Специфика нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам внутригородских муниципальных образований тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Улюкина, Ирина Николаевна

• Улюкина, Ирина Николаевна
• кандидат юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Улюкина, Ирина Николаевна

ВВЕДЕНИЕ

Содержание стр. 3

ГЛАВА I. СОДЕРЖАНИЕ НОРМОТВОРЧЕСКОИ

ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ стр. 18-105 МОСКВЫ

§ 1. Особенности организации и деятельности органов местного самоуправления в городе Москве стр. 18

§ 2. Понятие и принципы нормотворческой деятельности органов стр. 39-68 местного самоуправления Москвы

§ 3. Виды нормотворчества органов местного самоуправления стр. 69-88 Москвы

§ 4. Стадии и субъекты нормотворческого процесса органов местного самоуправления Москвы стр. 88

ГЛАВА II. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ 1 МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ КАК РЕЗУЛЬТАТ

ПРОЦЕССА НОРМОТВОРЧЕСТВА стр. 106

§ 1. Понятие, правовая природа и признаки нормативных правовых актов органов местного самоуправления Москвы стр. 106

§ 2. Виды нормативных правовых актов органов местного ^ 133 162 самоуправления Москвы

§ 3. Проблемы и перспективы систематизации и стандартизации нормативных правовых актов органов местного самоуправления стр. 162-177 Москвы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Специфика нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы: по материалам внутригородских муниципальных образований»

Актуальность темы диссертационного исследования. Органы местного самоуправления реализуют свои полномочия и осуществляют соответствующие функции посредством управленческой деятельности, а также через нормотворчество — посредством принятия различных нормативных правовых актов.

Процесс нормотворчества является одним из атрибутов существования государства. Обеспечение правопорядка, развитие социальных процессов в рамках правовых норм, совершенствование права и прогресс всех сфер общества являются неизменными, задачами? строительства правового государства. Под этим углом*зрения местное самоуправление в Москве, городе федерального значения, имеет свои особенности, касающиеся полномочий, функций. И' самой системы^ органов местного самоуправления и влияющие на такой аспект их деятельности, как нормотворчество.

Наряду со сложным характером складывающихся системных взаимосвязей органов местного- самоуправления' внутригородских муниципальных образований в городе Москве1 с региональными (Москвы) и федеральными институтами государственной власти, возникают ряд проблем (среди них финансово-экономические, правовые и др.), для решения которых требуется проведение научного анализа- различных аспектов деятельности обозначенных выше субъектов. Пока же потенциал функционирования, имеющийся у системы местного самоуправления Москвы, реализуется недостаточно.

На сегодняшний день, в процессе совершенствования института местного самоуправления в Москве, когда органам местного самоуправления передаются отдельные государственные полномочия (например,- вопросы организации

1 Далее в диссертации приводится: «органы местного самоуправления Москвы».

Комиссии по делам несовершеннолетних и защите их прав1, пересмотрен объем полномочий органов местного самоуправления, очерченный Законом города Москвы от 6 ноября 2002 г№ 56 (в ред, от 26 декабря 2007 г.) «Об организации местного самоуправления в городе Москве»2, особую значимость приобретает I качество работы органов местного самоуправления, которое проявляется в их нормотворческой деятельности.

Теоретическая и практическая необходимость в исследовании аспектов нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы, а именно: ее сущности, механизма, особенностей, форм1 участия в этом процессе^ населения, общественных организаций, органов; и должностных лиц органов государственной власти,, а также в. анализе как системы правового регулирования, так и механизма реализации-права органов местного самоуправления на принятие нормативных актов, обусловила выбор темы настоящего исследования как весьма актуальной. При этом необходимо учесть, что каждое муниципальное образование Москвы в соответствии с законодательством является самостоятельным, т. е. независимым, от других муниципальных образований, имея, свой накопленный*, опыт практической- работы в рассматриваемой сфере.

Анализ и обобщение результатов такого опыта, выявление тенденций, закономерностей, с выработкой конкретных рекомендаций в исследуемом направлении в свете указанных выше обстоятельств представляются актуальными.

На современном этапе развития российского общества и государства важно иметь в виду и качественные изменения в организации системы.местного самоуправления по стране в целом и Москвы, в частности, с учетом преобразований, осуществляемых на региональном и муниципальном уровнях в.

1 Закон г. Москвы от 28 сентября 2005 г. № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их прав» //Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 57.

2 Тверская, 13.2002.21 ноября; 2008. 17 января.

3 Федеральный закон от 6 октября 2003 г № 131-ФЗ (ред. от 10 июня 2008 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».// Собрание законодательства РФ 2003. № 40. Ст. 3822; 2008. № 24. Ст. 2790 (далее - Закон от 6 октября 2003 г. № 131-ФЗ). соответствии с положениями новейшего федерального законодательства, и возрастания требований к комплексному исследованию проблематики местного самоуправления в условиях нового политико-социального и экономического положения в стране.

Все это повышает важность исследования с теоретической и практической точек зрения, особенно в части, касающейся анализа нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы.

Следует особо отметить, что организация местного самоуправления в крупных городах имеет свои особенности, которые не всегда учитываются действующим законодательством и наукой.

Каждый крупный город характеризуется сложной системой политических, социальных, финансовых, хозяйственных, экономических и других взаимосвязанных вопросов, что, безусловно, следует учитывать при построении системы органов местного самоуправления конкретного города, при определении объема их полномочий и уровня самостоятельности.

Диссертант полагает, что исследование одного из аспектов функционирования органов местного самоуправления — нормотворчества на примере4 мегаполиса, каковым является Москва, позволит внести заметный вклад в теорию и практику организации и деятельности местного самоуправления не только в городах федерального значения, но и в других крупных городах Российской Федерации1.

Состояние научной разработанности темы исследования. Исследованию организации и деятельности местного самоуправления посвящены труды ряда дореволюционных российских ученых: В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин и др., рассматривавших практику земского и городского самоуправления в контексте европейского опыта, что важно учитывать и при анализе современных проблем местного самоуправления. г

В советский период значительный вклад в разрешение проблем,

1 Далее - РФ. связанных с характером и оценкой правовых актов местных органов власти внесли Г.В. Барабашев, Н. А. Емельянов, O.E. Кутафин, Е.И. Козлова, В.И. Фадеев и другие видные ученые.

Из имеющейся и изученной автором научной литературы по теме исследования явствует, что проблемы нормотворчества вообще и нормотворчества органов местного самоуправления в частности, виды и содержание муниципальных правовых актов привлекают внимание современных авторов-правоведов, освещаются в ряде работ по конституционному и муниципальному праву, общей теории государства и права, государственному и муниципальному управлению, общей теории и истории государства и права (например, Автономов A.C. Правовые и финансовые основы местного самоуправления» в Российской Федерации; Кутафин O.E., Фадеев» В.И. Муниципальное право Российской Федерации; Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия; Постовой Н.В. Правовое регулирование основ и компетенции местного самоуправления; Черкасов' А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика; Шугрина E.G. Муниципальное право; Васильев М.А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях: естественные начала и правовые императивы и

ДР-)

Существенное значение для подготовки настоящей диссертации имели труды ученых, комплексно раскрывающие современные тенденции развития права и местного самоуправления в нашей стране: С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, А.А Акмаловой, Г.В. Атаманчука, H А. Богдановой, М.В. Баглая, И.Л. Бачило, Н.С. Бондаря, В.И. Васильева, И.В. Выдрина, Б.Н. Габричидзе, В.Е. Гулиева, Ю.А. Дмитриева, H.A. Емельянова, А.Р. Еремина, Т.Д. Зражевской, Е.И. Козловой, С.А. Комарова, C.B. Королева, М.А. Краснова, В.А. Кряжкова, O.E. Кутафина, Б.М. Лазарева, В.И. Лысенко, H.A. Михалевой:, Л.А. Нудненко, И.И, Овчинникова, Н.Д. Погосяна, Н.В'. Постового, В.В. Пылина, C.B. Степашина, В.В. Таболина, Ю.А. Тихомирова, В.В. Уварова, В.И: Фадеева, Н.Ю. Хаманевой, В.Е. Чиркина, С. М. Шахрая, К.Ф. Шеремета,

Е.С. Шугриной и др.

Однако диссертант полагает, что нельзя считать достаточно высоким современный уровень исследования проблематики, касающейся нормотворческой деятельности органов местного самоуправления вообще и органов местного самоуправления Москвы, в частности.

Справедливости ради следует отметить, что большое количество исследований в рассматриваемой сфере проведено до вступления в силу нового федерального закона о местном самоуправлении1. При этом они освещают нормотворческую сферу деятельности органов местного самоуправления либо в целом по России, либо применительно к отдельным регионам, РФ' (например, Великому Новгороду, Татарстану» и др.) и поэтому затрагивают проблематику настоящей работы лишь в мере, достаточной для раскрытия только отдельных аспектов деятельности местного самоуправления Москвы.

Нормативную базу исследования составляют международно-правовые

О " акты, Конституция Российской Федерации , федеральные законы, иные нормативные правовые акты РФ, законы-и иные нормативные правовые акты, Москвы и других субъектов Российской Федерации, положения дореволюционного российского и советского законодательства, а также нормативные правовые акты органов местного самоуправления Москвы.

Фактологическую базу диссертации составляют правовые акты муниципальных образований Москвы, статистические и социологические данные и материалы, относящиеся к практической деятельности органов местного самоуправления.

В своем исследовании диссертант поставила задачу определить круг субъектов, занятых разработкой и принятием нормативных правовых актов органов местного самоуправления, и с этой целью уделила в своём анализе особое внимание определению правовой природы нормативных актов органов местного самоуправления,

1 Закон от б октября 2003 г. № 131-ФЭ.

2 Собрание законодательства РФ. 2009. 26 янв. (далее - Конституция).

Исследование проведено с учетом основных направлений политики Москвы в сфере развития" местного самоуправления, разъяснений Совета муниципальных образований Москвы, положений; содержащихся- в постановлении Правительства Москвы от 27 ноября 2007 г. № 1028-ПП «О Городской целевой программе государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг.»1, и др.

В' интересах достижения полноценных результатов исследования диссертантом, изучены и проанализированы монографии, научные статьи, материалы научных дискуссий, журнальные и газетные публикации, интернет-публикации, иные-аналитические материалы по проблематике нормотворчества местного самоуправления.

Хронологический период, который охватывается исследованием. Исследование охватывает период с начала 2003 г. (6 ноября 2002 г. был принят Закон города Москвы № 56 «Об организации местного самоуправления в. городе Москве»), т.е. с момента фактического формирования органов .местного самоуправления Москвы (муниципалитетов и муниципальных Собраний), функционирующих до настоящего времени.

Научный и практический, интерес к исследованию вышеназванного периода обусловлен тем, что именно с этого времени в Москве начала реализовываться модель построения системы, органов? местного самоуправления с учетом положений и требований; содержащихся в международно-правовых актах и Конституции Российской Федерации.

Территориальные рамки^ исследования. Концепция диссертации предполагает исследование темы на базе документов федерального и регионального уровней. Особое внимание уделено опыту Москвы. В этой связи диссертант изучала практическую деятельность и правовую базу становления и развития местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы на протяжении всего рассматриваемого периода.

Объект и предмет исследования. Объект настоящего исследования

1 См. Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2007. № 70. составляют общественные отношения, складывающиеся- в- сфере нормотворчества, органов местного самоуправления как особого вида социальной управленческой деятельности, рассматриваемой с. учетом особенностей их структурирования в город ах федерального значения-.

Предметом- исследования^ выступают нормы права, посредством которых осуществляется процесс регулирования нормотворческой деятельности органов местного самоуправления (в: частности,, нормативные правовые акты, органов государственной власти Российской Федерации и города Москвы, правовые акты органов.местного самоуправления Москвы).

Теоретико-методологическая? основа исследования.

Методологическую основу настоящего'?исследования составляют общенаучный; диалектический метод познаниящ вытекающие.из'него частно-научные методы: системно-структурный, конкретно-социологический, технико-юридический;, историко-правовой, метод сравнительного правоведения: Их применение позволило-диссертанту исследовать.рассматриваемые: вопросы»во взаимосвязи,, целостности, всесторонне й объективно:

Цель и задачи исследованиям Основная цель настоящего исследованиям — выявить, на основе системного анализа: сущность, нормотворческой деятельности органов» местного - самоуправления Москвы, а также и ; правовые аспекты названного процесса,, с точки зрения как общетеоретических представлений о местном самоуправлении; так и практики; решения« задач местного самоуправления» применительно ю Москве: Иод этим углом, зрения не оставлено без?внимания и изучение процесса становления, функционирования и развития в Российской Федерации института; нормотворчества; органов местного' самоуправления, как. неотъемлемой части процесса формирования; единого правового пространства России.

Цель диссертационношработы предопределила решение в ней следующих задач применительно к исследуемой теме, а именно:

- раскрытие понятия^ и исследование: сущности и в целом правовой природы муниципального нормотворчества;

- анализ и выявление принципов муниципального нормотворчества;

- исследование аспектов компетенции органов местного самоуправления Москвы в сфере муниципального нормотворчества;

- определение понятия, видов: и< особенностей, актов муниципального нормотворчества органов местного самоуправления Москвы;

- установление специфики механизма нормотворческой деятельности, органов местного самоуправления Москвы,- включая правотворчество и, правотворческий процесс;

- уяснение значения? и места нормативных актов; органов местного самоуправления; Москвы; в. единой? системе- законодательства Российской Федерации;

- разработка дополнительных требований к нормотворчеству: органов местного« самоуправления; Москвы как к: процессу и результату этой' деятельности;:

- исследование основных тенденций развития нормотворчества органов местного самоуправления Москвы;

- обоснование роли органов' государственной власти» Москвы и Совета? муниципальных,образований ;Москвы в нормотворческом процессе;

- определение роли вышеназванных: органов в создании; необходимых организационно-правовых и- материально-финансовых условий; необходимых для осуществления деятельности по разработке и принятию нормативных правовых актов' органами местного самоуправления Москвы, исследование особенностей нормотворчества- муниципальных образований Москвы, с учетом; того, что Москва* является; одновременно городом федерального* значения, столицей Российской Федерации, мегаполисом;:

- разработка1 предложений,, направленных на совершенствование организационного и- правового регулирования* механизма разработки и принятия нормативных правовых актов органами местного самоуправления Москвы и гарантирующих надлежащую реализацию принятых актов.

Объективности ради следует отметить, что задача настоящей работы не ограничивается лишь описанием самого процесса происхождения «нормы права», принимаемой органами местного самоуправления через все стадии ее «создания», ибо в ней содержится попытка научно обосновать необходимость этой деятельности путем поиска ответов на вопросы о правовом регулировании общественных отношений, о планировании нормотворческой работы и прогнозировании последствий принятия нормативного акта, а также о выборе профессионально-правового «языка» и создании с этой- целью единого терминологического словаря и т.д.

Научная новизна исследования заключается в следующем: .

- нормотворческая деятельность органов местного самоуправления раскрывается и анализируется как профессиональная юридическая деятельность, в двух аспектах: как процесс и как конечный результат (т.е. принятое решение);

- определен состав элементов (структура) нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- предлагается- классификация стадий нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы и систематизируется требования к нормативной практике этих органов;

- рассматривается суть понятий «нормативный правовой акт органов местного самоуправления», «принципы нормотворчества» и на этой основе проводится анализ нормотворческой деятельности муниципальных образований.Москвы с учетом особенностей, закрепленных в законодательстве;

- предлагается авторский вариант системы этапов нормотворчества органов местного самоуправления' Москвы, раскрывается содержание понятий «унификация», «стандартизация» в нормотворчестве рассматриваемых органов.

Новизна исследования характеризуется и тем, что территориальными рамками исследования является Москва — город, где1 организация местного самоуправления имеет определенную специфику.

В ходе исследования рассмотрены проблемы, связанные с особенностями законодательного регулирования муниципальных правовых актов: решений, принятых путем прямого волеизъявления граждан, актов органов и должностных лиц местного самоуправления, под утлом зрения роли этих органов и должностных лиц местного самоуправления в реализации функциональных властных полномочий в рамках предметов ведения местного самоуправления, а также переданных им отдельных государственных полномочий.

Основные положения, выносимые на защиту:

1. Выявленные наиболее общие закономерности и современные тенденции* в развитии нормотворчества- органов местного самоуправления в Российской» Федерации позволяют определить его как особую разновидность управленческой деятельности данных органов и их должностных лиц и ее конечный результат по разработке, принятию, изданию, изменению и дополнению нормативных предписаний, органично сочетающую интересы местного сообщества и государства.

В содержании понятия «нормотворчество» можно выделить» два взаимосвязанных элемента: сама деятельность и её конечный результат, каковым является принятый нормативный правовой акт.

2. Нормотворчество органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы имеет ряд существенных особенностей, обусловленных спецификой системы управления городом федерального значения, а также содержанием реализованной в нем модели организации местного самоуправления.

Нормотворчество названных выше субъектов:

- является санкционированным;

- носит преимущественно правообразующий и правоконкретизирующий характер;

- в механизме их деятельности не используются формы непосредственной демократии;

- нормотворческий процесс содержит стадии, не свойственные нормотворчеству органов местного самоуправления в муниципальных образованиях других видов (городских, сельских поселениях, муниципальных районах, городских округах).

- их деятельность характеризуется наличием устойчивой зависимости содержания нормативных правовых актов органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований от процедуры их принятия.

3. Сложившаяся практика нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на сегодняшний день имеет ряд существенных недостатков, является неэффективной и неприемлемой для мегаполиса, обладающего статусом субъекта Российской Федерации и ее столицы.

Наиболее существенными недостатками в сфере нормотворчества органов местного самоуправления Москвы на текущем.этапе являются:

- различная интерпретация одних и тех же положений-законодательных и нормативных актов, на основе и во исполнение которых принимаются нормативные правовые акты органов местногохамоуправления;

- разрозненное нормативное регулирование одних и тех же вопросов в разных муниципальных образованиях-, приводящее к их несогласованности, при одинаковых предметах ведения;

- недостаточное освещение необходимой правовой информации о принимаемых органами местного самоуправления Москвы нормативных правовых актах в каком-либо из информационных банков (КонсультантПлюс, Гарант, Кодекс и др.);

- неразработанность единого, унифицированного способа программного обеспечения, передачи и хранения правовой информации;

- отсутствие единого информационного и правового пространства.

4. В целях устранения отмеченных выше недостатков диссертантом предлагается:

4.1. разработать и принять закон города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы», в котором детально урегулировать общественные отношения в сфере нормотворческой деятельности органов местного самоуправления с использованием, преимущественно, диспозитивного метода правового регулирования, что позволит создать базовую конструкцию нормотворчества органов: местного самоуправления (авторский вариант законопроекта приведен в Приложении 9);

4.2. разработать и ввести в действие Программу поддержки, развития нормотворчества в рамках реализации городской целевой программы государственной поддержки и развития местного самоуправления в городе Москве на 2008-2010 гг., утвержденной постановлением Правительства Москвы от 27 ноября^2007 г. № 1028-ПП;

4.3. провести «горизонтальную» кодификацию актов- органов, местного самоуправления внутригородских муниципальных образований;

4.4. развивать, модельное нормотворчество (при содействии' Совета муниципальных образований Москвы и Государственного учреждения «Московский центр местного самоуправления») для органов местного самоуправления Москвы;

4.5: откорректировать нормотворческий процесс органов местного самоуправления Москвы путем включения в него стадий- работы над модельными актами;

4.6. создать единую систему обнародования, актов органов местного самоуправления Москвы, их учета и распространения правовой информации;

4.7. стандартизировать' и унифицировать, нормативные правовые акты органов местного самоуправления- Москвы, включая принятие законодательного акта города Москвы, устанавливающего правила1 унификации и стандартизации.в сфере муниципального правотворчества.

5. Для> развития-* процессов по унификации и стандартизации нормотворчества' органов местного самоуправления Москвы- и внедрения системы стандартов в области нормотворчества требуется- проведение комплекса предложенных в диссертации мероприятий организационного, информационного и методического характера, направленных на:

- создание координационного органа на базу ГУ «Московский центр местного самоуправления»;

- государственную информационную поддержку нормотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- методическое обеспечение нормотворческой деятельности органов местного самоуправления; обеспечение государственного содействия органам* местного самоуправления, в, проведении экспертизы- принимаемых ими нормативных правовых актов.на этапе проектирования;

- повышение профессионального уровня* кадрового состава- органов местного самоуправления,. повышение качества профессионального образования» в сфере нормотворчества.

6. В целях обеспечения- законности и* эффективности- нормотворческой деятельности органов местного самоуправления Москвы необходимо создать систему контроля за данным*, видом деятельности^ которая" включала бы в себя следующие виды контроля:

- предварительный контроль. - на стадии* разработки- проекта нормативного правового акта органа местного самоуправления;

- оперативный контроль - на стадии обсуждения и доработки проекта;

- последующий контроль со стороны контролирующих органов (прокуратура- и др.) — после официального принятия, (утверждения) нормативного правового акта органом местного самоуправления.

При этом предварительный и оперативный контроль может быть как внешним (со стороны прокуратуры, префектуры, иных контрольных органов, а-также со стороны Совета муниципальных образований Москвы), так и внутренним^ (со стороны самого нормотворческого органа в лице специальных комиссий по нормотворчеству, юридической службы.и т. п.).

Теоретическая и практическая значимость исследования обусловлена необходимостью объективно и комплексно, с учетом накопленного опыта нормотворчества органов местного самоуправления Москвы проанализировать правовую природу нормотворчества органов местного самоуправления, взаимодействие органов местного самоуправления по вопросам нормотворчества с иными институтами публичной власти с целью разработки и внесения предложений, а также практических рекомендаций, направленных на совершенствование нормотворческой практики органов местного самоуправления Москвы.

Содержащиеся в диссертации выводы и предложения, концептуальные методологические подходы к проблемам нормотворчества органов местного самоуправления Москвы могут быть использованы в процессе дальнейшего совершенствования как московского, так и федерального законодательства в сфере организации местного самоуправления^ • крупных городов и регламентации, нормотворчества (процесса и результата) органов - местного самоуправления вообще.

Полученные результаты могут:

- обогатить содержание теории науки муниципального права, новыми подходами к ее разработке;

- быть полезны для работы Совета муниципальных образований' Москвы и органов государственной власти и местного самоуправления;

- использоваться в научных исследованиях по проблематике муниципального права, в преподавании учебного курса «Муниципальное право Российской Федерации», в подготовке научных изданий и учебно-методических пособий;

- применяться в обучении, повышении квалификации и переподготовке специалистов по муниципальному праву и управлению, а также должностных лиц органов- местного самоуправления, депутатов представительных органов местного самоуправления Москвы и других регионов.

Апробация результатов исследования: Материалы- диссертационного исследования обсуждались на заседаниях Президиума Совета муниципальных образований города Москвы. Отдельные положения-и выводы были изложены автором на Форуме-выставке «Учимся управлять вместе! Молодое поколение и местное самоуправление» (Москва, апрель 2009 г.).

Некоторые предложения касательно стадий процесса принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления учтены при разработке отдельных актов.

Положения исследования используются в учебном процессе, имеются акты о внедрении их в практическую деятельность.

Основные идеи диссертации и выводы автора о необходимости совершенствования существующей нормативной базы о функционировании местного самоуправления Москвы воплощены в авторском проекте Закона города Москвы «О нормативных правовых актах органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований города Москвы» (Приложение № 1), реализация которого, по мнению автора, внесёт единообразный подход к нормотворчеству органов местного самоуправления Москвы.

Теоретические и практические результаты, достигнутые в ходе исследования изложены в пяти научных публикациях диссертанта.

Структура и содержание работы определены целью и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Улюкина, Ирина Николаевна

Заключение

Настоящая работа посвящена нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Местное самоуправление, как показывает опыт многих развитых государств, признается и выступает в роли необходимой структуры и одним из основных элементов любого демократического строя. Нормативные правовые акты, органов местного самоуправления признаются в настоящее время самостоятельной, независимой от органов государственной власти, но подчиненной. Конституции и законам Российской Федерации системой, требующей'научного изучения и практических мер по её совершенствованию.

В. ходе исследования автором был сделан ряд научных и практических выводов по теме диссертации.

Нормотворчество — одно из важнейших направлений деятельности органов местного самоуправления, ибо издание нормативных актов — существенная правовая' форма исполнительно—распорядительной- деятельности, способ реализации их компетенции.

Используя государственно-правовое и профессионально-правовое определения понятия «нормотворчество», автор пришел к выводу, согласно которому нормотворчество— это деятельность, прежде всего, специальных управомоченных субъектов, к числу которых относятся и органы местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы.

Нормотворчество представляет собой особую разновидность юридической деятельности по разработке, обсуждению, принятию, изданию и совершенствованию (изменение, дополнение или отмена) нормативных правовых актов (предписаний) с учетом накопленного правотворческого опыта. Данное определение использовано в диссертации, поскольку оно исходит из рассмотрения самого нормотворчества вне зависимости от субъектов таковой деятельности, ориентируя исследователя прежде всего на содержательную сторону этой деятельности.

Муниципальное нормотворчество как юридическая деятельность представляет собой единство двух взаимосвязанных элементов, выражающихся в непосредственной деятельности и конечном результате этой деятельности в виде принятия муниципального нормативного правового акта.

Если нормотворчество — это профессиональная юридическая деятельность, то, следовательно, субъектами нормотворчества являются квалифицированные юридические работники. Но деятельность, именуемая «профессиональной юридической», может осуществляться специалистами - иных отраслей, в результате чего эта деятельность полностью утрачивает такой сущностный признак, как носящая профессиональный,, юридический характер. Вот почему автор полагает необходимым говорить не о юридическом, а об управленческом характере нормотворческой деятельности.

Поскольку нормотворчество сочетает в себе элементы профессиональной юридической и управленческой деятельности, то, по мнению автора; необходимо проводить экспертизу проекта муниципального нормативного акта в компетентном органе (структуре), для чего требуется дополнительное бюджетное финансирование.

Диссертант обосновывает необходимость проведения мониторинга нормативных правовых актов,- принятых органами местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы за период с 2003 г. по настоящее время. На основании полученных данных можно будет рекомендовать конкретным органам местного самоуправления вносить коррективы в те или иные акты, с целью их приведения в соответствие с законодательством, а также с целью стандартизации и унификации. Предполагается, что эту работу может осуществить Совет муниципальных образований Москвы.

Местное самоуправление органично сочетает в себе черты как государственного, так и общественного управления. Однако в научной" литературе наблюдается тенденция-игнорирования муниципального управления как проявления властной деятельности в сфере принятия нормативных актов. Поэтому представляется неслучайным, что многие отечественные авторы

относят правотворчество лишь к государственной деятельности.

Диссертант же считает, что властный характер является общим признаком как муниципального нормотворчества, так и государственного. Обосновывается, что властный характер является общим признаком государственного и муниципального нормотворчества. Соответствующие властные нормотворческие полномочия органов местного самоуправления либо возникают на основании норм, содержащихся в Конституции,, либо предусматриваются федеральными законами, либо закрепляются уставами или иными- актами, определяющими, правовое положение конкретного субъекта нормотворчества.

Исследование показало, что стадия разработки проекта нормативного правового акта является важным этапом муниципального нормотворчества.

Нормотворчество можно рассматривать, как совокупность стадий юридической деятельности. При* этом следует подчеркнуть, что суть, «квинтэссенция» нормотворчества как проектной деятельности состоит в совокупности последовательных организационных действий, связанных с подготовкой и обсуждением проекта нормативного акта и изданием самого акта. Все эти действия осуществляются' в определенных процедурно-процессуальных формах, которые выработаны (сформированы) правотворческой практикой, а вслед за ней — юридической наукой и, как правило, закреплены в соответствующих нормативных правовых предписаниях (регламентах, положениях и т. п.).

Диссертант считает, что при этом именно этап разработки проекта необходимо признать основной стадией нормотворчества, ибо разработка проектов нормативных актов в наибольшей степени относится к юридической сфере, ежели нормотворчество понимается как профессиональная юридическая деятельность. Вместе с тем, следует подчеркнуть, что нормотворчество не ограничивается проектной деятельностью, так как* «проектная» деятельность является лишь одной из стадий правотворчества.

По мнению диссертанта, структура нормотворчества есть совокупность действий, операций и иных актов по принятию, изменению и отмене

нормативных актов местного самоуправления, включая окончательный результат, т. е. внедрение и реализацию новых правовых норм органами местного самоуправления на практике.

На базе вышеизложенных общих положений диссертант излагает собственную точку зрения, согласно которой нормотворческий процесс представляет собой процедуру, состоящую из отдельных стадий. Иными словами, нормотворческий процесс представляет собой технологию «производства» нормативного правового акта, состоящую из последовательных операций, в результате осуществления которых акт оформляется и начинает официально действовать, вливается в общую систему законодательства.

Следовательно, можно сделать вывод, что административно-процессуальные нормы призваны закрепить такие формы нормотворческой процедуры, которые способствовали бы принятию оптимальных управленческих решений, соблюдению принципа законности в деятельности органов местного самоуправления, а равно обеспечивали бы защиту интересов личности и государства.

Стадии нормотворчества органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы как города федерального значения со своими особенностями организации местного самоуправления, имеют ряд специфических черт, которые необходимо учитывать.

По мнению диссертанта, нормотворчество органов местного самоуправления муниципальных образований города Москвы (в идеальном варианте) представляет собой совокупность определенных стадий, а именно:

• возникновение и выявление потребности в нормативном правовом регулировании определенного общественного отношения путем издания муниципального нормативного правового акта;

разработка проекта модельного акта Советом муниципальных образований Москвы совместно с заинтересованными органами власти и организациями (создание рабочих групп);

• рассылка разработанного проекта модельного акта в муниципальные

образования;

• обсуждение проекта модельного акта на заседаниях муниципальных Собраний и внесение, в случае необходимости, в него изменений и дополнений;

• рассылка предложенных поправок в Совет муниципальных образований Москвы;

• учет предложенных муниципальными Собраниями поправок, выработка новой редакции проекта модельного акта с максимальным учётом как пожелания всех муниципальных Собраний, так и интересов Москвы в целом;

• рассылка измененного проекта модельного акта в муниципальные образования;

• повторное, рассмотрение проекта модельного акта (измененного) на заседаниях муниципальных Собраний4 для внесение в него дополнительных изменений (при необходимости);

• рассылка предложенных поправок в Совет муниципальных образований Москвы;

• разработка- окончательного варианта модельного акта Советом муниципальных образований Москвы совместно с заинтересованными^ органами власти и организациям;

• рассылка модельного акта в его окончательном варианте в муниципальные образования;

• принятие органами местного самоуправления предложенного модельного

• информирование Совета муниципальных образований Москвы о принятии соответствующего нормативного акта;

• опубликование в сети Интернет (на» официальном сайте муниципального образования, а также на сайте Совета муниципальных образований-Москвы).

Исследователь считает, что учет этих стадий в работе органов местного самоуправления позволит усовершенствовать нормотворчество и как процесс, и как результат этого процесса в виде нормативного правового акта, создать единое муниципальное правовое пространство в Москве. При этом учитывается,

что принимаемые акты уже на стадии их разработки согласовываются с заинтересованными структурами.

Прохождение всех стадий нормотворчества в последовательности, предложенной автором, имеет лишь один недостаток — увеличивается время- с момента возникновения необходимости правового регулирования конкретного общественного отношения до принятия соответствующего правового акта.

Муниципальное нормотворчество могут детерминировать различные субъективные и объективные (в меньшей степени) факторы. Для. снижения их влияния требуются детальная правовая регламентация и разработка механизмов осуществления определенных действий в процессе нормотворчества.

Среди детерминирующих факторов, по мнению автора, следует выделить, две группы: факторы, способствующие нормотворческой деятельности органов местного самоуправления и факторы, препятствующие нормотворческой деятельности органов- местного1 самоуправления. При этом такие факторы могут приобретать необязательный" или определяющий характер. Детерминирующими факторами' могут являться- объекты и субъекты нормотворческой деятельности (причем последние — в большей степени).

Диссертант подчеркивает, что детерминация* объектов является, как правило, следствием деятельности субъектов нормотворчества, и приходит к выводу, что внешним детерминирующим фактором является не сам объект, терпящий изменения в ходе нормотворческой деятельности субъекта, а указанный субъект.

Деятельность органов местного самоуправления по принятию нормативных правовых актов, должна подчиняться* ряду требований и критериев, к которым относятся и принципы нормотворчества.

Муниципальное-нормотворчество затрагивает интересы не только одного муниципального образования, принявшего соответствующий акт, но и Москвы в целом, поэтому к числу главных задач органов местного самоуправления относятся: создание и упорядочение единого муниципального правового

пространства в Москве; соблюдение баланса интересов местного сообщества и Москвы в целом, а также активное взаимодействие с другими муниципальными образованиями Москвы; участие в работе Совета муниципальных образований Москвы; сотрудничество с отраслевыми органами власти и управления Москвы.

Наиболее существенными недостатками в сфере нормотворчества органов местного самоуправления- внутригородских муниципальных образований^ Москвы на текущем этапе являются: разрозненное нормативное-регулирование одних и тех же вопросов в разных муниципальных образованиях, приводящее к их неоднозначности- и несогласованности; отсутствие единого, унифицированного программного обеспечения, способов-хранения и передачи правовой- информации; правовая- информация- органов- местного самоуправления внутригородских муниципальных образований Москвы в настоящее время не входит ни в. один информационный банк, данных правовой информации (например, общепризнанные системы Гарант, КонсультантПлюс); присутствие различной интерпретации одних и. тех же законодательных и. нормативных актов, на основе и во исполнение которых принимаются-нормативные правовые акты органами местного самоуправления; отсутствие-единого правового пространства, и, наконец, отсутствие единого информационного пространства.

Для решения перечисленных выше проблем исследователь, считает необходимым достижение гармоничного сочетания единства государства и самостоятельности органов местного самоуправления, в том числе и в сфере нормотворчества. При этом справедливости ради автор диссертации отмечает, что этот момент является проблемой для. всех государства развитой системой местного самоуправления.

Нормативные правовые акты местного значения образуют первичный« уровень нормативного правового регулированиям на определенной-самоуправляемой территории и, являясь наиболее конкретными по своему содержанию, регламентируют вопросы, отнесенные к предметам ведения

местного самоуправления.

Муниципальный нормативный правовой акт входит в единую систему нормативных правовых актов государства, осуществляя правовое регулирование в соответствии с общими целями и задачами общества и государства. Поэтому решение вопроса о необходимости создания определенной системы, с её иерархией нормативных правовых актов является одним из необходимых условий формирования единого правового пространства, что особенно актуально для органов местного самоуправления Москвы.

Идея« единства правового пространства, с учётом того, что в Москве существуют 125' муниципальных образований, каждое из которых формально наделено правом принимать нормативные правовые акты, является основополагающей при создании юридической и организационно-методической базы функционирования органов местного самоуправления Москвы.

В системе нормативных правовых актов можно выделить «вспомогательные правовые документы», а именно: регламенты, программы, положения, правила, инструкции и другие, относящиеся к категории (группе) вспомогательных (вторичных) по отношению к правовому акту, которым они утверждаются либо вводятся в действие. Поэтому статус (правовая природа) «вспомогательных правовых документов» определяется, как правило, юридической силой того правового акта, которым они утверждаются (вводятся в действие).

Органы местного самоуправления вообще и органы местного самоуправления. Москвы в частности в процессе своей нормотворческой деятельности используют весь арсенал нормативных правовых актов, предусмотренных законодательством. В связи с этим в настоящее^ время ощущается-необходимость улучшить процесс нормотворчества, направленного на четкое законодательное регулирование конкретных отношений: какой орган местного самоуправления и по какому вопросу (предмету) может принимать

(издавать, утверждать) соответствующий акт.

Одним из этапов этой деятельности может стать систематизация нормативных правовых актов органов местного самоуправления, что, в свою очередь, позволит, по мнению диссертанта, выявить и устранить пробелы и противоречия в рассматриваемых нормативных актах и значительно улучшить их юридическое качество.

В представленном исследовании его автором выделены три основные функции нормотворчества: обновление нормативного правового материала, восполнение пробелов в правовой базе, упорядочение (систематизация) действующих нормативных правовых актов.

Наиболее важной из перечисленных выше функций, по мнению автора, является функция обновления, деятельность по реализации которой в форме разработки новых или дополнительных нормативных предписаний либо коренной замены устаревших норм, утративших свое значение, позволяет оперативно (своевременно) реагировать на изменяющиеся условия жизни, на сдвиги в характере общественных отношений, а также на новые потребности местного сообщества. Функция восполнения пробелов^ в> правовой, базе (нормативных правовых актах) выполняет вспомогательную роль. Функция же упорядочения действующих нормативных правовых актов является производной от первых двух и обусловлена необходимостью упростить и облегчить пользование нормативным правовым материалом.

Таким образом, в современных условиях развития« нашего общества назрела необходимость разработки и-обоснования типологии муниципальных правовых актов, так как современное состояние нормативной базы деятельности местного самоуправления не всегда «позволяет» населению знакомиться и реализовывать отдельные нормы актов местных органов', что с одной стороны снижает эффективность, их применения, а с другой — не позволяет населению муниципального образования контролировать работу местных органов. Последнее обстоятельство' противоречит сути самоуправления и подрывает принципы демократии.

Резюмируя вышесказанное, можно сделать следующие выводы:

• задачей по повышению эффективности нормотворческой деятельности органов местного самоуправления является не только создание единообразной структуры рассматриваемых актов, но и повышение требований, предъявляемых к нормотворческой деятельности;

• одним из необходимых условий развития правового государства является формирование единого информационно-правового пространства, обеспечивающего полную правовую информированность граждан, юридических лиц, всех государственных и общественных структур, доступность правовых актов для всех заинтересованных лиц;

• в современных условиях создание единого информационно-правового пространства является одним из условий обеспечения согласованности, непротиворечивости издаваемых в стране правовых актов, включая акты органов местного самоуправления.

Список использованных правовых первоисточников, монографий, учебной

литературы, научных статей

Правовые акты

1. Конституция Российской Федерации (принята всенародным голосованием 12 декабря 1993)//Собрание законодательства РФ. 2009. 26 янв.

2. Европейская Хартия местного самоуправления. Совершено в Страсбурге 15 октября 1985 г. Ратифицирована Федеральным законом от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ//Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

3. Федеральный закон от 06 октября 2003 г. № 131-ФЭ (в ред. от 8 ноября 2007 г.) «Об общих принципах организации местного самоуправления в. Российской Федерации»//Собрание законодательства РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4. Федеральный закон от 22 мая* 2002 г. № 67-ФЗ «Об' основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме»//Собрание законодательства РФ. 2002. № 24. Ст. 2253.

5. Указ Президента РФ от 29 октября 1993 г. № 1797 «Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления»//Собрание актов Президента и Правительства РФ: 1993. № 44. Ст. 4197.

6. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 г. № 2265 «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 52. Ст. 5071.

7. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 г. № 1760 (в ред. от 22 декабря 1993 г.) «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» (вместе с «Положением об основах организации местного самоуправления в Российской Федерации на период поэтапной конституционной реформы»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993. № 44. Ст. 4188.

8. Указ Президента РФ'от 09 октября 1993 г. № 1617 (ред. от 16 августа 1996 г.) «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления* в Российской Федерации»//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 11 октября 1993. № 41. Ст. 3924.

9. Указ Президента РФ от 10 декабря 1993 г. № 2125 «Об общих принципах

административного деления и организации местного самоуправления в городе Москве» (вместе с «Временным положением об общих принципах административно — территориального деления и организации местного самоуправления в городе Москве»)//Собрание актов Президента и Правительства РФ. 1993: № 50.

Ю.Указ Президента РФ от 23 мая 1996 г. № 763 «О порядке опубликованиями вступления в, силу актов Президента Российской Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов» исполнительной власти»//Собрание законодательства РФ. 1996. № 22. Ст. 2663. 11.Постановление Государственной- Думы Федерального Собрания Российской Федерации от 11 октября 1996 г. № 683-И ГД «О факте грубого неисполнения статьи 855 Гражданского кодекса Российской- Федерации»//Собрание законодательства РФ. 1996. № 43. Ст. 4871.

12.Приказ Минюста России от 14 июля 1999 г. № 217 «Об утверждении разъяснений о применении правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной, власти и их государственной регистрации». Зарегистрировано Минюсте РФ' 16* июля. 1999 г. № 1835//Бюллетень нормативных актов' федеральных органов исполнительной власти. 1999. №31.

13.Приказ. Минюста России от 27 ноября 2001 г. № 313 «Об утверждении рекомендаций по ведению федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»//Бюллетень Минюста РФ. 2002. № 1.

14.Постановление Конституционного Суда РФ от 23 марта 1995 г. № 1-П//Вестник Конституционного Суда РФ. 1995. № 213.

15.Постановление Конституционного Суда РФ от 12 апреля 1995 г. № 2-П//Собрание законодательства РФ.- 1995. №-16. Ст. 1451.

16.Постановление Конституционного Суда РФ- от 22' апреля 1996 г. № 10-П//Собрание законодательства-РФ: 1996.^№ 18. Ст. 2253.

17.Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 27 апреля 1993 г. № 5 (в ред. от 24 апреля 2002 г.) «О некоторых вопросах, возникающих при

рассмотрении дел по заявлениям прокуроров о признании правовых актов противоречащими закону»//Бюллетень Верховного Суда РФ. 1993. № 7. 18.Определение Верховного Суда РФ от 29 мая 2001 г. по делу № 83-Г01-08 по заявлению гражданина о признании частично недействительным Закона Брянской области «О законах и иных нормативных правовых актах Брянской области»//КонсультантПлюс.

19.Закон города Москвы от 25 июня 1997 г. № 21 «О консультативном опросе граждан в районе города Москвы»//Вестник Мэрии Москвы. 1997. № 25. 20.3акон Калужской* области от 24 мая 1999 г. № 18-03 «О консультативном опросе граждан, в- муниципальных образованиях Калужской области»//КонсультантПлюс.

21.Закон города Москвы от 5 июля 1995 № 13-47 (в ред. от 28 ноября 2007 г.) «О территориальном делении города Москвы» //Вестник Мэрии Москвы.Л 995. № 14.

22.3акон города,Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления/в-городе Москве» (в-ред. от 31 мая-2006 г.)//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2002 № 55; Вестник- Мэра и Правительства Москвы. 2006. № 35.

23.Закон города Москвы от 15 октября 2003 г. № 59 «О наименованиях и границах внутригородских муниципальных образований в городе Москве»//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2003. № 64. 24.3акон города Москвы от 24 марта 2004 г. № 15 «О муниципальной службе в городе,Москве»//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2004. № 24. 25.Закон города Москвы № 87 от 15 декабря 2004 г. «О порядке и размере выплаты денежных средств на содержание детей, находящихся под опекой (попечительством)»//Вестник Мэра и Правительства Москвы.2005; № 3. 26.Закон города Москвы от 28 сентября* 2005 г. № 47 «О наделении органов местного самоуправления внутригородских муниципальных образований в городе Москве полномочиями города Москвы по образованию»и организации деятельности районных комиссий по делам несовершеннолетних и защите их

прав»//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. № 57. 27.3акои города Москвы № 61 от 30 ноября 2005 г. «О дополнительных гарантиях по социальной поддержке детей-сирот и детей, оставшихся без попечения' родителей в городе Москве»//Вестник Мэра и Правительства Москвы. 2005. №71.

28.Постановление Правительства Москвы от 20 марта 2001 г. № 262-ПП «О концепции дальнейшего развития местного самоуправления Москвы/ТВестник Мэрии Москвы. 2001. № 14.

29.Распоряжение Мэра Москвы от 1 августа 1991 г. № 75-РМ «Об утверждении Временного Положения об органах управления в муниципальном округе Москвы»//Вестник Мэрии Москвы. 1991. № 2.

30Распоряжение Мэра. Москвы от 24' апреля 1992 г. № 106-РМ (в ред. от 29 декабря 1997 г.) «Об утверждении положений об административном округе и муниципальном округе (районе) в г. Москве»//Вестник Мэрии Москвы. 1992. № 12.

31.Постановление Московской городской'Думы от 18 мая 1994 г. «О порядке и общих принципах организации самоуправления в г. Москве»//Ведомости Московской Думы. 1994. № 4.

32.Закон РФ от 6 июля 1991 № 1550-1 (в ред. от 26 июня 2007 г.) «О местном

самоуправлении в Российской Федерации»//Ведомости Съезда народных

депутатов и Верховного Совета РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

33.Проект Федерального закона «О нормативных правовых актах в Российской

Федерации//КонсультантПлюс

34.Закон «О нормативных правовых актах Республики Беларусь»//Национальный реестр правовых актов Республики Беларусь. 2000. № 6. Ст.7.

Книги и монографии

1. Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. М., 1999.

2. Автономов A.C., Захаров A.A., Орлова Е.М. Региональные парламенты в современной России. М., 2000.

3. Атаманчук Г. В. Управление: всегда есть варианты. М., 1999.

4. Баглай М. В., Туманов В. А. Малая энциклопедия конституционного права. М., 1998.

5. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

6. Белкин A.A., Ливеровский A.A., Островская C.B. Местное самоуправление 'в городах федерального значения. Актуальные вопросы становления местного самоуправления в Российской Федерации. Сборник научн. Трудов/Отв. Ред. A.A. Белкин. М., 1999.

7. Васильев М. А. Акты местного самоуправления: правовое положение, юридический режим и классификация. Обнинск, 2001.

8. Васильев М. А. Основы нормотворчества в муниципальных образованиях естественные начала и правовые императивы. Обнинск, 2001.

9. Власенко H.A. Язык права. Иркутск, 1997.

10. Вопросы национальных и федеративных отношений/Российская академия государственной службы при Президенте РФ. Вып. 3. М., 2000.

11.' Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984. 12". Голубева Е. И. Представительное учреждение в системе государственного управления России (Начало и конец XX в. Сравнительный анализ)/ Российская академия государственной службы при Президенте РФ. М., 1995.

13. Государственная и муниципальная служба. Сборник нормативных актов. Челябинск, 1998.

14. Денисов А. Депутатская этика. М:, 1994.

15. Дмитриев Ю.А., Черкашин Е.Ю. Законодательные органы России от Новгородского веча до Федерального Собрания (Сложный путь от патриархальной традиции к цивилизации). М., 1995;

16. Европейский Союз. Сборник международных терминов из области права и управления. Мюнхен—Бонн, 1997.

17. Ёлчев В.А. Аппарат Государственной Думы и законотворческий процесс.' М., 1999.

18. Законодательный процесс в России: граждане и власть. М., 1996.

19. Исполнительная власть в Российской.Федерации. М., 1996.

20. Итоги законодательной деятельности в Российской Федерации и определение задач перспективного планирования законопроектной работы. Материалы научно-практической конференции, 26 октября 1995 г. М., 1995.

21. Калинина H.A. Лингвистическая" экспертиза законопроектов проблемы и перспективы (на примере работы Правового управления Государственной Думы). М., 1997.

22., Карбонье Ж. Юридическая социология. М:, 1986:

23. Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Часть 1. Ярославль, 1995.

24. Карташов В. Н. Введение в общую теорию правовой системы общества. Часть 2. Ярославль, 1997.

25. Kacco JI. Источники русского гражданского права. М., 1900.

26. Керимов Д. А. Основы философии права. М., 1992.

27. Когут А.Е. Местное самоуправление в городах России. Рекомендации по разрешению и применению регламентирующих документов Основные положения. СПб., 1995.

28. Козлов*Ю. М., Фролов Е. С. Научная организация управления и право. М., 1986.

29. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. СПб., 1893.

30. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Росс, фонд правовых реформ, Фонд правовых проблем федерализма и местного самоуправления. М., 2000.

31. Лукич Р. Методология права. М., 19 81.

32. Любимов А.П. Правовые институты демократии России и стран Европы. Выборы, лоббизм и парламентаризм (Сравнительный анализ). М., 1999.

33. Масловская Т.С. Нормотворчество органов местного самоуправления Российской Федерации. Сургут, 1999.

34. Местное самоуправление в Москве 10 лет реформ. Московский фонд развития парламентаризма и социальной информации. М., 2002.

35. Местное самоуправление в России Сборник докладов по правовым, и методологическим проблемам развития. Российская муниципальная академия. М., 2001.

36. Мицкевич A.B. Акты высших- органов Советского государства. Юридическая природа нормативных актов высших органов государственной власти и управления СССР. М., 1967.

37. Надеев Р.К. Правовое обеспечение законопроектной деятельности Государственной Думы. М., 1997.

38. Научная организация управления и право. М., 1986.

39. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974.

40. Нудненко JI.A. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления России. М., 2000.

41. Нудненко JI.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России. Барнаул, 2000.

42. О юридической технике федеральных законов. Сборник статей аспирантов и студентов/Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 1999.

43. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Материалы научно-практич. конференции, 25 апреля 1996 г./Под ред. С. А. Авакьяна. М., 1996.

44. Основные теории местного самоуправления происхождение и развитие. М., 1996.

45. Основы местного самоуправления в городах России/Под ред. А.Е. Когута. СПб., 1995.

46. Петражицкий JI. И. Теория права и государства в' связи с теорией» нравственности. Т. 2. СПб., 1910.

47. Петров А. В., Федулов Ю. Г. Подготовка и принятие управленческих

решений/Российская академия государственной службы при Президенте РФ. М., 2000.

48. Пиголкин А. С. Процессуальная форма в правотворчестве. Юридическая процессуальная форма: теория и практика/Под ред. П. Е. Недбайло и В. М. Горшенева. М., 1976.

49. Подготовка и принятие законов в правовом государстве. Материалы международного семинара. Москва. Государственная Дума, 28-29 апреля 1997 г. М., 1998.

50. Поленина С. В. Теоретические проблемы системы советского законодательства. М., 1979.

51. Поленина C.B. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

52. Положение о правовых актах Челябинской городской Думы и Главы города Челябинска. Авт.- сост. A.B. Иванов. Челяб. гор. Дума. Челябинск, 2001.

53. Попов Г. X. Проблемы теории управления. М., 1979.

54. Постовой Н.В. Местное самоуправление: история,. теория, практика. М., 1995.

55. Правотворчество в СССР/Под ред. A.B. Мицкевича. М., 1974.

56. Ралдугин Н.В. Правовая экспертиза проектов федеральных законов. М., 2001.

57. Региональные особенности местного управления и самоуправления Научно-практич. пособие. Ростов-на-Дону., 1996.

58. Российская юридическая энциклопедия. М., 1999.

59. Рязанов Ю. Б. Социология управления. М., 2000.

60. Савченко Д.А., Шугрина Е.С., Горожанин В.А. Понятие и виды местного нормотворчества. Устав муниципального образования. Новосибирск, 1997.

61. Селезнев Г.Н., Гневко В.А. Закон, власть, политика. Государственный и местный уровни. Спб., 1998.

62. Сенякин И. Н. Специализация и унификация российского законодательства. Проблемы теории и практики. Саратов, 1993.

63. Совершенствование законодательной деятельности и участие органов

государственной власти в законодательном процессе. М., 2001.

64. Современное управление. Энциклопедический справочник в 2-х т. Т.2. М.,

65. Современный философский словарь/Под ред. В.Е. Кемерова.М., 1996.

66. Соотношение государственного и общественного управления в СССР. М., 1966.

67. Социологический словарь. М., 2000.

68. Таболин В.В., Корнев A.B. Муниципальное городское право Правовые и организационные основы деятельности органов местного самоуправления в городах. М., 2000.

69. Толстик В. А. Иерархия источников российского права. Н. Новгород, 2002.

70. Управление развитием региона и города Материалы межрегион, научно-практич. конф. Октябрь 1999 г./Российская академия государственной службы при Президенте РФ. М., 2000.

71. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

72. Федерализм. Энциклопедический словарь. М., 1997.

73. Философский энциклопедический словарь. М., 1983.

74. Чиркин В. Е. Конституционное право. Россия и зарубежный опыт. М.,

75. Шершеневич Г.Ф. Общая теория права. М., 1911.

76. Язык закона. М., 1990.

Учебники, пособия, комментарии

1. Абрамова А.И., Еубаева Т.В., Мицкевич A.B. и др. Законотворчество в Российской Федерации. Научно-практич. и учебн. пособие/Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве РФ. М., 2000.

2. Алебастрова И. А. Конституционное (государственное) право зарубежных стран Учебн. пособие. М., 2000.

3. Алексеев С. С. Общая теория права в 2-х т. Т. 1. М., 1981.

4. Алексеев С.С. Проблемы теории права Курс лекций В 2-х т. Т.1, 2. Свердловск, 1973.

5. Анимица Е.Г., Тертышиый А.Т. Основы местного самоуправления. Учебник. М., 2000.

6. Арановский К. В. Государственное право зарубежных стран. Учебн. пособие. М., 2000.

7. Атаманчук Г. В. Теория государственного управления. Курс лекций. М., 1997.

8. Баглай М. В., Габричидзе Б. Н. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для вузов. М., 1996.

9. Барциц И. Н. Типология современных правовых систем. Учебн. пособие/Российская академия государственной службы при Президенте РФ. М., 2000.

10. Бахрах Д. Н., Хазанов С. Д. Государственная администрация, ее органы и служащие (Автономия государственной администрации). Учебн. пособие. Екатеринбург, 1998.

11. Борулин B.C. Социальная философия. Учебник. М., 1999.

12. Булаков О.Н. Парламентское право. Учебн. пособие. М., 2002.

13. Выдрин И. В. Челябинская область — субъект Российской Федерации. Учебн. пособие. Челябинск, 1997.

14. Выстропова A.B. Парламентское право России. Учебн. пособие. Волгоград, 2001.

15. Делопроизводство в системе государственной службы. Учебно- практич. пособие/Российская академия государственной службы при Президенте РФ. М., 2000.

16. Законодательная техника. Научно-практич. пособие/Под ред. Ю.А. Тихомирова. М., 2000.

17. Законодательный процесс: понятие, институты, стадии. Научно-практич. пособие/Отв. ред. Р.Ф. Васильев. М., 2000.

18. Кабышев C.B., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество. Научно-

методич. пособие. М., 2000.

19. Карданская H.JI. Основы принятия управленческих решений. Учебн. пособие для вузов. М:, 1998.

20. Комментарий к Конституции Российской Федерации. Изд. 2-е./Отв. ред. JI.A. Окуньков. М., 1996.

21. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»/Отв. редактор Тихомиров Ю.А. М., 1997.

22. Конституционное право Российской Федерации. Курс лекций. Ч. 1,2. М., 2004.

23. Конституционное право Российской Федерации. Учебно-методические материалы. М., 1998.

24. Лазарев В. В. Теория государства и права. М., 1995.

25. Марченко М.Н. Теория государства и права. М., 1996.

26. Матузов Н. И., Малько А. В. Теория государства и права. Курс лекций. М., 1997.

27. Муниципальное право России. Учебн. пособие. СПб., 1998.

28. Нудненко JI. А. Новеллы федерального закона «Об общих принципах местного, самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной демократии//КонсультантПлюс.

29. Общая теория права/Под ред. A.C. Пиголкина. М., 1994. 30; Общая теория права/Под ред. В.В. Лазарева. М., 1994.

31. Общая теория права/Под ред. В.К. Бабаева. Н. Новгород, 1993.

32. Основы Европейской Хартии местного самоуправления: Методическое пособие/Отв. ред. И.А. Володин. М:, 1999.

33. Основы советского законодательства: Учебн. пособие. М., 1982.

34. Пиголкин А. С. Теория государства и права М., 2005.

35. Постовой Н.В. Муниципальное право России. Учебник. М., 2000.

36. Радченко А. И. Основы государственного и муниципального управления системный подход. Учебник. Ростов-на-Дону, 1997.

37. Рой О. М. Система государственного и муниципального управления Учебное пособие. СПб., 2003.

38. Чиркин В. Е. Конституционное право зарубежных стран. М., 2000.

39. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учебн. пособие. Новосибирск, 1995.

40. Юридическая ответственность/Под ред. М.М. Рассолова, В.О. Лучина, Б.С. Эбзеева. М., 2000.

41. Юсупов А. В. Лекции по курсу «Социология». М., 1998.

Статьи

1. Авакьян С. Законодательство в центре и на и местах перекрестки без тупиков. Российская Федерация. 1996. №>20.

2. Бабичев И.В., Калантарова Н.Р. Уставы муниципальных образований (сравнительный анализ)//Местное право. 2000. № 11, 12.

3. Бошно С. В. Развитие признаков нормативного правового- акта в современной правотворческой практике//Журнал российского права. 2004. № 2.

4. Бошно С. В. Доктринальные и- другие нетрадиционные формы права// Журнал российского права. 2003. № 1.

5. Васильев В.И. Местное самоуправление и государственная власть//Вестник государственной службы. 1993. № 11.

6. Васильев Р.Ф. О понятии правового акта//Вестник МГУ. Серия «Право». 1998. №5.

7. Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления//СОЦИС. 1997. № 6.

8. Гусенбеков, И. И. Некоторые аспекты взаимодействия органов самоуправления с органами государственной власти субъектов Российской Федерации//Журнал российского права. 2006. № 6.

9. Дементьев А. Правовые основания и особенности процедуры отзыва депутата представительного органа и выборного должностного лица местного самоуправления//Муниципальная служба. 2006. № 3.

10. Дмитриев Ю. А. Акты местного самоуправления//Муниципальное право Российской Федерации. М. 2000.

П.Ефремова H.H., Лаптева JI.E. История земств и перспективы развития^ местного самоуправления//Государство.и право. 1993. №11.

12. Жилин Г. А. Целевые установки в механизме гражданского процессуального регулирования//Журнал российского права. 1998. № 12. ■

13. Зайцев В., Винокуров Ю. Проверки законности правовых актов местного самоуправления//Законность. 1993. № 6.

14. Козлова Т.А. Местное самоуправление: опыт города Москвы//Журнал российского права. 2000. № 12.

15. Козлова^ Т.А. Укрепление вертикали* власти и местное самоуправление//Журнал российского права. 2001. № 7.

16: Колпаков? А. Цикл обучения муниципальных служащих//Муниципальная служба: 2006.№ 3.

17. Кочубей 3:К. К вопросу о единстве органов государственной и муниципальной власти//Журнал российского права. 2000. № 12.

18. Лопатина' G.H. Правовой акт органа (должностного- лица) местного самоуправления как источник права (общетеоретический аспект)//Правоведение. 2000. № 2.

19. Маковский А. Л., Новиков Д. Б. Понятие и. структура правовой информации//КонсультантПлюс.

20. Мельников А.Н., Поликарпов Б.Э. Становление городского самоуправления-в современной России//Правоведение. 1995. № 2.

21. Нудненко Л. А. Новеллы федерального закона «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г. о непосредственной д ем о кр атии//Кон су л ьтантПл ю с.

22. Петров А. Как управлять столицей//Российская Федерация. 1994. № 16.

23. Петров А., Почему в районном Собрании не депутаты, а советники//Российская Федерация. 1996. № 24.

24. Печерский' В". Местное нормотворчество и прокурорский надзор//Закон. 1993. № 10:

25. Пешин Н.Л. Обсуждены проблемы местного самоуправления//Журнал

российского права. 1997. № 4.

26. Пискотин М. Проблемы местного самоуправления ждут решения// Российская Федерация. 1993. № 3(12).

27. Принципы построения системы классификации правовых актов Российской Федерации/ЯСонсультантПлюс.

28. Проблемы городского самоуправления (материалы «круглого стола»)//Городское управление. 1996: № 4.

29. Проблемы классификации правовых актов в>РФ//Российская юстиция. 1998. №3.

30. Рекомендации «Круглого стола» «Проблемы правового- обеспечения решения- вопросов местного самоуправления муниципальных образований»//Государственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

31. Рекомендации научно-практической конференции «Комплексное социально-экономическое развитие муниципальных образований - правовая и экономическая основа. Практика взаимодействия органов государственной власти субъектов РФ- и- органов местного самоуправления, муниципальных-образований»//Государственная власть и местное самоуправление. 2006. №< 5.

32. Розенфельд В.Г., Сергеев-' A.A. Муниципальное правотворчество и государственный контроль за законностью//Правоведение. 2000. № 6.

33. Савченко Д. А., Шугрина Д. С., Горожанин В. А. Местное нормотворчество проблемы и перспективы//Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. № 1 (18).

34. Самощенко И. С. Некоторые вопросы учения о нормативных актах социалистического государства/ЯТравоведение. 1969. № 3.

35. Сенчищев В. И. Виды нормативных актов//Журнал российского права. 1998. №8.

36: Сергеев A.A. Институт местного референдума в законодательстве Российской Федерации//Государственная власть и местное самоуправление. 2004. № 2.

37. Сергеев A.A. Проблемы временного правового регулирования организации

и осуществления местного самоуправления/ТМуниципальное право. 2000. № 2 (10).

38. Сергеев A.A., Скрынников Б.М. Законы субъектов*Российской Федерации в системе правовых основ местного самоуправления//Журнал российского права. 1999. №9.

39. Сивицкий В.А. Проблемы обеспечения системности нормативных правовых актов муниципальных образований/ТМестное право. 2000. №-7.

40. Степанова A.A. К вопросу об отзыве главы муниципального образования/ТКонституционное и муниципальное:право;2006. № 8.

41. Стрончина М;Ы. Принципы организации местного самоуправления//Вестник государственной службы. 1993; № 81

42. Тихомиров Ю.А. О правилах;: законодательной техники//Журнал российского права. 1999; №11.

43: Туровский Р.Ф. Местное самоуправление: к организации эффективной власти//0бщественные науки и современность. 2005. № 6.

44. Уваров A.A. О некоторых критериях, эффективности* местного самоуправления/ЯТравоведение. 1999; № 2.

45. Фадеев В. Система гарантий местного самоуправления//Право и жизнь 1995. № 7.

46. Федотов М. А. Эволюция законодательной базы местного самоуправления/ТМестное право. 2006. № 5.

47. Чащина^ С. И. Государственная регистрация и вступление устава муниципального образования в силу//Государственная власть и; местное самоуправление. 2006. № 7.

48. Шестакова Е.В. Модельное законодательство в области местного самоуправления' в: Российской1: Федерации//Регион, экономика и социология. 2006. № 2.

49. Широков А. Классификация органов местного самоуправления/ТГородское самоуправление. 1996. № 3.

50. Ширина Е. Муниципальный кодекс. Почему он необходим.//Российская

Федерация. 1996. № 12.

51.Шугрина, Е.С. Формы и пределы вмешательства органов государственной власти в деятельность органов местного самоуправления/ЛГосударственная власть и местное самоуправление. 2006. № 7.

52. Ящук, Т.Ф. О работе по кодификации советского законодательства о местном управлении в 1920-е годы//История государства и права. 2006. № 7.

Авторефераты и диссертации

1. Андреева JI. А. Правотворчество органов местного самоуправления по материалам Новгородской области. Дисс. канд. юрид. наук СПб., 1999.

2. Арбузов C.B. Устав муниципального образования и основные проблемы уставного регулирования (на примере городского1 самоуправления). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

3. Баринов Д. А. Правотворчество органов местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. Хабаровск, 2000.

4. Белораменский В.В. Городское самоуправление в России (конституционно-правовые вопросы). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. СПб., 1995.

5. Выдрин И.В. Местное самоуправление в Российской Федерации от идеи к практике (конституционно-правовой аспект). Автореф. дисс. доктора юрид. наук. Екатеринбург, 1998.

6. Гладышев А.Г. Правовые основы местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1996.

7. Захаров И.В. Правовой статус депутата представительного органа местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 2001.

8. Игнатюк H.A. Правовые проблемы взаимоотношений органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации с органами местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. М., 1997.

9. Кудрякова О. В. Правовые акты местного самоуправления. Дисс. канд.

юрид. наук. М., 2000.

10. Лопатина С. Н. Правовые акты органов (должностных лиц) местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук СПб., 2000.

11. Масловская Т. С. Нормотворческая деятельность в муниципальных образованиях Российской Федерации. Дисс. канд. юрид. наук. Тюмень, 1999.

12. Незнамова Е.А. Компетенция исполнительных органов местного самоуправления Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.

13. Петров А. А. Реализация правотворческих полномочий на муниципальном уровне. Организационно—правовой аспект. Дисс. канд. юрид. наук СПб., 2001.

14. Сильченко Н. В. Научные основы типологии нормативно-правовых актов Дисс. доктора юрид. наук. М., 1981.

15. Слепак В.А. Особенности организации местного самоуправления в городах федерального значения (на примере г. Москвы). Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 1999.

16. Соломка Н.И. Взаимоотношения органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Автореф. дисс. канд. юрид. наук. Екатеринбург, 1999.

17. Сулайманова Б. С. Правотворческая деятельность органов местного самоуправления. На материалах Кыргызской Республики. Дисс. канд. юрид. наук М., 1999.

18. Фахрисламова Г. 3. Правовые акты местного самоуправления. Дисс. канд. юрид. наук. Уфа, 2003.

19. Шафиков Р.Ф. Правовое обеспечение и повышение эффективности местного самоуправления в Российской Федерации Автореф. дисс. канд. юрид. наук. М., 2000.