Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Усатов, Дмитрий Николаевич

• Усатов, Дмитрий Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Усатов, Дмитрий Николаевич

Введение.

Глава I. Государственный финансовый контроль в Российской

Федерации.

§ 1. Возникновение и развитие государственного финансового контроля в

России.

§ 2. Юридическая природа государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами.

§ 3. Понятие, сущность и формы парламентского контроля в Российской

Федерации.

Глава II. Особенности конституционно-правового статуса контрольносчетных органов и их место в системе органов государственной власти.

§ 1. Место контрольно-счетных органов в системе разделения властей (место контрольно-счетных органов в системе государственных органов

Российской Федерации).

§ 2. Основы конституционно-правового статуса Счетной палаты

Российской Федерации.

§ 3. Основы конституционно-правового статуса контрольно-счетной палаты, создаваемой законодательным (представительным) органом государственной власти Российской Федерации.

Глава III. Направления совершенствования работы контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

§ 1. Взаимодействие Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации.

§ 2. Проблемы контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации.

§ 3. Вопросы оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Конституционно-правовые основы деятельности государственных контрольно-счетных органов в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Конституция Российской Федерации закрепила принципы формирования демократического правового государства и становления свободного гражданского общества. В то же время реализация этих конституционных положений представляет собой сложный противоречивый процесс совершенствования системы экономических, социальных, политических, правовых отношений на всех уровнях их проявления1, в результате чего особое значение приобретает рационализация деятельности органов государственной власти в ходе административной реформы. Одним из направлений такого реформирования выступает создание эффективной и независимой системы государственного финансового контроля.

Эффективный, действенный и независимый финансовый контроль как за исполнительной, так и за законодательной властью, цель которого -обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и собственности, является неотъемлемым элементом демократического правового государства, поскольку как верно обозначил роль финансов в современном государстве К. Фогель: «Финансы - это реальность Конституции, сила государства, его нервы»2.

На сегодняшний день государственный контроль в России осуществляют органы законодательной, исполнительной власти, существует ведомственный контроль. Такое рассредоточение государственных контрольных функций требует координации через создание четкой системы органов государственного финансового контроля. Важная роль при этом должна быть отведена разработке концепции государственного

1 Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. - М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.-С. 12.

2 Государственное право Германии / Под ред. Й. Изензее и П. Кирххофа. - М., 1994. - С. 112. финансового контроля, осуществляемого независимыми государственными органами, поскольку независимые органы финансового контроля являются неотъемлемым атрибутом демократического государства - без них невозможна реализация на практике демократического принципа разделения властей, именно с их помощью органы представительной власти и общество в целом могут осуществлять контроль за деятельностью исполнительной власти в бюджетно-финансовой сфере.

На уровне высшего политического руководства взята линия на сочетание усиления эффективности государственного управления с одновременной либерализацией экономической деятельности и повышением прозрачности финансовых потоков. В условиях реформирования государственного аппарата внешний финансовый контроль за деятельностью исполнительной власти становится крайне актуальным, поскольку получаемая в результате контрольно-ревизионной работы достоверная, систематизированная информация об эффективности использования государственных средств полезна руководству страны для оценки результативности административной реформы.

В Российской Федерации создан независимый орган государственного финансового контроля - Счетная палата РФ. Кроме того, Конституция Российской Федерации предоставляет субъектам Федерации право образовывать органы государственной власти (ч. 2 ст. И) и определяет, что система органов государственной власти субъекта РФ формируется ими самостоятельно, но в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом (чЛ ст. 77). В соответствии с конституционными нормами, субъекты Российской Федерации образуют свои органы государственного финансового контроля, обозначаемые чаще всего как контрольно-счетные палаты.

Таким образом, на сегодняшний день в России созданы и функционируют органы государственного финансового контроля, причем как на федеральном уровне - Счетная палата Российской Федерации, так и на уровне отдельных субъектов Российской Федерации. Эти органы осуществляют одну из разновидностей государственного контроля, специфика которого определяется сферой их полномочий - бюджетные и финансовые отношения. В то же время приходится констатировать, что их деятельность далеко не в полном объеме соответствует актуальным требованиям сегодняшнего дня.

Полагаем, системный подход к проблеме государственного финансового контроля предполагает дальнейший поиск механизмов целостности, путей взаимодействия контрольно-счетных органов различных уровней бюджетной системы, законодательное обеспечение их функционирования, четкое закрепление координационных и субординационных связей между ними в единую методологию совместной деятельности. Именно поэтому создание конституционно-правовой концепции государственного финансового контроля является одной из актуальных задач.

Степень разработанности темы. Бюджетная политика становится главным инструментом реализации ключевых целей и задач государства, возрастают роль и значение Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов субъектов Российской Федерации как независимых органов государственного финансового контроля в жизни нашего общества. Поэтому проблемы правовой оценки статуса контрольно-счетных органов, действующих на федеральном и региональном уровнях Российской Федерации в современных условиях, а также вопросы оптимизации юридической регламентации деятельности этих органов обоснованно привлекают внимание многих специалистов в области конституционного, муниципального, финансового права.

Особенности исследования природы Счетной палаты РФ и контрольно-счетных палат субъектов Российской Федерации обусловлены тем, что с одной стороны, осуществляемый этими органами контроль является государственным финансовым контролем, с другой стороны, это парламентский контроль, что требует обращения к отдельным вопросам формирования и развития государственного контроля в России - вопросам, которые были предметом рассмотрения в работах Н.О. Адышевского, И.И. Блеха, Ф. Борчковского, И.Р. Василевского, Г. Котошихина, М. Кремяновского, Ф. Н. Белявского, С.И. Иловайского, А.И. Коняева, В.М. Митрофанова, В.А. Саковича, В.А. Татаринова. В числе современных исследователей истории государственного контроля следует назвать А. Андреева, А. Андруховича, И. Никольского, А.В, Новикова, Н.Д. Погосяна, А.М.Тарасова, А. А. Ялбулганова1.

Всестороннее раскрытие сущности парламентского контроля сделало необходимым обращение к содержащим множество принципиально важных положений, наблюдений и выводов трудам таких ученых, как С.А. Авакьян, С. С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Богданова, Н.А. Боброва, Н.С. Бондарь, Р.Ф. Васильев, Н.В. Витрук, И.В. Выдрин, Б.П. Габричидзе, И.В. Гранкин, Ю.А. Дмитриев, А.В. Зиновьев, Д.Л. Златопольский, Т.Д.

1 См.: Адышеский Н.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. - СПб, 1881; Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. - СПб, 1895; Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. -СПб, 1895; Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. - СПб, 1907; Сакович В.А, Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. - СПб, 1896; Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд. - СПб, 1884; Кремяновский М. Государственный контроль в России за 100 лет // Вестник Европы. - 1915. - Июль (кн. 7); Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России. - М., 1919; Иловайский С.И. Учебник финансового права. - Одесса, 1912; Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. - СПб, 1858; Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (1811-1917 гг.): Автореф. дис. . канд. экон. наук. М., 1961; Погосян Н.Д. Счетная палата РФ. - М., 1998; Формирование статуса Счетной палаты РФ (историко-правовые аспекты и некоторые современные проблемы) // Государство и право. - 1998. - № 4; Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. - 2001. - № 10 и др.

Зражевская, С.Д. Князев, Д.А. Ковачев, Е.В. Коврякова, Ю.М. Козлов, Н.М. Колосова, С.А. Комаров, А.А. Кондрашев, А.Н. Кокотов, Е.Н. Колюшин, А.Н. Костюков, В.Ф. Коток, И.А. Кравец, М.А. Краснов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, А.Н. Лебедев, В.А. Лебедев, Е.А. Лукьянова, В.О. Лучин, А.В. Малько, М.Н. Марченко, О.О. Миронов, М.А. Митюков, Н.А. Михалева, В.В. Невинский, B.C. Нерсесянц, Л.А. Нудненко, И.П. Окулич, П.В. Павлов, М.И. Пискотин, А.Е. Постников, Б.А. Страшун, Д.Л. Сурков, Н.Н. Толмачева, Б.Н. Топорнин, Ю.А. Тихомиров, В.А. Туманов, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин, К.Ф. Шеремет, Б.С. Эбзеев А.Ю. Якимов и многих других.

В то же время проблематика данного направления исследования до сих пор остается недостаточно разработанной в силу того, что в ранее проведенных исследованиях затрагивались лишь отдельные аспекты, связанные с изучением финансового или парламентского контроля, рассматривались его формы, раскрывалось содержание конкретных форм контроля. Ощущается недостаток исследований системно-обобщающего характера, в которых бы всестороннее обсуждались и решались проблемы деятельности органов государственного финансового контроля, формулировались основы создания единой системы государственного финансового контроля.

Диссертант в работе сосредоточил внимание на углубленном целостном изучении органов государственного финансового контроля как на федеральном, так и на региональном уровне и обосновал комплексную систему мер, направленных на создание единой системы такого контроля в России. Потребность в систематизации представлений о реальной роли и месте контрольно-счетных органов в системе органов государственной власти и общем конституционно-правовом поле современной России, поиск путей совершенствования их деятельности и обусловили выбор именно такого тематического аспекта предпринятой диссертантом исследовательской работы.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе осуществления государственного финансового контроля специальными государственными органами, как на федеральном уровне, так и на уровне субъекта Российской Федерации.

Предметом исследования является научно-практическое представление о правовом положении органов государственного финансового контроля, юридической природе их деятельности, характере полномочий и роли в осуществлении функций государства.

Цель исследования состоит в том, чтобы на основе общетеоретических положений юридической науки и анализа существующей практики осмыслить и обосновать основные теоретические положения, определяющие юридическую природу государственного финансового контроля, его содержание и назначение, специфику государственных органов, осуществляющих такой контроль и их место в системе разделения властей, а также определить актуальные теоретические и прикладные проблемы в области реализации государственного финансового контроля, наметить возможные направления по разрешению существующих проблем.

Исходя из целей, поставленных в работе, определены основные задачи:

• исследовать особенности возникновения и развития государственного финансового контроля в России;

• рассмотреть и проанализировать понятие, сущность и назначение государственного финансового контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами;

• исследовать и проанализировать сущность и формы парламентского контроля в Российской Федерации;

• определить и обосновать место контрольно-счетных органов в системе разделения властей и системе государственных органов Российской Федерации;

• рассмотреть и исследовать особенности конституционно-правового статуса Счетной палаты Российской Федерации;

• дать оценку основам конституционно-правового статуса контрольно-счетных органов, создаваемых в субъектах Российской Федерации;

• выявить основные направления взаимодействия Счетной палаты Российской Федерации с иными государственными органами и контрольно-счетными органами в субъектах Российской Федерации;

• разработать комплексный подход к проблеме контроля за деятельностью контрольно-счетных органов Российской Федерации;

• определить основные критерии оценки эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации;

• выработать предложения по совершенствованию законодательства о контрольно-счетных органах Российской Федерации, прежде всего в части построения единой системы государственного финансового контроля.

Методологической основой исследования послужила совокупность методов, включающая элементы сравнительно-правового, историко-правового, формально-юридического и социологического методов. Кроме того, при проведении исследований использовалась группа научных приемов логического, системно-структурного и аналитического характера.

Правовую основу исследования составили Конституция Российской Федерации, Федеральный закон «О Счетной палате Российской Федерации», постановления Конституционного Суда Российской Федерации, уставы ряда субъектов Российской Федерации, действующее федеральное и региональное законодательство.

Научная новизна работы заключается в том, что в ней впервые с необходимой полнотой уточнена и обобщена конституционно-правовая концепция построения государственного финансового контроля в Российской Федерации, рассмотрена существующая в современных условиях правовая модель государственного финансового контроля, а также проведен комплексный анализ законодательных актов федерального и регионального уровней, регламентирующих основы статуса контрольно-счетных органов, осуществляющих государственный финансовый контроль.

Положения, выносимые на защиту:

1. Финансовая безопасность государства должна обеспечиваться системой государственных контролирующих органов, имеющих конституционно-правовую концепцию развития и возглавляемых высшим органом государственного контроля, что подтверждено историческим развитием системы контроля Российского государства.

2. Характеристика Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов, создаваемых законодательными (представительными) органами субъектов Российской Федерации, как органов государственного финансового контроля означает, что деятельность этих органов представляет собой законную деятельность системы компетентных органов и их представителей по предотвращению нарушений, ошибок, злоупотреблений в реализации и организации исполнительной властью исполнения бюджета и распоряжения государственными финансами.

3. Определяя специфику контроля, осуществляемого контрольно-счетными органами, необходимо исходить из позиции законодателя, который раскрывает деятельность контрольно-счетных органов через сочетание специфических черт государственного финансового контроля, с одной стороны, и парламентского контроля, с другой. Контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту при дальнейшей функциональной и организационной самостоятельности.

4. Контрольную функцию, которая вытекает из сущности парламента, парламент может осуществлять как непосредственно, так и через создаваемые им органы. Внешний контроль парламента в материально-финансовой сфере осуществляется через институты парламентского контроля, а также через специализированные государственные органы -счетные, контрольно-счетные палаты, которые представляют собой государственные органы, входящие в систему государственного контроля и осуществляющие внешний контроль за деятельностью исполнительной власти в сфере распоряжения государственными финансами и имуществом, руководствуясь при этом общегосударственными интересами и действуя от имени общества.

5. Полагаем, не следует допускать неоправданное смешение понятий «орган, образуемый Федеральным Собранием», «орган Федерального Собрания» и «орган парламентского контроля». Счетная палата РФ является органом парламентского контроля, образуемым Федеральным Собранием -парламентом Российской Федерации. Однако порядок формирования ни в коей мере не превращает Счетную палату в орган Федерального Собрания РФ, поскольку, будучи созданной парламентом и являясь одной из форм парламентского контроля, Счетная палата обладает организационной и функциональной самостоятельностью. Кроме того, Счетная палата РФ, являясь органом парламентского контроля, проверяет правильность расходования бюджетных средств аппаратом палат самого парламента, что также является аргументом против определения ее как органа Федерального Собрания.

6. Автор не разделяет мнение о необходимости выделения наряду с классической триадой властей контрольной ветви власти, признавая одновременно, что включение контрольно-счетных органов в рамки одной из трех ветвей власти (законодательной, исполнительной, судебной) также невозможно, более верно вести речь о существовании государственных органов, которые невозможно однозначно отнести к той или иной ветви власти, однако которые выполняют значимые функции государственной власти и создаются одной из ветвей власти при дальнейшей их организационной независимости (к таким органам относится Счетная палата РФ).

7. Придание органу независимого парламентского контроля функций системообразующего органа государственного контроля сделает его практически неконтролируемым и нарушит систему сдержек и противовесов в государстве. Поэтому увеличение эффективности деятельности Счетной палаты РФ необходимо обеспечить, увеличив контролируемость Счетной палатой РФ субъектов финансовой системы государства, ужесточив механизм наказаний, реализуемых Счетной палатой РФ самостоятельно.

8. Практика осуществления государственного финансового контроля и накопленный Счетной палатой РФ опыт организации и осуществления контроля за исполнением федерального бюджета, бюджетов государственных внебюджетных фондов, использованием и управлением федеральной собственностью свидетельствует о необходимости внесения изменений в действующее законодательство Российской Федерации о Счетной палате РФ, направленных на совершенствование государственного финансового контроля и деятельности Счетной палаты РФ по следующим направлениям:

• усиление роли Счетной палаты РФ в системе государственного финансового контроля - у Счетной палаты должно быть больше реальных прав в борьбе с хищениями, финансовыми злоупотреблениями, коррупцией;

• совершенствование полномочий в части контроля за деятельностью Центрального банка, право контроля за расходами на содержание Банка России и эффективностью проводимой им денежно-кредитной политики;

• открытие региональных отделений Счетной палаты РФ.

9. Принципиальная возможность образования субъектами Российской Федерации собственных контрольно-счетных органов основывается на положениях ч. 1 ст. 77 Конституции РФ, регламентирующих, что система органов государственной власти субъектов РФ устанавливается субъектами РФ самостоятельно в соответствии с основами конституционного строя Российской Федерации и общими принципами организации представительных и исполнительных органов государственной власти, установленными федеральным законом. Для обеспечения максимальной эффективности деятельности контрольно-счетной палаты как специального структурного подразделения на базе законодательного (представительного) органа государственной власти субъекта Российской Федерации целесообразно закрепление ее статуса не в качестве одного из отделов аппарата законодательного (представительного) органа власти, а как вполне самостоятельной, автономной единицы, обладающей собственными полномочиями и наделенной конкретными правами по их реализации.

10. Независимые органы финансового контроля обеспечивают прозрачность финансовой системы государства, без чего невозможно наладить эффективное управление государственными активами и одновременно обеспечить привлечение инвестиций. В то же время, орган, осуществляющий контрольные функции, не может, во-первых, оставаться бесконтрольным со стороны народа, государственных органов и должностных лиц, во-вторых, должен взаимодействовать с другими органами и должностными лицами, осуществляющими контрольные функции.

11. Проблема повышения эффективности деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации не может быть сведена исключительно к обсуждению вопросов, касающихся результатов исполнения (реализации) предписаний Счетной палаты Российской Федерации и контрольно-счетных органов в субъектах РФ. Представляется, что ее решение предполагает исследование более широкого спектра правовых проблем, включая необходимость дальнейшего совершенствования федерального и регионального законодательства, регламентирующего основные направления работы контрольно-счетных органов. Также требуется комплексный анализ ряда других факторов, относящихся к сфере государственного строительства России в области государственного финансового контроля. Очевидно, что эффективность и результативность государственных расходов, их «прозрачность» являются одними из наиболее важных и надежных условий состояния системы государственных финансов, с одной стороны, и эффективности функционирования системы государственного контроля, с другой.

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что предложенные в ней обобщающие рекомендации по оптимизации процессов правового регламентирования деятельности контрольно-счетных органов в Российской Федерации, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации могут быть учтены и использованы в практической деятельности этих органов при изменении и дополнении действующего законодательства, а также при разработке новых нормативных актов. Кроме того, отдельные положения диссертации могут быть востребованы в учебном процессе при подготовке учебно-методических программ и пособий по конституционному праву.

Апробация результатов исследования.

Диссертация выполнена на кафедре теории государства и права и конституционного права Челябинского государственного университета. Наиболее значимые теоретические положения и практические выводы отражены в опубликованных автором работах. Отдельные идеи диссертационного исследования были обсуждены на научно-практических конференциях.

Структура диссертационной работы. Диссертация состоит из введения, трех глав, объединяющих девять параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Усатов, Дмитрий Николаевич

Заключение

Действенный и независимый финансовый контроль как за исполнительной, так и за законодательной властью, цель которого -обеспечение законности и эффективности использования государственных средств и собственности, является неотъемлемым элементом демократического правового государства. На сегодняшний день контрольные функции государства становятся определяющими, поскольку контроль является инструментом оценки реализации намеченных целей, и одновременно важным элементом управления.

В ходе выполнения настоящей работы, рассматривая различные правовые аспекты деятельности контрольно-счетных органов Российской Федерации, автор стремился восполнить имеющийся на сегодняшний день в научной литературе очевидный пробел, связанный с явно недостаточным вниманием, уделяемым вопросам юридического регулирования статуса, полномочий органов государственного финансового контроля. Неразработанность темы представляется особенно актуальной и требующей оперативного разрешения, поскольку по аналогичной тематике, посвященной, с одной стороны, сущности и природе государственного финансового контроля, и, с другой, формам парламентского контроля имеется целый ряд системно-обобщающих научных исследований, тогда как структурам, объединяющим в своей деятельности как характеристики парламентского, так и государственного финансового контроля внимания уделяется значительно меньше.

Вместе с тем, как представляется, именно независимые органы государственного финансового контроля, создаваемые законодательными (представительными) органами на уровне Российской Федерации в целом и в каждом субъекте Российской Федерации, в современных условиях несут на себе основную нагрузку по созданию четкой и всесторонне проработанной системы независимого контроля, обеспечивающего прозрачность государственных финансов.

До распада СССР не существовало органов, подобных Счетной палате Российской Федерации. Финансовый контроль осуществлялся Контрольно-ревизионным управлением Министерства финансов СССР и его органами на местах, системой банковских органов. Контроль за экономным расходованием денежных средств возлагался также на Комитет народного контроля СССР и его органы на местах.

В начале 90-х годов XX в. действовавшая в СССР система контроля, в том числе финансового, прекратила свое существование. Как подчеркивается в литературе, во многом это произошло из-за того, что в постсоветской России существовала ложная надежда на рынок и его возможности саморегулирования. Поэтому считалось, что какой-либо контроль, особенно государственный, утрачивал целесообразность. Его должен был компенсировать механизм регулирования и саморегулирования, присущий государствам с рыночной экономикой1. В 1991-1992 гг. в условиях многоукладной экономики, многообразия форм собственности возникла потребность в эффективном использовании финансовых ресурсов и восстановлении государственного финансового контроля. С момента создания Счетной палаты Российской Федерации, которая строит свою работу в соответствии с Федеральным законом от 18 ноября 1994 г. № 4-ФЗ «О Счетной палате Российской Федерации» и осуществляет контроль за использованием государственного бюджета и средств государственных внебюджетных фондов, начат новый этап развития государственного финансового контроля. Российское государство заинтересовано в создании системы регулярной отчетности органов исполнительной власти, распоряжающихся государственными финансовыми ресурсами и перед

1 Предко Н.М. Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. НЛО. Хаманеев. - М.: Новая Правовая культура, 2003. обществом, и перед органами законодательной (представительной) власти, поскольку граждане только тогда будут уважать и поддерживать власть, когда будут уверены, что средства, которые они как налогоплательщики передают ей в распоряжение, расходуются в интересах всего общества, используются разумно, экономно, эффективно. Не будет преувеличением утверждать, что государственный финансовый контроль является необходимым условием успешного функционирования и развития экономики любого государства.

Вместе с тем, деятельность контрольно-счетных палат, созданных на базе законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации сопряжена с определенной правовой проблемой, обусловленной тем, что деятельность этих специальных структурных подразделений зачастую выходит за рамки непосредственно парламентских процедур, хотя самым тесным образом связана с деятельностью региональных парламентских институтов, поскольку в целом ряде субъектов Российской Федерации специальные органы, выполняющие функции, аналогичные функциям федеральной Счетной палаты, находятся в составе аппаратов законодательных (представительных) органов власти регионов.

Проведенное исследование позволило сделать вывод, что контроль, осуществляемый Счетной палатой РФ и контрольно-счетными органами в субъектах РФ, имеет сложную двойственную природу и может быть обозначен как «парламентский финансовый контроль». При этом характеристика «финансовый» призвана подчеркнуть природу, сущность этого контроля, в то время как характеристика «парламентский» указывает на особенности формирования контрольно-счетных органов и их подотчетность парламенту

В государстве, безусловно, не может быть абсолютно неподконтрольных органов. В то же время процесс создания действенной и эффективной системы государственного финансового контроля должен способствовать тому, чтобы государственный аудит как можно активнее помогал модернизации власти, созданию сильного и эффективного государственного аппарата в рамках проводимой в стране административной реформы. Этому способствует, в том числе и создание методологически выверенной системы контроля над органами государственного финансового контроля, способствующей, с одной стороны, прозрачности и подотчетности их деятельности, а с другой не нарушающей их организационную и функциональную независимость.

На сегодняшний день очевидна необходимость принятия закона о государственном финансовом контроле, предметом которого будут понятие государственного финансового контроля, его цели, задачи, основные направления, методы проведения, а также закрепление единой системы органов государственного финансового контроля, что, на наш взгляд, не противоречит федеративному характеру Российского государства.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Усатов, Дмитрий Николаевич, 2006 год

1. Нормативные правовые акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. -М: Юрид. лит., 1993.

3. О мерах по обеспечению государственного финансового контроля в Российской Федерации: Указ Президента РФ от 25 июля 1996 г. № 1095 // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 45.-Ст. 5095.

4. Об основных началах организации государственной власти в субъектах Российской Федерации: Указ Президента от 22 октября 1993 г. № 1723с изм. от 22 декабря 1993 г.) // Российская газета. 1993. - 26 октября.

5. Конституция Республики Адыгея. Принята на 16 сессии Хасэ Парламента Республики Адыгея 10 марта 1995 г. (с изм. от 19 сентября, 12 ноября 2000 г., 7 мая, 24 июля 2001 г.) // Конституции республик в составе Российской Федерации. Вып. 2. М., 1996.

6. Конституция Республики Северная Осетия-Алания. Принята Верховным Советом Республики Северная Осетия 12 ноября 1994 г. (с изм. от 19 июля 2001 г.) // Северная Осетия. 1994. - 7 декабря

7. Устав г. Москвы. Утвержден Московской городской думой 28 июля1995 г. (с изм. от 24 июня 1998 г., 12 июля 1999 г., 12 июня 2000 г., 13 июля 2001 г., 6 ноября 2002 г., 19 марта 2003 г.) // Ведомости Московской городской Думы. 1995. -№ 4.

8. Устав Московской области от 11 декабря 1996 г. № 55/96-03 (с изменениями и дополнениями на 13 марта 2000 г.) // Устав Московской области. М., 2000.

9. Устав Свердловской области. Принят Свердловской областной Думой 28.10.94 г. // Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. Вып.З.-М., 1997.

10. Устав (Основной закон) Челябинской области от 13 апреля 1995 г. (с изм. и доп. от 23 января, 17 апреля 1997 г., 28 мая 1998 г., 27 января, 7 декабря 2000 г., 29 ноября 2001 г., 24 апреля 2003 г.) // Челябинский рабочий.- 1995.- 22 июня.

11. Устав Вологодской области. Принят Постановлением Законодат. Собр. Волог. обл. от 3 окт. 2001 г. № 481 (с изм. и доп. от 6 дек. 2001 г.) // Ведомости Законодат. Собр. Волог. обл. 2001. - № 7. - С. 80-116.

12. Устав города Москвы, (с изм. и доп. на 13 июля 2001 г.) // Вестн. Мэрии Москвы. 2001. - Авг. (прил.) - С. 3-23.

13. Контрольно-счетной палате Челябинской области: Закон Челябинской области № 65-30 от 13 марта 1999 г. (в редакции Закона от 13 июня 2001 г. № 11-30) // Южноуральская панорама. 1999. - 5 апреля. - № 16.1.. Специальная литература

14. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. 2-е изд. М., 2000.

15. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М., 1999.

16. Автономов А.С. Правовая онтология политики: к построению системы категорий. М., 1999.

17. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации // Парламентские процедуры: проблемы России изарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

18. Автономов А.С. Парламентский контроль // Парламентское право России: Учебное пособие. М., 1999.

19. Агалов К.В. Парламентаризм и исполнительная власть // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

20. Адышеский И.О. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб, 1881.

21. Алексеев С.С. Государство и право. Начальный курс. М., 1993.

22. Андреев А., Никольский Д. Этапы развития. Уроки прошлого // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1999. - № 1.

23. Андрухович А. Единство триады: счетоводство, отчетность, контроль // Президентский контроль. Информационный бюллетень. 1997. - № 2.

24. Атаманчук Г.В. Государственное управление. -М.: Экономика, 2000.

25. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. Изд. 2-е, дополн. М.: Омега-JI, 2004.

26. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1977.

27. Белявский Ф.Н. Исторический очерк государственного контроля в России.-М., 1919.

28. Бессарабов В.Г. Проблемы развития правового статуса российской прокуратуры на современном этапе (ч. 3) // Прокурорский надзор. -2001.-23 ноября.

29. Блех И.И. Устройство финансового управления и контроля в России в историческом их развитии. СПб, 1895.

30. Богданова Н. А. Категория статуса в конституционном праве // Вестник МГУ. Серия 2. Право. - 1998.- №3.

31. Богданова Н.А. Система науки конституционного права. М.: Юристъ, 2001.

32. Бойцов В. Я. Система субъектов советского государственного права. -Уфа, 1972.

33. Болдырев Ю.Ю. Реализация контрольных полномочий парламента в условиях действующей российской Конституции // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А, Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.

34. Бондарь Н.С. Власть и свобода на весах конституционного правосудия: защита прав человека Конституционным судом Российской Федерации. М.: ЗАО Юстицинформ, 2005.

35. Борчковский Ф. Организация государственного контроля в России сравнительно с государствами западной Европы. СПб, 1895.

36. Булаков О. Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

37. Бурцев В. Финансовая безопасность России в свете глобализации // Консультант директора. 2001. - № 20 (152).

38. Василевский И.Р. Государственный контроль как охранитель народных интересов за границей и в России. СПб, 1907.

39. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: «Городец-издат», 2001.

40. Ветриченко Ю. М. Роль контрольно-счетных органов в системе органов государственного финансового контроля Российской Федерации // Южно-уральский юридический вестник. 2004. № 1 -2.

41. Волобуев А. Счетная палата как зеркало прозрачности российской власти // Чистые руки. 1999. № 1.

42. Ворошилов Н. Критический обзор учения о разделении властей. -Ярославль, 1871.

43. Габричидзе Б.Н., Чернявский А.Г. Органы государственной власти современной России: Учебное пособие. М.: Издательско-торговая корпорация «Дашков и К», 2003.

44. Глейзнер Дж., Чейсти П. Российская Государственная Дума: структура, деятельность и эволюция в период 1993-1998 годов. М., 1999.

45. Государственное право Германии / Под ред. Й. Изензее и П. Кирххофа. -М., 1994.

46. Губенко Р. Г. Советский народ — субъект конституционных правоотношений // Советское государство и право. 1980. - № 10.

47. Двуреченских В.А., Чегринец Е.А. Правовые основы государственного аудита // Законодательство и экономика. 2004. - № 7.

48. Демин А.А. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации и проблема административной юстиции по финансовым вопросам // Гражданин и право. 2001. - № 8.

49. Денисов С.А. Формирование контрольной ветви государственной власти и ограничение коррупции // Государство и право. 2002. - № 3.

50. Доморацкая Э., Маклаков В. Государство и экономика во Франции. -М., 1981.

51. Еллинек Г. Право современного государства. Общее учение о государстве. -СПб, 1903.

52. Жалинский А. Э. Правовой статус населения в условиях чрезвычайного положения // Обеспечение безопасности населения и территорий. М., 1994.

53. Иловайский С.И. Учебник финансового права. Одесса, 1912.

54. Иностранное конституционное право / Под. ред. проф. В.В. Маклакова. М., 1996.

55. Ицкович Б.Ф. Институциональное развитие системы органов финансово-хозяйственного контроля России. Практический аспект // Финансы и кредит. 2005. -№ 2(170).

56. Канатик Н. Укрощение многоглавого Цербера // Российская газета. -2004.- 12 мая.

57. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. IV. СПб., 1910.

58. Ковачев Д.А. О разнообразии правых норм, регулирующих парламентский контроль в иностранных государствах // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002.

59. Коврякова Е.В. Парламентский контроль: зарубежный опыт и российская практика. М., 2005.

60. Комаров С. А. Общая теория государства и права: Курс лекций. М., 1995.

61. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Общ. ред. Ю. В. Кудрявцева. М., 1996.

62. Конституционное право. Энциклопедический словарь / Отв. ред. С.А. Авакьян. М.: Издательство НОРМА, 2001.

63. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / Отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.

64. Конституция Российской Федерации: Научно-практический комментарий / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1997.

65. Коняев А.И. Финансовый контроль в дореволюционной России (18111917 гг.): Автореф. дис. . канд. экон. наук. М., 1961.

66. Коркунов Н.М. Русское государственное право. СПб., 1904.

67. Корнеев А.П., Волеводз А.Г., Горелик В.Я. Проблемы развития правового статуса Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. -2000.-№7.

68. Корнилаева А.А. Теория парламентского контроля в контексте принципа разделения властей: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Уфа, 2002.

69. Котарбиньский Т. Трактат о хорошей работе. М., 1975.

70. Котошихин Г. О России в царствование Алексея Михайловича. 3-е изд.-СПб, 1884.

71. Кочерин Е.А. Основы государственного и управленческого контроля. -М., 2000.

72. Кравец И.А. Конституционализм и российская государственность в начале XX века. Учебное пособие. М.; Новосибирск, 2000.

73. Кремяновский М. Государственный контроль в России за 100 лет // Вестник Европы. 1915. - Июль (кн. 7).

74. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. -СПб., 1910.

75. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (Основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999.

76. Лебедев В. А. Проблемы организации и деятельности законодательной и исполнительной власти в субъектах Российской Федерации. М., 2000.

77. Лоу С. Государственный строй Англии. СПб., 1908.

78. Лучин В. О. Конституционные нормы и правоотношения. М., 1997.

79. Малый А. Ф., Гмырин М. А. Организация областного парламента. Архангельск, 2001.

80. Масленникова С. В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М., 2001.

81. Мельников В.П. Исторический опыт создания и функционирования контрольных органов в Российском государстве: уроки и современность. М., 1999.

82. Миронов О. О. Субъекты советского государственного права. -Саратов, 1975.

83. Морозова J1. А. Конституционное регулирование в СССР. М., 1985.

84. Никитин В. Н. Законодательное собрание области и интересы муниципальных образований // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации: Практика. Мнения. Проблемы. Выпуск 10. М., 1997.

85. Никологорский В. Г. Государственный контроль в системе разделения властей федерального государства // Законодательные (представительные) органы власти субъектов Российской Федерации: Практика, мнение, проблемы. Выпуск 14. М., 1999.

86. Новгородцев П.И. Лекции по истории новой философии права XVI-XIX вв. М., 1912.

87. Номоконов В. России нужна стратегия борьбы с коррупцией // Чистые руки. 2000. № 4.

88. Окуньков JI.A. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М., 1996.

89. Ю2.0сновин В. С. Советские государственно-правовые отношения. М., 1965.

90. Основы борьбы сорганизованной преступностью.-М., 1996.

91. Отчет о работе Счетной палаты Российской Федерации в 2001 году. -М., 2002.

92. Панина Т. И Степашина сосчитали. Впервые международные аудиторы проверяют Счетную палату РФ // Российская газета. 2004. - 8 мая.

93. Пилипенко А.Н. Местное самоуправление и самоуправление во Франции: Обзорная информация ВНИИСЗ. М., 1985. - Вып. 220.

94. Пилипенко А.Н. Парламентский контроль во Франции // Институты конституционного права иностранных государств. М., 2002.

95. Ю8.Погосян Н.Д. Проблемы законодательства о Счетной палате Российской Федерации // Государство и право. 1997. - № 11.

96. Погосян Н.Д. Правовой статус Счетной палаты Российской Федерации // Юрист. 1997. - № 10.

97. Предко Н.М. Совершенствование государственного финансового контроля (организационно-правовые аспекты) // История становления и современное состояние исполнительной власти в России / Отв. ред. Н.Ю. Хаманеев. -М.: Новая Правовая культура, 2003.

98. Преображентский Б.Г. Аудит эффективности парадигма государственного финансового контроля. М., 2003.

99. Пронина B.C. Конституционный статус органов межотраслевого управления. М., 1981.

100. ПЗ.Ракитская И.А. Формы парламентского контроля в скандинавских странах и Финляндии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

101. Ратиани Н. Сенаторы хотят взяться за проверку Счетной палаты // Известия. -2005. 15 марта.

102. Родионова В.М., Шлейников В.И. Финансовый контроль. М., 2002.

103. Российское законодательство Х-ХХ вв. законодательство Древней Руси. -М., 1984. Т. 1.

104. Румянцева Т. С. Федеральное Собрание: конституционно-правовой статус //Конституционный строй России. М., 1996. - Вып. 2.

105. Рябухин С.Н. Аудит эффективности государственных расходов в современной практике финансового контроля // Финансы. 2003. - № 4.

106. Сакович В.А, Государственный контроль в России: его история и современное устройство в связи с изложением сметной системы, кассового порядка и устройства государственной отчетности. СПб, 1896.

107. Сандевуар П. Введение в право. М., 1994.

108. Синева Е.Н. Аудит эффективности как фактор повышения результативности контрольно-счетных органов Российской Федерации // Финансы и кредит. 2004. - № 17.

109. Сопельцева Н.С. Иммунитеты в конституционном праве Российской Федерации. Челябинск: Изд-во «Рекпол», 2004.

110. Социальный контроль в условиях трансформации российского общества. М., 1999.

111. Старимов Ю. Н. Институт государственной службы: содержание и структура // Государство и право. 1996. - № 4.

112. Сурков Д.Л. Законодательная и исполнительная власть субъектов Российской Федерации. Иркутск, 1999.

113. Старосьцяк Е. Элементы науки управления. М.: Прогресс, 1965.

114. Степанова А.А. К вопросу о контрольных полномочиях парламента // Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт: Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2003.

115. Стрекозов В. Г., Казанцев Ю. Д. Государственное (конституционное) право Российской Федерации. М., 1995.

116. Студеникина М.С. Государственный контроль в сфере управления. -М., 1974.

117. Тарасов A.M. Государственный контроль: сущность, содержание, современное состояние // Журнал российского права. 2002. - № 1.

118. Тарасов A.M. Президентский контроль: понятие и система. Учебное пособие. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2004.

119. Татаринов В.А. Общий сравнительный обзор систем государственной отчетности во Франции, Бельгии, Австрии, Пруссии. СПб, 1858.

120. Терещенкова Н.Ю. Правовой статус счетных палат. (Опыт иностранных государств) / Очерки конституционного права иностранных государств. М.: Спарк, 1999.

121. Тимофеев Н. С. Контрольно-счетная палата Москвы в системе органов власти города // Государственная власть и местное самоуправление в Москве. М., 2001.

122. Тихомиров Ю.А. Общая концепция развития российского законодательства // Правовая реформа: концепция развития российского законодательства. М., 1995.

123. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М.: 2001.

124. Тихомиров Ю.А., Зражевская Т.Д. Правотворчество области как субъекта Российской Федерации // Государство и право. 1997.

125. Тулаев А.Н. Особенности парламентского контроля за деятельностью в странах Западной Европы // Журнал российского права. 2004. - № 1.

126. Утяшев М.М., Корнилаева А.А. Контрольные функции региональных парламентов: сравнительный анализ // Право и политика. 2001. № 1.

127. НО.Хабриева Т.Я., Чиркин В.Е. Теория современной конституции. М.: Норма, 2005.

128. Харитонов А.Н. Государственный контроль над преступностью. -Омск, 1997.

129. Хачатурян Г.М. Верховный Совет союзной республики. М., 1975.

130. Чернов С.Н. Конституционно-правовое регулирование отношений между Российской Федерацией и ее субъектами. СПб.: Издательство Р. Асланова «Юридический центр Пресс», 2004.

131. Чернов С.Н. Конституционно-правовой статус Республики Карелия. -СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003.

132. Чертков А.Н. О принципе единства государственной власти в российском государственном праве // Конституция как символ эпохи: В 2 т. / Под ред. С.А. Авакьяна. Т. 1. - М.: Изд-во МГУ, 2004.

133. Чиркин В.Е. Государственное управление. Элементарный курс. М., 2002.

134. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М., 1998.

135. Чиркин В. Е. Контрольная власть // Государство и право. 1993. - №4.

136. Чиркин В.Е. Президентская власть // Государство и право. 1997. - №5.

137. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Междунар. отношения, 2001.

138. Чистова Н. Подсчитали прослезились. Счетная палата огласила результаты проверки в Ярославской области // Российская газета. -2004.-21 сентября.

139. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. Ч. 1. Общее государственное право. М., 1894.153.111кель Т. Счетную палату повысят // Российская газета. 2004. - 2 июня.

140. Шохин С.О. Правовое обеспечение деятельности контрольно-счетных органов субъектов РФ (проблемы и перспективы): Автореф. дисс. . докт. юрид. наук.-М., 1997.

141. Щепетев В.И. Российская государственность середины XIX начала XX века: правовые основы и тенденции развития. - СПб, 2001.

142. Экономическая безопасность государства. М., 2001.

143. Юдин Ю. А. Политические партии и право в современном государстве. М., 1998.

144. Якимов А. Ю. Статус субъекта административной юрисдикции // Государство и право. 1996. - № 8.

145. Ялбулганов А.А. Зарождение государственного контроля в России во второй половине XVII- XVIII вв. (историко-правовое исследование) // Государство и право. 2001. - № 10.

146. Drucker P.F. Management: Tests, Responsibilities, Practices. New York, 1973.

147. McAdams A. James. Judging the Past in Unified Germany. Cambridge, 2001.

148. Steffani W. Formen, Verfahren und Wirkungen der Parlamentarischen Kontrolle // Parlamentsrecht und Parlamentspraxis in der Bundesrepublik Deutschland. Berlin; N. Y., 1989.