Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Петроградская, Альбина Александровна

• Петроградская, Альбина Александровна
• кандидат юридических наук
• 2011

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Петроградская, Альбина Александровна

Введение.

Глава 1. ПОНЯТИЕ И ЗНАЧЕНИЕ

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА.

1.1. Сущность, виды и формы межмуниципального сотрудничества

1.2. Субъекты межмуниципального сотрудничества.

1.3. Цели и задачи межмуниципального сотрудничества.

Глава 2. ПРАВОВЫЕ ФОРМЫ

МЕЖМУНИЦИПАЛЬНОГО СОТРУДНИЧЕСТВА.

2.1. Деятельность советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации как форма межмуниципального сотрудничества.

2.2. Некоммерческие межмуниципальные организации.

2.3. Особенности правового положения межмуниципальных коммерческих организаций.

2.4. Делегирование полномочий муниципальных образований как форма межмуниципального сотрудничества.

2.5. Нетипичные формы межмуниципального сотрудничества.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Конституцией РФ 1993 г. установлено, что единственным источником власти в Российской Федерации является ее многонациональный народ, который осуществляет свою власть непосредственно, а также через органы государственной власти и местного самоуправления. Органы государственной власти России, органы государственной власти ее субъектов и органы местного самоуправления обладают своей компетенцией. Президент РФ Д.А. Медведев в своем ежегодном Послании Федеральному Собранию РФ отметил, что «местное самоуправление является важнейшим элементом любого демократического государства»1. В качестве публичной власти, наиболее приближенной к населению, местное самоуправление обеспечивает защиту интересов граждан, основанных на совместном их проживании на определенной территории, на неизбежном взаимодействии жителей этой территории. Поэтому местное самоуправление является одной из фундаментальных основ российской системы народовластия. В то же время оно признается и гарантируется государством как форма самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения,' обеспечения повседневных потребностей каждого человека в отдельности и населения муниципального образования в целом2.

Таким образом, основное назначение и смысл местного самоуправления заключаются в, обеспечении наиболее эффективного решения проблем местного характера с учетом интересов граждан. Вполне очевидно, что вопросы преимущественно хозяйственного характера, в частности электро-, тепло-, газо- и водоснабжение населения, предоставление иных услуг ЖКХ, библиотеч

1 Послание Президента РФ Д.А. Медведева Федеральному Собранию РФ от 30 ноября 2010 г. // Российская газета. 2010. 1 дек. См.: Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации: утверждены Указом Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5011. ное обслуживание, создание условий для массового отдыха, присвоение наименований улицам, площадям и т. п. — более рационально решать посредством самоуправления, нежели усилиями государственных чиновников.

В то же время на местном уровне можно выделить определенный круг вопросов, которые, с одной стороны, являются по своей сути вопросами местного значения, а с другой — требуют для своего решения координирования усилий нескольких или даже многих муниципальных образований. Сотрудничество между муниципальными образованиями может осуществляться также и в целях совместной защиты общих интересов, обмена опытом и т.п. Оно может принимать формы советов, ассоциаций, хозяйственных обществ и др.

Европейская хартия местного самоуправления устанавливает, что право органов местного самоуправления вступать в ассоциацию для защиты и достижения общих интересов, а также в международную ассоциацию органов местного самоуправления должно быть признано в каждом государстве (ст. 10). Во многих европейских странах такие союзы существуют уже много лет.

Российские муниципальные образования имеют богатую историю межмуниципального сотрудничества, которая восходит к принятию Закона СССР «Об общих началах местного самоуправления и местного хозяйства в СССР»1. Первым солидным объединением муниципальных образований стала созданная в 1990 г. Ассоциация сибирских и дальневосточных городов. Затем появились такие крупные организации, как Союз городов Центра и Северо-Запада России, Ассоциация «Города Урала», Ассоциации городов Поволжья и Юга России, Союз российских городов и др.

Новый толчок к развитию межмуниципального сотрудничества дал Федеральный закон от б октября 2003 г. № 1Э1-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (в ред. от 5 апреля 2010 г.)*". Данный законодательный акт впервые четко обозначил экономическую составляющую межмуниципального сотрудничества, наделив

1 См.: Ведомости СНД и ВС СССР. 1990. № 16, ст. 267.

2 См.: Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822. муниципальные образования правом создавать межмуниципальные хозяйственные общества. Кроме того, в рамках его реализации в субъектах РФ были созданы новые организации межмуниципального сотрудничества — советы муниципальных образований.

Однако, несмотря на появление в этом Законе ряда новелл, посвященных регулированию межмуниципального сотрудничества, правовая база его в настоящее время выглядит явно недостаточной. Активность развития межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации отчасти сдерживается неясностью и пробелами в законодательных актах, касающимися организационно-правового положения советов муниципальных образований; учреждения, реорганизации и ликвидации межмуниципальных хозяйственных обществ; полномочий субъектов РФ по регулированию межмуниципального сотрудничества; делегирования полномочий на местном уровне и др. Кроме того, необходимо отметить, что вопросы межмуниципального сотрудничества остаются практически неисследованными и в отечественной правовой науке.

Все вышеизложенное и определяет актуальность выбранной темы диссертационной работы.

Научная задача диссертационного исследования состоит в установлении содержания правового регулирования отношений, связанных с осуществлением межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, формулировании конкретных предложений по совершенствованию законодательства в этой области.

Цели и задачи исследования. Целью исследования является разработка теоретической концепции межмуниципального сотрудничества, научных положений и практических рекомендаций по совершенствованию действующего муниципального законодательства. Поставленная цель предполагает решение следующих задач: изучение сущности межмуниципального сотрудничества; выявление основных видов и форм межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации; рассмотрение субъектов межмуниципального сотрудничества, изучение их правового положения; выявление целей и задач межмуниципального сотрудничества; анализ основных форм межмуниципального сотрудничества; анализ перспектив и тенденций развития законодательства о межмуниципальном сотрудничестве в Российской Федерации; выработка предложений по его развитию и совершенствованию.

Объектом исследования стали общественные отношения, возникающие в сфере осуществления межмуниципального сотрудничества.

Предметом исследования послужили доктринальные положения теории муниципального права в области межмуниципального сотрудничества, нормативные правовые акты и правоприменительная (в том числе судебная) практика в указанной сфере.

Степень научной разработанности темы характеризуется определенным количеством научных трудов по ней, имеющих важное методологическое значение.

Правовое регулирование межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, как уже отмечалось, недостаточно исследовано в отечественной правовой науке. Среди немногих ученых, которые затрагивали этот вопрос, можно назвать: Ю.М. Алпатова, И.В. Бабичева, JI.A. Быкову, Е.В. Гриценко, A.A. Замотаева, Д.Н. Лызлова, Н.И. Миронову, Л.Б. Соболеву.

Изучение сущности и организационно-правовых форм межмуниципального сотрудничества потребовало обращения к научной литературе, посвященной правовому регулированию местного самоуправления в Российской Федерации в целом и в частности правовому положению муниципальных образований, органов местного самоуправления и т.п. Эти вопросы затрагивали в своих трудах С.А. Авакьян, A.B. Безруков, Н.С. Бондарь, Л.И. Бусыгин, Т.М. Бялкина, Л.П. Волкова, В.А. Горожанин, Б. Горохов, А.Р. Еремин, H.A. Игнатюк, A.B. Колесников, O.E. Кутафин, И.Н. Ладин, Э.Г. Липатов, Э. Маркварт, Ю.Н. Милыпин, A.B. Москалев, С.Б. Нанба, A.B. Павлушкин,

H.JI. Пешин, A.A. Подсумкова, Д.Б. Сергеев, Н.С. Тимофеев, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, Т.А. Чужгинова, Е.С. Шугрина и др.

Рассмотрение таких форм межмуниципального сотрудничества, как учреждение межмуниципальных хозяйственных обществ и отчасти некоммерческих межмуниципальных объединений, вызвало необходимость обращения к работам по гражданскому, финансовому, административному и другим отраслям российского права (С.Б. Аникин, Д.Н. Бахрах, Я.Р. Веберс, В.И. Глинка, Н.В. Козлова, А.Н. Колокольцев, Н.М. Конин, Э.Г. Липатов, Н.И. Матузов,

B.И. Новосёлов, И.Ю. Синдеева, Ю.Н. Старилов, Ю.А. Тихомиров,

C.Д. Хазанов, A.M. Цирин, В.Е. Чиркин, А.Ю. Якимов).

Вопросы межмуниципального сотрудничества становились объектом внимания и некоторых ученых-экономистов, изучавших этот вопрос с точки зрения хозяйственного взаимодействия муниципальных образований и ученых-социологов, затрагивающих социологические аспекты проблемы. Отдельные сделанные ими выводы использовались и в настоящей диссертации, в том числе таких ученых как: Н.Ю. Власова, JI.H. Джек, М.В. Зинченко, A.B. Негодуй ко, Л.Г. Рагозина.

Особо следует выделить диссертационную работу: Серебренникова A.C. Государственно-правовые проблемы межмуниципального сотрудничества: сравнительный анализ (на примере России и Франции): дис. . канд. юрид. наук. Иркутск, 2006. Однако, несмотря на значительный вклад данного автора в изучение обозначенной темы, в указанной работе преимущественно рассматривается зарубежный (а именно французский) опыт межмуниципального сотрудничества и возможности его использования в Российской Федерации.

Комплексное исследование правового регулирования межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации предпринято впервые в^ настоящей диссертации.

Методологическую основу диссертационного исследования составили апробированные общенаучные и специальные методы познания.

Общенаучный диалектический метод дал возможность рассмотреть формы межмуниципального сотрудничества с точки зрения вариативности их осуществления, обосновать достоинства и недостатки различных подходов к решению данного вопроса.

Методы формальной логики — описание, сравнение, классификация, анализ, синтез и другие — позволили охарактеризовать существующие виды и формы межмуниципального сотрудничества с позиции их конкретного нормативного содержания. Кроме того, использование данных методов научного познания дали возможность диссертанту изучить действующее законодательство, выявить ряд дефектов нормативного регулирования и сделать предложения по их устранению.

Сравнительный метод применялся в работе при сопоставлении различных видов и форм межмуниципального сотрудничества.

Системно-структурный метод способствовал изучению системы формы межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, выявлению ее основных элементов, объективно существующей взаимосвязи и взаимозависимости' между ними.

Применение указанных методов позволило выявить определенные тенденции, сделать обобщения и выводы. При написании работы был использован междисциплинарный подход, заключающийся в рассмотрении вопросов правового регулирования межмуниципального сотрудничества с позиций различных юридических норм (конституционного, административного, муниципального, гражданского права, теории права).

Теоретическая основа диссертационного исследования базируется на современных достижениях науки муниципального права. Кроме того, в работе использованы результаты исследований в области общей теории права, конституционного права, гражданского права, иных отраслей российского права, а также философии, теории управления, экономической теории.

Диссертация представляет собой одно из первых комплексных, логически завершенных монографических исследований, посвященных анализу теоретических и практических вопросов межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации с учетом формирования нового законодательства, содержащих рекомендации по совершенствованию как законодательной базы, так и правоприменительной практики.

Нормативную базу исследования составили международно-правовые нормы, Конституция РФ, федеральные, региональные и муниципальные нормативные правовые акты.

Эмпирической базой исследования послужили постановления Конституционного Суда РФ, решения Верховного Суда РФ, иных судебных органов, официальные статистические данные.

Научная новизна диссертационной работы обусловлена предметом и целью исследования и определяется новыми идеями и тенденциями в сфере межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, а также выводами и предложениями, сформулированными в ходе исследования и направленными на дальнейшее совершенствование действующего законодательства в указанной сфере.

На защиту выносятся следующие новые или содержащие элементы новизны положения:

1. В диссертации сформулировано и предложено к закреплению в муниципальном законодательстве авторское определение межмуниципального сотрудничества, под которым предлагается понимать совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления (муниципальных органов), направленных на решение общих политических, экономических и иных социально полезных задач в сфере местного самоуправления при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества.

Также проведено отграничение межмуниципального сотрудничества от некоторых смежных, но не тождественных терминов, таких как: «межмуниципальное взаимодействие», «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция».

2. Впервые представлены и охарактеризованы основные формы межмуниципального сотрудничества, существующие в настоящее время в Российской Федерации: ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образований; единое общероссийское объединение муниципальных образований); договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.); организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ); компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий); иные формы (создание совместных муниципальных органов, совместное использование организационных, финансовых, кадровых ресурсов и др.).

3. Впервые определены субъекты межмуниципального сотрудничества, выступающие одновременно субъектами межмуниципальных правоотношений. Доказано, что основными субъектами межмуниципального сотрудничества выступают муниципальные образования. Поскольку межмуниципальные правоотношения по своей правовой природе являются муниципальными, для вступления в межмуниципальные правоотношения муниципальные образования должны обладать муниципальной правосубъектностью.

В отдельных случаях субъектами межмуниципального сотрудничества могут быть: органы местного самоуправления; муниципальные органы (например, избирательные комиссии муниципальных образований); объединения муниципальных образований.

4. Обоснован авторский вывод о том, что закрепленная действующим законодательством гражданско-правовая модель регулирования деятельности советов муниципальных образований (создание на основе учредительного договора в форме ассоциации) не отвечает статусу и задачам указанных организаций. С целью защиты интересов муниципальных образований решение данных вопросов целесообразно передать на уровень субъектов РФ. Однако о г. 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно жестко ограничивает компетенцию субъектов РФ в данной сфере. В этой связи необходимо внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления и предусмотреть принятие закона субъекта РФ о совете муниципальных образований, который будет регулировать вопросы создания совета муниципальных образований, структуру и полномочия данного органа, гарантии его деятельности и другие подобные вопросы.

5. Выделена проблема, связанная с отсутствием институциализированных форм взаимодействия советов муниципальных образований и органов государственной власти. Это предполагает четкую процедуру учета мнения совета муниципального образования при принятии региональных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Данная процедура должна устанавливать конкретные сроки представления совету проекта нормативно-правового акта и дачи им мотивированного отзыва по проекту. В случае несогласия с проектом должны предусматриваться взаимные консультации органов государственной власти субъекта РФ и соответствующего совета муниципальных образований, например, в форме работы согласительной комиссии.

6. Доказана необходимость предоставления советам муниципальных образований права законодательной инициативы. На сегодняшний момент этот вопрос решается «ad hoc» в каждом конкретном субъекте РФ. Требуется радикальное решение данного вопроса на федеральном уровне. Кроме того, необходимо решить вопрос о предоставлении права законодательной инициативы Конгрессу муниципальных образований (исключительно по вопросам местного самоуправления). Сложность решения данного вопроса обусловлена тем, что ст. 104 Конституции РФ содержит исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне. Поэтому для того чтобы наделить Конгресс правом законодательной инициативы, следует внести изменения в Основной Закон.

7. Обоснована необходимость включения в перечень некоммерческих организаций, которые могут создаваться в рамках межмуниципального сотрудничества, такой организационно-правовой формы межмуниципальных некоммерческих организаций, как учреждение. Создание межмуниципальных учреждений обладает большим потенциалом по целому ряду причин: во-первых, учреждение не становится собственником переданного ему имущества, а лишь приобретает право оперативного управления в отношении него; во-вторых, в силу финансовых трудностей содержание учреждений здравоохранения, образования, библиотечных и иных учреждений зачастую не под силу отдельному муниципальному образованию. В этом случае перспективным могло бы стать создание межмуниципального учреждения, которое могло бы оказывать услуги жителям нескольких смежных муниципальных образований; в-третьих, модель межмуниципального учреждения, связанная с передачей ему некоторых полномочий местной администрации (аутсорсинг муниципальных функций), могла бы оказаться весьма востребованной в практике муниципального управления.

8. Коммерческие организации, к которым относятся в том числе и межмуниципальные ЗАО и ООО, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Однако основной целью создания и деятельности межмуниципального хозяйственного общества должно быть решение тех социальных задач, которые стоят перед органами местного самоуправления. Получение прибыли в данном случае рассматривается как вспомогательная или инструментальная задача, поскольку сама прибыль должна направляться на решение вопросов местного значения. Однако на сегодняшний день не предусмотрено каких-либо императивных правил относительно целевого использования средств, полученных в результате коммерческой деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ. На них распространяются лишь общие нормы о хозяйственных обществах, предусмотренные гражданским законодательством. В результате полученная межмуниципальными хозяйственными обществами прибыль может полностью оставаться в их распоряжении, не способствовуя решению задач местного самоуправления.

Предложено на законодательном уровне предусмотреть особенности распоряжения прибылью межмуниципальных хозяйственных обществ, в том числе закрепив механизмы ее распределения между самим обществом и учредившими его муниципальными образованиями.

9. Доказано, что заключение соглашений между муниципальными образованиями о передаче'части полномочий по предметам их ведения также является формой межмуниципального сотрудничества, хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об этом прямо не сказано. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий местного самоуправления на тех уровнях, где это наиболее эффективно.

Сформулирован вывод, согласно которому соглашение между муниципальными образованиями о передаче части полномочий по предметам их ведения- по своей природе является разновидностью административного соглашения, опосредующего не административно-правовые, а муниципально-правовые отношения, что принципиально не меняет его сущность.

10. Обоснована необходимость формирования института принудительного заключения соглашений о передаче- части полномочий муниципальных образований по предметам их ведения в случаях неэффективной реализации отдельных собственных полномочий органами местного самоуправления конкретного муниципального образования на протяжении длительного времени. Критериями эффективности в таких случаях могли бы выступать показатели, утверждаемые в порядке, определяемом Президентом РФ в соответствии с ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1.

1 См., например: Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муници

Научная и практическая значимость результатов исследования. Настоящая работа является самостоятельным научным исследованием. Содержащиеся в ней выводы и положения имеют общетеоретическое значение для науки муниципального права, будут способствовать развитию муниципального права в части, касающейся правового регулирования межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации.

Кроме того, они могут быть использованы для разработки учебных и учебно-методических пособий, при чтении лекций и проведении семинарских занятий по дисциплинам «Муниципальное право», «Конституционное право» и «Гражданское право».

Практическая значимость диссертации состоит в разработке конкретных предложений и рекомендаций, направленных как на изменение правовых основ межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации, так и на совершенствование существующей правоприменительной практики.

Апробация результатов исследования. Основные положения диссертационного исследования докладывались и обсуждались на заседании кафедры конституционного и муниципального права Самарского института (филиала) НОУ ВПО «Восточная экономико-юридическая гуманитарная академия», а также нашли свое отражение в 12 научных статьях, материалах научно-практических конференций: II Всероссийской научно-практической конференции «Тенденции и противоречия развития российского права на современном этапе» (Пенза, декабрь, 2003 г.); Российской научно-методической конференции «Учебный, воспитательный и научный процессы в вузе» (Самара, 28 марта 2003 г.); Российской научно-методической конференции «Образование и наука» (Самара, 6-7 февраля 2004 г.); Межрегиональной научнопальных районов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. № 18, ст. 2003; Постановление Правительства РФ от 15 апреля 2009 г. №322 «О мерах по реализации Указа Президента Российской Федерации от 28 июня 2007 г. № 825 "Об оценке эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации"» (в ред. от 1 апреля 2010 г.) (вместе с «Методикой оценки эффективности деятельности органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации») // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 17, ст. 2083. практической конференции «Личность. Общество. Государство. Проблемы развития и взаимодействия» (Краснодар, 2-6 октября 2009 г.).

Отдельные положения диссертационного исследования также использовались автором при проведении лекционных и семинарских занятий по курсам «Конституционное право Российской Федерации» и «Муниципальное право России» в Самарском филиале Восточного института экономики, гуманитарных наук, управления и права в Самарском представительстве Московского государственного университета экономики, статистики и информатики.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, объединяющих восемь параграфов, заключения и списка использованных источников.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Петроградская, Альбина Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Несмотря на то, что межмуниципальное сотрудничество как организационно-правовая форма взаимодействия муниципальных образований существует в Российской Федерации и в законодательстве и на практике уже много лет, легального определения межмуниципального сотрудничества. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от б октября 2003 г. № 131-ФЭ не содержит. Не было его и в утратившем в настоящее время силу Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ. Что же касается научной доктрины, то в правовой и экономической литературе в последнее десятилетие идут жаркие споры по определению исследуемого явления. Между тем отсутствие единого определения, безусловно, тормозит изучение рассматриваемой категории, не позволяет определиться с формами сотрудничества. Кроме того, большое значение имеет отграничение (либо признание тождества) межмуниципального сотрудничества с такими смежными правовыми категориями как «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция», «межмуниципальные связи» и пр.

В этой связи, в диссертации сформулировано и предложено к закреплению в муниципальном законодательстве авторское определение межмуниципального сотрудничества, под которым предлагается понимать совокупность предусмотренных законодательством форм взаимодействия муниципальных образований (объединений муниципальных образований) и (или) их органов местного самоуправления и муниципальных органов, направленных на решение общих политических, экономических и иных социально-полезных задач при сохранении организационной самостоятельности самих субъектов сотрудничества.

Произведено отграничение межмуниципального сотрудничества от некоторых смежных, но не тождественных терминов, таких как: «межмуниципальное взаимодействие», «межмуниципальная кооперация», «межмуниципальная интеграция».

Выделены основные формы межмуниципального сотрудничества, существующие в настоящее время в Российской Федерации. Наиболее очевидной и непосредственно вытекающей из Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» является разделение муниципального сотрудничества на обязательное и добровольное. К обязательным видам относится создание советов муниципальных образований. С точки зрения автора, закрепление принудительного механизма создания советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации не обосновано какими-либо вескими причинами и должно рассматриваться как временная мера, которая в перспектива должна быть отменена.

Еще одной важной классификацией межмуниципального сотрудничества является его разделение по территориальным масштабам. Исходя из этого, в работе выделяются следующие виды межмуниципального сотрудничества: внутрирегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие два или более муниципальных образования, либо органа местного самоуправления, но не более половины муниципальных образований одного субъекта Российской Федерации и не принимают участия муниципальные образования разных субъектов); региональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие большинство муниципальных образований одного субъекта Российской федерации. Наиболее очевидным примером такого сотрудничества является создание Советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации); межрегиональное межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования нескольких субъектов Российской Федерации. Примером такого сотрудничества может выступать деятельность региональных ассоциаций и союзов муниципальных образований: Ассоциация: сибирских и дальневосточных городов, Ассоциация городов юга России, Союз городов Заполярья и Крайнего Севера); общероссийское межмуниципальное сотрудничество (принимают участие муниципальные образования всех или большинства субъектов Российской Федерации. Такое сотрудничество находит свое выражение в деятельности единого общероссийского объединения муниципальных образований, а также таких некоммерческих организаций как Союз российских городов, Российский союз местных властей, Союз малых городов России) международное межмуниципальное сотрудничество (связано с сотрудничеством российских муниципальных образований или их представителей с муниципальными образованиями других стран. Данный вид межмуниципального сотрудничества в первую очередь осуществляется в работе Конгресса местных и региональных властей Европы. В то же время российские муниципальные образования могут и напрямую взаимодействовать с муниципальными образованиями других государств.

Помимо классификации межмуниципального сотрудничества, то есть разделения его на виды, в работе анализировались его формы, т.е. способы,его выражения.

Автор предлагает выделять следующие существующие в настоящее время в Российской Федерации основные формы межмуниципального сотрудничества: ассоциативные формы (ассоциации, союзы, советы муниципальных образований; единое общероссийское объединение муниципальных образований); договорные формы (соглашение о намерениях, договор о совместной деятельности, согласование планов социально-экономического и стратегического развития, передача права временного или постоянного пользования'муниципальным имуществом иным муниципальным образованиям и др.); организационно-хозяйственные формы (создание автономных некоммерческих организаций, фондов, учреждение хозяйственных обществ); компетенционные формы (заключение соглашений о делегировании полномочий); иные формы (создание совместных муниципальных органов; совместное использование организационных, финансовых и кадровых ресурсов и др.).

Важным вопросом межмуниципального сотрудничества является вопрос о его субъектах. Субъектами межмуниципального сотрудничества могут выступать не просто субъекты права, а именно субъекты муниципального права, то есть непосредственные субъекты местного самоуправления.

Основными субъектами межмуниципального сотрудничества выступают муниципальные образования. Поскольку межмуниципальные правоотношения по своей правовой природе являются муниципальными, для вступления в межмуниципальные правоотношения муниципальные образования должны обладать муниципальной правосубъектностью. Кроме того, в отдельных случаях субъектами межмуниципального сотрудничества могут быть: органы местного самоуправления; муниципальные органы; объединения муниципальных образований.

Отдельный параграф был посвящен целям и задачам межмуниципального сотрудничества.

Представляется возможным выделить основные группы целей, которые могут преследоваться при осуществлении межмуниципального сотрудничества: политические, экономические, социальные, правовые и организационные. В работе представлен анализ указанных целей.

Что касается задач межмуниципального сотрудничества, то они, как было показано в работе, представляют собой обозначенные конкретные социальные, экономические, демографические и иные показатели, всецело определяются целями этого сотрудничества, поэтому составление какого-либо их перечня нам представляется бессмысленным.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления содержит императивную норму, предписывающую создание в каждом субъекте Российской Федерации советов муниципальных образований. Вместе с тем, согласно требованиям гражданского законодательства коммерческие, общественные и иные некоммерческие организации могут добровольно объединяться в ассоциации (союзы) этих организаций. В этой связи возникает вопрос: вправе ли муниципальное образование выйти из совета муниципальных образований. Как нам представляется, в данном случае нельзя смешивать обязательность создания Совета муниципальных образований и обязанность муниципального образования войти в его состав. Закрепляя норму об обязательности формирования советов муниципальных образований Федеральный закон № 131-Ф3 не устанавливает и не может устанавливать обязательное членство муниципальных образований в составе данной ассоциации. На основе изложенных выше рассуждений нам представляется вполне возможным как добровольный выход муниципального образования из состава советов муниципальных образований, так и исключение их в соответствии с действующим законодательством.

В работе обосновано, что закрепленная действующим законодательством гражданско-правовая модель регулирования деятельности советов муниципальных образований (создание на основе учредительного договора в форме ассоциации) не отвечает статусу и задачам указанных организаций. Учитывая, что публичный характер отношений связанных с формированием и деятельностью советов муниципальных образований диктует необходимость централизованного регулирования указанных отношений, мы полагаем, что решение данных вопросов более целесообразно было бы передать на уровень субъектов Российской Федерации. Однако, статья 6 Закона об общих принципах организации местного самоуправления достаточно жестко ограничивает компетенцию субъектов Российской Федерации в данной сфере. В этой связи, нам представляется необходимым внести изменения в Закон об общих принципах организации местного самоуправления и предусмотреть принятие закона субъекта Российской Федерации о совете муниципальных образований. Данный закон призван регулировать вопросы создания совета муниципальных образований, выхода и исключения муниципального образования из членов совета, структуру и полномочия данного органа.

Одним из наиболее важных направлений деятельности советов муниципальных образований является взаимодействие муниципальных образований с органами государственной власти субъекта Российской Федерации. В э/гой связи, не вполне ясным и однозначным представляется сам порядок и формы участия органов государственной власти в работе совета муниципальных образований. На сегодняшний день как на федеральном, так и на региональном уровне практически отсутствуют какие-либо институциализированные формы, взаимодействия советов муниципальных образований и органов государственной власти. Как нам представляется формирование подобных институциональных структур необходимо по всем направлениям межмуниципального сотрудничества. Например, следует предусмотреть четкую процедуру учета мнения совета муниципального образования при принятии региональных нормативно-правовых актов, затрагивающих вопросы местного самоуправления. Данная процедура должна устанавливать конкретные сроки представления совету проекта нормативно-правового акта и дачи им мотивированного отзыва по проекту. В случае несогласия с проектом должны предусматриваться взаимные консультации органов государственной сласти субъекта Российской Федерации и соответствующего совета муниципальных образований, например, в форме работы согласительной комиссии.

Достаточно острым является вопрос о предоставлении советам муниципальных образований права законодательной инициативы. На сегодняшний момент этот вопрос решается «ad hoc» в каждом конкретном субъекте Российской Федерации. Мы полагаем, что существует необходимость наделить таким правом советы муниципальных образований. Кроме того, остается не решенным вопрос о предоставлении такого права Конгрессу муниципальных образований. Сложность решения данного вопроса обусловлена тем, что статья 104 Конституции Российской Федерации содержит исчерпывающий перечень субъектов законодательной инициативы на федеральном уровне. Поэтому, для того, чтобы наделить Конгресс правом законодательной инициативы необходимо вносить изменения в Основной закон. Несмотря на всю сл'ожность данной процедуры, нам представляется необходимым внесение подобных поправок.

Закон об общих принципах организации местного самоуправления в статье 69 предусматривает возможность создания некоммерческих организаций в форме автономных некоммерческих организаций и фондов. Однако,* Закон не употребляет в данном случае термин межмуниципальные некоммерческие организации (как, например, в отношении хозяйственных обществ). Используемое понятие «некоммерческие организации муниципальных образований» может включать в себя, в том числе, организации, созданные и одним муниципальным образованием, что на наш взгляд, является терминологической неточностью.

В отношении межмуниципальных некоммерческих организаций законодатель предусматривает только три организационно-правовые формы:

• ассоциации муниципальных образований;

• автономные некоммерческие организации;

• фонды.

На наш взгляд, в данный перечень следует включить и такую организационно-правовую форму межмуниципальных некоммерческих организаций как учреждение. Создание межмуниципальных учреждений обладает большим потенциалом и по целому ряду причин: во-первых, учреждение не становится собственником переданного ему имущества, а лишь приобретает право оперативного управления в отношении него; во-вторых, в силу финансовых трудностей содержание учреждений здравоохранения, образования, библиотечных и иных учреждений зачастую не под силу отдельному муниципальному образованию. В этом случае перспективным могло бы быть создание межмуниципального учреждения, которое могло бы оказывать услуги жителям нескольких смежных муниципальных образований; наконец, в-третьих, модель межмуниципального учреждения, связ-^-ННая с передачей полномочий местной администрации (аутсорсинг муниципа-пггь11151* функций), могла бы оказаться весьма востребованной в практике му^^&ик-пального управления.

По отношению к существующим организационно-правовым ф межмуниципальных некоммерческих организаций следует отметить, что действующем законодательстве понятие ассоциация муниципальных образо-В^-***114 используется исключительно по отношению к советам муниципальных обра" зований. При этом согласно статье 69 Закона муниципальные образованное 14/1 гут учреждать некоммерческие организации только в форме автономных^ 11е" коммерческих организаций и фондов. Складывается парадоксальная многочисленные ассоциации муниципальных образований (не являюш^е^еСЯ советами), которые на практике длительное время успешно существукг^т и действуют, формально-юридически не имеют правовой основы.

Кроме того, как мы полагаем, нарушением принципа равенства явл5э:^1'ся то, что на сегодняшний день те межмуниципальные ассоциации, которьк^ являются,советами муниципальных образований, не могут образовать о€3":сИе" российской общество для представления своих интересов, в том числе, наг- JsЛ&-ждународном уровне. Только созданные «сверху» советы муниципальные «образований вправе образовать единое общероссийское объединение мун^з^о:*1-пальных образований в том смысле в котором этот термин используется е^ коне об общих принципах организации местного самоуправления.

Серьезная проблема, связанная с созданием как коммерческих, так: коммерческих организаций, заключается в отсутствии гражданско-правсглз-г&з^ механизмов передачи имущества таким организациям. Обособление мунксиЕ:^"" пального имущества с целью его передачи юридическим лицам в соответствии со ст. 217 ГК РФ может осуществляться только в порядке его приватьзг^^-" ции посредством передачи в государственную или муниципальную собст&е^се^-ность акций открытых акционерных обществ. Между тем, Закон об обисц:езс^< принципах организации местного самоуправления исключает возможнех^^с-^ создания межмуниципальных АО. На наш взгляд, для решения указанной проблемы следует внести изменения в гражданское законодательство и предусмотреть исключение из общего правила отчуждения муниципального имущества путем приватизации применительно к созданию межмуниципальных юридических лиц.

Некоторые проблемы на практике возникают в связи с порядком учреждения межмуниципальных некоммерческих организаций. В подавляющем большинстве муниципальных нормативных правовых актов, регламентирующих участие муниципального образования в подобных организациях, предусматривается, что такое решение принимается по представлению главы муниципального образования. Представляется, что такое решение быть принято по инициативе иного лица (по его обращению), в том числе по инициативе депутата представительного органа муниципального образования, поскольку в противном случае будет ограничена компетенция представительного органа местного самоуправления.

Как нам представляется следует разработать и принять федеральный закон о межмуниципальных юридических лицах (как коммерческих, так и' некоммерческих), поскольку общие нормы гражданского законодательства в данном случае не всегда применимы и оставляют ряд правовых пробелов и коллизий.

Весьма дискуссионным является вопрос об организационно-правовой форме межмуниципальных хозяйственных обществ. На наш взгляд, решение данного вопроса предполагает анализ целого ряда факторов, влияющих на приемлемость или неприемлемость той или иной организационно-правовой формы межмуниципальных коммерческих организаций.

Практически значимым является вопрос о составе учредителей межмуниципальных хозяйственных обществ. Из буквальной формулировки статей 8 и 68 Закона об общих прршципах организации местного самоуправления прямо не вытекает, что учредителями таких юридических лиц могут выступать исключительно муниципальные образования. Однако правоприменительная практика складывается в направлении запрета учреждения межмуниЦйП&ль-ных хозяйственных обществ с участием частных лиц. На наш взгляд, на практике могут возникать ситуации, когда вливание дополнительного капитала со стороны физических и юридических лиц может быть целесообразно.

Другое дело, что необходимо в законодательном порядке урегулировать воПросы управления таким хозяйственным обществом, а также порядок распоряЖеНИЯ его имуществом.

Нужно сказать, что Гражданским кодексом и Законом об акциоН^Рных обществах предусматриваются, так называемые, привилегированные аКИио" неры, которые не имеют права голоса на общем собрании акционеров. ПРед" ставляется вполне допустимым участие частных физических и юриди^00101* лиц в межмуниципальных ЗАО в качестве привилегированных акционер^3*

Как нам представляется серьезным пробелом является то, что вующее законодательство не устанавливает каких-либо особенностей пСУр^Д^ъ владения, пользования и распоряжения в отношении имущества межму*1:й:ди~ пального хозяйственного общества. В соответствии с пунктом 2 статьи дерального закона от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обххх&сг~ вах» исполнительный орган акционерного общества (в том числе едии^*^114-ный — директор, генеральный директор) без доверенности действует от ни акционерного общества, представляет его интересы, совершает сдел^с1^ от имени акционерного общества и т.п. Не следует забывать, что уставный 1С^-Г1И" тал межмуниципальных хозяйственных обществ формируется на базе ]у0^ни" ципальной собственности. В этой связи целесообразно ограничить возт^оЖ" ность распоряжения межмуниципальным хозяйственным обществом пере^з:ан" ным ему имуществом. По нашему мнению оптимальным будет закрепл имущества за таким хозяйствующим субъектом на праве хозяйственного ве дения (в настоящее время имущество на таком праве предоставляется г~<^>сУ дарственным и муниципальным унитарным предприятиям).

Важным нам представляется и вопрос о целях создания и деятельна*1<зти межмуниципальных хозяйственных обществ. Исходя из буквальной форм>/Г'-:Г1И" ровки ст. 8 и 68 Закона 2003 г. представительные органы муниципальных образований вправе принимать решения об учреждении межмуниципальных хозяйственных обществ только для совместного решения вопросов местного значения. Между тем, в соответствии со статьей 50 ГК РФ коммерческие организации, к которым относятся, в том числе, и межмуниципальные ЗАО и ООО, преследуют извлечение прибыли в качестве основной цели своей деятельности. Безусловно, основной целью создания и деятельности межмуниципального хозяйственного общества должно быть решение тех социальных задач которые стоят перед органами местного самоуправления. Получение прибыли в данном случае рассматривается как вспомогательная или инструментальная задача, поскольку в данном случае сама прибыль должна направляться на решение вопросов местного значения. Однако на сегодняшний день не предусмотрено каких-либо императивных правил относительно целевого использования средств, полученных в результате коммерческой деятельности межмуниципальных хозяйственных обществ. Согласно гражданскому законодательству прибыль, полученная в результате деятельности такого общества является его собственностью. Как нам представляется, распределение средств, полученных в результате хозяйственной деятельности общества должно осуществляться в два этапа: (а) распределение прибыли между непосредственно обществом (которая может направляться на его развитие) и отдельными муниципальными образованиями — его учредителями, (б) распределение указанных средств представительными органами муниципальных образований на цели решения вопросов местного значения.

В диссертации доказано, что заключение соглашений между муниципальными образованиями о передаче части полномочий также является формой межмуниципального сотрудничества, хотя в Федеральном законе «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» об этом прямо не сказано. С их помощью обеспечивается выполнение отдельных полномочий местное самоуправление на тех уровнях, где это наиболее эффективно.

На основе проведенного в работе анализа, сделан вывод, что соглашение между муниципальными образованиями о передаче части полномочий по своей природе является разновидностью административного соглашения, опосредующего не административно-правовые, а муниципально-правовые отношения, что не меняет, однако, принципиально его сущность.

Обоснован вывод о необходимости формирования института принудительного заключения соглашений о передаче части полномочий муниципальных образований в некоторых случаях. Основанием заключения таких соглашений должно выступать неэффективная реализация отдельных собственных полномочий органами местного самоуправления конкретного муниципального образования на протяжении достаточно длительного времени. Критериями эффективности в таких случаях могли бы выступать показатели, утверждаемые в порядке, определяемом Президентом Российской Федерации в соответствии с ч. 1 ст. 18.1 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».

Механизм заключения подобных соглашений мог бы выглядеть следующим образом. Если в течении определенного времени какой-то конкретный показатель эффективности деятельности органов местного самоуправления муниципального образования находится ниже определенного законом или подзаконным уровня (это может быть точный показатель, утверждаемый органами исполнительной власти или относительно определенный, допустим, «в два раза ниже, чем средний по субъекту Российской Федерации») муниципальное образование иного уровня (то есть входящее в состав района поселение либо, наоборот, муниципальный район, в границах которого поселение находится) приобретает право потребовать заключения соглашения о передаче ему полномочий, связанных с указанным показателем с выделением ему необходимых финансовых ресурсов в форме субвенций. В заключении такого соглашения ему не может быть отказано, при этом объем передаваемых субвенций не может быть ниже, чем объем финансовых средств, выделенных на реализацию данных полномочий в предыдущем финансовом году. Указанное соглашение, безусловно, также должно носить срочный характер, однако его срок также должен превышать один год, иначе его цели не будут достигнуты.

При анализе иных форм межмуниципального сотрудничества автор отмечает, что практическое развитие получила такая форма как заключение соглашений между муниципальными образованиями (договорная форма межмуниципального сотрудничества). Данная форма межмуниципального сотрудничества может рассматриваться в узком и широком смысле слова. В самом широком понимании она включает в себя, например, учреждение межмуниципальных организаций, поскольку, образуя ассоциацию муниципальных образований, межмуниципальные хозяйственные общества (ЗАО, ООО), некоммерческий организации органы местного самоуправления заключают учредительный договор. В данной работе договорная форма сотрудничества рассматривалась в узком смысле этого слова, т.е. в отличии от ассоциативной формы межмуниципального сотрудничества, а также межмуниципальной „кооперации.

Предметом соглашений (договоров) в рамках межмуниципального сотрудничества могут быть решение конкретных проблем, затрагивающих интересы двух и более муниципальных образований, объединение усилий для строительства какого-либо объекта, оказание друг другу определенной поддержки и иные предметы, вытекающие из вопросов местного значения.

Публичный характер договоров, заключаемых муниципалитетами, на наш взгляд, требует разработки особых правил и процедур заключения таких договоров. На сегодняшний день, такие правила и процедуры закрепляются нормативно-правовыми актами органов местного самоуправления о межмуниципальном сотрудничестве. В подобного рода актах различным образом решается вопрос о представителе, который заключает договор от имени муниципального образования. Иногда в качестве такого представителя выступает глава муниципального образования.

Учитывая, что все иные формы межмуниципального сотрудничества согласно Закону об общих принципах организации местного самоуправления осуществляются на основании решения представительного органа местного самоуправления, предоставление главе муниципального образования права единолично принимать решения об участии в межмуниципальных соглашениях представляется нам неправильным.

Более взвешенным подходом на наш взгляд является разграничение компетенции главы муниципального образования и представительного органа местного самоуправления по видам заключаемых соглашений.

Кроме того, в большинстве муниципальных актов о межмуниципальном г сотрудничестве предусматривается, что представительный орган местного самоуправления или глава муниципального образования могут принять решение о выходе из межмуниципального соглашения. Между тем, одностороннее расторжение договора, согласно гражданскому законодательству допускается только в случаях прямо установленных законом. В этой ситуации вполне возможно возникновение споров между отдельными муниципальными образованиями по поводу исполнения межмуниципальных соглашений. Как нам представляется, было бы целесообразно формирование межмуниципальных согласительных комиссий и третейских судов при советах муниципальных образований.

Весьма востребованной формой межмуниципального сотрудничества является создание совместных органов муниципальных образований.

На сегодняшний день во многих регионах России предусматривается создание различного рода координационных советов под воздействием и с участием координатора — областного органа государственной власти, например, Законодательного Собрания или Губернатора.

Полномочия указанных органов носят самый общий характер и не отличаются определенностью. Координационно-консультативные советы муниципальных образований осуществляют согласование планов и стратегий социально-экономического развития территорий, нормативных правовых актов муниципалитетов и др.

Как нам представляется, более перспективным является законодательное оформление возможности образования органами местного самоуправления совместных администраций, которые могли бы наделяться полномочиями органов местного самоуправления (аутсорсинг управленческих функций). Как нам представляется в условии дефицита квалифицированных кадров на муниципальном уровне данный вопрос приобретает особую актуальность. Разумеется, речь идет о возможности передачи таким совместным органам только отдельных функций органов местного самоуправления. Представляется, что было бы целесообразно урегулировать данный вопрос на уровне федерального закона, предусмотрев в нем, в частности, функции, которые не могут передаваться совместным администрациям.

Формирование совместных администраций могло бы оказаться перспективным и в рамках существующих городских агломерации. Это позволило бы более эффективно координировать деятельность муниципалитетов.

Достаточно интересной и значимой может стать такая форма межмуниципальной кооперации как формирование совместной собственности нескольких муниципальных образований. Для решения указанных проблем в литературе предлагается схема межмуниципального кредитования через ассоциации муниципальных образований.

Возможны и иные варианты межмуниципального сотрудничества. Например, в качестве самостоятельной формы межмуниципального сотрудничества можно рассматривать предусмотренное Градостроительным кодексом РФ взаимодействие муниципальных образований при формировании градостроительной документации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Петроградская, Альбина Александровна, 2011 год

1. Международные правовые акты

2. Европейская Хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.) // Бюллетень международных договоров. 1998. №11.

3. Правовые акты Российской Федерации

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть первая) от 30 ноября 1994 г. №51-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1994. №32, ст. 3301.

5. Гражданский кодекс Российской Федерации (часть вторая) от 26 января 1996 г. № 14-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 5, ст. 410.

6. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях от 30 декабря 2001 г. № 195-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 1,ч. 1, ст. 1.

7. Земельный кодекс Российской Федерации от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2001. № 44, ст. 4147.

8. Градостроительный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 2004 г. № 190-ФЗ // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2005. № 1, ч. 1, ст. 16.

9. Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (утратил силу) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1995. № 35, ст. 3506.

10. Федеральный закон от 26 декабря 1995 г. № 208-ФЗ «Об акционерных обществах» (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации 1996. № 1, ст. 1; 2009. № 52, ч. 1, ст. 6428.

11. Федеральный закон от 12 января 1996 г. № 7-ФЗ «О некоммерческих организациях» (в ред. от 29 декабря 2010 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации 1996. № 3, ст. 145; 2011. № 1, ст. 49.

12. Федеральный закон от 8 февраля 1998 г. № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» (в ред. от 27 декабря 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации 1998. № 7, ст. 785; 2009. № 52, ч. 1, ст. 6428.

13. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2003. № 40, ст. 3822.

14. Федеральный закон от 2 марта 2007 г. № 25-ФЗ «О муниципальной службе в Российской Федерации» (в ред. от 17 июля 2009 г.) // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 10, ст. 1152.

15. Федеральный закон от 9 февраля 2009 г. 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2009. № 7, ст. 776.

16. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993'г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52.

17. Указ Президента РФ от 15 октября 1999 г. № 1370 «Об утверждении Основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1999. № 42, ст. 5011.

18. Указ Президента РФ от 2 ноября 2007 г. № 1451 «О Совете при Президенте Российской Федерации по развитию местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2007. № 45, ст. 5462.

19. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. № 607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 2008. №18, ст. 2003.

20. Постановление Правительства РФ от 27 июня 1996 г. № 755 «О некоторых мерах по организации взаимодействия федеральных органов исполнительной власти с органами местного самоуправления» // Собр. законодательства Рос. Федерации. 1996. № 27, ст. 3282.

21. Закон Оренбургской области от 10 октября 2007 г. № 1602/336-IV-ОЗ «О внесении изменения в Устав (Основной закон) Оренбургской области». URL: http://www.olaws.ru/index.php?ds=965207 (дата обращения: 15.07.2010).

22. Закон Саратовской области от 28 апреля 2010 г. № 66-ЗСО «О взаимодействии органов государственной власти Саратовской области с Ассоциацией "Совет муниципальных образований Саратовской области"» // Собр. законодательства Саратовской области. 2010. № 12.

23. Решение Думы Махневского муниципального образования от 25 марта 2009 г. № 103 «О порядке участия Махневского муниципального образования в межмуниципальном сотрудничестве» // Алапаевская искра. 2009. 28 марта.

24. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 20 апреля 2005 г. по делу № 14-Г05-5. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».г

25. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 августа 2005 г. по делу № 4-Г05-17. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

26. Определение Верховного Суда Российской Федерации от 17 января 2007 г. по делу № 38-Г06-7. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

27. Определение Верховного Суда РФ от 15 мая 2008 г. № КАС08-168. Документ опубликован не был. Доступ из справ.-правовой системы «КонсультантПлюс».

28. Постановление Федерального арбитражного суда ЗападноСибирского округа от 31 марта 2003 г. Дело № ф04/1443-195/а75-2003. URL: http://www.lawmix.ru/zapadsibjude/20189 (дата обращения: 29.10.2010).

29. Постановление Федерального арбитражного суда Уральского округа от 27 августа 2009 г. № Ф09-6333/09-С4 Дело № А07-4688/2009-Г-ГЛШ. URL: http://www.klerk.ru/doc/160510 (дата обращения: 02.09.2010).

30. Монографии, учебники и учебные пособия

31. Аверьянов В.Б. Аппарат государственного управления: содержание деятельности и организационные структуры. Киев: Вища школа, 1990. 142 с.

32. Административное право. Общая часть: учебное пособие / под общ. ред. Э.Г. Липатова, С.Е. Чаннова. М.: Ось-89, 2006. 352 с.

33. Акофф Р., Эмери Ф. О целеустремленных системах / пер. с англ.; под ред. и с предисл. И.А. Ушакова. 2-е изд., доп. М.: Изд-во ЛКИ, 2008. 272 с.

34. Алексеев С.С. Общая теория права: курс: в 2 т. Т. 2. М.: Юридическая литература, 1982. 360 с.

35. Аникин С.Б. Административно-правовое регулирование по предметам совместного ведения России и ее субъектов: понятие и предмет / под ред. В.М. Манохина. Саратов: Изд-во ГОУ ВПО «Саратовская государственная академия права», 2010. 204 с.

36. Бахрах Д.Н. Административное право России: учебник для вузов. М.: Норма, 2002. 262 с.

37. Бахрах Д.Н., Хазанов С.Д. Формы и методы деятельности государственной администрации: учебное пособие. Екатеринбург: Уральский ин-т экономики, управления и права, 1999. 176 с.

38. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М.: НОРМА, 2008. 278 с.

39. Борисов А.Н. Комментарий к Федеральному закону «Об автономных учреждениях» (постатейный). М.: Юстицинформ, 2007. 256 с.

40. Веберс Я.Р. Правосубъектность граждан в советском гражданском и семейном праве. Рига: Зинатне, 1976. 232 с.

41. Гильченко JI.B., Замотаев A.A., Пашенцев В.В. Федеральные правовые акты о местном самоуправлении. М.: Московский общественный научный фонд, 2000. 592 с.

42. Горожанин В.А. Понятие и особенности правового статуса субъектов местного самоуправления в Российской Федерации: учебно-методическое пособие. Новосибирск: Сибирская академия гос. службы, 1997. 48 с.

43. ГурнейБ. Введение в науку управления. М.: Прогресс, 1969. 430 с.

44. Игнатюк H.A., Павлушкин A.B. Муниципальное право: учебное пособие. М.: Юстицинформ, 2007. 312 с.

45. Иеринг Р. фон. Цель в праве. Т. 1 / пер. В.Р. Липкого, Н.В. Муравьева, Н.Ф. Дерюжинского. СПб.: Изд. Н.В. Муравьева, 1881 (Тип. м-ва путей сообщ.). 412 с.

46. Керимов Д. А. Философские проблемы права. М.: Мысль, 1972. 472 с.

47. Козлова Н.В. Правосубъектность юридического лица. М.: Статут, 2005. 476 с.

48. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (постатейный). 2-е изд., доп. / под ред. В.И. Шкатуллы. М.: Юстицинформ, 2006. 704 с.

49. Конин Н.М., Журик В.В., Петров М.П. Административное право Российской Федерации / под ред. Н.М. Конина. М.: Норма, 2005. 432 с.

50. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М.: Велби, 2006. 672 с.

51. Мапъко A.B. Стимулы и ограничения в праве. М.: Юристъ, 2004. 256 с.

52. Матузое Н.И. Субъективные права граждан СССР / под общ. ред. И.Е. Фарбера. Саратов: Приволжское книжное изд-во, 1966. 190 с.

53. Матузое Н.И., Малъко A.B. Теория государства и права. М.: Юристъ, 2001. 520 с.

54. Матузое Н.И., Малъко A.B. Теория государства и права: учебник. М.: Юристъ, 2004. 512 с.

55. Милыиин Ю.Н., Чанное С.Е. Муниципальное право России: учебное пособие. М.: Дашков и К, 2006. 320 с.

56. Муниципальное управление: учебное пособие для преподавателей / под ред. И.В. Стародубровской. М.: АНХ, 2006. 688 с.

57. Панова И.В. Административно-процессуальная деятельность в Российской Федерации. Саратов: Приволжское книжное изд-во, 2001. 452 с.

58. Подсумкова A.A., Чанное С.Е. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Ось-89, 2008. 280 с.

59. Российская юридическая энциклопедия. М.: Издательский дом «ИНФРА-М», 1999. 1110 с.

60. Силин Я.П. Город и политика: проблемы формирования и развития. Екатеринбург: Изд-во Урал. гос. экон. ун-та, 2005. 164 с.

61. Старилов Ю.Н. Административное право: в 2 ч. Ч. 2, кн. 2: Формы и методы управленческих действий. Правовые акты управления. Административный договор. Административная юстиция. Воронеж: Изд-во Воронеж, гос. ун-та, 2001. 432 с.

62. Теория государства и права / под ред. Н. И. Матузова и А. В. Маль-ко. М., 2004.

63. Теория государства и права: учебник. 2-е изд., испр. и доп. / под ред. М.Н. Марченко. М.: Зерцало, 2002. 534 с.

64. Трубников H.H. О категориях «цель», «средство», «результат». М.: Высшая школа, 1968. 146 с.

65. Философский энциклопедический словарь. М.: Инфра-М, 1998. 576 с.

66. Халфина P.O. Общее учение о правоотношении. М.: Юридическая литература, 1974. 348 с.

67. Чанное С.Е. Муниципальное право в вопросах и ответах. М.: Юристъ, 2008. 288 с.

68. Чанное С.Е. Служебное правоотношение: понятие, структура, обеспечение / под ред. В.В. Володина. М.: Ось-89, 2009. 220 с.

69. Чиркин В.Е. Юридическое лицо публичного права. М.: Норма, 2007.352 с.

70. Чулюкин Л.Д. Природа и значение цели в советском праве / под реД-Ф.Н. Фаткуллина. Казань: Изд-во Казанского ун-та, 1984. 104 с.

71. Шереметьева Е.М. Межмуниципальное сотрудничество Рязанской области: тезисы доклада Первого съезда Совета муниципальных образований Рязанской области. Рязань, 2006. 564 с.

72. Щепанъский Я. Элементарные понятия социологии / общ. ред. и-по-слеслов. A.M. Румянцева; пер. с польск. М.М. Гуренко. М.: Прогресс, 1969. 240 с.

73. Энциклопедический словарь Ф.А. Брокгауза и И.А. Ефрона. Т. XXXVI. СПб., 1902.

74. Юсупов В.А. Правоприменительная деятельность органов государственного управления. М.: Наука, 1973. 136 с.1. Научные статьи

75. Авакьян С.А. Современные проблемы конституционного и муниципального строительства в России // Конституционное и муниципальное право. 2010. №3. С. 5-10.

76. Алпатов Ю.М. К вопросу о формировании концепции межмуниыи-пального сотрудничества муниципальных образований // Право и государство: теория и практика. 2008. № 4. С. 34-38.

77. Бабичев И. В. Советы муниципальных образований субъектов Российской Федерации как публично-правовые субъекты и институты местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3. С. 38-48.

78. Бабичев КВ. Воспитывать культуру партнерских отношений // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 13-14.

79. Бабичев И.В. Цели публично-правовых систем: муниципальные образования, механизмы их формирования // Журнал российского права. 2909. № 4. С. 54-66.

80. Безруков A.B. Государственная власть и местное самоуправление: проблемы соотношения и взаимодействия // Конституционное и муниципальное право. 2009. № 6. С. 31-35.

81. Буссе Ю. Межмуниципальное сотрудничество: виды, задачи, формы и опыт // Городское управление. 2005. № 2. С. 51-59.

82. Бусыгин Л.И., Москалев A.B. Институциональные полномочия муниципальных образований (некоторые аспекты) // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 3. С. 7-11.

83. Быкова Л.А. Муниципальные образования как субъекты приграничного сотрудничества // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2009. № 1. С. 37-40.

84. Бялкина Т.М. О некоторых проблемах эффективности осуществления местного самоуправления // Муниципальная служба: правовые вопросы. 2008. № 2. С. 24-27.

85. Валентей С.Д., Бухвалъд Е.М. Законодательство о местном самоуправлении и экономические реалии // Журнал российского права. 2008. № 3. С. 16-25.

86. Власова Н.Ю., Джек Л.Н. Перспективы развития межмуниципального сотрудничества в субъектах Российской Федерации // Научный вестник Уральской академии государственной службы: политология, экономика, социология, право. 2009. № 8. С. 85-88.

87. Волкова Л.П. Проблемы правового регулирования полномочий исполнительных органов местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 8. С. 27-29.

88. Глинка В.И. Проблемы определения гражданской правосубъектности муниципальных образований // Адвокатская практика. 2009.№ 2. С. 14—16.

89. Глинка В.И. Специально-исключительная правоспособность органов местного самоуправления // Юридический мир. 2009. № 2. С. 27-31.

90. Горохов Б. Споры, связанные с определением территорий муниципальных образований // Вопросы местного самоуправления. 2004. № 1. С. 96-102.

91. Гриценко Е.В. Понятие и цели межмуниципального сотрудничества // Консультационная служба. 2006. № 2. С. 34-40.

92. Демин A.B. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2. С. 15-20.

93. Еремин А.Р. О наделении отдельными государственными полномочиями органов местного самоуправления в Российской Федерации // Журнал российского права. 2006. № 10. С. 35-43.

94. Замотаев А. Создание советов муниципальных образований субъектов Федерации // Президентский контроль. 2006. № 5. С. 19-21.1 \2. Кирилин A.B. Правоспособность муниципальных образований // Право и экономика. 2006. № 2. С: 15-16.

95. Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа//Известия вузов. Правоведение. 1985. № 4. С. 41—45;

96. Кокин H.A. Межмуниципальная кооперация в субъекте Российской Федерации: объективные потребности и правовые решения // Городское управление. 2003. № 11. С. 61-68.

97. Колокольцев А.Н. Административный договор как правовая форма управления // Административное и муниципальное право. 2008. № 5. С. 61-66.

98. Кутафин О.Е. Российская Федерация, ее субъекты и муниципальные образования как субъекты гражданского права // Журнал российского права. 2007. № 1. С. 46-54.

99. Ладын И.Н. Понятие муниципального образования и его территориальный статус // Общество и право. 2009. № 1. С. 88-91.

100. Лызлов Д.Н. Особенности правового статуса советов муниципальных образований субъектов Российской Федерации // Юрист. 2006. № 9. С. 12-14.'

101. Мадьярова А.В. Межмуниципальные соглашения о передаче части полномочий: некоторые проблемы теории, законодательного регулирования и практики применения // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 19-24.

102. Нанба С. Б. Понятие и структура компетенции муниципальных образований // Журнал российского права. 2008. № 6. С. 110-118.

103. Новосёлов В.И. Административные договоры // Вестник Саратовской государственной академии права. Саратов: Саратовская государственная академия права, 1996. № 2. С. 12-17.

104. Пешин Н.Л. К вопросу о наделении территории статусом муниципального образования //Государство и право. 2007. № 8. С. 105-109.

105. Пиндт X. Столетний опыт кооперации в Дании // Российская муниципальная практика. 2009. № 8. С. 17-21.

106. Половцев И.И. Межмуниципальное взаимодействие на примере Васильевского острова // Сборник статей по проблемам местного самоуправления (1999-2002 гг.) / под общ. ред. И.И. Половцева. СПб., 2002.

107. Попов Д. А. Межмуниципальное сотрудничество: опыт зарубежных стран и перспективы развития в Российской Федерации // Спорт: экономика, право, управление. 2008. № 2. С. 21-25.

108. Рабинович М.П. О юридической природе целей правовых актов // Правоведение. 1971. № 5. С. 28-35.

109. Рагозина Л. Правовое обеспечение и практика осуществления различных форм межмуниципальной кооперации в России и за рубежом // Муниципальная власть. 2009. № 4. С. 76-85.

110. Савостин A.A. Административные договоры и их реализация в сфере публичного управления // Административное и муниципальное право. 2008. № 1. С. 43-47.

111. Сергеев Д.Б. Понятие и сущность муниципального образования: противоречия в российском законодательстве // Труды Камчатского филиала Дальневосточного государственного университета. Петропавловск-Камчатский, 2004. С. 85-88.

112. Серебренникова A.C. Межмуниципальное сотрудничество: проблемы дефиниции и организационно-правовых форм // Сибирский юридический вестник. 2004. № 2. С. 45-52.

113. Синдеева И.Ю. Соотношение частного и публичного в административном договоре // Административное и муниципальное право. 2009. № 5. С. 78-83.

114. Соболева Л.Б. Проблемы правового регулирования межмуниципального сотрудничества // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №3. С. 32-39.

115. Тимофеев Н.С. Публично-правовая и гражданско-правовая правосубъектность муниципального образования и его органов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10. С. 44-46.

116. Тимченко B.C., Пронина Л.И. Имущественные отношения в муниципальных образованиях // Бюджет. 2008. С. 68-73.

117. Тихомиров Ю.А. Договор как регулятор общественных отношений // Правоведение. 1990. № 5. С. 27-35.

118. Хромов Д.Р. Реализация реформы местного самоуправления // Практика муниципального управления. 2008. № 4. С. 7-10.141 .Цирин A.M. Субъекты права муниципальной собственности в Российской Федерации // Современное право. 2006. № 7. С. 80-84.

119. Черняков И.В. Порядок обжалования решений, действий (бездействия) таможенных органов и их должностных лиц // Таможенное дело. 2010. № 1. С. 16-20.

120. Чу.жгинова Т.А. Территориальные аспекты местного самоуправления в Российской Федерации // Вестник Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. 2007. № 3. С. 35-40.

121. Шаломенцева Е.Г. Некоторые аспекты правового регулирования процесса управления муниципальной собственностью // Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 8. С. 28-34.

122. Шугрина Е.С. Выявление признаков муниципального образования как гарантия определения территориальных пределов права на осуществление местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2008. № 7. С. 24-31.

123. Шугрина Е.С. Ответственность за нарушение условий соглашений о передаче отдельных полномочий органов местного самоуправления по решению вопросов местного значения // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 2. С. 30-34.

124. Шугрина Е.С. Понятие и признаки муниципального образования в материалах судебной практики // Государственная власть и местное самоуправление. 2008. № 5. С. 33-40.

125. Шугрина Е.С. Разграничение полномочий между органами местного самоуправления муниципальных районов и поселений // Вестник Тюменского государственного университета. 2009. № 2. С. 103-109.

126. Якимов А.Ю. Статус субъекта права (теоретические вопросы) // Государство и право. 2003. № 4. С. 5-10.

127. Диссертации и авторефераты

128. Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории: дис. . канд. экон. наук. Хабаровск, 2008. 203 с.

129. Зинченко М.В. Межмуниципальная интеграция как фактор управления развитием экономической системы территории: автореф. дис. . канд. экон. наук. Хабаровск, 2008. 32 с.

130. Негодуйко A.B. Управление межмуниципальным экономическим сотрудничеством в регионе: дис. . канд. экон. наук. Иркутск, 2008. 207 с.

131. Ямполъская Ц.А. Субъекты советского административного права: автореф. дис. д-ра юрид. наук. М., 1958. 32 с.1. Электронный ресурс

132. Актуальные вопросы развития муниципальных образований: электрон. книга. URL: http://www.ako.ru/Off1cial/M-O/BOOK/index.htm (дата обращения: 29.05.2010).

133. Амелин Д.Е. Аутсорсинг муниципальных функций. URL: http://www.vscc.ac.ru/ (дата обращения: 14.08.2010).

134. Волкова Е.С., Зенков М.Ю. Проблемы организации межмуниципального сотрудничества в Российской Федерации. URL: http://www.sapanet.ru/Kafedra/gmu/st-zenvolk.doc (дата обращения: 27.08.2010).

135. Временный порядок осуществления права законодательной инициативы в Московской областной Думе Советом муниципальных образовании Московской области. URL: http://www.sovetmo.ru/290/244.pdf (дата обращения: 18.07.2010).

136. Изъюрова Л. Бесконечное приближение. URL: http://www.grandsmeta.ru/nl9-2009int/pages/id1791 (дата обращения: 18.10.2010).

137. Культура в Кущёвском районе. URL: http://w\VAV.adm-kush.ru/iskusstvo/ (дата обращения: 14.06.2010).

138. Межмуниципальное сотрудничество регионов.- URL: http://www.smokk.ru/news/?id=r64 (дата обращения: 15.04.2010).

139. Муниципальные ассоциации сегодня. URL: http://emsu-ru/um/ view.asp?c=1834&p:=l (дата обращения: 18.10.2010).

140. Начальник отдела культуры — 2008 год. URL: http://www.mcradm.orel.ru/ samoupravlenie /adm/168-2008 (дата обращения: 29.08.2010).

141. Общероссийский Конгресс муниципальных образований: рассчитываем на поддержку законодателей. URL: http://www.council.gov.ru/infps/ parlisurvey/2006/09/42/item 1394.html (дата обращения: 12.06.2010).

142. Передача полномочий на муниципальном уровне. URL: http://bujet.ru/article/54344.php (дата обращения: 11.05.2010).

143. Положение о порядке участия муниципального образования «Город Магадан» в межмуниципальном сотрудничестве. URL: http://www.maggorduma.ru/ index.php?newsid=359 (дата обращения: 14.10.2010).

144. Положение о порядке участия муниципального образования город Мурманск в организациях межмуниципального сотрудничества. URL: http://www.murmansovet.ru/content/news/index.php?news=502 (дата обращения: 18.09.2010).

145. Положение о порядке участия Режевского городского округа в организациях межмуниципального сотрудничества. URL: http://eburg.regionz.ru/ index.php?ds=33120 (дата обращения: 29.10.2010).

146. Положение о порядке участия сельского поселения Захаровское Одинцовского муниципального района Московской области в межмуниципальном сотрудничестве. URL: http://www.zaharovskoe.ru/node/101 (дата обращения: 18.09.2010).

147. Положение о Третейском суде при Совете муниципальных образований Московской области. URL: http://www.sovetmo.ru/zasedaniya/index.php? SECTIONID=266&ELEMENTID=2032 (дата обращения: 05.09.2010).

148. Постановление Мурманской областной Думы от 25 января 1999 г. № 313 (в ред. постановления Мурманской областной Думы от 16 мая 2007 г. № 131). URL: http://www.duma.murman.ru/cocom/agrim/ (дата обращения: 18.08.2010).

149. Разъяснения Ассоциации «Совет муниципальных образований Липецкой области». URL: http://www.asmo48.ru/index.php?p=184 (дата обращения: 29.05.2010).

150. Разъяснения консультационной службы проекта «Институциональный, правовой, экономический федерализм в Российской Федерации». URL: www.federalism.ru (дата обращения: 27.06.2010).

151. Роль органов местного самоуправления в создании хозяйственных обществ. URL: http://www.new.starominska.ru/013.html (дата обращения: 27.06.2010).

152. Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Калининградской области». URL: http://duma.kaliningrad.org/ru/committees/ legislation/local/rulesamoko.htm (дата обращения: 16.07.2010).

153. Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Новосибирской области». URL: http ://www.smo-nso.ru/index.php?option= comcontent&view=article&id=189&Itemid=64 (дата обращения: 27.06.2010).

154. Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Саратовской области». URL: www.sarmo.ru/index.php%3Foption%3Dcom (дата обращения: 16.07.2010).

155. Устав Ассоциации «Совет муниципальных образований Томской области». URL: httpy/smotomsk.drevolife.org/about/docs/^ustav (дата обращения: 27.06.2010).

156. Устав Ассоциации сибирских и дальневосточных городов. URL: http: www.asdg.ru (дата обращения: 17.05.2010).

157. Устав Конгресса муниципальных образований Российской Федерации. Принят 19 июня 1998 г. URL: http://www.mfit.rU/local/obzor/charter.html#l (дата обращения: 16.07.2010).

158. Фомин А.Г. Пример Ивановской области по заключению межмуниципальных соглашений для решения вопросов местного значения. URL: http://umsu.rkomi.ru/left/info/opit/2912/ (дата обращения: 17.05.2010).

159. URL: http://www.mytyshi.ru/raznoe/KKS/ (дата обращения: 16.07.2010).

160. URL: http://www.urbaneconomics.ru/publications/?matid=234 (дата обращения: 27.09.2010).