Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Арумова, Евгения Сергеевна

• Арумова, Евгения Сергеевна
• кандидат экономических наук
• 2012

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Арумова, Евгения Сергеевна

Введение.

1 Теоретико-методические подходы к организации межмуниципального сотрудничества.

1.1 Вопросы местного значения сельских муниципальных образований.

1.2Межмуниципальное сотрудничество: сущность, формы, механизмы.

1.3 Зарубежный опыт организации межмуниципального сотрудничества.

2 Оценка состояния межмуниципального сотрудничества в России на региональном и муниципальном уровнях.

2.1 Российский опыт межмуниципального сотрудничества.

2.2 Анализ межмуниципального сотрудничества в Краснодарском крае.

2.3 Эффекты и экономическая эффективность межмуниципального сотрудничества (на примере Красноармейского района Краснодарского края)

3 Формирование межмуниципального сотрудничества: концепция, механизмы, варианты организационных структур.

3.1 Концепция горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований.

3.2 Варианты организационных структур горизонтального сотрудничества сельских муниципальных образований.

3.3 Общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организационные схемы и механизмы межмуниципального сотрудничества»

Актуальность темы исследования. В последнее десятилетие вопросы межмуниципального экономического взаимодействия все более привлекают внимание зарубежных и российских исследователей. Решение проблем социально-экономического развития муниципальных образований на основе развития межмуниципального сотрудничества является актуальной задачей для органов как государственной власти, так и местного самоуправления.

Современный этап административной реформы требует от муниципальных образований повышения эффективности и результативности деятельности органов местного самоуправления, преимущественно в вопросах, связанных с жизнеобеспечением населения. Это особенно актуально для сельской местности, так как качество и уровень жизни населения (уровень социально-экономического развития) в городской и сельской местности существенно отличается. Сегодня большая часть сельских муниципальных образований (поселений) не в состоянии обеспечивать качественное решение вопросов, касающихся жизнедеятельности населения. Это связано с недостаточностью собственных ресурсов муниципальных образований. Муниципалитеты вынуждены передавать полномочия по решению вопросов социально-экономического развития на вышестоящий уровень, который не всегда способен адекватно реагировать на сложившуюся ситуацию на местах.

Между тем одним из способов повышения уровня социально-экономического развития сельской местности может стать объединение различных видов ресурсов на основе межмуниципального сотрудничества. Несмотря на то что муниципальные образования могут значительно различаться по числу жителей, площади, структуре местного хозяйства, зачастую выгоднее решать вопросы местного значения совместно с другими муниципалитетами или покупать локальные общественные блага извне, чем производить их самостоятельно. Организация межмуниципального сотрудничества с целью решения вопросов местного значения позволит обеспечить необходимую для устойчивого развития самодостаточность поселений, создаст условия для экономического и социального благополучия домашних хозяйств.

На современном этапе практика межмуниципального сотрудничества в России носит в основном формальный характер, существуют значительные пробелы в законодательстве, отсутствуют организационные механизмы межмуниципального взаимодействия. Это обусловливает необходимость продолжения исследований и методического обоснования механизмов межмуниципального взаимодействия, поиска новых форм и моделей организации сотрудничества муниципальных образований в сфере социально-экономического развития.

Степень разработанности научной проблемы. Несмотря на повышенный интерес к реформе местного самоуправления, стратегическому планированию социально-экономического развития муниципальных образований, методология межмуниципального экономического сотрудничества в России практически не разработана. Научные исследования в этой обрасти носят фрагментарный характер и требуют обобщения.

Весомый вклад в разработку проблем организации межмуниципального сотрудничества в России, создания, функционирования и развития ассоциаций муниципальных образований внесли И.В.Бабичев [11], Р.В.Бабун [12], Е.В.Гриценко [24], С.С.Исупова [33], И.А.Кокин [38], Н.И. Миронова [51,52]. Отдельные аспекты проблем межмуниципального сотрудничества рассмотрены в работах Б.М.Гринчеля[23], М.В.Зинченко [29], К.Н.Знаменской [30], Н.Е.Костылевой [23], О.П.Литовки [46], Н.М.Межевича[48], A.B. Негодуйко[53], К.В. Павлова[58], В.Е.Рохчина [66] и др.

Проблемы организации взаимодействия муниципалитетов в экономической сфере, совместного решения ими общих вопросов, формирования кооперационных связей на муниципальном уровне исследуют такие зарубежные ученые и практики, как Ю.Буссе [14], Э.Дюран [26], Г.Китчен [37], Э.Маркварт [47], X. Пиндт [60].

В последние годы вопросы межмуниципального взаимодействия стали объектом исследования в рамках ряда крупномасштабных международных проектов в Европе, участниками которых были ведущие университеты Финляндии, Франции, Венгрии, Голландии и Испании, а также в Центральной Азии. В фокусе внимания этих исследований находятся вопросы экономического и хозяйственного взаимодействия муниципалитетов (П.Глак, И. Джилл, Г. Овербик, И. Терлюин, JI. Хогграт, Я.К. Шенг) [28].

Проблемы регулирования регионального развития, разработки методологических аспектов стратегического развития муниципальных образований и регионов исследуют Е.Г.Анимица [10], М.В.Глазырин [18], СЮ.Глазьев [19], А.Г.Гранберг [21], Л.И.Задорожная [27], Т.Г.Краснова [40], О.П. Кузнецова [42], В.Н.Лексин [45], В.Ю.Рогов [64], О.М.Рой [65], В.И. Самаруха [68], Т.В.Светник [68], С.А.Суспицын [73], Ю.И.Трещевский [73], А.П.Черников [79], А.Н.Швецов [44], А.Н.Широков [81], Р.И.Шнипер [82].

Заметное место среди современных исследований проблем развития местных сообществ занимают труды создателей кубанской школы развития местных сообществ, ученых Кубанского госуниверситета Ю.В. Филиппова [75,76,77], Т.Т. Авдеевой [75,76], A.B. Пенюгаловой [75].

Несмотря на существенный вклад зарубежных и российских ученых в исследования отношений межмуниципального взаимодействия, проблемы их организации на региональном и местном уровнях остаются недостаточно разработанными. Все это определяет постановку цели исследования.

Цель исследования - на базе современных теорий местного хозяйства разработать механизмы и варианты организационных схем межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и дать их теоретическое обоснование.

Реализация цели обусловила постановку и решение следующих задач:

- раскрыть причины и условия межмуниципального взаимодействия, уточнить содержание категории «межмуниципальное сотрудничество»;

- проанализировать зарубежный опыт межмуниципального сотрудничества в сфере предоставления услуг населению;

- дать оценку состояния межмуниципального сотрудничества российских сельских муниципальных образований на региональном и муниципальном уровнях;

- выработать алгоритм расчета экономической эффективности организации межмуниципального сотрудничества в процессе социально-экономического развития сельских территорий;

- предложить варианты организационных схем и описать механизмы межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований, основанные на принципах совместного управления;

- разработать общие рекомендации по созданию организационных структур межмуниципального сотрудничества.

Объект исследования - сельские муниципальные образования (поселения и муниципальные районы) Краснодарского края.

Предмет исследования - межмуниципальное взаимодействие в процессе социально-экономического развития сельских муниципальных образований.

Методологическая и теоретическая основы исследования.В качестве теоретической базы диссертационного исследования выступают научные работы отечественных и зарубежных ученых в области региональной и муниципальной экономики, организационноэкономических механизмов межмуниципального взаимодействия, стратегического планирования и социально-экономического районирования. Работа базируется на основных положениях кубанской школы развития местных сообществ. Методологической основой исследования служит использование различных общенаучных и специфических методов и приемов научного исследования на основе системного, институционального подходов, в частности, статистический, графический методы, метод финансово-экономического анализа и др.

Информационной базой исследования послужили нормативно-правовые акты РФ и субъектов РФ, в частности, Краснодарского края, определяющие основы организации местного самоуправления и отражающие основные положения оценки эффективности деятельности органов местного самоуправления сельских поселений и муниципальных районов.

Эмпирической базой послужили данные Федеральной службы государственной статистики, статистические бюллетени, доклады территориального органа Федеральной службы государственной статистики по Краснодарскому краю, официальные аналитические и отчетные материалы администрации Краснодарского края и органов местного самоуправления по Краснодарскому краю; материалы, предоставленные Ассоциацией «Совет муниципальных образований Краснодарского края»; результаты расчетов, полученные автором в процессе исследования.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в теоретическом обосновании и разработке механизмов и вариантов организационных схем межмуниципального сотрудничества в рамках концепции Кубанской школы развития местных сообществ. К основным элементам научной новизны относятся следующие:

- в научный оборот введено понятие «административная эффективность» как одна из составляющих эффективности управления социально-экономическим развитием, под которым понимается способность органов местного самоуправления принимать решения, соответствующие интересам конкретного сообщества людей (муниципального образования), а также способность объединять усилия для достижения общих целей, что дает возможность оценивать степень соответствия целей и задач ожиданиям (потребностям) населения;

- на основе анализа зарубежной и российской практики межмуниципального сотрудничества предложена классификация концепций межмуниципального сотрудничества, представляющая все многообразие подходов к межмуниципальному сотрудничеству;

- уточнено и дополнено понятие «межмуниципальное сотрудничество», под которым понимаются политические и хозяйственные формы взаимодействия органов местного самоуправления, государственной власти, предпринимателей и местных сообществ на основе принципов партнерства и синергичностис целью повышения эффективности управления развитием сельских муниципальных образований, в отличие от существующих трактовок акцентирующее внимание на принципах совместного управления и позволяющее сконцентрировать усилия на достижении синергического эффекта;

- предложена авторская классификация эффектов межмуниципального сотрудничества (экономический, социальный, финансовый и политический), которая дает комплексное представление о его целях и результатах;

- формализован и апробирован алгоритм расчета эффективности межмуниципального сотрудничества, основанный на использовании показателей расходной части бюджетов и бюджетной обеспеченности сельских муниципальных образований (поселения), который может быть использован для принятия решения о межмуниципальном сотрудничестве;

- разработана концепция межмуниципального сотрудничества сельских муниципальных образований и варианты его организационных структур (межмуниципальная проектная группа, межмуниципальный целевой союз, совместная администрация, аутсорсинг межмуниципальных услуг), а также предложены механизмы межмуниципального сотрудничества (финансовый, экономический, политический и социальный), которые могут быть использованы для организации межмуниципального сотрудничествакак в Краснодарском крае, так и в РФ в целом.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, содержащих 9 параграфов, заключения, списка использованной литературы из 91 источников и приложений.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Арумова, Евгения Сергеевна

Основные результаты исследования позволили ответить на следующие вопросы: какие формы межмуниципального сотрудничества применяются на территории района; какие выработаны нормы, ценности, установки; какова степень участия органов местного самоуправления сельских поселений в межмуниципальном сотрудничестве; какова оценка эффективности межмуниципального сотрудничества в районе; каковы перспективные направления развития межмуниципального сотрудничества в районе.

Рассмотрим некоторые из них подробнее. Для анализа содержания практики межмуниципального сотрудничества в Красноармейском районе были исследованы активность муниципальных образований, частота их взаимодействий, используемые формы и сферы пересечения интересов.

По результатам опроса, наиболее часто муниципальные образования взаимодействуют на районном (78%). Из числа муниципальных образований, принявших участие в опросе, лишь 6% участвуют на краевом уровне, и 1% - на всех уровнях. Подобная «замкнутость» может быть обусловлена недостаточностью таких ресурсов как финансы, кадры, техническое обеспечение.

Большинство опрошенных отметили, что межмуниципальные контакты с участием их муниципального образования на практике возникают не реже 1 раза в месяц (67% от числа опрошенных). При этом, оценивая перспективы межмуниципального сотрудничества в Красноармейском районе, 88% респондентов отметили, что необходимая частота взаимодействий между муниципальными образованиями - не реже 1 раза в месяц.

На основании полученных данных можно сделать вывод о том, что необходимость решения вопросов местного значения и инициатива самих местных властей приводят к возникновению 65% межмуниципальных связей с частотой не реже 1 раза в месяц, однако потребность в таких взаимодействиях выше минимум на 21%. Таким образом, органы местного самоуправления, свободные в выборе способов, форм участия, частоты сотрудничества между собой, по-прежнему полностью не реализуют это взаимодействие.

Среди причин, препятствующих активному участию органов местного самоуправления в сотрудничестве, первое место занимает «отсутствие организации» (51% от общего числа респондентов). Возможно, именно недостаточное организационное обеспечение межмуниципального сотрудничества на территории района приводит к наличию потенциальной потребности во взаимодействии.

Органы местного самоуправления сельских поселений ежедневно занимаются решением текущих и перспективных задач и вопросов, зачастую не остается времени и ресурсов (финансовых, кадровых и др.) для совместной координации вопросов, общих для нескольких муниципальных образований, и определения возможных направлений сотрудничества. Для разрешения такой ситуации необходимым является создание специальных организаций, которые на постоянной основе могли бы выполнять функции исследования, планирования, разработки и внедрения проектов. Возможно, отсутствие организации приводит к непопулярности самой идеи межмуниципального сотрудничества (этот вариант отметили 13% респондентов).

Следует подчеркнуть, что только 19% опрошенных объединяет негативный настрой на сотрудничество - низкий уровень взаимного доверия (9%), низкое доверие властям вышестоящего уровня (6%) и отсутствие веры в возможность оказывать влияние на решение вопросов, общих для муниципальных образований (14%). Подобную ситуацию может изменить только положительная практика совместной деятельности муниципальных образований.

Анализ представлений респондентов позволяет увидеть, что 87% опрошенных связывают возможность улучшения социально-экономической ситуации в сельских поселениях с активизацией участия в межмуниципальном сотрудничестве, из них: абсолютно уверены - 22%, скорее уверены - 65%.

Это свидетельствует о том, что потенциальные возможности межмуниципального сотрудничества, привлекательны для должностных лиц органов местного самоуправления и могут быть востребованы сельскими муниципальными образованиями Красноармейского района.

Для повышения активности участия в межмуниципальном сотрудничестве необходимо также изучать мотивации должностных лиц органов местного самоуправления.

В рамках проведенного исследования установлено, что для 25% опрошенных необходимым условием являются гарантии, что совместная деятельность принесет результаты. Для 42% респондентов необходимым условием является возможность решить местные вопросы: возможность публично выразить свои проблемы и интересы (11%); желание или потребность осуществить какую-либо идею или проект, требующие коллективной поддержки (13%); нарушение своих прав и желание отстоять эти права или исправить нарушение (18%). Принципами коллективности и солидарности мотивированы 23% респондентов: стремление помочь муниципальным образованиям, попавшим в чрезвычайную ситуацию, нуждающимся в поддержке (15%); осознание того, что это социально полезное и одобряемое большинством муниципальных образований дело (8%).

Политический интерес, а именно возможность повлиять на политику муниципального района, отметили 7% респондентов. Из общего количества опрошенных 3% уверены, что к участию в межмуниципальном сотрудничестве их может подвигнуть давление, указания со стороны органов власти - несмотря на провозглашенную самостоятельность органов местной власти, влияние государственной власти на местном уровне значительно.

Среди наиболее часто используемых форм межмуниципального сотрудничества были отмечены: совет муниципальных образований (41%), стажировка и обмен опытом (22%), неформальные контакты (29%). При этом хозяйственные, финансовые, экономические вопросы, вопросы культурной сферы решаются чаще посредством неформальных контактов, и вообще не решаются заключением соглашений о сотрудничестве между сельскими поселениями.

Эффективность межмуниципального сотрудничества в

Красноармейском районе оценили 91% опрошенных. Согласно проведенным расчетам, средняя оценка составляет 3,3 балла (средняя оценка по четырехбалльной шкале от «неудовлетворительно» до «отлично», где «неудовлетворительно» - 2, «отлично» - 5). Такая оценка удовлетворительно характеризует существующую на сегодняшний день практику межмуниципального сотрудничества в районе.

Перспективы межмуниципального сотрудничества в Красноармейском районе полностью зависят от действий конкретных лиц органов местного самоуправления. Чем больше сельских поселений станут участниками взаимного обмена и сотрудничества, тем более развитой и перспективной может стать ситуация в самих этих сельских поселениях. По результатам опроса, 94% респондентов считают, что межмуниципальное сотрудничество является перспективным направлением в решении вопросов местного значения и как следствие предоставлению качественных услуг населению, из них в этом абсолютно уверены - 44%, скорее уверены - 50%.

К наиболее перспективным направлениям деятельности организаций межмуниципального сотрудничества, которые могут быть востребованы в сельских поселениях Красноармейского района, относятся: жилищно-коммунальное хозяйство (31%), транспорт (26%), услуги связи (15%). В соответствии с такими приоритетными задачами следует выстраивать планирование деятельности в сфере межмуниципального сотрудничества, причем важнейшую организационную роль в этом может выполнять организации межмуниципального взаимодействия.

На основании проведенного опроса можно сделать вывод о том, что межмуниципальное сотрудничество как способ решения вопросов местного значения, предоставления качественных услуг населению, а также как форма организации взаимодействия между сельскими поселениями является перспективным направлением. В настоящее время цели и задачи межмуниципального сотрудничества в Красноармейском районе носят скорее политический, организационный характер, хотя намечена тенденция к организации структур по решению хозяйственных задач муниципальных образований.

В целом удовлетворительная оценка эффективности межмуниципального сотрудничества на территории Красноармейского района, выявленная в ходе проведения опроса, свидетельствует о том, что должностные лица органов местного самоуправления признают необходимость такого сотрудничества, но пока не прибегают к помощи и поддержке коллег других сельских муниципальных образований.

Метод анализа финансовых показателей социально-экономического развития сельских поселений позволил выявить потребности и возможности сельских поселений в установлении горизонтальных связей между сельскими поселениями.Так например, анализ расходной части бюджета покажет, насколько эффективно выполняютсярешаются вопросы местного значения, а анализ доходной части бюджетов сельских поселений позволит, увидеть слабые места в финансировании полномочий по решению данных вопросов.

Бюджеты поселений на современном этапе развития характеризуются множеством типичных особенностей и проблем. Это обусловлено как состоянием внешней социально-экономической среды, так и качеством бюджетной политики и муниципального менеджмента в целом. Среди внешних факторов нужно отметить отсутствие достаточного опыта в организации бюджетного процесса на данном уровне, а также необходимость дальнейшего совершенствованиянормативно-правового регулирования. Общей проблемой, характеризующей бюджеты поселений, является крайне низкий уровень налоговых и неналоговых поступлений в бюджеты. За редким исключением бюджетная политика сельских поселений недостаточно развита.Данные о доходах в бюджеты сельских поселений Красноармейского района представлены в таблицах №11, 12.