Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов: зарубежный опыт и практика применения в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.04, кандидат наук Чернядева Злата Андреевна

• Чернядева Злата Андреевна
• кандидат наук
• 2019

Оглавление диссертации кандидат наук Чернядева Злата Андреевна

Введение

Глава 1. Правовые, институциональные и методологические основы аудита эффективности бюджетных расходов

1.1. Возникновение и развитие аудита эффективности бюджетных расходов в государственном финансовом контроле зарубежных стран

1.2. Особенности правового регулирования и организации аудита эффективности бюджетных расходов в деятельности высших органов аудита зарубежных стран

1.3. Формирование методологии осуществления аудита эффективности бюджетных расходов Международной организацией высших органов аудита

(ИНТОСАИ)

Глава 2. Зарубежный опыт правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов

2.1. Содержание аудита эффективности бюджетных расходов и его трактовки в нормативных документах высших органов аудита зарубежных стран

2.2. Общие основы и особенности процесса осуществления аудита эффективности бюджетных расходов высшими органами аудита зарубежных стран

2.3. Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов,

осуществляемого Европейским судом аудиторов

Глава 3. Развитие и правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации

3.1. Создание предпосылок для внедрения и применения аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации

3.2. Особенности процесса формирования концепции аудита эффективности бюджетных расходов и ее нормативного обеспечения в Российской Федерации

3.3. Особенности правового регулирования и практики осуществления аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации

3.4. Правовое закрепление полномочий на осуществление аудита эффективности

бюджетных расходов на уровне субъектов Российской Федерации

Заключение

Список литературы

Приложение 1. Компетенция высших органов аудита зарубежных стран в

отношении объектов аудита эффективности

Приложение 2. Алгоритм выявления недостатков при проведении аудита

эффективности Суда аудита Бразилии

Приложение 3. Количество запланированных контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации с наименованием проверка или аудит эффективности

4

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов: зарубежный опыт и практика применения в Российской Федерации»

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью развития аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации. Системный анализ передового опыта зарубежных стран важен для выявления и дальнейшей адаптации лучших практик проведения аудита эффективности бюджетных расходов к сложившимся в Российской Федерации административным, политическим и социально-экономическим условиям в целях постепенного формирования национальной «российской модели» аудита эффективности бюджетных расходов.

Применение такой модели должно обеспечить качественно новый уровень контроля за эффективностью использования бюджетных средств, и, как следствие, оказать благотворное воздействие на процессы формирования бюджета и управления государственными средствами в будущем.

Высшие органы аудита зарубежных стран в середине ХХ века пришли к осознанию того, что существующий на тот момент финансовый контроль законности осуществления расходов не может решить все проблемы, касающиеся процессов управления государственными средствами. Вследствие этого возникла потребность в создании и внедрении принципиально нового вида контроля, который в совокупности с финансовым аудитом позволил бы государству обеспечивать как законность, так и эффективность использования государственных ресурсов.

Так началась разработка и внедрение аудита эффективности бюджетных расходов в деятельность высших органов аудита зарубежных стран, который за прошедшие пять десятилетий стал действенным механизмом контроля эффективности управления государственными финансами исполнительной властью.

Включение данного вида финансового контроля в компетенцию большинства высших органов аудита обусловлено тем, что проведение аудита эффективности бюджетных расходов оказывает положительное влияние на осуществление полного цикла управления государственными финансами: от

принятия до выполнения органами государственной власти решений, связанных с использованием государственных ресурсов.

Результаты проведения аудита эффективности бюджетных расходов способны оказать положительное влияние на прозрачность и добросовестность государственного управления посредством предоставления парламенту и гражданам достоверной и качественной информации об использовании бюджетных средств.

Актуальность и важность внедрения аудита эффективности бюджетных расходов в государственный финансовый контроль России неоднократно подчеркивалась на различных форумах контрольно-счетных органов, в документах органов государственной власти по проблемам повышения эффективности бюджетных расходов и формирования контроля за ее достижением. В течение последних 10 лет государство ставит задачу повышения эффективности бюджетных расходов и использования адекватных инструментов контроля.

Согласно Программе повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года1 признается необходимой реализация ряда мероприятий, направленных на оптимизацию бюджетного процесса в условиях внедрения программно-целевых методов бюджетирования, повышение эффективности деятельности органов исполнительной власти и других бюджетополучателей по использованию государственных средств, а также обеспечение открытости и прозрачности общественных финансов.

Президент Российской Федерации В.В.Путин в Бюджетном послании на 2014-2016 годы отметил первоочередность решения задач повышения эффективности расходов, проведения социально-экономических преобразований, направленных на повышение эффективности деятельности всех участников

1Об утверждении Программы повышения эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами до 2018 года: распоряжение Правительства Российской Федерации от 30 декабря 2013 г. № 2593-р : по сост. на 1 мая 2018 года // Собр. законодательства Рос. Федерации. - 2014. - № 2 (часть II) . - ст. 219.

экономических отношений и достижение измеримых общественно значимых результатов2.

В связи с тем, что в Российской Федерации началось формирование государственного бюджета на основе программно-целевого метода, возросла необходимость проведения аудита эффективности как контроля результатов использования бюджетных средств. В настоящее время проведение аудита эффективности бюджетных расходов является одним из законодательных полномочий Счетной палаты Российской Федерации как высшего органа аудита. Однако в силу исторических, экономических и политических обстоятельств аудит эффективности бюджетных расходов для Российской Федерации по сравнению с развитыми зарубежными странами является новым видом финансового контроля, еще не получившим необходимого правового развития.

Степень разработанности темы диссертационной работы. Несмотря на то, что государственный финансовый контроль широко исследован в российской научной литературе, фундаментальные труды в области аудита эффективности немногочисленны.

Необходимо отметить, что в научной литературе аудит эффективности бюджетных расходов рассматривается преимущественно с точки зрения экономической категории, а вопросы его правового регулирования исследуются фрагментарно. К тому же, до настоящего времени отсутствует сравнительно-правовое исследование регулирования аудита эффективности бюджетных расходов в российском и зарубежном законодательстве.

Значительный вклад в изучение аудита эффективности бюджетных расходов внесли такие ученые, как Ю.М.Воронин, Е.И.Иванова, Ю.А.Крохина, Р.Е.Мешалкина, С.Н.Рябухин, А.Н.Саунин, С.В.Степашин, Н.С.Столяров, С.М.Шахрай, С.О.Шохин, чьи научные труды, рассматривающие преимущественно содержательные аспекты аудита эффективности, являются существенными для данного исследования. В рамках диссертационной работы

2О бюджетной политике в 2014-2016 годах [Электронный ресурс]: бюджетное Послание Президента Российской Федерации от 13 июня 2013 года: по сост. на 1 мая 2018 года. URL: http://kremlin.ru/acts/news/18332 (дата обращения: 01.05.2018)

были изучены научные работы таких зарубежных авторов, как Н.Азума, М.Апельблат, Э.Морзе, Е.Нормантон, К.Поллитт, Х.Сумма, Д.Энгельс.

Вследствие недостаточной разработанности научной базы правовое регулирование аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации содержит ряд значительных недостатков, выступающих в виде законодательных пробелов, коллизий и конкуренции правовых норм. Это свидетельствует об отсутствии комплексного подхода к правовому регулированию аудита эффективности использования средств бюджетов бюджетной системы Российской Федерации, что и предопределило выбор цели и постановку задач исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов в зарубежных странах и Российской Федерации.

Предметом диссертации выступают законодательные и иные нормативные акты зарубежных стран, Европейского союза, Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований Российской Федерации, международные стандарты ИССАИ, научные исследования в области правового регулирования аудита эффективности использования бюджетных средств.

Нормативную основу исследования составили законодательные и иные нормативные акты зарубежных стран (Австралии, Австрии, Бангладеш, Бразилии, Великобритании, Германии, Греции, Канады, Индии, Испании, Италии, Мальты, Нидерландов, Новой Зеландии, Соединенных Штатов Америки, Уганды, Финляндии, Швеции, Южно-Африканской Республики) и Европейского союза, внутренние нормативные акты (стандарты, методические руководства) высших органов аудита зарубежных стран и Европейского союза, международные стандарты ИССАИ, законодательные и иные нормативные акты Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, правовые акты муниципальных образований Российской Федерации, внутренние нормативные акты Счетной

палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.

Выбор указанных зарубежных стран обусловлен необходимостью репрезентативной выборки для наибольшей объективности анализа и осуществлен исходя из опыта высших органов аудита зарубежных стран по осуществлению аудита эффективности бюджетных расходов. Так, в целях настоящей диссертации выделяются следующие группы зарубежных стран:

страны, сформировавшие общепринятую методологию осуществления аудита эффективности бюджетных расходов (Великобритания, Канада, Германия, Испания, Италия, Нидерланды, Соединенные Штаты Америки, Финляндия, Швеция);

страны с выраженными национальными особенностями методологии осуществления аудита эффективности бюджетных расходов (Австралия, Австрия, Бразилия, Индия, Мальта, Новая Зеландия);

страны, находящиеся в процессе формирования методологии осуществления аудита эффективности бюджетных расходов

(Бангладеш, Греция, Уганда, Южно-Африканская Республика) Методологической основой исследования являются общенаучные (анализ и синтез, индукция и дедукция, диалектический, системный и функциональный) и частнонаучные (исторический, различения сущего и должного в праве, толкования, формально-юридический, сравнительно-правовой) методы познания.

Целью диссертационной работы является определение правовых и методологических основ аудита эффективности бюджетных расходов, необходимых для его применения в Российской Федерации в соответствии с общепринятыми в Международных стандартах аудита ИССАИ принципами и с учетом зарубежного опыта, а также разработка предложений по внесению соответствующих изменений в российское законодательство.

Для достижения данной цели в процессе исследования были поставлены следующие задачи:

1) установить условия и предпосылки возникновения аудита эффективности бюджетных расходов в государственном финансовом контроле зарубежных стран;

2) определить особенности правового регулирования и организации аудита эффективности бюджетных расходов в деятельности высших органов аудита зарубежных стран;

3) раскрыть содержание и понятийный аппарат аудита эффективности бюджетных расходов, закрепленный в международных стандартах высших органов аудита (ИССАИ) и стандартах высших органов аудита зарубежных стран;

4) определить общие нормы и выделить особенности процесса осуществления аудита эффективности бюджетных расходов высшими органами аудита зарубежных стран, а также правового механизма его применения Европейским судом аудиторов;

5) раскрыть процесс формирования концепции аудита эффективности бюджетных расходов и определить предпосылки его внедрения в Российской Федерации;

6) выявить особенности и проблемы правового регулирования и практики осуществления аудита эффективности бюджетных расходов в Российской Федерации на федеральном и региональном уровнях;

7) сформулировать предложения по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и внутренних нормативных актов Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации в части организации и осуществления аудита эффективности бюджетных расходов.

Научная новизна диссертационной работы заключается в проведении комплексного сравнительного анализа правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов в зарубежных странах и Российской Федерации, выявлении возможностей применения иностранного опыта и разработке предложений по совершенствованию российского законодательства, категориального аппарата и методологии, которые обеспечивали бы проведение

аудита эффективности в России в соответствии с общепринятыми международными принципами.

В результате проведенного исследования правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов в зарубежных странах и Российской Федерации автором разработаны следующие положения, которые выносятся на защиту.

1. Возникновение аудита эффективности в развитых западных странах было обусловлено совокупностью одновременно сложившихся объективных факторов, повлекших за собой осознание необходимости разработки нового вида государственного аудита по контролю за результатами бюджетных расходов. Такими факторами были, в частности, реформирование государственного управления; переход к принципам бюджетирования, ориентированного на результат; увеличение государственных расходов; обеспечение рационального использования природных ресурсов; повышение прозрачности деятельности и подотчетности органов, управляющих бюджетными средствами, и другие.

Процесс формирования и внедрения аудита эффективности в государственный финансовый контроль в зарубежных странах, начавшийся в 60-е годы прошлого века, проходил в течение нескольких десятилетий и практически завершился к концу столетия.

В Российской Федерации факторы, порождающие необходимость применения аудита эффективности бюджетных расходов, сформировались, в основном, в начале 2000-х годов. Однако процесс его внедрения в государственный финансовый контроль в настоящее время находится фактически на начальном этапе, поскольку до сих пор не создана достаточная правовая и методологическая база для осуществления аудита эффективности в соответствии с общепринятыми международными принципами.

Для оптимизации и ускорения этого процесса необходимо использовать зарубежный опыт применения аудита эффективности, изучению и анализу которого в российской научной литературе уделяется мало внимания.

2. Существуют несколько способов закрепления полномочий на проведение аудита эффективности бюджетных расходов как одной из гарантий независимости высшего органа аудита, исходя из юридической силы акта, в частности:

в конституциях (основных законах) - Бутан, Германия, Уганда;

в законах - Бразилия, Великобритания, Швеция, Южно-Африканская Республика;

в иных нормативных актах - Индия, Соединенные Штаты Америки.

Для обеспечения указанной гарантии в законодательстве Российской Федерации предлагается уточнить полномочия Счетной палаты Российской Федерации, внеся следующие изменения в статью 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»:

а) подпункт 1 пункта 1 изложить в следующей редакции:

«1) осуществляет финансовый аудит (контроль), аудит эффективности, стратегический аудит, иные виды аудита (контроля) в рамках контрольной деятельности;»;

б) пункт 4 изложить в следующей редакции:

«4. Контрольная и экспертно-аналитическая деятельность осуществляется в соответствии со стандартами внешнего государственного аудита (контроля), утверждаемыми Счетной палатой.».

3. Понятие «аудит эффективности бюджетных расходов» необходимо рассматривать в следующих аспектах:

как вид финансового контроля экономических и социальных результатов использования бюджетных средств - среди других видов внешнего финансового контроля;

как контроль деятельности объектов аудита по достижению запланированных целей, решению поставленных задач и выполнению возложенных функций, на которые были использованы бюджетные средства - как реализация функции финансов;

как процесс определения эффективности (экономности, продуктивности и результативности) бюджетных расходов в соответствии с утвержденными критериями - с точки зрения методологии осуществления.

4. Понятийный аппарат, закрепленный в российском законодательстве и используемый в научной литературе в области аудита эффективности бюджетных расходов, требует приведения в соответствие с международными стандартами высших органов аудита и унификации по следующим основаниям:

во исполнение требований законодательства Российской Федерации;

в связи с необходимостью выполнения обязательств, вытекающих из членства Счетной палаты Российской Федерации в ИНТОСАИ;

в целях обеспечения эффективного взаимодействия органов государственного аудита Российской Федерации и зарубежных стран при проведении совместных контрольных мероприятий, а также использования зарубежного опыта.

Для обеспечения единообразия терминологического аппарата и устранения существующих противоречий в определении содержания аудита эффективности бюджетных расходов, сформулированы предложения по определению соответствующих понятий, а также по внесению изменений в законодательство:

а) статью 34 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

«Принцип эффективности использования бюджетных средств означает, что при исполнении бюджетов участники бюджетного процесса в рамках установленных им бюджетных полномочий должны обеспечивать достижение заданных результатов в установленный срок (результативность) с использованием наименьшего объема бюджетных средств на приобретение необходимых ресурсов (экономность) и их минимальные затраты в процессе производства товаров или оказания услуг (продуктивность).»;

б) абзац второй пункта 2 статьи 157 Бюджетного кодекса Российской Федерации изложить в следующей редакции:

«аудиту эффективности, направленному на определение экономности, продуктивности и результативности использования бюджетных средств;»;

в) подпункт 4 пункта 1 статьи 9 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» изложить в следующей редакции:

«4) осуществление аудита эффективности, направленного на определение экономности, продуктивности и результативности использования средств бюджета субъекта Российской Федерации, средств бюджетов территориальных государственных внебюджетных фондов и иных источников, предусмотренных законодательством Российской Федерации;».

Предлагается закрепить в Стандарте внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности» следующие определения понятий «аудит эффективности», «эффективность использования бюджетных средств», а также ее элементов: «экономность», «продуктивность», «результативность», приведенные в соответствие с положениями соответствующих международных стандартов ИССАИ:

«Аудит эффективности представляет собой вид внешнего государственного аудита (контроля), направленный на совершенствование использования объектами аудита федеральных и иных ресурсов, полученных для достижения запланированных целей и решения поставленных задач социально-экономического развития Российской Федерации, путем формирования рекомендаций по устранению недостатков, выявленных в ходе определения эффективности использования указанных средств.»;

«Эффективность использования бюджетных средств характеризуется соотношениями, с одной стороны, фактических результатов бюджетных расходов, а, с другой, - расходов на приобретение необходимых ресурсов (экономность),

3 Стандарт внешнего государственного аудита (контроля) СГА 104 «Аудит эффективности»: утв. постановлением Коллегии Счетной палаты Российской Федерации от 30 ноября 2016г № 4ПК : по сост. на 1 мая 2018 года // Доступ из справ. правовой системы «КонсультантПлюс».

затрат на их достижение (продуктивность), а также запланированных результатов (результативность).»;

«Экономность характеризуется достижением объектом аудита запланированных результатов с использованием установленного или наименьшего объема федеральных и иных ресурсов.»;

«Продуктивность характеризуется объемом затрат (финансовых, трудовых, материальных и иных), произведенных объектом аудита на единицу полученного результата (продукции или услуги).»;

«Результативность характеризуется достижением объектом аудита запланированных или более высоких результатов и социально-экономического эффекта.».

Предлагается восстановить в указанном стандарте трехэлементное содержание эффективности, указав, что в рамках проведения отдельного аудита эффективности бюджетных расходов может производиться оценка как одного, так и различного сочетания элементов содержания эффективности использования бюджетных средств.

5. В российском законодательстве и научной литературе существуют подмены и конкуренция созвучных понятию «аудит эффективности бюджетных расходов» как контрольному мероприятию таких терминов, как «контроль за эффективным использованием средств», «проверка и анализ эффективности», «государственный аудит эффективности и соответствия нормативным правовым актам», экспертно- аналитическое мероприятие «Аудит эффективности», применение которых размывает и искажает общепринятое в мире содержание аудита эффективности как одного из видов государственного аудита.

В этой связи предлагается четко разграничивать порядок и случаи осуществления контрольной и экспертно-аналитической деятельности (путем предложенных ранее поправок в подпункт 1 пункта 1 статьи 14 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации»), а также финансового аудита и аудита эффективности бюджетных расходов в контрольных мероприятиях Счетной палаты Российской Федерации, чтобы в

рамках правоприменения был реализован соответствующий набор способов и методов, необходимый для их проведения. В целях совершенствования юридической техники Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» предлагается исключить из положений указанного закона понятия, созвучные термину «аудит эффективности бюджетных расходов».

6. Совершенствование правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов на уровне субъектов Российской Федерации и муниципальных образований требует формирования единой методологической базы осуществления аудита эффективности бюджетных расходов контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. В этих целях предлагается внести в законодательство следующие изменения:

а) пункт 6 статьи 35 Федерального закона от 5 апреля 2013 г. № 41-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» изложить в следующей редакции:

«6. В целях реализации возложенных полномочий Счетная палата разрабатывает и утверждает в установленном порядке общие требования к стандартам внешнего государственного и муниципального аудита (контроля), определяющие правила проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий, а также финансового аудита, аудита эффективности и стратегического аудита контрольно-счетными органами субъектов Российской Федерации и муниципальных образований.»;

б) пункт 2 статьи11 Федерального закона от 7 февраля 2011 года № 6-ФЗ «Об общих принципах организации и деятельности контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований» изложить в следующей редакции:

«Стандарты внешнего государственного и муниципального финансового контроля для проведения контрольных и экспертно-аналитических мероприятий утверждаются контрольно-счетными органами в соответствии с общими требованиями, утвержденными Счетной палатой Российской Федерации;».

Соответствующие изменения необходимо внести в региональное законодательство, правовые акты муниципальных образований, а также внутренние нормативные документы контрольно-счетных органов Российской Федерации.

Теоретическая значимость работы состоит в расширении и уточнении научных представлений относительно содержания и сущности, а также организации и процесса осуществления аудита эффективности бюджетных расходов. В диссертации предложены авторские определения понятий «аудит эффективности бюджетных расходов», «экономность», «продуктивность», «результативность», «эффективность использования бюджетных средств», выявлены общие нормы и особенности осуществления аудита эффективности бюджетных расходов в зарубежных странах и Российской Федерации, разграничены способы нормативного закрепления полномочий на проведение аудита эффективности бюджетных расходов в законодательстве субъектов Российской Федерации.

Практическая значимость работы заключается в том, что полученные результаты диссертационного исследования и разработанные рекомендации могут быть использованы:

палатами Федерального Собрания Российской Федерации для совершенствования правового регулирования аудита эффективности бюджетных расходов путем ликвидации существующих пробелов и устранения правовых коллизий в российском законодательстве по вопросам государственного финансового контроля;

законодательными органами субъектов Российской Федерации в целях совершенствования законодательных актов, регламентирующих деятельность региональных контрольно-счетных органов в части применения ими аудита эффективности бюджетных расходов;

Счетной палатой Российской Федерации, контрольно-счетными органами субъектов Федерации и муниципальных образований при разработке стандартов и в практике проведения аудита эффективности бюджетных расходов;

высшими учебными заведениями в рамках учебных дисциплин по финансовому праву, государственному аудиту и аудиту эффективности.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Чернядева Злата Андреевна, 2019 год

Литература на русском языке

229. Агапцов, С. А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства / С. А. Агапцов. — М. : Финансовый контроль, 2004. — 258 с.

230. Азжеуров, В. Аудит эффективности использования бюджетных средств в интересах стратегии социально-экономического развития Российской Федерации/ В.Азжеров// Бюджетные учреждения: ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности. -2007. - № 6.

231. Анализ эффективности реализации принципов Лимской декларации в организации и правовых основах деятельности Счетной палаты Российской Федерации: отчет о НИР (заключительный)/ Бушмаринов С.Ю.- М.: Государственное научное учреждение «Государственный научно-исследовательский институт системного анализа Счетной палаты Российской Федерации» (НИИ СП), 2003. - 53 с.

232. Андрианов, М. Неэффективное использование бюджетных средств. Информация к размышлению/М. Андрианов// Бюджетные учреждения: ревизии финансово-хозяйственной деятельности. - 2010. - № 3.

233. Аудит эффективности в рыночной экономике: учебное пособие / Е.И. Иванова, М.В. Мельник, В.И. Шлейников ; под ред. С.И. Гайдаржи. — М.: КНОРУС, 2007. - 328 с.

234. Барыкин, Е.А. Аудит эффективности в механизме государственного финансового контроля/ Е.А.Барыкин // Реформы и право. - 2008. - № 3.

235. Богданова, А.В. Актуальные проблемы осуществления внешнего государственного финансового контроля за состоянием и управлением государственным долгом субъекта Российской Федерации/ А.В.Богданова// Финансовое право. - 2012. - № 6.

236. Бычков, С. Оправдана ли уголовная ответственность за нерезультативное (неэффективное) расходование бюджетных средств/ С.Бычков// Казенные учреждения, учет, отчетность, налогообложение. - 2013. - № 7.

237. Вавилов, Ю.А., Конова, А.С. Аудит эффективности государственных внешних заимствований Российской Федерации/Ю.А.Вавилов, А.С.Конова// Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях.- 2005. - № 18.

238. Валеев А.Р. Эффективность бюджетных расходов: планирование и контроль: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.12/ Валеев Азат Рустемович.-М., 2012. - 24 с.

239. Внедрение аудита эффективности использования государственных средств в практику деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации: учебное пособие (проект)/ под ред. С.В.Степашина. URL: http://www.studmed.ru/stepashin-sv-vnedrenie-audita-effektivnosti-ispolzovaniya-gosudarstvennyh-sredstv-v-praktiku-deyatelnosti-kontrolno-schetnyh-organov-rossiyskoy-federacii_dfdea0a.html(дата обращения: 01.05.2018).

240. Воронин Ю.М. Государственный финансовый контроль: вопросы теории и практики / Ю.М. Воронин. - М. : Финансовый контроль, 2005. - 432 с.

241. Голикова, Т.А. Выступление Председателя Счетной палаты Российской Федерации на заседании Государственного совета Российской Федерации 4 октября 2013 года. URL: http://www.ach.gov.ru/press_center/news/567(дата обращения: 01.05.2018).

242. Губайдуллина, М.Р. Неэффективное использование: проблемы, классификация и ответственность/ М.Р. Губайдуллина // Бюджетный учет. -2010.- № 6. URL: http://www.vkaznu.ru/index.php?showtopic=9495(дата обращения: 01.05.2018).

243. Егорова, Е.М. Аудит эффективности бюджетных расходов - путь совершенствования государственного финансового контроля/ Е.М. Егорова// Terra Economicus. - 2007. - № 2-3.

244. Кошелева, Ю.А. Неэффективное использование бюджетных средств/ Ю.А.Кошелева// Финансовый справочник бюджетной организации. - 2012. - № 1. URL: http://www.gosfinansy.ru/journal/4201/63693/(дата обращения: 01.05.2018).

245. Крохина, Ю.А. Международные акты и зарубежная практика как факторы оптимизации государственного финансового контроля России/ Ю.А.Крохина// Финансовое право. - 2011. - № 5. - С. 10-14.

246. Крохина, Ю.А. Финансовое право России: учебник/ Ю.А.Крохина. -М.: Норма: ИНФРА-М, 2011. - 720 с.

247. Марченко, М.Н. Теория государства и права: учебник/ М.Н.Марченко.- М.: Велби: Проспект, 2004. - 648 с.

248. Махош, Р.И. Тезисы выступления Председателя Контрольно-счетной палаты Республики Адыгея, Председателя Этической комиссии Ассоциации контрольно-счетных органов Российской Федерации на тему: «Проблемы реализации итогов контрольных мероприятий в рамках существующего законодательства» на заседании круглого стола «Проблемы организации контроля эффективности бюджетных расходов в субъектах Российской Федерации» от 10 мая 2012 года, Ростов-на-Дону. URL: http://www.ksp61.ru/AKSOR/Mahosh_AKCOP.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

249. Мешалкина, Р.Е. Аудит эффективности - объективная необходимость/ Р.Е.Мешалкина// Финансы. - 2005. - № 2.

250. Минаева, Е.А. Развитие государственного финансового контроля за расходами бюджета на реализацию целевых программ: дис. ... канд. экон. наук. : 08.00.10/ Минаева Екатерина Александровна.- М., 2015. - 199 с.

251. Молчанова, М.Ю. О проблемах аудита эффективности расходования средств муниципальных бюджетов/ М.Ю. Молчанова// Современные наукоемкие технологии. - 2005. - № 7. - С. 73-76

252. Пономарева, К. А. Неэффективное использование бюджетных средств по законодательству России и Германии/ К.А.Пономарева// Юрист. -2013. - № 13. - С. 43 - 46.

253. Пресс-служба Центрального банка Российской Федерации «О ключевой ставке Банка России и других мерах Банка России» от 16 декабря 2014 года. URL: http://www.cbr.ru/press/pr.aspx?file=16122014_004533 dkp2014-12-16Т00_39_23.Мш(дата обращения: 01.05.2018).

254. Рик, Т.А., Титов, В.В. Государственный аудит как вид финансового контроля в правовой системе Российской Федерации/ Т.А.Рик, В.В.Титов// Право и экономика. - 2005. - № 9. - С. 5.

255. Рябухин, С. Н. Аудит эффективности использования государственных ресурсов: монография/ С.Н.Рябухин. — М.: Наука, 2004. - 284 с.

256. Садчиков, А.С. Аудит эффективности использования ресурсов: методологический подход/ А.С.Садчиков// Аудиторские ведомости. - 2007. - № 6.

257. Саунин, А.Н. Аудит эффективности в государственном финансовом контроле: научно-методическое пособие/ А.Н.Саунин. - М.: ИД «Финансовый контроль», 2004. 144 с.

258. Саунин, А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.12/ Саунин Анатолий Николаевич.- М., 2006. - 391 с.

259. Саунин, А.Н. Аудит эффективности использования государственных средств: учебное пособие/ А.Н.Саунин. - М.: Изд-во Московского университета, 2015. - 336 с.

260. Саунин, А.Н. Аудит эффективности: международные стандарты проведения/ Саунин А.Н.// Вестник АКСОР. - 2012. - № 1. - С. 109-117.

261. Саунин, А.Н. О понятийном аппарате государственного финансового контроля/ Саунин А.Н.// Финансы и кредит. - 2014. - № 13. - С. 2-9.

262. Саунин, А.Н. Освоение аудита эффективности контрольно-счетными органами: реальность и проблемы/ Саунин А.Н. // Вестник АКСОР. - 2014. - № 3 (31). - С. 71-79.

263. Саунин, А.Н. Эффективность бюджетных расходов: содержание понятия и методы определения/ Саунин А.Н. // Государственный аудит. Право. Экономика. - 2010. - № 2. - С. 17-23.

264. Саунин, А.Н., Чернядева, З.А. Нормативное регулирование аудита эффективности: общее и особенности в зарубежных высших органах аудита/А.Н.Саунин, З.А.Чернядева// Финансовое право. - 2015. - № 10. . - С. 1217.

265. Семинар "Использование инструкций по аудиту эффективности, содержащихся в ИССАИ 300, 3000 и 3100" Бонн, декабрь 2013 г./ Журнал EUROSAI. - 2013. - №19. URL: http://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/ magazines/MAGA_RU/Eurosai19rus.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

266. Сильвестрова, Т. Неэффективное использование бюджетных средств и имущества/ Т. Сильвестрова// Ревизии и проверки финансово-хозяйственной деятельности государственных (муниципальных) учреждений. - 2015. - № 1. URL: http://base.garant.ru/57482798/(дата обращения: 01.05.2018).

267. Специальная группа EUROSAI по аудиту средств, выделенных на предотвращение и ликвидацию последствий катастроф// Журнал EUROSAI. - 2011. - №17. -С. 122-128. URL: http://www.eurosai.org/handle404?exporturi=/export/sites/eurosai/.content/documents/ magazines/MAGA_RU/Eu17ru.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

268. Степашин, С.В. Доклад на круглом столе «Аудит эффективности государственных расходов: опыт, проблемы, перспективы» от 16 июня 2003 г. URL: http://viperson.ru/articles/doklad-predsedatelya-schetnoy-palaty-rossiyskoy-federatsii-s-v-stepashina-na-kruglom-stole-audit-effektivnosti-gosudarstvennyh-rashodov-opyt-problemy-perspektivy-16-iyunya-2003-g(дата обращения: 01.05.2018).

269. Степашин, С.В., Столяров, Н.С., Шохин, С.О., Жуков, В.А. Государственный финансовый контроль: учебник для вузов. - СПб: Питер, 2004. - 557 с.

270. Столяров, Н.С. Финансовый контроль в системе стратегического управления социально-экономическим развитием России (теория и практика): автореф. дис. ... д-ра экон. наук: 08.00.10/ Столяров Николай Сергеевич.-М., 2006.- 40 с.

271. Толокнова, Т.Б. Счетная палата как основной институт системы финансового контроля в праве Европейского союза: дис. ... канд. юрид. наук: 12.00.10/ Толокнова Тамара Борисовна. - М., 2010. - 177 с.

272. Уголовное право Российской Федерации. Общая часть: Учеб. для студентов вузов по спец. «Юриспруденция» / Под. Ред. А.И. Рарога - М.: Юристъ, 2004. - С.56-93.

273. Филиппова, В.В. Аудит эффективности в системе государственного финансового контроля: автореф. дис. ... канд. экон. наук: 08.00.12/Филиппова Вера Владимировна.- М., 2005.- 25 c.

274. Финансовое право : учебник / отв. ред. Н. И. Химичева. — М. : Норма: ИНФРА М, 2012. - 752 с.

275. Чернядева, З.А. Аудит эффективности: проблемы нормативного правового регулирования/ З.А.Чернядева// Вестник АКСОР. - 2015. - № 3/2015 (35). -С. 231-235.

276. Чернядева, З.А. Европейский суд аудиторов: особенности правового статуса и осуществления аудита эффективности/ З.А.Чернядева// Общественные науки. - 2015. - № 6. - т. 2. - С. 93 - 100.

277. Чернядева, З.А. Необходимость проведения аудита эффективности для предотвращения угроз финансовой безопасности России/ З.А.Чернядева// Современные угрозы финансовой безопасности России: материалы научно-практической конференции, 26 марта 2014 г.: сборник статей. - М.: Высшая школа государственного аудита, 2014. - С. 159-163.

278. Чернядева, З.А. Нормативно-правовые акты контрольно-счетных органов: понятие аудита эффективности/ З.А.Чернядева// Вестник АКСОР. - 2015. - № 1/2015 (33). - С. 235-239.

279. Чернядева, З.А. Нормативные подходы высших органов аудита зарубежных стран к определению аудита эффективности: сборник материалов I Международной заочной научно-практической конференции «Актуальные проблемы финансового контроля (аудита)». М.: НИИ СП РФ - 2014. - С. 295-302.

280. Чернядева, З.А. Нормативные подходы высших органов аудита к определению аудита эффективности/ З.А.Чернядева// Государственный аудит. Право. Экономика. - 2014. - № 3. - С. 6-10.

281. Чернядева, З.А. Развитие аудита эффективности в государственном финансовом контроле иностранных государств/ З.А.Чернядева// Государственный аудит. Право. Экономика. - 2014. - № 1-2. - С. 19-24.

282. Чернядева, З.А. Реализация принципов организационной независимости и политической беспристрастности высших органов аудита зарубежных стран при проведении аудита эффективности/ З.А.Чернядева// Актуальные вопросы науки. Материалы XIII Международной научно-

практической конференции. Москва, 25 апреля 2014 г. - М.: Спутник. - 2014. - С. 173-181.

283. Чернядева, З.А. Роль и значение аудита эффективности в государственном финансовом контроле: Материалы международной научной конференции студентов, аспирантов и молодых ученых «Ломоносов 2015». Москва 13-17 апреля 2015 г. - М.: МГУ, 2015. URL: http://lomonosov-msu.ru/archive/Lomonosov_2015/data/6973/uid90416_report.pdf

284. Чхутиашвили, Л.В. Аудит эффективности как инструмент противодействия коррупции в Российской Федерации/ Л.В. Чхутиашвили// Финансы и управление. - 2014. - №3.

285. Шахрай, С. М.,Васильев, А. А. Финансовый контроль как вид государственного контроля/ С.М.Шахрай, А.А.Васильев// Вопросы правоведения. — 2014. — № 5 (27). — С. 68-96.

286. Энгельс, Д. Стратегический план EUROSAI на период 2011-2017 годов. Целевая группа 2: «Профессиональные стандарты» Первые шаги по продвижению международных стандартов ISSAI в Европе/ Д.Энгельс// Журнал EUROSAI. - 2011. - № 17. URL: http://www.issai.org/media/12901/issai_1_e.pdf(дaтa обращения: 01.05.2018).

Литература на иностранных языках

287. Apelblat M. Greece needs functioning institutions to check the government. October, 2013. URL: http://www.ekathimerini.com/154662/article/ekathimerini/comment/greece-needs-functioning-institutions-to-check-the-government8232(дaтa обращения: 01.05.2018).

288. Apelblat M. Where is the Hellenic Court of Audit? // New Europe. The European Political Newspaper. - 2011. - July 3.

289. Azuma N. The Role of the Supreme Audit Institutions in New Public Management (NPM): the Trend of Continental Countries// Asian Journal of Government audit. - 2004. - April.

290. Brochure on Comptroller and Auditor General's Act of 1971. URL: http://www.saiindia.gov.in/english/home/about_us/mandate/DPC_act/DPC2014.pdf(дат а обращения: 01.05.2018).

291. Coordinated Audits of Implementation of Tasks Related to Environmental Projects and Measures in the Thaya River Basin, Prague 2005. URL: http://www.environmental-

auditing.org/Portals/0/AuditFiles/all_at 109eng05ar_joint_cz_sum_ft_thayatalmeasurest hayariverbasin.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

292. Curristine T., Lonti Z. Improving Public Sector Efficiency: Challenges and Opportunities// OECD Journal on Budgeting. - 2007. - Volume 7 - No. 1. URL:http://www.oecd.org/gov/budgeting/43412680.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

293. Defoy S.T. Performance Auditing at the Office of the Auditor General of Canada: Beyond Bean Counting// Library of Parliament publication. -2011. - № 201171-E June, 30

294. Diamond J. From Program to Performance Budgeting: The Challenge for Emerging Market Economies// International Monetary Fund/ Working Paper. June, 2003

295. Ellsworth H. Morse Performance auditing - What is it? / Ninth Annual Governmental Seminar - Missouri. - 1976. - 26 p.

296. European Union audit in brief. Introducing the 2014 annual reports of the European Court of Auditors. URL: http://www.eca.europa.eu/Lists/ECADocuments/auditinbrief-2014/auditinbrief-2014-EN.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

297. Georgia K. Introducing preventive audit in local government: the case of Greece//International Journal of government audit INTOSAI. -2015. - Vol. 42. - №2. - P. 18-21. URL: http://www.intosai.org/fileadmin/downloads/downloads/3_committees/3_goal3/IJGA_I ssues/2015/eng_ijga_apr15.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

298. Governance of the European Court of Auditors. URL: http://www.eca.europa.eu/en/Pages/Structure.aspx(дата обращения: 01.05.2018).

299. Ha B. System-based Auditing and Monitoring of Government Programs and Projects// International Journal of Government Auditing. - 2005. - October. URL: http://www.intosaijournal.org/technicalarticles/technicaloct05.html(дата обращения: 01.05.2018).

300. Hart V., Danni L., Dutra P.H. Coordinated Audits as a Capacity Building Strategy, Brazilian Court of Audit (TCU)/ International Journal of Government Auditing. - 2013. - VOL. 40. - № 4. - P. 12-18. URL: http://www.intosaijoumal.org/pdf/ijga_oct13_eng_www.pdf^aTa обращения: 01.05.2018).

301. Holkeri K., Summa H. Evaluation of Public Management Reforms in Finland: from ad hoc studies to a programmatic approach. URL: http://158.132.155.107/oess/P0SH/0SH-Research/Evaluation/bench2.pdf^aTa обращения: 01.05.2018).

302. Hoover Presidential Library and Museum: Commissions on the Organization of the Executive Branch. URL:http://www.ecommcode2.com/hoover/research/hooverpapers/hoover/postpres/hpp hcom1.htm^aTa обращения: 01.05.2018).

303. Kruchina M. CAP Audit Methods and Techniques used by the SAO. URL: http://www.nku.cz/seminars/cap-event-prague-

2010/download/topic3/Topic3_3_SAIoftheCzechRepublic_Presentation.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

304. Küchen T., Nordman P. Performance budgeting in Sweden// OECD Journal on Budgeting, Volume 8 - No. 1. URL: http://www.oecd.org/sweden/43410990.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

305. Lonsdale J., Wilkins P., Ling T. Performance Auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government. -UK: Edward Elgar Publishing Limited, 2011. - 368 p.

306. McCormack L. Institutional Foundations for Performance Budgeting: The Case of The Government of Canada// CCAF-FCVI June, 2008. URL: http://www.ccaf-

fcvi.com/attachments/258_PerformanceBudgeting-EN.pdf(дата обращения:

01.05.2018).

307. Neil E. Seiden The DoD unit cost initiative: a NAVY overview, economic analysis, and review of base operations support cost allocation// thesis// Naval Postgraduate School, CA, USA, 1991 P.12-14

308. New Zeland. Secondment program with Chief Auditor of Samoa// International Journal of Government Auditing. -2013. - VOL. 40. - № 4. - P. 7. URL: http://www.intosaijournal.org/pdf/ijga_oct13_eng_www.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

309. Normanton E. The accountability and audit of government// UK: Manchester University Press. - 1966. - P. 100-110

310. OECD Budget Practices and Procedures Database, Phase II, Final Glossary. - OECD. - 2006. - 19 December. - P. 6.

311. Performance audit in Bangladesh. URL: http://www.cagbd.org/in.php?cp=perfoaud(дата обращения: 01.05.2018).

312. Performance audit in practice. Examples from county and municipality audits. The National Audit Office of Denmark. URL: http://www.rigsrevisionen.dk/media(214,1033)/Performance_audit_in_practice.pdf. (дата обращения: 01.05.2018).

313. Performance Auditing. Contributing to Accountability in Democratic Government// edited by Lonsdale J., Wilkins P., Ling T. London, UK: Edward Elgar Pub. - 2011. - P. 90-92.

314. Performance Budgeting in OECD Countries// Organisation for Economic Co-operation and Development. - 2007. URL: https://www.bmf.gv.at/budget/haushaltsrechtsreform/OECD_Studie_Performance_Budgeti

обращения: 01.05.2018).

315. Performance Budgeting: Linking Funding and Results edited by Robinson M. Palgrave MacMillan/IMF, 2007. - P. 1-15 URL: http://www.focusintl.com/RBM137-0230553567.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

316. Planning the value for money programme. URL: https://www.nao. org .uk/about-us/our-work/value-for-money-programme/planning-the-value-for-money-programme/(дата обращения: 01.05.2018).

317. Pollitt C., Girre X., Lonsdale J. Performance or compliance? Performance audit and public management reform in five countries// Oxford University Press Inc., NY, 1999 (2002)

318. Rose A. Results-Orientated Budget Practice in OECD Countries// Overseas Development Institute/ Working Paper. - 2003. - February.

319. State Audit in the European Union/ United Kingdom National Audit Office. - 2001. - P. 225 URL: http://www1.worldbank.org/publicsector/pe/befa05/State_Audit_Book2.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

320. State Audit in the European Union/ United Kingdom National Audit Office. - 2005. - P. 255. URL: http://www.nao.org.uk/wp-content/uploads/2005/12/State_Audit_Book.pdf(дата обращения: 01.05.2018).

321. The history of performance auditing at the Netherlands Court of Audit// Algemene Rekenkamer. URL: http://www.courtofaudit.nl/english/Organisation/What_do_we_do/International_activiti es/Capacity_building_for_performance_audits/The_history_of_performance_auditing_a t_the_Netherlands_Court_of_Audit(дата обращения: 01.05.2018).

322. The Hoover Commission Report. Commission on organization of the executive branch of the government. - USA: McGraw-Hill Book COMPANY, INC. -1947. -URL: http://babel.hathitrust.org/cgi/pt?id=mdp.39015039648269;view=1up;seq=11(дата обращения: 01.05.2018).

Приложение 1.

Компетенция высших органов аудита зарубежных стран в отношении объектов аудита эффективности396

Государство Полномочия высшего органа аудита по проведению аудита эффективности

Центральные (федеральные) органы государственной власти Региональные органы государственной власти Органы местного самоуправления Государственные учреждения (федерального (центрального) уровня) Другие получатели бюджета

Австрия + + + + +

Великобритания + + + +

Бельгия + + + +

Германия + + +

Греция + + + +

Дания + + +

Испания + + + + +

Италия + + + + +

Канада + + + +

Польша + + + + +

Франция + + +

Швеция + + +

396 Источник: составлено автором на основе книги State Audit in the European Union/ United Kingdom National Audit Office, 2005, p.p. 6-10 в редакции актуального национального законодательства

Приложение 2.

Алгоритм выявления недостатков при проведении аудита эффективности

Суда аудита Бразилии397

Критерий Необходимое количество больничных коек в психиатрических лечебницах, установленное Всемирной организацией здравоохранения, составляет 0,43 единицы на 1000 населения

Реальные показатели Среднее количество больничных коек в психиатрических лечебницах Бразилии составляет 0,37 единиц на 1000 населения

Проблема Нехватка больничных коек в психиатрических лечебницах в большинстве регионов Бразилии

Причины 1. Неравномерное распределение больничных коек по регионам Бразилии; 2. Распределение больничных коек не соответствует потребностям населения; 3. Недостаточный уровень общественного контроля.

Последствия 1. Недостаток предоставляемых медицинских услуг; 2. Необходимость переселения пациентов, нуждающихся в медицинской помощи в районы, психиатрические лечебницы которых обеспечены койкоместами.

397Источник: составлено автором на основе Performance Audit Manual of the Brazilian Court of Audit, 2010. URL: http://portal2.tcu.gov.br/portal/pls/portal/docs/2056700.PDF.

265

Приложение 3. Количество запланированных контрольных мероприятий Счетной палаты Российской Федерации с наименованием проверка

или аудит эффективности398

единиц

2009 год 2010 год 2011 год 2012 год 2013 год 2014 год 2015 год

Аудит эффективности 14 35 28 34 33 19 5

Проверка эффективности 57 52 58 57 49 25 28

Всего контроль эффективности 71 87 86 91 82 44 33

398 Источник: составлено автором на основе ежегодных планов работы Счетной палаты Российской Федерации на 2009 - 2015 годы