Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Владимирович

• Кузнецов, Александр Владимирович
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Владимирович

Введение.

Глава I. Теоретические и исторические аспекты организации парламентского контроля в Российской Федерации и субъектах РФ.

1.1. Понятие и формы парламентского контроля.

1.2. Дореволюционный опыт парламентского контроля в России.

1.3. Контроль представительных органов власти в советский период (1917-1993 г.г.)

1.4. Конституция Российской Федерации 1993 года, организация системы парламентского контроля в Российской Федерации.

Глава II. Современный опыт парламентского контроля в субъектах Российской Федерации.

2.1.Развитие парламентского контроля в субъектах Российской Федерации (на опыте Удмуртской Республики).

2.2.Координация деятельности органов парламентского контроля в Российской Федерации.

2.3.Проблемы контроля в системе местного самоуправления. Заключение.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Парламентский контроль в субъектах Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Осуществление контроля занимает важное место в деятельности парламентов. Контроль может быть охарактеризован как одна из функций управления, представляющая собой систему наблюдения и проверки функционирования управляемого объекта с целью оценить обоснованность и эффективность принятых управленческих решений, выявить степень их реализации, наличие отклонений и неблагоприятных ситуаций, о которых целесообразно своевременно проинформировать компетентные органы, способные принять меры к улучшению положения дел.

Государственный контроль вытекает из сущности власти и государства. Но как всякий элемент этих категорий он имеет свое место в государственном управлении. Это место определяется функциями государственного управления, целями и иерархией государственной власти и общественно необходимым разделением труда.

Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти становится непременным условием устойчивости конституционного строя. Практике известны различные формы контроля: право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, право проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства, депутатские запросы.

При всем разнообразии полномочий власти внешний контроль за ее деятельностью может быть разделен на три составляющие: контроль за соответствием деятельности власти провозглашенным целям; контроль в сфере материально-финансовой; контроль за соблюдением и обеспечением прав и свобод граждан.

Особого внимания заслуживает вопрос о контрольных полномочиях Федерального Собрания Российской Федерации. Хотя в круге его статусных функций контрольная не значится наряду с представительной и законодательной, российский парламент все же наделен известным набором таких полномочий российский парламент наделен. Конституция РФ предусматривает создание двух внешних по отношению к исполнительной власти контролирующих органов: Счетной палаты и Уполномоченного по правам человека.

Аналогично федеральному парламенту в субъектах Российской Федерации также применяются основные формы парламентского контроля. В 69 субъектах федерации к концу 2001 года созданы органы бюджетно-финансового контроля, в 14 субъектах действуют Уполномоченные по правам человека, а еще в 22 приняты законы об Уполномоченном по правам человека.

Законодательной основой формирования системы органов государственной власти субъектов Российской Федерации является Конституция РФ. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» от 6 октября 1999 года определяет основные полномочия законодательного (представительного) органа власти субъекта Российской Федерации. Особое место отводится контрольным полномочиям региональных парламентов. В частности, контроль за исполнением бюджета субъекта Российской Федерации и региональной собственностью, назначение и освобождение от должности отдельных должностных лиц, оформление решения о недоверии высшему должностному лицу субъекта РФ, контроль за соблюдением и исполнением законов субъекта Российской Федерации, парламентские расследования, депутатские запросы. В связи с этим уже с 1994 г. законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ начали создавать специализированные органы парламентского контроля.

Анализ деятельности специализированных органов парламентского контроля в Башкортостане, Татарстане, Удмуртской Республике и Пермской области показывает, что наряду со схожими функциями каждый из них имеет и свои специфические особенности.

В организационном плане существует два варианта органов парламентского контроля, которые:

- являются самостоятельными органами субъекта РФ;

- являются подразделениями законодательных органов власти субъектов РФ.

В функциональном плане также существуют два варианта парламентского контроля, которые:

- осуществляется в бюджетно-финансовой сфере;

- осуществляется, кроме бюджетно-финансовой сферы, еще и в сфере исполнения законодательства.

Начиная с 1995 г. существует взаимодействие между Счетной палатой РФ и контрольными органами субъектов РФ. В России, согласно Конституции РФ, Конституциям (Уставам) субъектов РФ, региональные органы парламентского контроля не подотчетны Счетной палате РФ. На сегодня существует форма взаимодействия - соглашение о сотрудничестве.

Задачей, которую ставят перед контрольными органами субъектов РФ региональные законодательные акты, является координация деятельности всей системы контроля в регионе, а также взаимодействие с правоохранительными органами.

В последнее время осознается тот факт, что муниципальная власть является одной из составных частей всей государственной власти в стране. На сегодня существует проблема взаимодействия между органами государственной власти субъекта РФ и органами местного самоуправления. Одним из путей решения этой проблемы является заключение соглашений между представительным органом местного самоуправления и контрольным органом субъекта РФ о взаимодействии и сотрудничестве в вопросах контроля на территории муниципального образования.

В диссертационной работе предпринята попытка провести сравнительный анализ законов субъектов РФ о парламентском контроле с тем, чтобы выявить наиболее полезные формы и методы законодательного обеспечения контроля. Накопленный в различных регионах опыт может быть использован для совершенствования уже принятых законов, подготовки законодательства в тех субъектах РФ, где парламентский контроль недостаточно развит, а также для разработки федерального законодательства в области контроля. В этом диссертант видит актуальность избранной темы настоящего диссертационного исследования.

Состояние научной разработки темы. К сожалению, проблемы правового регулирования парламентского контроля в России последних лет не нашли достаточного отражения в научных исследованиях и теоретических разработках. В последнее время отмечается определенный прогресс в разработке научных аспектов организации и деятельности Счетной палаты РФ, региональных органов парламентского контроля. На этом направлении следует отметить работы Н.Д.Погосяна, статьи Х.М.Кармокова, Ю.Ю.Болдырева, публикации С.О.Шохина, А.Д.Сомен-кова, доклад С В. Степашина 1 Соискателем изучены труды российских правоведов в области теории государства и права, конституционного и парламентского права - С.А.Авакьяна, М.С.Баглая, Н.С.Бондаря,

1 Погосян Н Д Правовой статус Счетной палаты РФ / Юрисгь - 1997 г № 10; Кармоков Х.М Счетная палата Российской Федерации, ЕВРОРАИ 1996 Ке 3; Боддырев Ю Ю Сокрытие / Экономика и жизнь -1998 г. № 22, 10 июня; Шохин С О. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации / Аналитический обзор. - 1998 г.; Соменков А Д Правовое положение Счетной палаты Российской Федерации / Автореферат диссертации канл юрид наук М. 1997; Степашин С В Доклад на Всероссийском совещании руководителей контрольных органов Российской Федерации 2000 / Материалы совещания/ Бюллетень Счетной палаты РФ № 2 2001

А.В.Васильева, Р.Ф.Васильева, БН.Габричидзе, Б.П.Елисеева, С.Э.Жилинского, А.Д.Керимова, Н.Г.Кобеца, И.О.Красновой,

М.Н.Кузнецова, И.Н. Куксина, О.Е.Кутафина, В.В.Лазарева, В.А.Лебедева, Ю.И.Лейбо, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, Д.Л.Суркова, А.И.Экимова, И.С.Яценко и других. Следует отметить, что этим проблемам были посвящены международные семинары, проведенные Счетной палатой РФ «Отношение между внешними федеральными и местными (региональными) контрольно-ревизионными органами» (апрель 1998 года), «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов» (июль 1999 года.) Кроме того, эти вопросы были обсуждены в декабре 2000 года и в декабре 2001 года в Москве на Всероссийских совещаниях контрольных органов Российской Федерации. В то же время, комплексное исследование правового обеспечения организации и деятельности региональных контрольных органов, практически, отсутствует.

Целью исследования является отработка правового механизма повышения эффективности государственного контроля в России, так как в ходе социально-экономических преобразований последних лет система государственного контроля в стране была по многим направлениям разрушена. Ослаблен, а частично и ликвидирован ведомственный контроль; не уделялось достаточно внимания четкой организации контроля в государственных учреждениях. Ликвидирована основная форма общественного контроля за рациональным и эффективным использованием материальных и финансовых ресурсов, какой являлись в свое время органы народного контроля. Таким образом, расходование государственных, то есть общественных средств, которые должны тратиться на общественное благо, в значительной степени вышло из-под контроля налогоплательщиков и государства.

Потребность в эффективном контроле вызывается и тем обстоятельством, что такой контроль обеспечивает необходимую в экономике обратную связь, систематическую сверку планов и фактических результатов, что является необходимым условием принятия правильных управленческих решений. Это, во многом, помогает избежать ошибок, которые очень дорого обходятся. Региональным контрольным органам есть что контролировать. На уровне субъектов федерации сконцентрированы огромные финансовые и материальные ресурсы. Это, в первую очередь, большие налоговые поступления в бюджеты субъектов РФ, значительные средства и доходы от управления и распоряжения государственным и муниципальным имуществом, а также заемные средства. Эти ресурсы необходимо тщательно контролировать для того, чтобы наиболее рационально их использовать. Здесь - большой и важный круг проблем, который включает в себя оценку деятельности государственных органов с точки зрения и управленческой квалификации, и профессиональной компетентности.

Вместе с тем, в механизме расходования государственных средств есть большие резервы, которые, во многом, состоят в грамотном и добросовестном использовании рыночных инструментов, таких, как активное использование конкурсного отбора исполнителей по госзаказам, грамотное использование приемов маркетинга, применение современных методов экономического анализа при разработке государственных программ и, наконец, развитие системы финансового контроля на всех этапах экономической деятельности государственных органов.

Исходя из указанных выше целей, в диссертации поставлены следующие задачи :

- проанализировать конституционные основы парламентского контроля в Российской Федерации, специализированных федеральных и региональных органов парламентского контроля, федеральное и региональное законодательство, регулирующее их деятельность, и разработать направления по его совершенствованию;

- изучить зарубежный опыт парламентского контроля, в том числе специализированных органов парламентского контроля, методы их функционирования; наметить и предложить для использования в российских условиях наиболее прогрессивные формы работы контрольных органов зарубежных стран;

- определить правовой статус контрольных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами власти, проанализировать принципы организации их деятельности;

- определить пределы полномочий органов парламентского контроля;

- изучить опыт взаимодействия парламентского контроля субъекта Российской Федерации с федеральными органами;

- обобщить опыт координации деятельности органов парламентского контроля в рамках отдельного региона;

- выяснить проблемы контроля в системе местного самоуправления;

- дать предложения по развитию государственного контроля в Российской Федерации.

Исходя из этого, данная диссертационная работа предполагает анализ состояния государственного контроля в стране и регионах, оценку его эффективности и выработку рекомендаций по его функциональному, структурному и методическому совершенствованию путем корректировки юридического обеспечения. По ходу исследования предполагалось также определить действующие элементы системы парламентского контроля; выделить сферы недостаточной компетенции контрольных органов, выявить пробелы, определить пределы полномочий органов парламентского контроля; исследовать нормативно-правовое обеспечение текущей деятельности контрольных органов; выработать предложения и рекомендации по совершенствованию структуры, функций, полномочий, организации и методики их деятельности.

В ходе исследования был проведен ретроспективный обзор организации и деятельности органов парламентского контроля в дореволюционной России и представительных органов власти в СССР.

Объектом диссертационного исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе законодательного регулирования и функционирования парламентского контроля в Российской Федерации и, в частности, в субъектах федерации.

Предметом диссертационной работы является анализ механизма, системы и конкретной деятельности органов парламентского контроля Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, проблем их взаимодействия и сотрудничества.

Методологическую основу диссертационного исследования составляют современные учения о гносеологии и методологии научного познания, сравнительно-правовой, формально-юридический, функционально-структурный методы исследования, труды ведущих отечественных ученых в области права, экономики, управления. Автор стремился реализовать в своей работе также принципы восхождения от частного к общему, выработать конкретные предложения по совершенствованию парламентского контроля в Российской Федерации.

Источниковедческую основу диссертации составили Конституция РФ, законодательные акты Российской Федерации, субъектов РФ, зарубежных государств, материалы органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации, Счетной палаты РФ, зарубежных контрольных органов, международных организаций высших и региональных контрольных органов.

Научная новизна диссертации состоит в комплексном, системном исследовании процессов развития и совершенствования парламентского контроля в России и ее субъектах в условиях реформирования ее экономических и политических основ как одного из направлений науки конституционного права. Диссертант теоретически обосновывает авторскую концепцию дальнейшего развития и совершенствования института парламентского контроля в России. Данная работа представляет собой комплексное монографическое исследование современных форм организации государственного контроля в российских регионах с проекцией на федеральный уровень и задачи совершенствования парламентского законодательства с учетом отечественной практики и зарубежного опыта.

В ходе исследования автор пытался объективно изучить и высказать ряд выводов и предложений, обладающих определенными элементами новизны, которые он выносит на защиту:

- на основе анализа современных подходов к организации системы парламентского контроля в Российской Федерации и в субъектах Российской Федерации обосновано положение о необходимости создания во всех субъектах РФ самостоятельных (не в составе законодательного (представительного) органа власти) органов парламентского контроля и принятие федерального закона об общих принципах организации контрольных органов субъектов РФ, создаваемых законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации, в котором были бы закреплены основные функции, права и ответственность данных контрольных органов и должностных лиц, работающих в них;

- диссертант делает вывод о необходимости принятия федерального закона об основах государственного контроля в Российской Федерации. В Конституции Российской Федерации и в федеральных законах отсутствует понятие государственного контроля. Составной частью государственного контроля является парламентский контроль. В данном законе целесообразно сформулировать и закрепить понятие государственного контроля, определить предмет государственного контроля, его цели и принципы, органы, осуществляющие государственный контроль на федеральном и региональном уровне, их правовой статус;

- с целью обеспечения деятельности органов парламентского контроля и урегулирования взаимодействия с проверяемыми организациями автор диссертации считает необходимым внесение дополнений в соответствующие федеральные законы. Предлагается внести в главу XIII Федерального закона «Об акционерных обществах» и в главу IV Федерального закона «Об обществах с ограниченной ответственностью» статью «Предоставление информации Счетной палате Российской Федерации и контрольным органам, созданным законодательными (представительными) органами власти субъектов Российской Федерации», дающую возможность этим контрольным органам наиболее полно реализовать свои полномочия;

- по мнению автора диссертации необходимо урегулировать вопрос об ответственности за непредоставление или предоставление неполной или недостоверной информации законодательным (представительным) органам власти субъектов Российской Федерации, созданным ими органам контроля. Для этого следует законодательно закрепить уголовную ответственность должностных лиц, внеся соответствующее дополнение в статью 287 Уголовного Кодекса Российской Федерации;

- диссертант предлагает оптимально урегулировать взаимодействие и сотрудничество между органами парламентского контроля Российской Федерации и субъектов РФ. Одним из элементов такого взаимодействия является создание Ассоциации контрольно-счетных органов под эгидой Счетной палаты Российской Федерации. Анализ опыта сотрудничества органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации, в масштабах России, федеральных округов, двухстороннее взаимодействие позволяет сделать вывод о том, что для успешной деятельности этих органов необходима четкая система их координации;

- автор диссертации считает плодотворным взаимодействие между представительными органами власти местного самоуправления и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики на основе двухсторонних соглашений об осуществлении контроля на территории данного муниципального образования в вопросах исполнения местного бюджета, планов и программ развития муниципального образования, за распоряжением муниципальной собственностью, за деятельностью должностных лиц местного самоуправления, предусмотренных уставами муниципальных образований;

- положительно, по мнению диссертанта, можно оценить четырехлетнюю практику работы Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики по взаимодействию и сотрудничеству с федеральными контрольными и правоохранительными органами, которое достигнуто благодаря заключению двухсторонних соглашений Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики с федеральными и правоохранительными органами, а также путем включения руководителей этих органов (по согласованию) в состав коллегии Государственного контрольного комитета, которому, согласно республиканскому закону, поручена координация контрольной деятельности в масштабах республики.

Практическая значимость и реализация результатов диссертационного исследования определяется тем, что научные идеи, теоретические положения и выводы, составляющие научную новизну исследования, отражены автором в конкретных рекомендациях и предложениях по организации и дальнейшему совершенствованию работы органов парламентского контроля субъектов Российской Федерации на основе внесения дополнений в соответствующие правовые акты и разработки новых правовых актов.

Многие предложения диссертанта были реализованы при разработке Закона Удмуртской Республики «О Контрольной палате Государственного Совета Удмуртской Республики» 1995 года, Закона Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики» 1996 года, одним из авторов которых он является, а также в процессе создания и работы Контрольной палаты Государственного Совета Удмуртской Республики и Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики. Концептуальные подходы, сформулированные автором, использованы при подготовке некоторых региональных законов о государственных контрольных органах субъектов Российской Федерации.

Научные и методические разработки диссертации в области бюджетно-финансового контроля были учтены при разработке законов о бюджете Удмуртской Республики в 1996-2000 годах.

В настоящее время диссертант входит в рабочую группу по подготовке Бюджетного кодекса Удмуртской Республики.

Кроме того, в связи с принятием Бюджетного кодекса Российской Федерации и Федерального закона «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» диссертантом подготовлен проект Закона Удмуртской Республики «О внесении дополнений и изменений в Закон Удмуртской Республики «О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики».

Основные научные результаты диссертационного исследования изложены в монографии и других научных публикациях автора. Положения и выводы диссертации были представлены на II Международном семинаре «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов», состоявшемся 30 июня-2 июля 1999 года в г. Москве и Российском региональном семинаре-совещании органов парламентского контроля Урала и Поволжья, прошедшем 28 февраля-1 марта 2001 года в г. Ижевске.

Изложенные в диссертации методологические основы, принципы и рекомендации успешно применялись и применяются в работе Государственного контрольного комитета Удмуртской Республики и других контрольных органов субъектов Российской Федерации.

I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ И ИСТОРИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ОРГАНИЗАЦИИ ПАРЛАМЕНТСКОГО КОНТРОЛЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТАХ РФ

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Кузнецов, Александр Владимирович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Для системы государственного контроля характерны глубина и разносторонность, многообразие средств непосредственного воздействия на подконтрольные органы управления, их должностных лиц. Нет ни одной отрасли управления, в которой бы не осуществлялся государственный контроль.

Поскольку контроль является органической частью управления, на него распространяются общие принципы управления обществом и государством. Эти принципы нашли отражение в организации контрольных систем, сложившихся в европейских государствах.

Принцип подконтрольности государственных органов народу в лице представительных органов государственной власти закреплен в Конституции Российской Федерации и конституционном законодательстве. При рассмотрении принципа контроля приходится отметить, что в данной проблеме остается много неясностей. Часть из них возникает вследствие отсутствия единого понятия «принцип контроля», единых критериев систематизации принципов контроля. Не случайно среди ученых - юристов, представителей других общественных наук нет полного совпадения точек зрения при определении и перечислении принципов контроля. Например, некоторые авторы относят к принципам контроля его массовость, гласность, постоянность, повсеместность, объективность. Другие считают такими принципами разносторонность, поддержку положительного опыта, деловитость, эффективность, законность, целесообразность и пр. или результативность, действенность, хотя это, скорее, цель, достижение которой обеспечивается с помощью принципов, а не принцип. Вместе с тем необходимы дальнейшие исследования в специфической части государственного контроля.

Таким образом, наряду с общими принципами организации проведения контроля имеются и специфические принципы. Они дополняют общие принципы, а неуклонное соблюдение тех или других обеспечивает его действенность и результативность.

Государственный контроль в Российской Федерации имеет много разновидностей, в частности, парламентский, президентский и ведомственный контроль. Перечисленные и иные разновидности государственного контроля отличаются характером и объемом, формами и методами проведения, юридическими последствиями контроля, т.е. имеют свои особенности, благодаря чему являются самостоятельными.

Современное состояние государственного контроля в Российской Федерации и его правового регулирования отличаются такими чертами, как: разнообразие видов государственного контроля; множественность органов, осуществляющих государственный контроль при значительных различиях в их правовом статусе; большой объем законодательных и иных нормативных правовых актов, регулирующих организацию и процедуру государственного контроля.

В соответствии с конституционным принципом разделения властей, на федеральном уровне различаются следующие виды государственного контроля, президентский контроль; парламентский контроль; контроль, осуществляемый органами исполнительной власти; судебный контроль; прокурорский надзор.

Указом Президента Российской Федерации «О первоочередных мерах по реализации Послания Президента РФ Федеральному Собранию «Порядок во власти - порядок в стране, (О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)» от 3 апреля 1997 года поручено Правительству Российской Федерации, совместно с Администрацией Президента РФ, представить предложения о пересмотре системы государственного контроля. В этом же году, согласно Распоряжению Правительства Российской Федерации, была образована рабочая группа по разработке: предложений о пересмотре системы государственного контроля и обеспечении создания специализированных контрольных инстанций; проекта концепции системы государственного контроля в Российской Федерации; проекта Федерального закона о государственном контроле в Российской Федерации; проекта доклада Президенту РФ об упорядочении системы государственного контроля.

Особое место в совокупности органов государственного контроля в Российской Федерации имеет Главное контрольное управление Президента РФ.

Положение о нем, утвержденное Указом Президента РФ от 16 марта 1996 г. № 383, наделяет этот орган широким кругом контрольных полномочий как в отношении федеральных органов исполнительной власти, организаций, учреждений, так и в отношении органов власти субъектов РФ.

В настоящее время в России существует не столько система, сколько совокупность контрольных органов и регламентирующих их деятельность правовых актов. Эта совокупность характеризуется избыточностью и органов, и правовых актов, нередко параллелизмом и дублированием, отсутствием координации их работы и, как следствие, недостаточно высокой эффективностью деятельности.

Предпосылками решения этой задачи являются: совершенствование нормативной основы функционирования контрольного механизма; организационное обеспечение координации деятельности различных видов органов; тщательный анализ системы органов, осуществляющих контрольную деятельность в сфере государственного управления, и на этой основе - ликвидации дублирующих друг друга контрольных органов; унификация полномочий контрольно-надзорных органов. Было бы целесообразным повысить статус Главного контрольного управления Президента Российской Федерации до уровня федерального органа исполнительной власти.

Следует отметить, что государственный контроль осуществляется и в субъектах Российской Федерации. В субъектах РФ контрольными полномочиями наделёны правительства и администрации этих субъектов, соответствующие министерства, комитеты, управления и иные органы исполнительной власти, создаются специальные контрольные органы. Их правовой статус, в том числе и правомочие, определяется законодательными и иными правовыми актами этих субъектов Российской Федерации, и не всегда в должной мере они корреспондируют с правомочиями федеральных контрольных органов, осуществляющих свою деятельность в данных регионах. Необходимо законодательно определить основные направления и порядок взаимодействия федеральных контрольных органов и их территориальных органов с контрольными органами, создаваемыми в субъектах Российской Федерации.

Существенные пробелы имеются и в законодательном обеспечении Государственного контроля. В Конституции Российской Федерации и в федеральных законах отсутствует понятие государственного контроля. Положения о вновь создаваемых контрольных органах не всегда полно и четко определяют их функции. В то же время положения о ранее созданных и продолжающих действовать контрольных органах своевременно не обновляются в соответствии с меняющимися условиями их деятельности, принятыми федеральными законами, указами Президента Российской Федерации и постановлениями Правительства Российской Федерации.

Необходима разработка пакета федеральных законов и других нормативных правовых актов, определяющих полномочия государственных органов, осуществляющих различные виды контроля и регламентирующих их деятельность.

Требуется также законодательное закрепление правового статуса работников, осуществляющих контрольные функции; обеспечение их правовой, социальной и физической защиты.

Концепция системы государственного контроля в Российской Федерации базируется на постулате: государственный контроль - неотъемлемая часть функции государственного управления (регулирования) и, в конечном счете, он направлен на достижение целей управления, на решение стоящих перед государством задач.

Основным направлением реформирования системы государственного контроля является создание действенной системы государственного контроля, отвечающей потребностям общества на современном этапе.

Совершенствование правовых основ государственного контроля необходимо начать с разработки и принятия федерального закона об основах государственного контроля в Российской Федерации, в котором целесообразно сформулировать и закрепить понятие государственного контроля, определить предмет государственного контроля, его цели и принципы, основные элементы системы контроля, органы, осуществляющие государственный контроль на федеральном уровне, субъектов Российской Федерации, их правовой статус, источники финансирования, а также гарантии обеспечения безопасности должностных лиц, осуществляющих эту деятельность.

Объем полномочий контрольных органов (включая федеральный уровень и уровень субъектов Российской Федерации), содержание их контрольных функций, виды подконтрольных объектов, юридические последствия контроля неодинаковы. Это предопределяет необходимость законодательного урегулирования этих вопросов - разработки специальных федеральных законов о каждом из видов государственного контроля (о финансовом контроле, об экологическом контроле, о санитарно-эпидемиологическом контроле, о контроле защиты потребительского рынка от проникновения некачественных товаров и другие).

В целях действенного и эффективного осуществления государственного контроля необходимо федеральным законом определить следующие основные права и обязанности сотрудников органов государственного контроля.

Сотрудники органов государственного контроля обязаны: рассматривать обращения граждан о нарушении прав и свобод; в случае необходимости принимать меры к устранению выявленных нарушений; незамедлительно информировать соответствующие правоохранительные органы и органы прокуратуры Российской Федерации о выявленных правонарушениях.

В целях совершенствования системы государственного контроля целесообразно образовать при Президенте Российской Федерации Контрольно-наблюдательный совет (КНС) для проведения анализа деятельности контрольных органов и определения государственной политики в сфере осуществления контроля.

Парламентский контроль должен быть относительно независим. Это требование представляется простым и естественным, однако при проведении его в жизнь встречает немалые трудности. Конечно, совершенно ясно, что контроль вообще должен быть независим и, прежде всего, независим от контролируемых учреждений и лиц.

Государственный контроль, связанный в своей работе с законодательными органами, усваивает, естественно, и представляемый ими интерес. Контроль, организованный в качестве государственного, приобретает общественный авторитет; парламентский контроль в своем развитии демонстрирует своеобразную диалектику, оставаясь государственным, он становится вместе" с тем и контролем общественным в высшем смысле этого слова.

Связанные с законодательной властью, контрольные органы, особенно это касается контрольно-счетных органов, не должны функционировать в отрыве от административного аппарата.

Проблемным остается вопрос органов контроля о форме их деятельности. В этом отношении существуют две системы, выработанные мировой практикой - система административных форм деятельности контроля и система судебных форм деятельности контроля. Родиной первой из них является Англия, откуда эта система перешла в Россию, где и существовала до 1993 года. Родиной второй системы (системы Счетных палат) является Франция. Факт наличия двух систем и практика советского периода действия контроля в России указывает на то, что контроль может действовать одинаково успешно как в административных, так и в судебных формах. То обстоятельство, что в Англии контроль действует в качестве административного органа, не должно означать принадлежности Генерального контролера (так называется главное должностное лицо) к самой системе администрации. Действуя в административных формах, Генеральный контролер остается все же лицом, принадлежащим к парламентским органам.

Счетные палаты, хотя и функционируют в судебных формах, все же не принадлежат к системам судебной власти соответствующих государств.

Одним из основных видов государственного контроля является парламентский контроль. Парламентский контроль за деятельностью исполнительной власти является непременным условием устойчивого конституционного строя. Практике известны различные формы контроля, право законодательной власти утверждать бюджет, право выражать недоверие правительству, право давать согласие на назначение членов правительства, проводить парламентские расследования деятельности министерств и должностных лиц государства.

Парламентам рассматриваемых в данной работе субъектов федерации предоставлено право различных видов парламентского контроля (в том числе и парламентских расследований) в той или иной форме, тогда как Конституция РФ не предусматривает такую форму парламентского контроля, как расследование. Введение в Конституцию РФ понятия парламентского расследования явилось бы действенным инструментом, с помощью которого общественность страны могла получить возможность оценить эффективность действий исполнительной власти, требовать замены или привлечения к ответственности должностных лиц, которые обнаружили свою некомпетентность либо нарушили закон. В то же время это позволило бы систематизировать этот вид контроля и на уровне субъектов РФ.

Федеральный конституционный закон «Об Уполномоченном по правам человека в Российской Федерации» не регламентирует взаимоотношения между федеральным и региональными Уполномоченными. Целесообразно законодательно разграничить компетенции этих государственных правозащитных структур. Имеет смысл пойти по пути создания института специализированных уполномоченных в сферах наиболее массового и грубого нарушения прав человека.

Для обеспечения дальнейшего совершенствования государственного бюджетно-финансового контроля необходимо существенно дополнить и развить его правовую базу как на федеральном, так и на региональном уровне. Образование на федеральном уровне счетной палаты РФ и на уровне субъектов контрольно-счетных органов создало систему новых органов парламентского контроля. Если проанализировать правовую основу всех существующих контрольных органов, то станет очевидным, что именно контрольно-счетные органы наиболее приспособлены к тому, чтобы выполнять роль стержня всей системы бюджетно-финансового контроля в государстве, поскольку они сочетают в себе сферу парламентского и методы административного контроля, играют роль внешнего контрольного органа по отношению ко всем без исключения объектам контроля, наделены самыми широкими функциями и наиболее достаточными полномочиями для организации и осуществления всеобъемлющего эффективного контроля.

Российское финансовое законодательство остро нуждается в упорядочении и кодификации объемного массива правовых норм, порой входящих в противоречие друг с другом, а порой оставляющих значительные пробелы в области права. В этих целях первостепенной задачей является разработка и принятие федерального закона о государственном финансовом контроле. В данном законе целесообразно учесть базовые положения Лимской Декларации об основных принципах финансового контроля.

Необходимо закрепить в законе положение о том, что бюджетно-финансовый контроль осуществляется в форме парламентского и независимого контроля с соответствующими функциями предварительного, текущего и последующего контроля.

Закон о государственном финансовом контроле должен установить главное - систему органов государственного финансового контроля и механизм их взаимодействия. Закон должен содержать минимум строго необходимых отсылочных норм. Должно быть четко законодательно определено, какие органы финансового контроля и кем создаются на федеральном уровне и в регионах, какова их компетенция, как они взаимодействуют между собой по вертикали и горизонтали.

Любые вопросы, связанные с использованием финансовых средств и собственности Российской Федерации или ее субъекта предприятиями и организациями всех форм собственности, а также с использованием ими льгот и иных привилегий, предоставленных законодательством или органами государственной власти соответствующего уровня, не должны составлять коммерческой тайны при проведении контрольных мероприятий контрольно-счетными органами. С целью обеспечения деятельности контрольно-счетных органов и урегулирования взаимодействия с проверяемыми организациями необходимо внести дополнения в соответствующие федеральные законы.

Предлагается внести в главу XIII Федерального закона «Об акционерных обществах» статью 94 «Предоставление информации Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации», а также в главу IV Федерального закона от 8 февраля 1998 года № 14-ФЗ «Об обществах с ограниченной ответственностью» аналогичную статью 50 «Предоставление информации Счетной палате Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации», дающие возможность реализовать указанные полномочия контрольно-счетных органов.

Подавляющее большинство законов о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации содержит норму, в соответствии с которой отказ или уклонение должностных лиц государственных органов, предприятий, учреждений и организаций от своевременного предоставления необходимой информации или документации по требованию контрольных органов, а также предоставление ложной информации влекут за собой ответственность, установленную законодательством Российской Федерации,

Законы о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации содержат также норму, согласно которой требования должностных лиц контрольно-счетных органов, связанные с исполнением ими своих обязанностей, являются обязательными для органов государственной власти и организаций независимо от их подчиненности и форм собственности. Невыполнение законных требований должностных лиц контрольно-счетных органов, а также действия, препятствующие исполнению возложенных на них обязанностей, влекут за собой ответственность в установленном законом порядке. Однако вопрос ответственности действующим законодательством не урегулирован.

С целью урегулирования вопроса об ответственности за непредоставление или предоставление неполной или недостоверной информации законодательным органам власти субъектов Российской Федерации и контрольно-счетным органам субъектов Российской Федерации по вопросам, входящим в их компетенцию, необходимо законодательно закрепить уголовную ответственность должностных лиц, для чего внести соответствующие дополнения в статью 287 Уголовного кодекса Российской Федерации.

Федеральным законом «О государственной защите судей, должностных лиц правоохранительных и контролирующих органов» установлен исключительный перечень лиц, подлежащих государственной защите.

Указанный перечень в числе должностных лиц контролирующих органов, подлежащих защите, не называет сотрудников Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов Российской Федерации. В связи с этим предлагается дополнить статью 2 указанного Федерального закона.

Необходимо разработать и принять комплекс норм, регулирующих деятельность контрольно-счетных органов на уровне законодательства субъектов Российской Федерации там, где это еще не сделано.

Необходимо повсеместно принять региональные законы о контрольно-счетных органах субъектов Федерации, которые должны содержать два вида норм: общие нормы, закрепленные в федеральном законе и отражающие принципы их организации и их место в системе органов государственного финансового контроля, и конкретные нормы, устанавливающие механизм их функционирования с учетом местных особенностей.

Хотя уже принятые законы о контрольно-счетных органах субъектов Российской Федерации во многом схожи по содержанию, различия в правовом статусе контрольно-счетных органов находят отражение в принципиальных подходах к их организации и деятельности, а также в объеме их функций и полномочий. Следует в законодательном порядке (частично в федеральном законе о государственном финансовом контроле, частично в Конституциях и Уставах субъектов Российской Федерации и полностью - в региональных законах о контрольно-счетных органах) закрепить основы правового положения контрольно-счетных органов.

Принципы организации и деятельности контрольных органов могут быть прямо указаны в соответствующих законах о них или устанавливаться косвенно в других содержащихся в законах нормах. Более эффективным является прямое указание на принципы в специальной норме, поскольку это облегчает их определение и толкование их содержания. При этом контрольно-счетные органы должны строить свою работу на принципах объективности, независимости, системности, законности и гласности.

В отношении внутренней организации контрольных органов мировая практика показывает, что они могут успешно функционировать как на основе коллегиальности, так и в виде монократических, иерархических организованных структур. При этом важным принципиальным вопросом организации внутренней работы в контрольно-счетном органе является распределение ответственности за результаты контрольных мероприятий и качество экспертных работ, что достигается установлением разумного соотношения коллегиальности и единоначалия.

Основные функции контрольно-счетных органов, а именно, контрольно-ревизионная, экспертно-аналитическая, информационная и координирующая, - также должны быть законодательно закреплены. При этом они должны быть полноценными.

Полномочия контрольно-счетных органов требуют наиболее тщательной и детальной законодательной проработки. Подход к этой проблеме должен сочетать два основных аспекта. Контрольно-счетные органы должны наделяться самыми широкими полномочиями по подготовке и проведению контрольных мероприятий. Меры по результатам контрольных мероприятий должны приниматься ответственными за это направление деятельности государства органами власти.

Возникновение контрольно-счетных органов как инструмента парламентского контроля нового типа, адекватного политической и экономической структуре российского общества в переходный период, предоставляет возможность решить эту сложнейшую задачу, для чего требуется сформировать стройную и внутренне логичную правовую базу парламентского контроля.

В данной работе проанализировано состояние парламентского контроля в субъектах Российской Федерации, предложены конкретные рекомендации по дальнейшему его совершенствованию.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кузнецов, Александр Владимирович, 2002 год

1. Конституция Российской Федерации. 12 декабря 1993 года.

2. Конституция (Основной Закон) СССР. 7 октября 1977 года.

3. Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации». 6 октября 1999 года.

4. Федеральный конституционный закон «О Правительстве Российской Федерации» (в ред. от 311.12.97 № З-ФЗК).

5. Федеральный закон «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутата Государственной Дума Федерального Собрания Российской Федерации» (в ред. от 05.07.99 № 133-Ф3, от 12.02.2001 № 9-фз, от 04.08.2001 № 109-ФЗ).

6. Закон «О народном контроле в СССР». 30 ноября 1979 года.

7. Постановление Конституционного Суда Российской Федерации от 18 января 1996 года по делу о конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края.

8. Конституция Республики Башкортостан. 24 декабря 1994 года.

9. Конституция Республики Татарстан. 6 ноября 1992 года с изменениями от 30 марта 1995 года.

10. Конституция Удмуртской Республики. 7 декабря 1994 года.

11. Устав Пермской области. 6 октября 1994 года.

12. Полное собрание законов Российской Империи. Собрание 3-е. т. XXV.

13. Собрание указов 1905 г. т. XXV отд. 1.

14. Собрание указов 1906 г. т. XXVI отд. 1.

15. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. М, 1997 год.

16. Кодекс Республики Башкортостан "О выборах". 16 июля 1997 года.

17. Регламент Государственного Совета Республики Татарстан. 12 октября 1995 года (в редакции от 10 июля 1997 года).

18. Закон Удмуртской Республики "О Государственном совете Удмуртской Республики". 14 декабря 1994 года.21. .Регламент Законодательного Собрания Пермской области. 22 февраля 1996 года.

19. Закон Пермской области "О Законодательном Собрании Пермской области". 23 июня 1995 года.

20. Закон Пермской области "Об администрации Пермской области" 22 июня 1995 года.

21. Закон Республики Башкортостан "О Государственном Собрании Республики Башкортостан". 2 марта 1994 года (в редакции от13 января 1996 года).

22. Закон Республики Татарстан "О постоянных комиссиях Государственного Совета Республики Татарстан". 28 августа 1990 года (в редакции от 2 февраля 1996 года),

23. Закон Удмуртской Республики "О постоянных комиссиях Государственного Совета Удмуртской Республики". 30 мая 1995 года.

24. Закон Республики Башкортостан "О Государственном контрольном комитете Республики Башкортостан". 21 декабря 1994 года.

25. Закон Республики Татарстан "О комитете парламентского контроля Государственного Совета Республики Татарстан". 7 февраля 1996 г.

26. Закон Удмуртской Республики "О Контрольной палате Государственного Совета Удмуртской Республики". 30 августа 1995 года.

27. Закон Удмуртской Республики "О Государственном контрольном комитете Удмуртской Республики". 8 октябри 1996 года (в редакции от 3 октября 1997 года).

28. Закон Пермской области «О Контрольно-счетной палате Пермской области». 21 января 1999 года.

29. Закон города Москвы «О Контрольно-счетной палате Москвы» 1 ноября 1995 г. (в редакции от 10 июня 1996 г.).

30. Закон Республики Марий Эл «О Государственной счетной палате Республики Марий Эл» 3 января 1997 г.

31. Закон Липецкой области «О Контрольно-счетной комиссии Липецкой области» 26 июня 1995 г.

32. Закон Ленинградской области «О Контрольно-счетной палате Ленинградской области» 23 июля 1996 г. (в редакции от 31 декабря 1997 г.).

33. Закон Курганской области «О Контрольно-счетной палате Курганской области» 15 апреля 1996 г.

34. Закон Владимирской области «О счетной палате Владимирской области» 29 ноября 1995 г. (в редакции от 28 февраля 1997 г.).

35. Закон Нижегородской области «О Контрольно-счетной палате» 7 июня 1996 г.

36. Указ Президента Российской Федерации "О первоочередных мерах по реализации Послания Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "Порядок во власти порядок в стране"

37. О положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации)". 3 апреля 1997 года № 278.

38. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 27 августа 1997 года № 1204-р.

39. В.И.Ленин. «Речь на I Всероссийском съезде Военного флота 22 ноября 1917 года». Полное собрание сочинений, т. 35

40. В.И.Ленин «Как организовать соревнование» Полное собрание сочинений, т. 35

41. Конституции зарубежных стран. Учебное пособие. М. 1997 год.45. «Парламентское право России». Учебное пособие. М, 1999 год.

42. Регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. 22 января 1998 год.

43. С.Шохин, Л.Воронина. Бюджетно-финансовый контроль и аудит. М. 1997 год.

44. Н.А.Воскресенская. В.И.Ленин организатор социалистического контроля. М. 1970 год.

45. А.В.Краснов. Социалистический контроль (исторический опыт КПСС). М. 1987 год.

46. Корней Илберт, Парламент (его история, организация и практика). Петроград. 1915 год.

47. Мишель Амеллер. Парламенты. М. 1967 год.

48. Государственная Дума 1907-1917 г.г. Стенографические отчеты.1. М. 1995 г. т. 1-4.

49. А.Г.Андреев. Д.В.Никольский. К истории становления государственного финансового контроля в России. М, 1999 год.

50. Е.И.Голубева. Представительное учреждение в системе государственного управления России (начало и конец XX в. Сравнительный анализ). М. 1995 год.

51. А.Ф.Смирнов.' Государственная Дума Российской Империи 1906-1917 г.г. М. 1998 год.

52. Л.А.Тихомиров. Монархическая государственность. М. 1998 год.

53. А.Ф. Керенский. Россия на историческом повороте. Мемуары. М. 1993 год.

54. С.Ю. Витге. Избранные воспоминания, 1849-1911 г г. М. 1997 год.

55. В.В.Леонтович. История либерализма в России 1762-1914 г г. М. 1995 год.

56. В.Н.Коковцев, Из моего прошлого (воспоминания 1911-1919). М. 1991 год.

57. А.Е.Бадаев. Большевики в Государственной Думе. М. 1954 год.

58. В.А.Жуков С.П.Опенышев. Государственный финансовый контроль. М. 1999 год.

59. М.В.Романовский, О.В. Врублевский. Комментарии к Бюджетному Кодексу Российской Федерации (вводный). М. 1999 год.

60. Н.Д.Погосян, Счетная палата Российской Федерации. М. 1998 год.

61. С.О.Шохин, В.И.Шлейников. Правовое регулирование государственного финансового контроля в субъектах Российской Федерации. М. 1998 год.

62. Д.Н.Бобрышева, С.О.Шохин. Финансовый контроль и деятельность контрольно-счетной палаты. М. 1999 год.

63. Е.Н.Емельянов. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула. 1997 год.

64. Л.И.Иванова. Как расходуются в России народные деньги? М. 1999 год.

65. Е.А.Кочергин «Основы государственного и управленческого контроля», М. 2000 г.

66. А.Е.Денисов, А.В.Кузнецов, М.И.Шишкин. Государственный контроль в бюджетно-финансовой сфере. Ижевск. 2000 год.

67. Контроль в зарубежных странах. Информационный бюллетень Контрольно-бюджетного комитета Верховного Совета Российской Федерации. М. 1992 год.

68. А.Петров. Президент, Конгресс и контроль. Президентский контроль. № 1. 1994 год.

69. Зигмар Кунас. Парламентский бюджетный контроль в Германии. Президентский контроль № 2. 1995 год.

70. Ф.Шелюто. Финансовый контроль в Великобритании. Президентский контроль № 1.1995 год.

71. Ф.Шелюто. Суд счетов Высший контрольный орган Франции. Президентский контроль № 3, 1995 год.

72. А.Козырин. Бюджет Японии под строгим контролем. Президентский контроль № 6, 1995 год.

73. Д.Л.Сурков «Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации». ИГЭА. 1999 год.

74. И.И, Урвачева «Взаимодействие органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации». Автореферат диссертации на соискание ученой степени кандидата юридических наук. Ростов-на-Дону. 2000 год.

75. А.Кузнецов, Создаем единую систему. Президентский контроль № 1, 1997 год.

76. А.Сумин. Государственный финансовый контроль.

77. Швейцарская модель. Президентский контроль № 3, 1997 год.

78. А. Кузнецов. Усиление контрольных функций государства.

79. Президентский контроль № 3, 1998 год.

80. А.Кузнецов. Парламент и местное самоуправления.

81. Президентский контроль № 5, 1999 год.

82. Материалы международного семинара «Отношения между высшими федеральными и местными региональными контрольно-ревизионными органами». г.Москва, 14-16 апреля 1998 года.

83. Материалы международного семинара «Взаимодействие высших федеральных и местных контрольно-ревизионных органов». 30 июня 2 июля 1999 года. г. Москва.

84. ЕВРОСАИ (Европейская организация высших органов финансового контроля) № 3, 1996 год.

85. Счетная палата Российской Федерации. Бюллетень № 1, 1997 год.

86. Счетная палата Российской Федерации. Бюллетень № 4. 1999 год.

87. А.Кузнецов. Нужна координация действий . Президентский контроль. № 10. 1999 год.

88. Материалы Всероссийской научно-практической конференции «Бюджетно-финансовый контроль в регионах». Тюмень. 3-5 ноября 1997 год.

89. А.В.Кузнецов. Парламентский контроль. Ижевск. 1999 год.

90. А.Кузнецов. Взаимодействие и сотрудничество. Президентский контроль. № 6. 2000 год.

91. Н.Панченко. Хранители казны российской. Президентский контроль. № И. 2000 год.

92. П.Бобылев. Эффективность главный критерий. Президентский контроль. № 11. 1999 год.

93. Материалы Всероссийской научно-практической конференции контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации «Бюджетно-финансовый контроль в России: проблемы и пути их решения». Анапа. 19-21 сентября 2000 года.

94. В.Крохмаль, Любое предприятие должно быть подконтрольно. Президентский контроль. № 12. 2000 год.

95. И.Мачульская. Государственные полномочия местного самоуправления. Федерализм. № 3. 1998 год,

96. В.Петухов. На пути к единой системе. Президентский контроль. № 1 2000 год.

97. А.Дубиков, Ш.Магомедов. Еще раз о координации. Президентский контроль. № 10. 2000 год.

98. Материалы зонального семинара-совещания представителей контрольных органов законодательной власти субъектов РФ, Сибири и Дальнего Востока «Региональный бюджетно-финансовый контроль». Иркутск. 21-23 июня 2000 года.

99. Материалы Российского регионального семинара-совещания «О практике работы контрольно-счетных органов Российской Федерации по контролю за исполнением бюджетов всех уровней». Ижевск. 28 февраля 1 марта 2001 г,

100. Контрольно-счетные органы Российской Федерации (в вопросах и ответах). Москва. 2001 г.

101. Ассоциация контрольно-счетных органов Российской Федерации (История создания. Дела и люди. Перспективы развития). Москва. 2001 г.

102. Материалы II Всероссийского совещания контрольно-счетных органов Российской Федерации. Москва. 3-4 декабря 2001 г.