся традиционным как для России, так и для глав администраций многих современных федераций (США, Индия и др.).

4. Российская Федерация является единым и единственным обладателем государственного суверенитета, который распространяется на всю территорию Федерации. Положение о том, что государственным суверенитетом в Федерации обладает только Российская Федерация, основывается на общепризнанные нормы международного права и опыт мирового федерализма. Мнение, высказываемое в литературе, о том, что Конституция РФ признает суверенитет за республиками - субъектами1, фактически и юридически несостоятельно.

5. Российская Федерация по своей специфичной историко-политической морфологии и государственно-правовому характеру формирования является федеративным национальным государством с многонациональным составом населения.

Общепринятая в отечественной литературе характеристика Российской Федерации как не национального, а многонационального государства не только спорна, но и противоречит сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, Российской империи, СССР, РСФСР и является по существу результатом подмены государственно

1 См., напр.: ТэпсД. Конституционные основы федерализма. СПб., 2002. С. 126. правового понятия политико-этническим понятием. Российская Федерация является национальным федеративным государством, как и любая другая многонациональная федерация (Индия, США, Швейцария и др.), именующая себя национальным государством. Государственно-правовая природа Российской Федерации как национального федеративного государства с многонациональным составом населения находит свое закрепление в положениях Конституции РФ (чЛ ст.1), в которой Российская Федерация через тире определяется как «Россия», в ч.2 этой же статьи устанавливается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны».

6. Мнение, получившее распространение в юридической литературе, что ряд конституционных органов, в частности прокуратура, Центральный банк, Счетная палата и др., являются органами с «особым статусом», которые не входят в систему ветвей власти2 юридически не обосновано. Термин «особый статус» не содержит в себе никаких сущностных характеристик и юридического содержания и является по существу произвольно употребляемым понятием.

Система функций, осуществляемая законодательной, исполнительной и судебной властями охватывает функции и полномочия всех действующих государственных органов Федерации и ни один из них по исполняемым функциям не составляет принципиально иной функциональный властный институт.

7.Формула п.2 ст.4 действующего Закона о прокуратуре, определяющая осуществление прокуратурой своих полномочий «независимо от федеральных органов государственной власти» противоречит положениям ст.10 Конституции РФ, на уровне федерального закона выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей в отдельную власть и от ее подотчетности одной из триады властей в Российской Федерации.

8.На всех этапах своего формирования и развития российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу преимущественного характера выпол

2 См., напр.: Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. С.337. дебной властей. Однако в силу преимущественного характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является подсистемой исполнительной власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства: в дореволюционной России (до 1864 г.) - к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной функции коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально), руководящей власти Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России.

Место прокуратуры в системе исполнительной власти обусловлено принципами ее деятельности, осуществляемыми функциями и ролью в системе механизма государства, связанной с осуществлением надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, защитой прав и свобод человека и гражданина, уголовного преследования, координации борьбы с преступностью и др. Согласно Конституции РФ указанные направления деятельности прокуратуры вписываются в сферу полномочий исполнительной власти Президента РФ как главы государства, гаранта Конституции РФ, прав и свобод человека и гражданина и других охранительных, контрольных и административных полномочий Президента РФ, вытекающих из российской разновидности президентской формы правл@ыйянеральный прокурор РФ подотчетен и ответственен перед Президентом РФ в своей деятельности по осуществлению надзора за соблюдением Конституции РФ и законов, укрепления законности и правопорядка, защите прав и свобод человека и гражданина, деятельности по борьбе с преступностью и ее координации.

Президентом РФ могут быть отменены приказы и указания Генерального прокурора РФ в случаях их несоответствия Конституции РФ и законам, указам Президента РФ либо в силу государственной целесообразности. Исключение составляют процессуальные действия прокурора, связанные с расследованием дел, поддержанием государственного обвинения и участием в суде, надзором за следствием и дознанием, являющиеся независимой сферой деятельности прокурора, осуществляемой, однако, в рамках положений процессуального законодательства и судебных процедур.

10. В плане проводимой в стране административной реформы возникает необходимость в ликвидации спецпрокуратур (кроме военной) и усиления территориальных прокуратур, которые, будучи многофункциональными органами, профессионально более дееспособны и могут решать вопросы более компетентно в рамках более широкого правового и социального контекста. Основанием для такого вывода является то, что существование специализированных прокуратур по существу деформирует единую политику прокуратуры по осуществлению надзора и организации борьбы с преступностью, искусственно разделяет прокуратуру на ряд отраслевых прокуратур, действующих как ведомства.

11. Положения ст.4 Закона, которые специально посвящены принципам деятельности прокуратуры не отражают роль прокуратуры как конституционного многофункционального института, сочетающего в себе осуществление функций надзора за соблюдением законов и уголовного преследования от имени государства.

В диссертации сформулирована новая редакция ст.4 Закона о принципах деятельности прокуратуры, концептуально основывающейся на исходных положениях Конституции и процессуального законодательства, которые в широком юридическом аспекте закрепляют начала и ценности, являющиеся основами надзора, защиты прав и свобод граждан, осуществления уголовного преследования.

12. В диссертационной работе сформулирована новая редакция ст.13 Закона о прокуратуре, посвященная порядку назначения прокуроров на должность, адекватная положениям Конституции РФ, принципам федерализма и демократическому характеру организации государственной власти.

13. Название главы I раздела III Закона о прокуратуре «Надзор за исполнением законов», но не «за соблюдением законов» неточно выражает сущностные основы надзора, выводит прокурорский надзор за пределы предназначения и полномочий прокуратуры, приводит и привело к деформации понятия надзора за законами и по существу стирает грань различия между надзорной и контрольной функциями.

14. Предмет надзора, зафиксированный в ст.21 Закона о прокуратуре в плане сегодняшних задач нуждается в изменениях: включении в предмет надзора нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ и решений (постановлений, определений, толкований) Конституционного Суда РФ, которые, будучи концептуально связанными с социальной ценностью закона и законности обладают большой социальной адекватностью и способствуют укреплению российской государственности, реальному исполнению законов.

15. Поддержание государственного обвинения в суде-это автономная функция прокуратуры, которая не может быть отождествлена с функцией «уголовного преследования». Формула, зафиксированная в ч.2 ст.35 Закона о прокуратуре, определяющая участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве как уголовное преследование не вытекает из смысла ч.1 ст.40 Конституции РФ, ч.З ст.240, 4.1 ст.243 и ст.246 УПК РФ.

Судебная реформа, проводимая в стране, преследует задачу - реальное отделение судебного разбирательства от предварительного расследования, которое в рамках нынешней практики правоприменения все еще не лишена формального характера.

16. В силу особенностей российского федерализма прокуратура нуждается в институализации более эффективных форм надзора новыми надстройками, в частности создания в России института федеральных прокуроров, способного более результативно решать поставленные задачи. Концептуально создание федеральных прокуратур в системе единой централизованной прокуратуры находится в русле административной реформы, выражающейся в переходе к новой системе формирования исполнительной власти субъектов Федерации в целях обеспечения совершенствования федеративных властеот-ношений и укрепления государства, подкрепляет ее институционно и востребовано временем.

Главной целью федеральных прокуратур будет обеспечение: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения на всей территории Федерации, обеспечение законности в системе единства исполнительной власти, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ и законов РФ.

Таким образом, выносимые на защиту положения показывают, что научная новизна настоящей диссертационной работы практически в полной мере отражена в исследуемых проблемах и восполняет теоретическое познание комплекса нерешенных, неполно решенных и спорных вопросов, способствующих развитию науки и практики российского федерализма, его влияния на принципы организации государственной власти, роли, места и специфики деятельности прокуратуры в государственном механизме Российской Федерации.

Теоретическая и практическая значимость и апробация диссертационной работы. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в разработке концепции типологии Российской Федерации и ее юридической природы, раскрытии проблем современного российского федерализма как в аспекте совершенствования федеративного устройства России и ее субъектного состава, так и в аспекте обусловленности основ организации государственной власти, в частности организации прокуратуры типом Федерации и российской разновидности президентской формы правления. Рассматриваемые вопросы образуют научную основу более современных проблем федерализма в России и адекватной взаимосвязи государственного механизма и прокуратуры с принципами федерализма, и диктуют выработку новых подходов в определении места прокуратуры в системе разделения властей, раскрытии конституционных принципов деятельности прокуратуры, уточнении ее базовых функций и определении по-новому правового статуса прокуратуры как конституционного института, вносят определенный вклад в развитие теории конституционного права, а также в решение важных прикладных задач российской государственности переходного периода

Практическая значимость проведенного исследования определяется тем, что содержащиеся в нем концептуальные положения и выводы, предложения и рекомендации могут быть использованы при внесении изменений и дополнений в Конституцию РФ, разработке новой редакции Федерального закона о прокуратуре РФ и соответствующих других законодательных актов, касающихся совершенствования федеративных отношений, определения реального статуса субъектов Федерации и их конституционного равноправия, оптимизации функционирования единой государственной власти, модернизации принципов деятельности и базовых функций прокуратуры, предмета прокурорского надзора за соблюдением законов и др.

Результаты диссертационной работы могут служить основой для исследования проблем российского федерализма, единого суверенитета и организации единой государственной власти в федеративном государстве, особенностей законности в переходный период и др. Указанные и другие результаты диссертации могут быть использованы в учебном процессе, в деятельности прокуратуры, в работе депутатского корпуса на федеральном и региональном уровнях и государственного аппарата.

Основные положения диссертационного исследования, выводы и предложения изложены в монографиях, брошюрах, статьях; составленных автором аналитических докладах для Генеральной прокуратуры по проблемам конституционной законности и состояния прокурорского надзора в сфере федеративных отношений и государственного строительства; информационно-аналитических справках автора о конституционности положений конституций республик - субъектов Федерации в сфере государственного строительства; заключениях и предложениях к проектам законодательных актов, касающихся вопросов государственного строительства и федеративных отношений, гражданства, общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации, разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и ее субъектов и др.

Основные итоги диссертационной работы воплощены в . публикациях, в том числе 8 монографиях, 20 статьях и других публикациях, общий объем которых составляет более 90 печ. л.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, 7 глав, подразделенных на параграфы, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Осипян, Сурен Арташесович

Выводы.

1. В юридической литературе определение понятия «функции» прокуратуры нередко характеризуется известной оторванностью от концепции ее системного понятия.

Функции государственных органов, в том числе и прокуратуры, произ-водны от функций государства, от их модификаций, связанных с формой правления, государственного устройства и политического режима. При одной и той же республиканской форме правления, например, в условиях демократического политического режима функции государства и его органов рассредоточены по принципу нецентрализации, нередко и - децентрализации. При той же форме правления, где, однако утвердился авторитарный, особенно тоталитарный, политический режим, государство и органы власти стремятся максимально расширить объем своих функций по принципу централизации и тотального контроля над обществом.

Применительно к функции прокуратуры - это ее сущностные характеристики. Они модифицируются в относительно однородные по содержанию «специализированные» функции, которые можно обозначить как «подфункции». При этом каждая «подфункция» сохраняет структурные части основной функции, наполняя их различным содержанием. В свете современных задач, которые стоят перед прокуратурой, Закон о прокуратуре нуждается гв определенном пересмотре в части обозначенных функций. В Законе, на взгляд автора, могут быть обозначены главные базовые функции: функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов; функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в суде и функция участия прокурора в рассмотрении дел судами, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Обозначенная первая базовая функция в Законе о прокуратуре носит название - «Надзор за исполнением законов» (глава 1 раздела III), которое неполно и неточно выражает сущностные цели и предмет надзора: в ней отсутствуют обозначения главного приоритета надзора, установленного статьей 21 Закона - надзор за «соблюдением Конституции Российской Федерации»; во-вторых, термин «за исполнением законов» выводит надзор за пределы полномочий прокуратуры. Возложение на прокуратуру изначально надзора не за «соблюдением», а за «исполнением законов» приводит и привело к деформации понятия надзора за законами, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Прокурор может осуществлять надзор «за исполнением законов» не как правило, но лишь в случаях, когда к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении исполнения закона (злоупотребления, нарушения прав граждан и т.п.) со стороны поднадзорного органа или должностного лица, или когда прокурор, осуществляя надзор за соблюдением закона, непосредственно обнаруживает подобные нарушения.

2. Предпринятый в диссертации анализ предмета надзора за соблюдением Конституции РФ и законов позволяет придти к выводу, что в Законе о прокуратуре (ст.21) отсутствуют особо значимые нормативные акты, надзор за неукоснительным исполнением которых в современных условиях имеет важное значение в деле укрепления государства и правовой системы, обеспечения законности и правопорядка. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ, нормативных правовых постановлениях Правительства РФ и решениях (постановлениях, определениях) Конституционного Суда РФ. Между тем, нормативными указами Президента РФ регулируются важнейшие вопросы внутренней и внешней политики, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, защиты прав и свобод человека и гражданина, сфера деятельности правоохранительных органов и др. Указы Президента РФ обязательны к исполнению на всей территории России, они принимаются им в рамках полномочий его самостоятельной власти как главы государства и являются источником права. Сказанное относится в известной мере, с учетом особенностей конституционного статуса и к нормативным актам Правительства РФ.

Указы Президента РФ и постановления Правительства РФ обладают обширными сферами собственного регулирования, охватывающими важнейшие области внутренней и внешней политики, охраны Конституции, национальной законности, защиты прав и свобод граждан, обеспечения правопорядка, деятельности правоохранительных органов, экономики, финансов, кредитной и денежной системы, социального обеспечения, обеспечения обороны страны, государственной безопасности и др., соблюдение и исполнение которых должны обеспечивать контролирующие, надзорные, административные и другие органы. Поэтому проблема включения в пределы предметов прокурорского надзора в аспекте осуществления прокурорами надзора за соблюдением нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ сегодня особенно актуальна в плане проводимых государственно-правовой и административной реформ с учетом их значимости как важнейших нормативных актов в правовой системе страны, их роли в жизненности исполнения самих законов, укреплении исполнительной дисциплины и государственного механизма в целом.

Конституционный Суд РФ по запросам лиц и органов, указанных в ч.2 ст. 125 Конституции РФ, разрешает дела о соответствии Конституции РФ законов, нормативных актов Президента РФ, Совета Федерации, Государственной Думы, Правительства РФ; конституций и уставов, а также законов и иных нормативных актов субъектов Федерации; по жалобам на нарушения конституционных прав и свобод граждан и по запросам судов и прокуратуры проверяет конституционность закона, примененного или подлежащего применению в конкретном деле; разрешает споры о компетенции; дает толкование Конституции РФ и др. Обеспечение исполнения решений этого Суда имеет важное государственно-правовое значение, так как каждое из таких решений направлено на защиту положений Конституции РФ и обеспечение ее верховенства. Такая значимость решений Конституционного Суда обеспечивает их приоритетность, и обеспечение их исполнения является обязанностью всех структур государства и, прежде всего, Президента РФ, Правительства РФ, прокуратуры и федеральных и региональных органов государственной власти. В этом плане вопрос о прокурорском надзоре за соблюдением решений Конституционного Суда, на наш взгляд, является одним из важнейших компонентов обеспечения режима единой законности и правового порядка.

Таким образом, проблема приоритетов надзора нуждается в существенном пересмотре в целях укрепления законности и правопорядка. Поэтому включение в предметы надзора прокуратуры соблюдение нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, решений Конституционного Суда РФ, концептуально связанных с социальной ценностью закона и законности и обладающих большой социальной адекватностью, будет способствовать укреплению российской государственности, реальному исполнению законов, решению социально-экономических, хозяйственных и других задач, которые стоят перед законодательной и исполнительной властью. Такое содержание предметов «общего надзора поднимет его государственную значимость, сделает его более результативным и авторитетным.

3. Анализ параметров предмета надзора дает утверждать, что многие хронические недостатки надзора за законностью (общего надзора), его низкая результативность связаны с избыточностью предмета надзора. Нельзя не согласиться с мнением Генерального прокурора РФ, выраженным на расширенных коллегиях по итогам 2001 и 2003 гг. о необходимости «перехода от широкомасштабного надзора к конкретной работе по направлениям, наиболее значимым для общества и государства. Этот процесс объективный и большей частью связан с изменившимися условиями деятельности прокуратуры, появлением других механизмов обеспечения законности». Между тем, действующий Закон о прокуратуре, как и прежние законы и положения о прокуратуре, по существу, устанавливает «широкомасштабный общий надзор» с охватом «всего и вся». Такое положение, на взгляд автора, является результатом того, что со времени создания советской прокуратуры институт общего надзора неправомерно строился на концепции фактического совмещения контроля и надзора без четкого разграничения критериев надзора и контроля в системе механизма обеспечения законности в жизнедеятельности общества и государства и переносился из одного закона о прокуратуре в другой вплоть до действующего закона о прокуратуре. Пересмотр этой ошибочной концепции диктуется современными реалиями и корректирует предмет общего надзора, вводя его в русло, адекватное деятельности прокуратуры в решении стоящих перед ней задач.

Представляется, что предметом общего надзора должны быть соблюдение Конституции РФ, законов, нормативных указов Президента РФ, нормативных постановлений Правительства РФ, решений Конституционного Суда РФ, прав и свобод человека и гражданина федеральными министерствами, федеральными службами, федеральными агентствами и иными федеральными ведомствами, законодательными и исполнительными органами субъектов Федерации, органами местного самоуправления, а также руководящими должностными лицами государственных и коммерческих структур в случаях несоблюдения ими прав и свобод человека и гражданина.

4. Новое процессуальное законодательство (УПК, ГПК, АПК) внесло существенные изменения в российскую правовую систему. Применительно к прокуратуре особое значение имеют положения УПК, которые концептуально меняют процессуальное положение прокуратуры в уголовном судопроизводстве, трансформируя его, по существу, в орган, осуществляющий обвинительную власть и присущее ей качество новой базовой функции.

Несмотря на радикальный крен деятельности прокуратуры в направлении уголовного преследования, тем не менее, сущностные характеристики российской прокуратуры не привели к изменению ее типа - она остается прокуратурой смешанного - надзорно-обвинительного типа. В концептуальном плане возникает чрезвычайно принципиальный вопрос: не трансформируется ли прокуратура преимущественно в орган уголовного преследования, в орган борьбы с преступностью. Думается, что на этот вопрос ответ может дать практика деятельности прокуратуры в ближайшие годы.

В аспекте требований нового УПК РФ, очевидно, должны быть пересмотрены структура и ряд положений действующего Закона о прокуратуре. Представляется, что раздел IV Закона должен быть озаглавлен «Осуществление прокурором от имени государства уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства», где должны быть в отдельных главах изложены полномочия прокурора в осуществлении уголовного преследования, а также надзор за процессуальной деятельностью органов дознания и предварительного следствия (ст.29-31 и ст.32-34), входящие в раздел III Закона, равно как и ст.8 (координация деятельности в борьбе с преступностью), входящая в раздел 1 Закона. Раздел IV по очередности станет разделом V (участие прокурора в рассмотрении дел судами), который, по логике вещей, должен сохранить свое самостоятельное значение, с изменениями и дополнениями в соответствии с новым УПК РФ.

В связи с положениями УПК РФ, в силу которых прокурор становится ведущим должностным лицом, осуществляющим уголовное преследование в ходе уголовного судопроизводства, на наш взгляд, должен быть пересмотрен Федеральный закон Российской Федерации «Об оперативно-розыскной деятельности» от 12 августа 1995 г. №144-ФЗ ( в ред. Федерального закона от 30 июня 2003 г. №86-ФЗ) с тем, чтобы прокурорский надзор охватывал все без исключения стороны деятельности ОРД как по жалобам граждан, так и по усмотрению прокурора; никаких «закрытых зон» для надзора быть не должно, оговорки в Законе о неподнадзорности надзору вопросов, связанных с тактикой, методами и т.п. должны быть исключены, так как с точки зрения законности они могут быть значимы для прокурора и жизненно важных прав человека. Этот участок работы прокуратуры является важнейшим элементом содержания функции осуществления уголовного преследования.

5. В течение более чем 30 лет дискутируется и в известной мере сформировалось мнение о необходимости объединения следственных структур в едином следственном органе. Длительный научный и прокурорский опыт автора этих строк дает ему основание утверждать, что объединенный в автономное образование следственный аппарат не может стать ничем иным, как бюрократическим органом закрытого типа, отчужденным от гражданского общества и противопоставленным всей системе правоохранительных органов, что чревато риском разрушения всей инфраструктуры следствия. Прокурорский надзор, который сегодня, при всех своих недостатках, играет решающую роль по сдерживанию дознания и следствия в рамках требований Конституции и процессуального законодательства, будет фактически нейтрализован и обезличен, а следственный аппарат превратится в привязку к высшему эшелону исполнительной власти. Это приведет к крайней политизированности следствия, которое, не исключено, может приобрести административно-чрезвычайный характер, предполагающий непроцессуальные формы работы с населением в борьбе с преступностью.

6. Ведущее место прокурора в уголовном преследовании требует концептуального осмысления проблемы роли прокуратуры в координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Между тем, в Положении о координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью, утвержденном Указом Президента РФ от 18 апреля 1996 г., и в Законе о прокуратуре не создана надлежащая правовая база, ориентирующая эту деятельность на практические рычаги реального влияния на преступность, на повышение эффективности борьбы с преступностью. Главное, что отсутствует в этих документах, - это реальная роль Генерального прокурора как руководителя координационного механизма и политическая ответственность руководителей ведомств за состояние и просчеты борьбы с преступностью. Принципиальным пробелом является и то обстоятельство, что на практике отсутствует обобщенная оценка эффективности координационной деятельности вообще и в какой-либо конкретной сфере борьбы с преступностью в частности. В содержательном плане таких изучений не существует, как и не существуют ориентиры определения критериев эффективности координации.

Организация и координация работы по борьбе с преступностью - это функция не правоохранительного ведомства, а функция государства в лице Правительства России. Конституция прямо устанавливает, что Правительство осуществляет меры по обеспечению законности, прав и свобод граждан, охране собственности и общественного порядка, борьбе с преступностью (п.«е» ст. 114). Однако эти конституционные положения не совсем реальны. Все силовые ведомства, и прокуратура в том числе, замыкаются на Совете Безопасности РФ, на который возложен ряд важных задач по борьбе с преступностью, коррупцией, терроризмом и т.д. Представляется, что Совет Безопасности, будучи конституционным органом, по своему составу и полномочиям способен взять на себя государственную функцию по определению стратегии борьбы с преступностью и координации деятельности правоохранительных органов в борьбе с преступностью. Но поскольку на сегодня функция координации правоохранительных органов по борьбе с преступностью возложена на прокуратуру, ей следует существенно пересмотреть свою работу в плане согласованной государственной программы борьбы с преступностью. Однако для этого прокуратуру следует наделить реальными полномочиями с акцентом на эффективную реализацию решений координационного совещания по конкретным вопросам борьбы с преступностью. В этих целях, на взгляд автора, должны быть внесены конструктивные коррективы в Закон о прокуратуре, законы о Минюсте, МВД, ФСБ и др. и в само Положение о координационной деятельности, которое по ряду параметров достаточно устарело и не совсем соответствует сегодняшним реалиям организации и координации борьбы с преступностью.

7. Действующий Закон о прокуратуре достаточно пробелен в части оп ределения сущностных характеристик поддержания прокуратурой обвинения в суде, участия прокурора в рассмотрении дел судами. Закон, на взгляд автора, не совсем обоснованно определяет участие прокурора - государственного обвинителя в судебном разбирательстве уголовных дел как «осуществление уголовного преследования». Прокурор осуществляет уголовное преследование, когда возбуждает уголовное дело или дает согласие дознавателю, следователю на возбуждение уголовного дела, дает согласие дознавателю, следователю на возбуждение перед судом ходатайства об избрании, отмене или изменении меры пресечения, продлевает срок следствия, принимает решения и совершает другие действия, установленные ст.37 УПК РФ, вплоть до утверждения обвинительного заключения или обвинительного акта и направления уголовного дела в суд. Участвуя же в судебном разбирательстве (которое согласно ч.2 ст.246 УПК РФ обязательно) для всех уголовных дел публичного и частно-публичного обвинения, прокурор выступает в качестве государственного обвинителя, но не в роли лица, осуществляющего уголовное преследование. В суде не может быть «преследователя». В судебном разбирательстве есть сторона - государственный обвинитель, который «представляет доказательства и участвует в их исследовании, излагает суду свое мнение по существу обвинения, высказывает суду предложения о применении закона и назначении подсудимому наказания» (п.5 стШ4&'МШиВФ))т действующего Закона о прокуратуре Уголовно-процессуальный кодекс определения «осуществление уголовного преследования» в отношении государственного обвинителя в судебном разбирательстве по уголовному делу не содержит. Более того, из смысла частей 7,8 ст.246 УПК РФ вытекает, что если в ходе судебного разбирательства государственный обвинитель придет к убеждению, что доказательства не подтверждают предъявленное подсудимому обвинение, то он отказывается от обвинения. Полный или частичный отказ государственного обвинителя от обвинения влечет за собой прекращение уголовного дела или уголовного преследования полностью или в соответствующей его части. Согласно ч.8 ст.246 УПК РФ государственный обвинитель до удаления суда в совещательную комнату для постановки приговора может изменить обвинение в сторону смягчения путем: 1) исключения из квалификации деяния признаков преступления, отягчающих наказание; 2) исключения из обвинения ссылки на какую-либо норму УК РФ, если деяние подсудимого предусматривается другой нормой УК, нарушение которой вменяется ему в обвинительном заключении (акте); 3) переквалификации деяния в соответствии с нормой УК РФ, предусматривающей более мягкое наказание. Из смысла указанных статей УПК РФ не вытекает положения о том, что государственный обвинитель (прокурор) в ходе судебного разбирательства осуществляет уголовное преследование.

Заключение

В заключении полагаем необходимым подчеркнуть следующие моменты.

1. Россия одного только XX века - это история разрушительных катаклизмов: краха империи, большевистской революции и гражданской войны, установления режима тоталитаризма и репрессий, господства коммунистической элиты, ставившей себя над народом, государством и законами, и, наконец, распада великой советской державы - Союза ССР. В этой связи становление демократического российского государства - Российской Федерации, системы права, законодательства и политических институтов, организация и функционирование единой государственной власти, суда, а также прокуратуры и других правоохранительных органов и государственного механизма в целом происходят в чрезвычайно сложных условиях, требующих разрешения острейших противоречий в различных сферах общественной, государственной жизни, ответов на вызовы времени и отстаивания национальных интересов нередко очень дорогой ценой.

После принятия Конституции Российской Федерации 1993 г. прошло более 10 лет, однако верховенство Конституции и федерального права не утвердилось на всей территории России. Конституционные коллизии и нарушения федерального законодательства - это реалии российского федерализма. Серьезные расхождения между положениями Конституции РФ и противоречащими им положениями конституций, уставов и законодательства ряда республик и достигли своего пика к концу 1999 г. Они породили кризис системы: Федерация утратила существенные элементы своего суверенитета, законность и правопорядок находились в состоянии глубокой нестабильности. Деформации подверглось единство власти и принципы федерализма, институт Президента РФ переживал состояние упадка, крайняя децентрализация дала возможность элитам многих субъектов Федерации действовать в качестве четвертого центра власти. Кризис перерос в реальную угрозу конституционному строю, целостности страны и национальной безопасности. Наметилась тенденция трансформирования Российской Федерации в некое подобие конфедерации.

Если суммарно оценивать политику после распада СССР и становления Российской Федерации, то в ней мы найдем немало того, что, мягко говоря, не способствовало укреплению государства, установлению в стране федеративных отношений, законности и правопорядка. Выход из кризисного состояния диктовал необходимость в жестком и конструктивном вмешательстве центра и проявлении политической воли прежде всего Президента Российской Федерации.

Для России проблема построения сильного демократического государства приобрела судьбоносное значение. В Посланиях Президента РФ Федеральному Собранию РФ в 2000-2001 гг. в качестве стратегических задач были определены: укрепление государства в лице всех институтов власти и всех уровней, создание четко работающей исполнительной вертикали власти; достижение государственной и правовой дисциплины и повышение действенности судебной системы как механизма реализации государственных решений, эффективной защиты прав граждан. С 2000 г. были предприняты меры по осуществлению государственно-правовой, судебной и административной реформ, модернизации государственных и общественных институтов. Они в определенной мере способствовали стабилизации законности и правопорядка, концептуальному изменению развития федеративных отношений, приостановлению процесса деформирования вертикали власти и стихийной децентрализации России, ведущей ее к «ползучей» конфедерации.

Важной акцией стало создание федеральных округов и установление института полномочных представителей Президента РФ в федеральных округах. Практика деятельности полномочных представителей за эти несколько лет вышла за рамки первоначальных задач и охватывает широкий круг вопросов, затрагивающих политические, административные, хозяйственные и другие сферы. Однако оценка деятельности этого института зависит от того, насколько эффективно осуществляются защита и укрепление основ конституционного строя, минимизируются коллизии в федеративных отношениях, обеспечивается реальная защита прав и свобод граждан. Вместе с тем, на современном этапе развития России главным в деятельности полномочных представителей, на наш взгляд, должно стать такое направление деятельности, которое использовало бы потенциал федеральных округов для модернизации федеративного устройства России, связанное с совершенствованием субъектного состава Федерации, уравнением статуса субъектов Федерации и установлением реального равноправия между ними. Перспектива раскрытия этого потенциала требует уяснения ряда концептуальных проблем: типологии Российской Федерации и ее политико-правовой природы, внесения ясности в проблемы правового статуса субъектов и суверенитета в России, разумного разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Федерации и ее субъектов.

2. Конституция РФ, в отличие от всех конституций СССР и конституций РСФСР, не содержит типологической характеристики Российской Федерации, в юридической же литературе проблема определения типа Российской Федерации как правило подменяется проблемой моделей федерации. Анализ конституций и других статутных актов российских и зарубежных федераций, практики их образования и формирования показывает, что Российская Федерация по своему типу - это, бесспорно, не союзная федерация, а федерация, основанная на автономии. Заключение трех компетенционно-разграничительных договоров, которые суммированы в достаточно спорное общее наименование «Федеративный договор», предоставление прав автономий не только национальным, но и административно-территориальным единицам, некоторое расширение прав автономий, переименование «автономных республик» в «республики», разграничение компетенции органов власти Федерации и ее субъектов по своей природе являются реформами федеративных отношений, изменениями внутригосударственного порядка в целях преобразования из формальной федерации в действительную федерацию и ни в какой мере не означают изменения типа федеративного устройства России как федерации, основанной на автономии.

Россия как федерация, основанная на автономии, характеризуется специфичной морфологией и нуждается в расширении методологических границ формально-догматических подходов в раскрытии ее сущностных характеристик не только как федерации, но и как национального государства с многонациональным составом населения. Концепция Российской Федерации как национального государства основывается на объективных факторах: Россия по своему типу является федерацией на основе автономии; республики и другие виды национальной и территориальной автономии как субъекты Федерации не составляют Российскую Федерацию, а находятся на территории России и образованы волею ее верховной власти; более 80 процентов населения Федерации составляют русские; Россия является страной с минимальными культурно-историческими различиями большинства населения. Российской Федерации как национальное государство с многонациональным составом населения характеризуется тем, что ее население независимо от национальной и расовой принадлежности, вероисповедания, языка и т.п. составляет единый народ Российской Федерации, которая осуществляет внутреннюю и внешнюю политику в интересах всей наций и народностей России с учетом особенностей и потребностей каждой из них и всех в совокупности - как народа Российской Федерации. Концепция Российской Федерации как федеративного национального государства фиксируется и в самой Конституции РФ, в которой в соответствии с ч.1 ст.1 Российская Федерация через тире определяется как «Россия», а в ч.2 этой же статьи прямо указывается, что «наименования Российская Федерация и Россия равнозначны». В плане сказанного утверждения и доводы многих российских авторов о том, что Россия будучи многонациональной страной, не является национальным государством, на наш взгляд, противоречат сущностным основам Российского государства со времен становления Московского царства, образования Российской империи, СССР, РСФСР до наших дней и, в известной мере, являются смешением политико-этнического понятия «государство с многонациональным составом» с государственно-правовым понятием «национальное государство». Представляется, что следование логике авторов указанных утверждений сводит на нет существование национальных государств вообще - как федеративных, так и унитарных, так как и в тех, и в других в большей или меньшей степени, как правило, наличествует многонациональный состав населения.

3. В мировой науке и практике является общепризнанным определение суверенитета как свойства государства, выражающегося в верховенстве и независимости власти государства, не признающего над собой другой высшей или конкурирующей на территории данного государства власти. Государство есть образование суверенное, то есть юридически самостоятельно и окончательно решающее вопросы права как внутри страны, так и вне, внутри — как верховное, вне - как независимое. Под это определение государства не может подойти по своему правовому положению субъект ни одной федерации в мире: будь это субъект союзной федерации (США, ФРГ, Швейцария, бывший СССР и др.) или, тем более, субъект федерации, основанной на автономии (Российская Федерация, Индия, Австрия и др.). Конституция РФ, как и конституции других федераций мира, не содержит положений, характеризующих республики как суверенные. Формула же ч.2 ст.5 Конституции -«республика (государство)» - не имеет под собой юридического основания и скорее является политической «уловкой», чем определением статуса республики как государства.

Исходя из постулата, что суверенитет является главным атрибутивным свойством государства и в мировой практике федерализма суверенитетом обладает только федеративное государство, субъекты федерации государствами не являются. Обозначение двадцати одного национального образования - республик - субъектов Российской Федерации термином «респуб-лика(государство)», как это зафиксировано в Конституции РФ, является произвольно употребляемым термином, юридически не соответствующим сущностному понятию «государство». Как нам представляется, республики как субъекты Российской Федерации по своему статусу являются национальнополитическими образованиями, наделенными правами автономий, то есть определенной политической и юридической самостоятельностью с некоторыми условными признаками государственности в пределах прав и компетенции, установленной в Конституции РФ. Что касается других национальных образований (автономной области, автономных округов) и административно-территориальных единиц (краев, областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга) как субъектов Федерации, то они по своему правовому статусу являются национально-политическими и территориально-политическими образованиями, наделенными правами, пределы прав которых определяются Конституцией РФ. В правовом плане все виды национальной и территориальной автономии должны быть равноправны и приведены в соответствие с их однородным титульным названием — субъект Российской Федерации.

Конституция РФ закрепляет суверенитет Российской Федерации на всей территории, устанавливает безусловное верховенство Конституции РФ и федерального права в системе права всей Федерации, фиксирует и обеспечивает целостность и неприкосновенность территории России (ст.4). Из совокупности статей 1, 4, 5, 65, 67 и др. вытекает, что территория Российской Федерации как суверенного государства едина, неделима, неотчуждаема и неприкосновенна.

Российская Федерация как единственный политический суверен в пределах всей территории государства самоограничивает федеральную власть в целях конституционного равновесия. Это означает, что всякие перекосы в плоскости привилегий отдельных субъектов Федерации должны быть исключены, и должен образоваться конституционный баланс, с одной стороны, сочетающий необходимую централизацию, безусловное единство и верховенство Федерации, с другой - автономию субъектов Федерации, равноправных между собой во взаимоотношениях с федеральной государственной властью.

4. За последние пять лет предпринимаются меры по законодательному упорядочению федеративных отношений и государственного управления, более результативному функционированию контрольно-надзорного и охранительного механизма государственной власти, судебной системы. Однако в силу особенностей переходного периода и радикального преобразования общественно-политического строя, сферы управления, законности и правопорядка все еще переживают нестабильное состояние. Положение усугубляется новыми вызовами национальной и государственной безопасности Российской Федерации со стороны местного и международного терроризма, межэтнических экстремистских проявлений, бюрократизации системы власти, коррупции, тяжких преступлений против личности и т.п. Сложившаяся ситуация требует новых усилий, системных и конструктивных реформ, обеспечивающих эффективное осуществление власти, деятельности силовых ведомств, прокуратуры и всей системы правоохраны, способной противостоять реальной угрозам народу и государству.

Президент Российской Федерации в обращении к нации 4 сентября 2004 г. по поводу беспрецедентного по своей жестокости преступления террористов в Беслане заявил: «Мы живем в условиях обострившихся внутренних конфликтов и межэтнических противоречий, которые раньше жестко подавлялись господствующей идеологией. Мы перестали уделять внимание вопросам обороны и безопасности, позволили коррупции поразить судебную и правоохранительные сферы. не проявили понимания сложности и опасности процессов, происходящих в своей собственной стране и в мире. во всяком случае, не смогли на них адекватно среагировать».

В условиях угроз национальной безопасности государственный режим требует концентрации исполнительной власти и более тесного сотрудничества властей. В этом плане новые инициативы Президента РФ, направленные на обеспечение единства, концентрации и динамичности исполнительной власти своевременны и оправданны. Они предусматривают порядок совместного участия Федерации и ее субъектов в формировании высшего исполнительного органа власти субъектов. Предлагаемый порядок наделения полномочиями глав исполнительной власти регионов законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента РФ, на наш взгляд, помимо других обстоятельств, обусловлен самим государственным устройством России как Федерации, основанной на автономии, которая, в отличие от союзной федерации, характеризуется известным превалированием унитарных, т.е. централистских начал в управлении. Этот порядок не противоречит Конституции РФ и не является недемократическим, как это представляется в определенных кругах. Он достаточно известен мировой практике федерализма. Согласно конституциям ряда федеративных государств (Индия, Канада, Австралия и др.) губернаторы - главы субъектов федерации -назначаются президентами республик единолично без внесения вопроса на одобрение местной легислатуры.

Формирование эффективного управления требует системных мер по укреплению государства в целом и делает необходимым осуществление структурного совершенствования субъектного состава Российской Федерации, продуманной программы их укрупнения с учетом, конечно, географических, экономических, этнических и других факторов. Сравнительный анализ структур зарубежных федераций показывает, что, например, такая многоэтническая федерация с миллиардным населением как Индия, имеет 25 субъектов, США - 50, ФРГ - 10, Швейцария - 23. Во многих федерациях число субъектов колеблется от 2-3 (Коморские острова, Бельгия) до 10 субъектов. С другой стороны, мировой опыт показывает, что для малых народов и национальностей возможности их развития во многих сферах жизнедеятельности существенно расширяются в условиях не самостоятельного статуса, который требует достаточно больших усилий и материальных затрат, а в составе экономически мощных субъектов Федерации.

Есть и другой аспект, отнюдь не формальный, который может сыграть немаловажную роль в укреплении единства федеративного государства. Это касается титульных названий субъектов Российской Федерации, которые, в рамках одной и той же Федерации, носят разные наименования (республика, автономная область, автономный округ, город), которые по своим сущностным характеристикам являются разными правовыми понятиями, разными статусными категориями, отражающими разное правовое положение субъектов, вплоть до их разных форм управления и политических режимов.

Зарубежный опыт федерализма не знает такого разностатусного конструирования федерации, так как он не способствует укреплению государственного единства в федерации. Во всех зарубежных федерациях субъекты федерации имеют одинаковые статусные наименования (в США, Мексике, Бразилии, Австралии, Венесуэле, Нигерии - штаты; в Швейцарии - кантоны; в Аргентине, Канаде, Пакистане - провинции; в ФРГ и Австрии - земли; в Бельгии - области).

Совершенствование субъектного состава Федерации, на наш взгляд, должно развиваться в направлении реального равноправия субъектов между собой и в отношениях с федеральной властью, следствием которого должно быть выравнивание их статуса, требующего одинакового для всех субъектов Федерации статусного наименования (например, округа, области), равно как и одинакового для всех наименования главы исполнительной власти.

5. В обращении Президента РФ о мерах против угроз безопасности государства уделено особое место созданию эффективной антикризисной системы управления, включая принципиально новые подходы к деятельности правоохранительных органов. Сказанное предполагает осуществление продуманных реформ в модернизации принципов, функций и ответственности деятельности этих органов и, в частности органов прокуратуры.

Конституционное регулирование прокуратуры дано в ст. 129 Конституции РФ, которая оказалась поглощенной главой 7 «О судебной власти», не определяет ни места, ни статуса прокуратуры и ограничивается организационными характеристиками прокуратуры как единой централизованной системы. Статус прокуратуры в известной степени раскрывается и конкретизируется в Законе о прокуратуре, некоторых иных федеральных законах, процессуальном законодательстве, указах Президента РФ и других нормативных правовых актах, которые вместе с конституционными установлениями составляют более широкое понятие - конституционно-правового статуса прокуратуры Российской Федерации.

Анализ положений Федерального закона «О прокуратуре Российской Федерации» (в ред. Федеральных законов от 17.11.95 №168-ФЗ и от 10.02.99 №31-ФЗ) показывает, что он не отличается существенной новизной. Положения Закона с известной корректировкой и модернизацией по существу повторяют многие установления Положений о прокуратуре 1922 и 1955 гг., Конституций СССР 1936 (ст.ИЗ) и 1977 (ст.164) гг., законов о прокуратуре СССР 1979 г. и Российской Федерации 1992 г. В Законе не определены место и роль прокуратуры в системе государственного механизма, специфика ее организации и деятельности в условиях российского федерализма, важные характеристики ее статуса как конституционного института.

Анализ принципов организации и деятельности прокуратуры, ее полномочий и функций в плоскости природы, эволюции и современности свидетельствует, что на всех этапах формирования, развития и деятельности российская прокуратура фактически и юридически оказывалась на стыке исполнительной и судебной властей. Однако в силу характера выполняемых функций, связанных в большей мере с исполнительной властью, прокуратура являлась и является автономной подсистемой этой власти, тяготеющей к сфере исполнительной власти главы государства: в дореволюционной России - к исполнительной власти императора; в советский период к контрольной власти коллегиального президента СССР - Президиума Верховного Совета (формально) и Политбюро ЦК КПСС (фактически); в Российской Федерации - к исполнительной власти Президента России. Объективные основы вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти обусловлены природой выполняемых ею функций, целей и задач, которые органически вписываются в сферу полномочий Президента РФ как Главы государства и исполнительной власти, гаранта Конституции и национальной законности, защиты прав и свобод граждан, охраны суверенитета России, ее независимости и государственной целостности, обеспечения согласованного функционирования и взаимодействия органов государственной власти (ч.2 ст.80). Обоснованность вхождения прокуратуры в систему исполнительной власти подтверждается и мировым опытом. В подавляющем большинстве зарубежных стран, в том числе и стран СНГ, где действуют государственные органы, исполняющие функции, схожие с функциями российской прокуратуры, они, как правило, входят в систему исполнительной власти, как особая ее разновидность, в некоторых же странах они входят в систему судебной власти.

В принципиально новом осмыслении нуждается раздел Закона о прокуратуре, посвященный принципам ее организации и деятельности. Как нам представляется, в основу принципов деятельности прокуратуры должны быть заложены не только и не столько ведомственные начала, а конституционные базовые ценности, концептуально определяющие прежде всего сущность и социальное назначение прокуратуры как конституционного института правовой системы, исходные положения Конституции и процессуального законодательства, которые в широком юридическом аспекте закрепляют положения, лежащие в основе деятельности прокуратуры, являются базовыми основами надзора за законностью, защиты прав и свобод граждан, уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства. При этом мы исходим из того, что стратегической целью Закона должна быть не максимизация деталей, а провозглашение принципов, создающих для прокуратуры возможности работы на самый различный социально-правовой контекст.

Обусловленность принципов организации государственной власти и прокуратуры типом федерации показывает, что, в отличие от типа союзной федерации (США, ФРГ, бывший Союз ССР), типу федерации на основе автономии (Российская Федерация), образованной «сверху» волею центральной властью, фактор доминирования унитарных начал и централизации более выражен. С этой точки зрения, централизованная система прокуратуры России не является неким нонсенсом. Однако бюрократический характер централизации требует учета принципов демократии и федерализма и корректировки демократическими механизмами с внесением соответствующих изменений в редакции пунктов 1,2 ст. 13 Закона о прокуратуре. Новая редакция, как нам представляется, должна обеспечить участие законодательных (представительных) органов субъектов Федерации в наделении полномочиями прокуроров субъектов России по представлению Генерального прокурора РФ с последующим оформлением одобренной кандидатуры приказом Генерального прокурора. Вместе с тем, целесообразно, чтобы назначения прокуроров городов и районов производились прокурорами субъектов Федерации с последующим их утверждением Генеральным прокурором. Ставя вопрос о минимизации жесткой централизации и создании механизмов некоторой демократизации этого принципа, мы исходим из уроков советского опыта, который показывает, что дух бюрократической централизации системы, вольно или невольно отрывает орган от местной социальной среды и способствует закрытости системы, не терпит критики внутри системы. При таком режиме системы институт оскудевает профессионально и утрачивает публичный характер.

В Законе о прокуратуре без учета реального соответствия положениям Конституции РФ, устройству государства, демократическим принципам функционирования органа, достаточно догматично трактуется принцип независимости.

Формула п.2 ст.4 Закона, устанавливающая осуществление полномочий прокуратурой «независимо от федеральных органов государственной власти» принципиально отличается от формул всех Положений о прокуратуре (1922 г, 1955 г.) и Конституций СССР 1936 и 1977 гг., Закона о прокуратуре 1979 г. (в ред. от 3 декабря 1982 г. и от 16 июля 1987 г.), в которых осуществление прокуратуры своих полномочий ограничивалось «независимостью» от каких бы то ни было местных органов государственной власти. Это крайне принципиальное нововведение выходит за рамки допустимости регулирования вопроса федеральным законом, так как по существу выводит прокуратуру из конституционной системы разделения властей, от подотчетности какой бы то ни было высшей власти государства, в том числе и власти народа, являющегося носителем суверенитета и единственным источником власти в Российской Федерации. Такое положение, воодушевляющее многих «патриотов» прокуратуры, на самом деле противоречит соответствующим положениям Конституции РФ и не соответствует действительности. Оно ущербно для самой прокуратуры, ставит институт в двусмысленное положение и делает ее достаточно уязвимой.

Принцип независимости, как отмечается в Комментарии к Закону о прокуратуре, «состоит в том, что все свои функциональные решения и действия (по осуществлению надзора, расследованию преступлений) каждый прокурор и следователь осуществляют только на основе закона, своего внутреннего убеждения и материалов проверок и расследований, осуществленных в соответствии с требованиями полноты, всесторонности и объективности». Здесь, как и в п.2 ст.4 Закона о прокуратуре, названный принцип характеризуется крайней пристрастностью и не полно учитывает соотношение этого принципа с отдельными сферами деятельности прокуратуры. Между тем, нельзя не учитывать, что «независимость» при осуществлении «общего» надзора и «независимость» при расследовании преступлений, поддержании государственного обвинения в суде и другие действия, регулируемые процессуальным законом - это принципиально разные виды деятельности и разные «степени независимости». Излагать их как равноценные «функциональные решения и действия» - неправильно и по форме и по существу.

Процессуальные действия прокурора - расследование дела, утверждение обвинительного заключения, поддержание государственного обвинения в суде, надзор за следствием, дознанием - это «независимая» сфера деятельности прокурора, осуществляемая на основе положений процессуального права и судебных процедур. Деятельность же прокуратуры по линии «общего надзора», охраны прав и свобод граждан, борьбы с преступностью и т.п.) по существу является существенной частью правового механизма реализации полномочий по обеспечению соблюдения Конституции, режима законности и правопорядка, ответственность за состояние которых несет Президент РФ.

Это предопределяет место прокуратуры в сфере этой власти и делает ее подотчетной и ответственной Президенту Российской Федерации, который юридически и фактически руководит правоохранительными и силовыми структурами Российской Федерации. Равным образом это относится и к административной деятельности прокуратуры. Президент РФ в случаях противоречия приказов Генерального прокурора Конституции РФ или федеральному законодательству либо в силу государственной целесообразности может отменять приказы, указания и другие акты Генерального прокурора РФ административного характера. Положение прокуратуры в таком ее качестве должно быть зафиксировано в Законе о прокуратуре, что в государственно-правовом плане внесет определенность и стабильность в ее деятельность, усилит ее позиции в системе государственной власти, поднимет ее ответственность перед государством и обществом.

В проблеме независимого осуществления полномочий «горячей точкой» является принцип гласности деятельности прокуратуры. Сама концепция «независимости» прокуратуры в той форме, в какой она интерпретируется в Законе о прокуратуре и в литературе, не скорректированная демократическими механизмами, обеспечивающими ответственность и подотчетность прокуратуры в установленных формах в существенной мере ограничивают возможности ее гласности, «открытости». Прокуратура и другие правоохранительные органы до сих пор сохраняют элементы административно-чрезвычайного характера с допущением нередко непроцессуальных форм борьбы с преступностью, которые становятся известными общественности через СМИ. Вместе с тем, за последние несколько лет прокуратура сделала немало в борьбе с преступностью, коррупцией, а также в защите прав и интересов граждан. Однако многое из того, что сделано, народу не известно. В подавляющем большинстве телевизионных передачи и публикаций в прессе деятельность прокуратуры представляется в плане достаточно выраженного карательного органа; гораздо реже раскрывается ее работа по защите прав граждан и обеспечению законности.

Представляется, что прокуратура нуждается не в мнимой, но в реальной «гласности» во все увеличивающемся сближении со здоровой социальной средой. Следует учитывать, что в концептуальном плане очень важен вопрос общественного одобрения действующей Конституции и принимаемых законов, деятельности властей, суда, прокуратуры и др. Общественное одобрение как мощный фактор формирования общественно-политического климата приводит к тому, что власть, деятельность суда, прокуратуры оказываются под защитой публичного режима, который, безусловно, способствует стабилизации законности и правопорядка.

6. В свете проводимых государственно-правовой и административной реформ нуждаются в определенном пересмотре главные функции прокуратуры, их предмет и пределы. В Законе о прокуратуре, на наш взгляд, могут быть обозначены следующие базовые функции: функция надзора за соблюдением Конституции РФ и законов (с корректировкой предмета и пределов надзора); функция уголовного преследования в ходе уголовного судопроизводства; функция поддержания государственного обвинения в суде; функция участия прокурора в суде, если этого требует защита прав граждан и охраняемых законом интересов общества и государства.

Обозначение базовой функции в Законе о прокуратуре - «Надзор за исполнением законов» (глава 1 раздела III), на наш взгляд, неполно и неточно выражает сущностные цели и предметы надзора приводит и привело к деформации понятия надзора за законами, в известной мере, стерло грань различия между надзорной и контрольной функциями. Как нам представляется, прокурор в сфере «общего надзора» осуществляет функцию надзора не за «исполнением», а за «соблюдением законов». Он может осуществлять надзор «за исполнением законов» не как правило, а как исключение в случаях, когда к нему поступают достаточно обоснованные данные о нарушении закона (злоупотребления, нарушения прав граждан и т.п.), или когда прокурор, осуществляя надзор за соблюдением закона, непосредственно обнаруживает нарушения его исполнения. Осуществление надзора прокуратуры не за «соблюдением законов», а «за исполнением законов», с учетом объема работы и реальных возможностей, в большей степени является декларацией. В понятийном плане формула «за исполнением закона» применительно к прокуратуре трансформирует ее в контрольный орган, что противоречит сущностному предназначению прокуратуры и выводит ее за рамки ее правовых и фактических возможностей, способствует деформации социальной ответственности прокуратуры. Поэтому для прокуратуры чрезвычайно важно не переходить барьера, который отделяет компетенцию надзора от компетенции контроля. Наметившаяся в последнее время тенденция вмешательства прокуратуры в существо хозяйственной деятельности органов и организаций, «втягивание» ее в проверки хозяйственной деятельности государственных и коммерческих структур под девизом борьбы с коррупцией, хищениями и т.п. на фоне достаточной отстраненности и пассивности органов внутренних дел, ФСБ и других правоохранительных и контрольных органов, главным делом которых и является борьба против этих явлений, представляется очевидным диссонансом. Проблема терминологии - надзор «за исполнением закона» имеет и другой «печальной памяти» аспект. Отождествление законности с «исполнением закона» означало бы, «что законность существует везде, где исполняются законы вообще. При таком понимании законность присуща любому тоталитарному государству. Это значит, что любой закон (скажем, чрезвычайные законы 1937 года) подлежит неуклонному исполнению».

С другой стороны, прокурору, надзирающему за соблюдением или исполнением закона, следует отказаться от иллюзии непогрешимости закона. Прежде чем реагировать на нарушение, прокурор обязан вникнуть в содержание закона в плане его соответствия положениям Конституции. В концептуальном плане надзор за соблюдением законов и иных актов должен, образно говоря, исходить из постулата, что конституционный режим есть режим не факта, а права, и учитывать не только букву закона, но и его дух, социальный смысл и его соответствие Конституции. Такой подход надзора за соблюдением закона способствует тому, что Конституция становится основой правового режима надзора за законом, приносит с собой устойчивость; формальный подход уступает место реальному подходу надзора за законностью.

Проблема надзора за законностью в его предметном понимании делает сегодня актуальным вопрос о характере нормативных правовых актов, надзор за соблюдением которых в действующем Законе отсутствует. Речь идет о нормативных правовых указах Президента РФ, нормативных правовых постановлениях Правительства РФ и решениях (постановлениях, определениях) Конституционного Суда РФ.

При постановке этого вопроса мы руководствуемся фактором президентской формы правления в России, значимостью нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ в регулировании важнейших областей внутренней и внешней политики, охраны основ конституционного строя и национальной законности, защиты прав и свобод граждан, охраны суверенитета Федерации, ее независимости и государственной целостности. Включение в пределы надзора прокуратуры соблюдение нормативных указов Президента РФ и постановлений Правительства РФ, исполнение решений Конституционного Суда РФ, концептуально связанных с социальной ценностью закона и законности, будет способствовать концентрации усилий надзора по выбору главных участков укрепления государства, национальной безопасности, законности и правопорядка.

В соответствии с положениями нового Уголовно-процессуального кодекса качество новой базовой функции прокуратуры приобрела функция уголовного преследования прокурора в ходе уголовного судопроизводства. Новое процессуальное законодательство (УПК, ГПК, АПК) внесло существенные изменения в российскую правовую систему. Применительно к прокуратуре особое значение имеют положения УПК, которые концептуально меняют процессуальное положение прокурора в уголовном судопроизводстве, трансформируя его в главное лицо, осуществляющее от имени государства уголовное преследование (ст.37 УПК РФ). Несмотря на радикальный крен деятельности прокуратуры в направлении уголовного преследования, тем не менее, сущностные характеристики российской прокуратуры не привели к изменению ее типа - она остается прокуратурой смешанного - надзорно-обвинительного типа. Однако, в концептуальном плане возникает чрезвычайно принципиальный вопрос: не трансформируется ли прокуратура преимущественно в орган уголовного преследования, в орган борьбы с преступностью. Думается, что на этот вопрос ответ может дать практика деятельности прокуратуры в ближайшие несколько лет.

7. Реформы, которые проводятся в стране по укреплению государства и правового порядка, создали необходимые предпосылки для активизации деятельности Генеральной прокуратуры и лично Генерального прокурора РФ, прокуроров субъектов Федерации в осуществлении уголовного преследования и надзора за соблюдением Конституции РФ и федеральных законов. Более 5 лет проводится работа по приведению в соответствие с Конституцией РФ конституций и уставов по наиболее одиозным противоречиям, затрагивающим основы конституционного строя России. И тем не менее, по состоянию на июнь 2004 г., по данным Генеральной проку-ратуры РФ, не приведены в соответствие с Конституцией и федеральным законодательством конституции и уставы 18 субъектов Федерации.

Негативное влияние на конституционную законность продолжают оказывать заключенные с нарушениями Конституции РФ и все еще действующие договоры между органами государственной власти Федерации и ее субъектов. В 2001-2002 гг. из 42 таких договоров субъектами Федерации было расторгнуто 30 договоров. Вместе с тем, около 10 договоров, являющихся на деле статутными актами, существенно противоречащими Конституции РФ, продолжают действовать по настоящее время.

Анализ показывает также, что не уменьшается массив незаконных актов, принимаемых органами государственной власти. По данным Генеральной прокуратуры, с 2000 года по конец 2005 г. прокурорами опротестовано более 15 тыс. нормативных правовых актов органов государственной власти субъектов Федерации и более 160 тыс. нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Думать, что вступление в должность глав администрации наделением их соответствующими полномочиями законодательными собраниями субъектов Федерации по представлению Президента РФ однозначно решит эту проблему, представляется не совсем реальным. Административная реформа, направленная на обеспечение единства исполнительной власти по вертикали, в целях достижения желаемой цели нуждается в большей согласованности с реформами в других сферах жизнедеятельности государства, в частности деятельности правоохранительных органов, особенно системного и структурного реформирования прокуратуры, связанная с проблемами российского федерализма, обеспечения верховенства Конституции и законов Федерации, укрепления государства и эффективного надзора за законностью по обеспечению единой исполнительной вертикали власти и единого законодательного пространства страны. Речь идет, прежде всего, о создании реально независимого от региональных властей института федеральных прокуроров. Федеральные прокуроры могли бы назначаться указами Президента РФ по представлению Генерального прокурора РФ. При этом их деятельность, как нам представляется, может осуществляться в соответствии с ч.1 ст. 129 Конституции, т.е. на основе единой, централизованной системы прокуратуры.

Мы склонны думать, что руководство России, прежде всего в лице Президента, в процессе осуществления административной реформы старается более эффективно и системно проводить модернизацию организации государственной власти, найти более совершенные формы равновесия властей Федерации и ее субъектов и институализации этих форм новыми надстройками. Не случайно во всех ежегодных посланиях Президента РФ Федеральному Собранию задача укрепления государства, совершенствования федеративных отношений, обеспечения единства государственной власти выдвигается как стратегическая. Представляется, что создание федеральных прокуратур отвечает требованиям более совершенных форм реализации контрольно-надзорной функции государства, находится в русле президентской реформы, выражающейся в переходе к новой системе формирования института руководителей высшей исполнительной власти субъектов Федерации, подкрепляет ее институционно и востребовано временем.

Создание федеральных прокуратур с сохранением единой системы прокуратуры Федерации диктуется факторами сложившейся политико-правовой формы властеотношений, которые сегодня в российском федеративном устройстве характеризуются известной неоднородностью конституций, уставов и законодательства. Нельзя не учитывать и того, что создание федеральных прокуратур находится в русле конституционного регулирования (п.«о» ст.71 и п.«л» ч.1 ст.72 Конституции РФ) и вовсе не означает нарушения «единой централизованной системы» прокуратуры России, установленной положениями ст. 129 Конституции РФ. Федеральная и региональная прокуратуры соотносятся как два дополняющих друг друга звена единой системы прокуратуры Федерации.

Концептуально создание федеральных прокуратур выражается не в разъединении единой прокуратуры Федерации, а в ее разумном структурировании и сбалансированности. Оно сохраняет общегосударственное единство прокуратуры и структурирует ее в пределах целостного единства, установленного Конституцией РФ и Законом о прокуратуре РФ.

Главной целью федеральных прокуратур будет обеспечение: верховенства Конституции РФ, федеральных законов и их безусловного соблюдения на всей территории Федерации, обеспечения законности в системе единства исполнительной власти, единообразного соблюдения прав и свобод человека, защиты федеральных интересов во всех сферах жизнедеятельности Федерации в рамках установлений Конституции РФ. Именно в этих сферах необходим жесткий федеральный надзор и противодействие местным властям, ибо равнодушие и мягкость в этих вопросах не являются государственной добродетелью, а, напротив, — государственной слабостью. Поэтому окружные федеральные прокуроры должны быть непреклонными по всем вопросам и делам, где затрагивается федеральный интерес.

С другой стороны, окружные федеральные прокуроры станут в округах механизмом реализации правомочий и новых инициатив Президента РФ и Генерального прокурора РФ в сфере охраны Конституции и обеспечения общенациональной законности, эффективности надзора за обеспечением единства вертикали исполнительной власти, противодействия преступности и международному терроризму, активизации содействия усилиям власти в главных направлениях проводимых реформ, адекватных интересам личности, общества и государства.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Осипян, Сурен Арташесович, 2006 год

1. Конституция Российской Федерации 1993 г.

2. Декларация «О государственном суверенитете Российской Советской Федеративной Социалистической Республики» от 12 июня 1990 г. // Ведомости РСФСР. 1991. №22. Ст.776.

3. Федеральный конституционный закон «О Конституционном Суде Российской Федерации» от 21 июля 1994 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1994. №13. Ст. 1447.

4. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ.1997.№1.Ст.1.

5. Федеральный конституционный закон «Об арбитражных судах в Российской Федерации» от 28 апреля 1995 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1995. №18.1. Ст. 1589.

6. Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» от 26 февраля 1997 г. №1-ФКЗ // СЗ РФ. 1997.№9.Ст. 1011.

7. Арбитражный процессуальный кодекс РФ от 24 июля 2002 г. №95-ФЗ // СЗ РФ.2002.№30.Ст.3012.

8. Гражданский процессуальный кодекс РФ от 14 ноября 2002 г. №138-Ф3 // СЗ РФ.2002.№46.Ст.4532.

9. Уголовно-процессуальный кодекс РФ от 18 декабря 2001 г. №174-ФЗ // СЗ РФ.2001.№52(ч.1).Ст.4921.

10. Федеральный закон «О внесении дополнения в статью 8 Федерального закона «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации» от 3 апреля 2002 г. // СЗ РФ. 2002. №16. Ст. 1499.

11. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 августа 2000 г. №113-ФЗ.

12. Федеральный закон «О статусе депутата Совета Федерации и статусе депутата Государственной Думы Федерального Собрания РФ» от 5 июля 1999 г. // СЗ РФ. 1994. №20. Ст. 74.

13. Федеральный закон «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» от 5 декабря 1995 г.16