Обеспечение конституционной законности в Чеченской Республике тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Бибиев, Ахмед Шайхиевич

• Бибиев, Ахмед Шайхиевич
• кандидат юридических наук
• 2007

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Бибиев, Ахмед Шайхиевич

Введение-----------------------------------------------------------------------------3

Глава 1. Конституционная законность в контексте государственно-правового развития в Чеченской Республике-----------------------------20

§ 1. Конституционная законность как государствоведческая категория и элемент конституционной практики--------------------------------------------20

§ 2, Основные этапы становления конституционной законности в Чеченской Республике и ее современное состояние-------------------------------43

§ 3. Новая Конституция Республики как основа формирования республиканской конституционной системы и утверждения режима конституционной законности--------------------------------------------------------------------------85

Глава 2. Общие конституционно-правовые (государственно-правовые) условия, конституционные средства и механизмы обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике-102

§ 1. Формирование и развитие государственных институтов как общее условие (конституционная основа) утверждения режима конституционной законности в Республике---------------------------------------------------------102

§ 2. Формирование системы правоохранительных органов и учреждений как необходимое условие обеспечения конституционной безопасности и утверждения режима конституционной законности в Республике------126

§ 3. Обеспечение прав и свобод в Республике как важнейшая составляющая установления и поддержания режима конституционной законности-----140

§ 4. Федеральное «присутствие» как инструмент обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике--------------------------------156

§ 5. Конституционные механизмы и институты формирования общественного (гражданского) согласия как важнейшее направление конституционного процесса в

Республике (постановка проблемы и возможные пути ее решения)-166

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Обеспечение конституционной законности в Чеченской Республике»

Актуальность темы исследования обусловлена необходимостью обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике как критерия и основы демократического государства. Играет важную роль в построении цивилизованного правового государства как применительно к Российской Федерации в целом, так и отдельно взятой территории, находящейся под его юрисдикцией. Следовательно, ее укрепление должно быть приоритетной деятельностью всех государственных органов, должностных лиц, общественных институтов и граждан.

Установление и поддержание режима конституционной законности во всех субъектах Российской Федерации как необходимое условие интеграции их в единое государство, устроенное на демократических федеративных началах, - масштабная, комплексная и многоуровневая задача. Это особенно актуально для Чеченской Республики, которой предстоит свой, во многом отличный от иных составляющих Россию путь интеграции. «Возвращение» Республики в зону действия федерального права после трагических событий 1991 - 1994 гг., преодоление последствий сложившейся в эти годы чрезвычайной, экстраординарной ситуации, когда на территории Республики неконституционными действиями был установлен военно-тоталитарный режим, не действовала федеральная Конституция, полностью игнорировался принцип федерализма, допускались массовые и грубые нарушения основных прав и свобод российских граждан, приобретает особую остроту и практически-политическую злободневность. Меры федеральных властей, направленные на восстановление действия Конституции Российской Федерации и сопряженные с применением силовых методов для устранение последствий контртеррористической операции на территории Республики, объективно были востребованы, но одновременно они мало способствовали установлению режима конституционной законности.

Очевидно, что процесс принудительного «возвращения» республики в зону действия федерального права прошёл наиболее активные фазы. После длительного перерыва, Чеченская Республика находится лишь на этапе начального «вхождения» в Российскую Федерацию, этапе становления ее как субъекта федерации в составе России. Республике придется пройти долгий путь, прежде чем она приобретет все качества субъекта федерации. 23 марта 2003 г. принятая на референдуме Конституция Чеченской Республики учредила систему органов государственной власти и местного самоуправления в регионе, обеспечив тем самым легитимность их организации и деятельности. Реальное действие республиканской Конституции, а следовательно, жизненность, эффективность учрежденных ею институтов власти, возможно лишь при условии создания прочного режима конституционной законности. Что очень важно, с действием Конституции Чеченской Республики напрямую связан вопрос о территориальной целостности Российской Федерации. С этой точки зрения обеспечение конституционной законности в Чеченской Республике выступает условием и гарантией сохранения и развития федеративной формы устройства Российского государства. Таким образом, утверждение режима конституционной законности в Чеченской Республике является в одновременно апробацией «надежности» и эффективности таких конституционных институтов, как федерализм, государственное единство страны, обеспечение основных прав и свобод человека и гражданина применительно к конкретному субъекту Федерации. Утверждение режима конституционной законности в данном субъекте РФ в этой связи означает возможность использования цивилизованных (правовых) средств решения весьма острых проблем российской государственности.

Понятно, что все действия федеральных органов государственной власти в условиях правового государства должны осуществляться на основаниях и в порядке, предусмотренных Конституцией Российской Федерации и действующими законами. Восстановление конституционного правопорядка возможно исключительно цивилизованными, правовыми средствами или, иными словами, исключительно с учетом требований конституционной законности. В теории и практике современного российского конституционализма пока лишь формируются концептуальные подходы к решению подобных проблем, которые в прежние периоды современной отечественной истории в такой плоскости не стояли и, поэтому, для конституционной теории и практики являются относительно новыми.

С этой точки зрения обеспечение конституционной законности пожалуй, в одном из, самых проблемных субъектов Российской Федерации является актуальной проблемой современного федеративного устройства России. Практическое осуществление этой задачи обусловливается необходимостью ее специального осмысления, выработки рекомендаций и предложений. Потребность анализа современного устройства федеративной государственности Российской Федерации, определение механизмов и путей «встроенности» в данный механизм ее субъектов, разрешение в этой связи противоречий между федеральным законодательством и законодательством субъектов Российской Федерации обусловили выбор темы диссертации и определили ее актуальность.

Следовательно, актуальность темы диссертационного исследования обусловлена необходимостью обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике как необходимого условия единства и территориальной целостности федеративного государства, реализуемости и действенности прав и свобод проживающих в республике граждан РФ.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Настоящее диссертационное исследование посвящено обеспечению конституционной законности в Чеченской Республике.

В теоретической литературе к проблемам законности обращались в основном с позиции теории права, отчасти административного и уголовно-процессуального права. В новейшее время, несмотря на значительное количество правовой научной и публицистической литературы по теме формирования правового государства, вопросы обеспечения конституционной законности как на общефедеральном уровне, так и применительно к конкретным субъектам Российской Федерации не стали предметом отдельного теоретического анализа. Нуждается в анализе и практическая деятельность органов государственной власти Российской Федерации и Чеченской Республики по обеспечению конституционной законности в субъекте Федерации.

Данное диссертационное исследование подготовлено на основе анализа нормативно-правового материала Российской Федерации, субъектов РФ, законодательства Чеченской Республики, исследований отечественных и зарубежных ученых.

При подготовке диссертационного исследования были использованы работы отечественных ученых-правоведов, специалистов в области конституционного права, теории государства и права, административного и уголовно-процессуального права, частнности, касающиеся проблем законности: СЛ. Авакьяна, Г.В. Атаманчука, И.Н. Барцица, A.B. Васильева, РФ. Васильева, В.П. Волкова, К.К. Гасанова, И.Н. Глебова, А.Ф. Гранина, А.Е. Дугенца, И.А. Исаева, М.Н. Кузнецова, O.E. Кутафина, И.Ш. Килясханова, Е.А. Лукьяновой, С.С. Маиляна, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, H.A. Михалевой, B.C. Нерсесянца, Г.В. Осипова, A.C. Прудникова, В.Н. Синюкова, И.С. Самощен-ко, Б.А. Страшуна, В.М. Сырых, Э.В. Тадевосяна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, H.A. Ушакова, В.Е. Чиркина, О.И. Чистякова, Т.М. Шамбы, Б.С. Эбзеева, А.И. Экимова, И.С. Яценко и других.

Анализ проблемы конституционной законности предпринимали С.А. Авакян, Н.В. Витрук, П.Ю. Еременко, В.В.Зубрин, Н.М. Колосова, В.О. Лучин, С.А. Осипян, А.Н.Савенков, В.И. Червонюк, Б.С.Эбзеев и др. Специальному исследованию проблемы обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике посвящены работы А-Х. А. Султыгова, В.А. Черепанова и др.

Данное исследование не могло быть проведено без использования научных трудов многих ученых, занимающихся проблемами федеративного устройства Российской Федерации, таких как: Р.Г. Абдулатипов, Л.Ф. Бол-тенкова, С.Д. Валентей, Д.Л. Златопольский, Л.М. Карапетян, Д.А. Ковачев, А.Е. Козлов, Е.И. Козлова, А.Н. Кокотов, Б.С. Крылов, В.Н. Лысенко, М.А. Митюков, Б.А. Ржевский, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.Е. Чиркин и ряд Других.

Объектом исследования являются общественные отношения, конституционная законность в Чеченской Республике и режим ее обеспечения как федеративного, так и регионального уровня.

Предметом исследования является сравнительно-правовой анализ федерального законодательства, практики его применения, и законодательства Чеченской Республики, в особенности судебного, закрепляющих и регулирующих организацию и деятельность федеральных органов государственной власти и местного самоуправления Чеченской Республики.

Цель н задачи диссертационного исследования. Целью работы являются комплексное осмысление проблемы обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике, обобщение на этой основе разрозненных знаний и представление их виде систематизированного научного анализа проблемы обеспечения конституционной законности в одном из субъектов Российской Федерации - Чеченской Республике; выявление существующих в организации этой деятельности противоречий, сложностей, упущений, обоснование особенностей этой деятельности, разработка конкретных предложений законодательного регулирования и организационно-правового обеспечения процесса утверждения конституционной законности в Чеченской Республике.

Для достижения поставленной цели в диссертации решаются следующие задачи:

- обоснование конституционной законности как государствоведческой категории и элемента конституционной практики;

- анализ основных этапов становления конституционной законности в Чеченской Республике и ее современное состояние;

- новая Конституция Республики как основа формирования республиканской конституционной системы и утверждения режима конституционной законности;

- исследование конституционной системы органов публичной власти Чеченской Республики как политико-правовой основы утверждения режима конституционной законности в новых условиях;

- рассмотрение проблемы обеспечения прав и свобод в Республике как базового элемента восстановления и поддержания режима конституционной законности;

- изучение вопроса о формировании системы правоохранительных органов и учреждений как необходимого условия обеспечения конституционной безопасности и утверждения режима конституционной законности в Республике;

- обоснование необходимости федерального «присутствия» в процессе восстановления конституционной законности в Чеченской Республике;

- анализ конституционных механизмов и институтов формирования общественного согласия как важнейшего направления конституционного процесса в Республике в современных условиях.

Методологическую основу исследования составляет единство всеобщих, общенаучных и специальных способов и приемов научного познания государственно-правовой действительности. В процессе его проведения использованы логико-юридический, исторический, сравнительно-правовой, конкретно-социологический, статистический, системный методы, а также методы исследования документов, метод контент-анализа нормативных правовых актов и решений федерального органа конституционной юстиции РФ, экспертных опросов, анкетирования, интервьюирования. В частности, сравнительно-правовой метод использован при анализе действующей Конституции ЧР и конституций (уставов) иных субъектов РФ, а также субъектов федерации в зарубежных странах формально-юридический — при анализе технико-юридических особенностей конституционных текстов, изучении решений судебных органов и др. В рамках рассматриваемой проблемы проанализированы законодательные и ведомственные нормативные акты, регламентирующие обеспечении конституционной законности Чеченской Республики.

Теоретическим фундаментом для изучения рассматриваемой проблемы служат работы указанных выше и других авторов в области теории права и конституционного права. Для комплексного решения поставленных задач анализируются источники, отражающие зарубежный опыт использования теоретических знаний в данном направлении исследований.

При анализе и оценке исследуемых вопросов, диссертант во многом основывается на личных наблюдениях, непосредственном знакомстве с фактами и событиями, имевшими место в исследуемый период, а также опыте работы в правоохранительных органах.

Научная новизна исследования определяется как самой постановкой проблемы, так и подходом к ее исследованию, с учитывающим недостаточную разработанность данной темы. В работе осуществлен комплексный подход к теоретической разработке проблемы обеспечения конституционной законности в одном из субъектов Российской Федерации. В конституционной теории проблема конституционной законности оказалась лишь обозначенной. В этой связи в работе исследуется соотношение таких фундаментальных понятий, как конституционная законность и конституционный правопорядок, конституционная законность и конституция, конституционная законность и конституционная безопасность и др.

Диссертация является первым в отечественной юридической науке монографическим исследованием проблемы, в котором на основе анализа теоретических аспектов конституционной законности рассматриваются вопросы утверждения режима законности применительно к отдельно взятому субъекту Чеченской Республике. При этом конституционная законность рассматривается как разновидность конституционно-правовых механизмов обеспечения суверенитета, единства и территориальной целостности Российской Федерации, защиты основных прав ее граждан, как в обычных, так и в экстраординарных условиях, связанных с действием исключительных правовых режимов. В этой связи формулируются выводы и положения, которые могут найти применение, как в конституционной теории, так и в практике государственно-правового строительства федеративного государства.

Положения, выносимые на защиту:

1. Конституционная законность - это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. С более широких позиций (если не ограничиваться только нормативистским пониманием конституции) конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающая действие конституции, утверждение конституционного правопорядка.

Современная российская конституционная практика понимание режима конституционной законности применительно к Чеченской Республике связывает с: а) действием федеральной Конституции и федерального законодательства на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации; б) функционированием легитимных органов государственной власти; в) обеспечением прав и свобод всех граждан, проживающих на территории Чеченской Республики; г) существованием в республике государственного режима, соответствующего основам конституционного строя РФ; д) ликвидацией вооруженных формирований, созданных в противоречии с действующим российским законодательством и не подчиняющимся его нормам; е) функционированием экономической, финансовой, банковской систем в соответствии с правовыми основами финансово-экономической и банковской систем, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством; ж) осуществлением судопроизводства и наличием судов, созданных в соответствии с положениями главы 7 Конституции РФ и действующими на ее основе федеральными законами; з) установлением и поддержанием правопорядка на территории конституционными средствами и предусмотренными федеральной Конституцией и федеральным законодательством органами и учреждениями; и) единством системы государственной власти, на котором, согласно 5 главе «Основы конституционного строя» Конституции РФ основано устройство Российской Федерации.

2. Конституционная безопасность есть предпосылка, одно из необходимых и специальных условий утверждения режима конституционной законности, условие, при котором обеспечивается безопасное существование государственных устоев, интересов общества, ценностей и приоритетов личности, выраженных в комплексе предоставленных ей Конституцией прав. Установление и поддержание режима конституционной безопасности возможно исключительно в условиях режима конституционной законности. Сопровождая становление и развитие, взаимно предполагая друг друга, эти режимы существенно различны. Для их установления привлекаются различные конституционные средства: конституционная безопасность может, а при определенных обстоятельствах должна восстанавливаться и путем применения вооруженной силы, использования специальных средств, вооружения и т. п. Режим конституционной законности требует, чтобы специальные средства применялись по праву и не входили в противоречие с правами и свободами человека и их правомерным ограничением, предусмотренным Конституцией и основанными на ней законами. Каждый из этих конституционно-правовых режимов обеспечивается особенными субъектами: органы конституционного контроля, Конституционный Суд, в частности, институт Уполномоченного по правам человека в РФ призваны утверждать конституционную законность, в то время как Совет Безопасности РФ, учрежденный Указом Президента РФ от 15 февраля 2006 г. № 116 «О мерах по противодействию терроризму». Согласно Указу для обеспечения координации деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления по противодействию терроризму учрежден специальный орган - Национальный антитеррористический комитет призваны обеспечивать конституционную безопасность.

3. Обеспечение режима конституционной законности в Чеченской Республике в современных условиях предполагает широкий комплекс мер, включающих: а) принятие легитимной республиканской Конституции - правового основания всей государственной и общественной жизни в данном регионе и формирование на ее основе правовой системы; б) учреждение и реальное функционирование в режиме конституционности конституционной системы органов государственной власти и местного самоуправления Чеченской Республики; в) осуществление комплекса радикальных мер, призванных создать фактические и юридические условия для пользования конституционными правами и свободами гражданами РФ, проживающими на территории Чеченской Республики; г) формирование дееспособной системы правоохранительных органов республики, которые совместно с федеральными правоохранительными структурами и специальными службами обеспечили бы в республике режим конституционной безопасности; д) рациональное, основанное на федеральной Конституции и учитывающее интересы населения, проживающего в Чеченской Республике, федеральное «присутствие», причем преимущественно и главным образом в сферах культуры и социальной - экономики; е) основанные на праве и развивающемся чувстве гражданственности, политической зрелости и ответственности за судьбу нынешнего и будущих поколений самые разнообразные гражданские инициативы населения Чеченской Республики, имеющие массовое распространение и систематический характер и направленные на формирования общественного (гражданского) согласия в вопросе о политическом урегулировании в Чеченской Республике.

4. Сложившаяся в Чеченской Республике ситуация свидетельствует о том, что восстановление конституционной законности займет длительное время, охватываемое двумя периодами: предварительным и основным. Каждый из них имеет свои циклы, этапы - более или менее длительные промежутки времени, отличающиеся принятием органами государственной власти существенных мер по восстановлению законности. Критерий выделения таких этапов - совокупность относительно однородных мер и действий публичных властей (федеральных и легитимных структур Чеченской Республики) по утверждению законности. Каждый из отмеченных периодов восстановления конституционной законности имеет принципиальные особенности: каждому из них свойственна своя идеология установления законности, соответствующая ей государственная политика и специфический инструментарий воплощения целей и задач этой политики в практической деятельности государственных институтов.

Если на предварительных этапах (циклах восстановления законности) определяющее значение в поддержании конституционной законности отводилось федеральному Центру и федеральная «составляющая» была доминирующей, то применительно к основному этапу ключевое значение будет принадлежать всей системе публично-правовых институтов Чеченской Республики, институтам гражданского общества и собственно политико-правовой гражданской позиции населения Чеченской Республики, его гражданским инициативам и начинаниям. Предварительный этап восстановления конституционной законности сопряжен с преобладанием мер силового характера то современный этап утверждения законности, не исключая роли силовой составляющей, основное значение придается все же мерам позитивного характера, связанным главным образом, с деятельностью, направленной на обеспечение конституционных прав и свобод граждан, проживающих в Чеченской Республике.

5. Принятие Конституции в Чеченской Республике утверждает новый этап в становлении конституционной законности в Республике. Она придает легитимный характер организации и деятельности республиканских институтов публичной власти, выступает основой в деятельности органов государственной власти, должностных лиц, граждан и их законных объединений. Особенности переживаемого Чеченской Республикой периода и особое значение для ее дальнейшего развития и утверждения в общественном правосознании населения идеи законности как единственной альтернативы беззаконию и произволу, попранию прав и законных интересов людей предполагает внесение в действующую Конституцию специальных норм, касающихся поддержания режима законности.

На нынешнем этапе утверждение в Чеченской Республике конституционной законности прочно связано с режимом обеспечения конституционной безопасности. Создание действенной системы правоохранительных органов как специального государственного утверждения режима конституционной безопасности в Республике связано, по меньшей мере, с двумя направлениями: во-первых, это вопросы организации и деятельности в республике системы правоохранительных органов; во-вторых, это наделение правоохранительных органов Республики всем объемом самостоятельности, вытекающей из статуса этих органов, определенного федеральными законами. В рамках первого направления требуют решения задачи а) институционального (учреждение правоохранительных органов), б) организационно - кадрового (подбор и профессиональная подготовленность кадров) и в) материально-финансового (создание достаточной ресурсной базы функционирования всей правоохранительной системы) уровней. Что касается второго направления, то оно предполагает решение задач по восстановлению дееспособных республиканских правоохранительных структур, в связи с чем назрела необходимость ограничения или полного изъятия из полномочий федеральных войск вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в населенных пунктах и передачи их в ведение правоохранительных органов Чеченской Республики.

6. Участие федеральной власти в делах субъектов Федерации (федеральное присутствие) может выражаться в двух направлениях: во-первых, это многообразные формы оказания содействия в налаживании в республике нормальной хозяйственной, социально-экономической, культурной, политической жизни, создании благоприятных условий для реализации проживающими на территории республики гражданами РФ всего набора предоставленных им федеральной Конституцией и Конституцией ЧР основных прав и свобод; во-вторых, это связано с обеспечением прерогатив Федерации как суверенного государства во взаимоотношении с отдельными его территориями. Соотношение между этими составляющими федерального «присутствия» может быть различным: в период с декабря 1994 по 1997 гг., в период подавления очередного всплеска вооруженных выступлений бандформирований в 1999 г., преобладала силовая составляющая; с началом конституционного процесса в Чеченской Республике резко возросла роль первого направления и в дальнейшем его сферы и масштабы будут увеличиваться.

Исключительное право федерации применять меры принудительного юридического воздействия в отношении субъекта федерации предопределено верховенством собственного суверенитета и связанной с этим необходимостью обеспечения единства государственной власти в пределах своей территориальной юрисдикции и разграничения предметов ведения и полномочий с субъектом федерации. Такая форма федерального «присутствия» может быть обозначена институтом федеральной интервенции или федерального вмешательства.

7. Важнейшими конституционными инструментами достижения общественного согласия в республике являются: реализация подписанного на основе заключенного Договора об общественном согласии в Чеченской Республике специального Меморандума о присоединении к Договору, обращенного к участникам незаконных вооруженных формирований и содержащего призыв прекратить вооруженное сопротивление, поддержать проведение референдума и последующих демократических преобразований; мобилизация гражданских инициатив, включающих потенциал традиционных институтов чеченского общества и направленных на создание Совета по примирению и согласию; содействие в формировании дееспособных институтов гражданского общества; учреждение в рамках Договора об общественном согласии Гражданского форума Чеченской Республики как важнейшего механизма взаимодействия власти и общества в области прав человека и в рамках более широкого круга вопросов, касающихся дальнейшего политического урегулирования, нормализации обстановки в Чеченской Республике; идеологической платформой консолидации конструктивных общественно-политических сил остаются положения Договора об общественном согласии в Чеченской Республике; учреждение при президенте республики авторитетного совещательного органа Государственного совета Чечни; расширение круга компетентных субъектов правозащитной деятельности, в частности, формирование правозащитных советов из представителей населения на уровне административно-территориальных образований и населенных пунктов; формирование эффективного механизма взаимодействия органов гражданской власти Чеченской Республики, силовых структур, институтов гражданского общества, включая традиционные институты чеченского общества и неправительственные организации.

Теоретическая и практическая значимость состоит в обосновании совокупности положений, выводов и практических рекомендаций федерального вмешательства как одного из способов взаимоотношений федеральных органов государственной власти и органов государственной власти субъектов Российской Федерации, либо как меры конституционной ответственности в действиях органов власти субъектов Федерации, либо как форма оказания помощи в случае возникновения на территории субъекта экстраординарных ситуаций, касающихся обоснования мер обеспечения конституционной законности в Чеченской Республике.

Результаты проведенного диссертационного исследования могут быть использованы в практической деятельности по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, предусматривающего локализацию конфликта на территории Российской Федерации или введения в отдельных ее местностях особых правовых режимов; при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти федеральных и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, обеспечивающих в рамках своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.

Кроме того, теоретические положения и практические рекомендации, сформулированные в диссертации, могут быть использованы для дальнейших научных разработок смежных проблем, при подготовке учебных пособий, иных учебно-методических материалов, раскрывающих содержание различных аспектов обеспечения конституционной законности Чеченской Республики, в учебном процессе в юридических образовательных учреждениях при изучении соответствующих тем конституционного права Российской Федерации, конституционного права зарубежных стран, основ миграционной политики, миграционного права и местного самоуправления.

Обоснованность и достоверность полученных результатов. Результаты настоящего исследования основываются на широком, аналитическом изучении и обобщении различных научных и нормативных источников отечественных и зарубежных), объективном анализе отечественного и зарубежного опыта (как исторического, так и современного), на материалах и документах государственных, правоохранительных органов, правозащитных организаций, международно-правовых актах, статистических данных, опубликованных аналитических материалах, относящихся к вопросам обеспечения законности в Чеченской Республике, защиты основных прав и свобод граждан на территории России, проблемам федеративных отношений, а также на личном участии диссертанта в подготовке аналитических материалов для ряда органов внутренних дел, выполняющих поставленные им задачи на территории Чеченской Республики в исследуемый период времени.

Апробация и внедрение результатов исследования осуществлялись по следующим направлениям: основные положения и выводы диссертации изложены и опубликованы в шести научных публикациях докладывались автором на межвузовских научно-практических конференциях и семинарах: (Межвузовская научно - практическая конференция, «10 - лет Конституции РФ», 5 декабря 2003 г., г. Москва; Межвузовская научно - практическая конференция «Национальная безопасность и ее обеспечение органами внутренних дел», 27 декабря 2004 п, г. Москва; Международная конференция «Организационно-правовые формы взаимодействия СНГ» 30-31 марта 2006 г., г. Москва; «Заседаниях крутого стола» «Реформа местного самоуправления: проблемы и перспективы», 18 мая 2006 г., г. Брянск) и др.

Положения и выводы диссертации использованы в учебном процессе: в юридических образовательных учреждениях при изучении соответствующих тем, при разработке и внедрении рабочих учебных программ, проведении учебных занятий по дисциплинам «Конституционное право Российской Федерации», «Конституционное право зарубежных стран», «Государственно-правовые основы миграционной политики и муниципального права».

Кроме того, они могут быть использованы для дальнейших научных разработок смежных проблем, при подготовке учебных пособий, иных учебно-методических материалов, а также приняты к сведению и внедрены в практическую деятельность МВД Чеченской Республики; и использованы при проведении занятий в системе общественной и служебной подготовки по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации, предусматривающего локализацию конфликта на территории Российской Федерации или введение в отдельных ее местностях особых правовых режимов; при подготовке рекомендаций по организации деятельности органов государственной власти федеральных и субъектов Федерации, а также органов местного самоуправления, обеспечивающих в рамках своих полномочий права и свободы человека и гражданина в Российской Федерации.

Структура и объем диссертации определены целями и задачами исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих в себя восемь параграфов, заключения и списка использованной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Бибиев, Ахмед Шайхиевич

Выводы данного автора небезосновательны, однако они нуждаются в согласовании с действующим законодательством. С принятием нового Федерального конституционного закона «О чрезвычайном положении» (31 мая 2001 г) появилась реальная возможность в короткие сроки стабилизировать обстановку в зоне конфликта путем установления там режима ЧП. К обстоятельствам, дающим основания для введения режима ЧП, Федераль

1 См.: Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ // дисс. докт. юрид. наук2004.-С. 164-234. ный конституционный закон от 31 мая 2001 г. «О чрезвычайном положении» впервые предусмотрел такие обстоятельства, как «межнациональные, межконфессиональные и региональные конфликты, сопровождаемые насильственными действиями, создающие непосредственную угрозу жизни и безопасности граждан, нормальной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления»1. Одновременно в данный закон следовало бы внести дополнения, касающиеся статуса лиц и органов, как участвующих в локализации конфликта, послужившего основанием для введения чрезвычайного положения, так и граждан, оказавшегося в зоне 2 действия .

Вывод. Институт федерального вмешательства может оказаться эффективным в условиях экстраординарной ситуации. Однако это такое конституционное средство, которое может применяться только по правилам института крайней необходимости. Его применению должно предшествовать применение согласительных процедур, мер политического, экономического, финансового и правового «давления» федерального центра на соответствующий субъект Федерации. «Попытки разрешения тех или иных социально-политических конфликтов между федерацией и ее субъектами только путем применения силовых мер, к которым относится федеральное вмешательство в дело субъекта Федерации, в будущем может привести к новым, еще более сложным проблемам и коллизиям между федеральным центром и субъектами Федерации и поставить под сомнение создание Российской Федерации как демократического правового государства, уникального по форме своего государственно-территориального устройства».

1 Собрание законодательства РФ. - 2001. - № 27 - Ст. 2788

2 См.: Гончаров И.В. Конституционные основы федерального вмешательства при защите основных прав и свобод человека и гражданина в субъектах РФ // дисс. докт. юрид. наук 2004. - С. 120 - 269.

§ 5. Конституционные механизмы и институты формирования общественного (гражданского) согласия как важнейшее направление конституционного процесса в Республике (постановка проблемы и возможные пути ее решения)

Установление и поддержание режима конституционной законности в основе своей имеет метаюридическое происхождение. Из этого вытекает вывод методологического свойства: применение специально-юридических средств следует рассматривать лишь как один из компонентов в комплексе мер, действительно ведущих к установлению режима законности. Все эти меры можно подразделить на специально-юридические и обще социальные. Одной из важнейших составляющих в системе обще социальных мер является достижение общественного согласия. Для Чеченской Республики это одна из ключевых проблем в выстраивании республиканской государственности в составе РФ. Это одна из самых сложных и трудно решаемых задач. Но ее решение способно придать особый позитивный импульс всем государственно-правовым преобразованиям и начинаниям.

По вопросу о политическом урегулировании в Чеченской Республике обнажились две позиции, которые с диаметрально противоположных сторон формулируют собственные подходы решения общенациональной проблемы.

Согласно правозащитной (демократической) концепции, готовность ответственных общественно - политических групп признать, что права человека, включая политические права и свободы, не являются монополией той или иной группы, а распространяются в равной степени на все группы общества, составляют основу процесса достижения национального примирения и общественного согласия, означает готовность отстаивать свои убеждения в рамках общепризнанных форм и методов политической борьбы1.

1 Согласно ч. 3 ст. 17 Конституции Российской Федерации «осуществление прав и свобод человека и гражданина не должно нарушать права и свободы других лиц». Гарантированные Конституцией Российской Федерации идеологическое и политическое многообразие, многопартийность открывают самые широкие возможности для отстаива

Неототалитарная концепция политического урегулирования в рамках политических переговоров с экстремистским руководством незаконных вооруженных формирований капитулирует перед правом силы, насаждает принцип: диалог необходимо вести с организаторами вооруженного противостояния.

Правозащитная (демократическая) концепция политического урегулирования апеллирует к силе права, утверждает принцип: диалог необходимо вести со всем народом, к воле которого взывают так называемые защитники его интересов. Если первая концепция оправдывает действия экстремистов, игнорирует террористическое измерение их военно-политической деятельности, то вторая концепция призывает к выработке демократической гражданской позиции, отказу от терроризма во имя реализации народом Чеченской Республики права на свободное определение своей политической судьбы. Правозащитная концепция в отличие от неототалитарной со всей остротой ставит вопрос о демократических методах отстаивания политических убеждений, исходя из того, что террористические и другие насильственные методы борьбы за политические убеждения объективно исключают их носителя из числа субъектов демократического политического процесса.

Таким образом, сторонники первого подхода апеллируют к гражданской активности, ведут поиск в недрах общественного самосознания и истинных ценностей чеченского народа, в то время как сторонники противоположного лагеря позиционируют решение проблемы политического урегулирования, полагаясь исключительно на использование силовых вариантов. Первый подход, обозначенный как правозащитный, исходит из необходимости консолидации всех социальных сил чеченского общества, объединения его усилий и творческого потенциала относительно выбора цивилизованных средств выхода из затянувшегося конфликта. В русле данного подхода родилась идея заключения Договора общественного согласия. ния своих убеждений цивилизованными политическими методами, что убедительно подтверждает практика развития демократического процесса в России.

По инициативе Специального представителя группой членов Общественного Консультативного совета под эгидой совместной рабочей группы Государственной Думы Российской Федерации и Парламентской Ассамблеи Совета Европы по Чеченской Республике (СРГ «ДУМА-ПАСЕ»; сопредседатели — Д.О. Рогозин и лорд Ф. Джадд) был разработан проект Договора об общественном согласии в Чеченской Республике.

Идея Договора основывается на опыте подготовки и реализации Договора об общественном согласии в Российской Федерации в 1994 г, аналогичных договоров (пактов и т.д.) в различных странах, национально-государственных и административно-территориальных образованиях в переходный период демократической реконструкции. Подготовленный проект Договора был вынесен на всенародное обсуждение 8 октября 2002 г. и опубликован в республиканских и районных газетах Чеченской Республики («Терская правда», «Маршо» и др.). 13 октября 2002 г. проект Договора был передан группе депутатов чеченского представительного органа, избранного в 1997 г., в ходе их встречи со Специальным представителем в отделении Бюро Специального представителя в с. Знаменском Надтеречного района.

По своему содержанию Договор базируется на следующих ключевых принципах политического урегулирования:

- право народа республики на непосредственное выражение своей власти через референдум и свободные выборы незыблемо — ни одна группа народа не имеет монополии на власть, монопольного права говорить от имени народа;

- общественно-политический процесс в республике должен развиваться в рамках Конституции, принятой на всенародном референдуме;

- любые формы насилия как средства достижения политических целей неприемлемы1.

1 Текст Договора об общественном согласии в Чеченской Республике приведен в приложении к гл. 5. См.: Терская правда: газета-2002. (13 октября.)

За три месяца обсуждения проекта Договора поступило около двухсот пятидесяти письменных отзывов, замечаний и предложений практически из всех городов и районов Чеченской Республики от общественных объединений, отделений политических партий, трудовых коллективов, учреждений социальной сферы и негосударственных учреждений, администраций городов, районов и населенных пунктов, религиозных общин, групп и отдельных граждан, общин выходцев из Чеченской Республики, проживающих в различных субъектах Российской Федерации. Особо следует отметить многочисленные решения сходов граждан, состоявшихся в сельских населенных пунктах Чеченской Республики.

6 ноября 2002 г. в Кремле прошло представление Договора на заседании Правозащитного совета при Специальном представителе, в котором приняли участие свыше 30 известных представителей общественно-политической, деловой и культурной элиты народа Чеченской Республики. В обсуждении Договора активное участие приняли граждане, избиравшиеся в представительные органы на территории Чеченской Республики в 1989, 1990, 1996 и 1997 гг. Активность в обсуждении Договора существенно возросла после обнародования Обращения группы общественных и религиозных деятелей Чеченской Республики к народу республики 8 ноября 2002 г. и встречи Президента России В.В. Путина с ее представителями 10 ноября 2002 г.

Анализ поступивших отзывов позволил сделать вывод: концепция Договора отражает ключевые проблемы политического урегулирования в Чеченской Республике. Абсолютное большинство граждан поддержало идею проведения референдума по проекту Конституции Чеченской Республики как безальтернативного средства политического урегулирования, важнейшего условия достижения общенационального согласия и выхода из порочного круга насилия во имя реализации права народа республики на определение своей политической судьбы. Симптоматично, что граждане, исповедующие идеи развития Чеченской Республики вне Российской Федерации, или по иным причинам не согласные с вопросами, вынесенными на референдум, призывали не к отказу от своих убеждений, а к их отстаиванию в рамках цивилизованных форм политической борьбы. Таким образом, только непосредственные формы народовластия - референдум и свободные выборы открывают перед народом республики возможность приступить к практической реализации многовековой мечты о формировании власти, подотчетной народу.

Договор стал первым документом, вынесенным на всенародное обсуждение в Чеченской Республике за последние годы. Его заинтересованное обсуждение стало убедительным свидетельством пробуждающейся политической активности народа Чеченской Республики, все возрастающего понимания людьми собственной значимости как субъектов политического процесса, осознания ими неприемлемости подмены широкомасштабного внутри чеченского — общереспубликанского диалога в рамках общепринятых демократических процедур так называемыми переговорами с узкой группой лиц экстремистского толка.

Договор, доработанный с учетом поступивших отзывов, замечаний и предложений, 25 января 2003 г. был обнародован в «Российской газете»1.

В настоящее время в Чеченской Республике и во многих субъектах Российской Федерации продолжается подписание Договора. Процесс обсуждения и принятия Договора стал своеобразным общественно-политическим ритуалом, символизирующим обретение жителями Чеченской Республики гражданских прав и обязанностей, которые попирались в последнее десятилетие безвременья.

Необходимо отметить, что Договор находит поддержку во всех слоях чеченского общества. С основными принципами, заложенными в этом документе, соглашаются практически все категории граждан, в том числе участвующие в незаконных вооруженных формированиях.

По имеющимся данным, Договор подписали:

1 См.: Российская газета - 2003. - №- 257 (25 января.).

-168 сходов граждан в населенных пунктах;

-148 трудовых коллективов средних школ;

- 68 трудовых коллективов предприятий и организаций;

- 24 трудовых коллектива медицинских учреждений;

- большинство граждан, избиравшихся в разные годы в представительные органы на территории Чеченской Республики;

- 324 человека из числа авторитетных людей на уровне республики, района, населенного пункта1.

Договором для ведения постоянной работы по его реализации предусмотрено формирование Гражданского форума — двухпалатного политического консультативного совета Чеченской Республики: правозащитной палаты, состоящей из представителей общественных объединений, и палаты представителей, формирующейся из граждан России, избиравшихся в период с 1989 по 2000 г. в представительные органы на территории Чеченской Республики. 21 июня и 11 июля 2003 г. состоялись заседания Организационного комитета Форума. Организационный комитет возглавил крупный чеченский предприниматель и общественный деятель Мавлит Бажаев (председатель совета директоров ОАО «Группа «Альянс»).

В рамках консультаций Специального представителя с депутатами Чеченского представительного органа, сформированного в 1977 г., на основе Договора 9 марта 2003 г., был подписан специальный Меморандум о присоединении к Договору, обращенный к участникам незаконных вооруженных формирований и содержащий призыв прекратить вооруженное сопротивление, поддержать проведение референдума и последующих демократических процедур2. В качестве важнейшей составляющей нормализации об

1 См.: Проект Договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики на период 2005 - 2015 года. Чеченское общество: газета. - 2005 -№ 2 (40) (1 февраля).

2 В свою очередь, формирование институтов правового государства или, говоря другими словами, государственной правозащитной инфраструктуры должно осуществляться на основе обеспечения политических прав и свобод граждан в демократических политичестановки в Меморандуме обозначены подготовка, широкое обсуждение и подписание органами власти Чеченской Республики, избранными на свободных выборах, Договора между Федерацией и республикой, в котором должны найти отражение гарантии возрождения социальной сферы и модернизации базовых отраслей экономики, медико-психологической реабилитации населения и социальной поддержки детей-сирот и вдов, решения проблемы безработицы и развития малого и среднего бизнеса, в том числе в сфере налогообложения, льготные условия для привлечения иностранных инвестиций1.

В Меморандуме содержится предложение об образовании специальной группы по выработке порядка выхода граждан из состояния вооруженного противостояния и их возвращения к мирной жизни, содержащего следующие основные гарантии: а) освобождение от ответственности и последующего преследования граждан, не совершивших тяжких преступлений; б) обеспечение их безопасности, в том числе членов семей, до полной стабилизации обстановки в Чеченской Республике. ских рамках, исключающих монополию или приоритет какой-либо группы на принятие общенационального политического решения.

1 30 июня 2003 г. состоялось первое заседание рабочей группы, созданной в соответствии с распоряжением Президента Российской Федерации от 7 мая 2003 г. «в целях подготовки предложений по укреплению общественного согласия в Чеченской Республике и по проекту договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики».

В соответствии с названным распоряжением не менее половины состава рабочей группы формируется из числа представителей Чеченской Республики. В заседании рабочей группы приняли участие представители федеральных органов государственной власти и Администрации Чеченской Республики, деловых и общественно-политических кругов чеченского общества, в том числе депутаты чеченского представительного органа, сформированного в 1997 г.

Рабочей группе поручено до 1 октября 2003 г. представить Президенту Российской Федерации предложения по проекту договора о разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Чеченской Республики. Правовая основа для реализации этого положения создана при активном участии депутатов чеченского представительного органа, сформированного в 1997., Государственной Думой Российской Федерации, принявшей 6 июня 2003 г. постановление «Об объявлении амнистии в связи с принятием Конституции Чеченской Республики».

Важным конституционным инструментом достижения общественного согласия в республике является формирование эффективного механизма взаимодействия органов гражданской власти Чеченской Республики, силовых структур, институтов гражданского общества, включая традиционные институты чеченского общества, и неправительственные организации (НПО). Изучение проблемы показывает, что такое взаимодействие, хотя и принимало интенсивный характер, тем не менее не отличалось системностью, институциональной законченностью и атмосферой взаимного доверия.

К тому же, как считают исследователи, урон идее совместной работы органов государственной власти и НПО нанес поспешный демарш ряда известных правозащитных организаций, отказавшихся от сотрудничества в рамках постоянной рабочей группы, образованной по предложению Гражданского форума (ноябрь 2001 г)1. Этот случай свидетельствует и о непрофессионализме, порождающим неадекватные оценки и завышенные ожидания, и неготовности ряда НПО к кропотливой работе по налаживанию механизма ответственного сотрудничества с властными структурами. Очевидно также, что в этих условиях оценки правозащитных монополий, ретранслируемые международными институтами, не привели и не могли привести к серьезным правозащитным результатам.

В этой связи формирование эффективной правозащитной инфраструктуры в Чеченской Республике предполагает отказ от монополизации правозащитной деятельности теми или иными группами гражданского общества.

Еще одной из конституционных форм достижения общественного согласия может стать расширение круга компетентных субъектов правозащитной деятельности, в частности, формирование правозащитных советов из представителей населения на уровне административно-территориальных

1 18 июля 2002 г. группа правозащитных НПО обнародовала заявление, в котором, ссылаясь на имевшиеся случаи нарушения приказа командующего ОГВ (с) от 30 марта 2002 г. № 80, обвинила силовые структуры в «неспособности вести диалог с обществом». образований и населенных пунктов. Очевидно, что при соответствующей организационно-методической поддержке стимулирование общественной активности в направлении профессиональной защиты собственных прав и свобод способно принести плодотворные результаты1.

В этой связи представляет интерес положения указа Главы Администрации Чеченской Республики от 24 октября 2002 г. № 76 «О дополнительных мерах по обеспечению законности и правопорядка на территории Чеченской Республики». В частности, в разделе о механизмах обеспечения законности и правопорядка в Чеченской Республике (разд. 3, гл. 1), вышеупомянутый Указ Главы Администрации Чеченской Республики определяет общий «формат» стратегии развития правозащитной инфраструктуры в Чел ченской Республике . Задача всех публичных институтов власти в том, чтобы оказывать содействие в организации работы формирующихся правозащитных структур на уровне населенных пунктов. Эти структуры как в условиях подготовки и проведения выборов Президента и в Парламент Чеченской Республики, так и на последующих этапах призваны высветить реальных субъектов преступности, к которым наряду с участниками незаконных вооруженных формирований и отдельными представителями силовых структур относится «чистый» криминалитет — система организованных преступных сообществ.

Важной мерой в системе этих мер является встреча Президента России с духовными авторитетами и религиозными деятелями чеченского народа, которая состоялась 17 марта 2003 г. В ходе встречи Президентом Рос

1 По сообщениям Регионального оперативного штаба, около 90% уголовных дел по фактам похищений были возбуждены только с началом и развитием процесса восстановления конституционного порядка в 2000-2003 гг. «То есть граждане с каждым годом все более доверяют органам власти и правоохранительным структурам, а доверие населения - это главное условие успешной работы органов власти, и завоевать его достаточно сложно. Нам это удается, и поэтому нашу деятельность я могу считать в целом успешной» (Опубликовано на сайте: Информационный канал «Чеченская республика» ИТАР-ТАСС 2003.).

2См.: О дополнительных мерах по обеспечению законности и правопорядка на территории Чеченской Республики. Указ Главы Администрации Чеченской Республики - 2002. -№ 76 (24 октября.). сии была поддержана идея проведения широкой амнистии участникам незаконных вооруженных формирований.

Реализация амнистии и состоявшийся 23 марта 2003 г. конституционный референдум придали новый импульс процессу разоружения участников незаконных вооруженных формирований.

Еще одной из конституционных форм решения рассматриваемой проблемы является содействие в формировании дееспособных институтов гражданского общества. В этой связи приоритетным направлением может стать деятельность учрежденного в рамках Договора об общественном согласии Гражданского форума Чеченской Республики как важнейшего механизма взаимодействия власти и общества в области прав человека и в рамках более широкого круга вопросов, касающихся дальнейшего политического урегулирования, нормализации обстановки в Чеченской Республике. Очевидно, что идеологической платформой консолидации конструктивных общественно-политических сил остаются положения Договора об общественном согласии в Чеченской Республике.

Важнейшим направлением движения к общественному согласию является также мобилизации гражданских инициатив, включающих потенциал традиционных институтов чеченского общества, и направленных на создание Совета по примирению «кровников» или Совета по примирению и согласию. Такой Совет, по мнению специалистов, мог бы состоять из числа, прежде всего духовных авторитетов и религиозных деятелей (вирдов), алимов и служителей культа Чеченской Республики. Кроме того, приоритетной задачей Совета должно стать содействие решению фундаментальной проблемы чеченцев, по сути, не признававших окончательными решения органов правосудия царской администрации и советской власти, не говоря уже о псевдогосударственных учреждениях дудаевско-масхадовского образца.

Наглядным примером конструктивного взаимодействия является работа экспертов Совета Европы в Бюро Специального представителя было согласован план проведения 9 обучающих семинаров, который успешно реализован.

Принципиально важно, что в преддверии конституционного референдума по договоренности Специального представителя с Генеральным секретарем Совета Европы были проведены семинары для членов комиссий референдума Чеченской Республики и членов инициативной группы по проведению референдума.

Тем не менее не всегда деятельность международного сообщества сконцентрирована на реализации программ и проектов, отвечающих наиболее насущным потребностям работы по обеспечению прав и свобод человека и гражданина в Чеченской Республике.

Специальный представитель неоднократно обращал внимание высокопоставленных руководителей международного гуманитарного сообщества (Верховный комиссар ООН по делам беженцев, УВКБ ООН, МККК и другие структуры) на необходимость более активной переориентации гуманитарной деятельности на территорию Чеченской Республики, а также ужесточения контроля за распределением гуманитарной помощи.

Специальным представителем и Генеральным секретарем Совета Европы г-ном В. Швиммером прорабатывается вопрос организации на территории Чеченской Республики детских деревень по типу возводимых благотворительной организацией БОБ-Кин-дердорф Интернациональ.

Специальным представителем и Верховным комиссаром ООН по правам человека г-ном С. Вийера де Мелло была достигнута договоренность о содействии Верховного комиссара в изучении и использовании в Чеченской Республике опыта решения проблемы кровной мести в других регионах ми

1 Следует при этом обратить внимание на Рекомендации международной научно-практической конференции «Чечня: от конфликта к согласию», прошедшей в Москве в ноябре 2000 г. В решениях конференции было сформулировано положение о том, что «не следует идеализировать роль тейповых структур (во многом полумифических) и священнослужителей (во многом самозванных) в восстановлении социального порядка. Авторитетные чеченские политики, ученые, бизнесмены, деятели культуры обязаны объе

Вывод изучение проблемы показывает, что достижению Общественного согласия будет способствовать учреждение при президенте республики авторитетного совещательного органа - Государственного совета Чечни, председателем которого должен стать сам глава исполнительной власти. Госсовет должен отражать, с одной стороны, многонациональную структуру населения Чеченской Республики, а с другой - тейпово-вирдовую структуру чеченского общества. «Авторитетные чеченские политики, ученые, бизнесмены, деятели культуры обязаны объединиться в работе по налаживанию мирной жизни в Чеченской Республике. Такое объединение должно выступать от имени чеченской общественности и на международной арене. Формой, наиболее отвечающей менталитету чеченцев, является Госсовет Чеченской Республики». диниться в работе по налаживанию мирной жизни в Чеченской Республике. Такое объединение должно выступать от имени чеченской общественности на международной арене. Формой, наиболее отвечающей менталитету чеченцев, является Госсовет Чеченской Республики (см.: Чечня: от конфликта к согласию: сборник статей. - М., 2002. - С. 127). См.: Чечня: от конфликта к согласию: сборник статей. - М., 2002. - С. 124 - 125.

Заключение

Проведенный анализ проблемы обеспечения конституционной законности позволяет делать следующие выводы:

1. Конституционная законность - это складывающийся в общественной жизни режим исполнения (осуществления) конституции, всего конституционного законодательства как государством, его органами, так и гражданами, их объединениями, органами местного самоуправления. С более широких позиций (если не ограничиваться только нормативистским пониманием конституции) конституционная законность может быть истолкована как реально действующая система конституционализма, обеспечивающая действие конституции, утверждение конституционного правопорядка.

2. Современная российская конституционная практика связывает понимание конституционной законности применительно к Чеченской Республике с: а) действием федеральной Конституции и федерального законодательства на территории Чеченской Республики, являющейся субъектом Российской Федерации; б) функционированием легитимных органов государственной власти; в) обеспечением прав и свобод всех граждан, проживающих на территории Чеченской Республики; в) существованием в республике государственного режима, соответствующего основам конституционного строя РФ; г) ликвидацией вооруженных формирований, созданных в противоречие с действующим российским законодательством и не подчиняющимся его нормам; д) функционированием экономической, финансовой, банковской систем в соответствии с правовыми основами финансово-экономической и банковской систем, установленными Конституцией РФ и федеральным законодательством; е) осуществлением судопроизводства и наличием судов, созданных в соответствии с положениями главы 7 Конституции РФ и действующими на ее основе федеральными законами; ж) установление и поддержание правопорядка на территории конституционными средствами и предусмотренными федеральной Конституцией и федеральным законодательством органами и учреждениями; з) единством системы государственной власти, на котором согласно статье 5 главы «Основы конституционного строя» Конституции РФ основано устройство Российской Федерации.

3. Конституционная безопасность есть предпосылка, одно из необходимых и специальных условий утверждения режима конституционной законности, условие, при котором обеспечивается безопасное существование государственных устоев, интересов общества, ценностей и приоритетов личности, выраженных в комплексе предоставленных ей Конституцией прав. Установление и поддержание режима конституционной безопасности возможно исключительно в условиях режима конституционной законности. Сопровождая становление и развитие, взаимно предполагая друг друга, эти режимы существенно различны. Для их установления привлекаются различные конституционные средства: конституционная безопасность может, а при определенных обстоятельствах должна, восстанавливаться и путем применения вооруженной силы, использования специальных средств, вооружения и т. п. Режим конституционной законности требует, чтобы специальные средства применялись по праву и не входили в противоречие с правами и свободами человека и их правомерным ограничением, предусмотренным Конституцией и основанных на ней законах. Каждый из этих конституционно-правовых режимов обеспечивается особенными субъектами: органы конституционного контроля, Конституционный Суд, в частности, институт Уполномоченного по правам человека в РФ призваны утверждать конституционную законность, в то время как Совет Безопасности РФ, учрежденный Указом Президента РФ, призван обеспечивать конституционную безопасность.

4. Обеспечение режима конституционной законности в Чеченской Республике в современных условиях предполагает широкий комплекс мер, включающих: а) принятие легитимной республиканской Конституции - правового основания всей государственной и общественной жизни в данном регионе и формирование на ее основе правовой системы; б) учреждение и реальное функционирование в режиме конституционности конституционной системы органов государственной власти и местного самоуправления Чеченской Республики; в) осуществление комплекса радикальных мер, призванных создать фактические и юридические условия для пользования конституционными правами и свободами гражданами РФ, проживающими на территории Чеченской Республики; г) формирование дееспособной системы правоохранительных органов республики, которые совместно с федеральными правоохранительными структурами и специальными службами обеспечили бы в республике режим конституционной безопасности; д) рациональное, основанное на федеральной Конституции и учитывающее интересы населения, проживающего в Чеченской Республике, федеральное «присутствие», причем, главным образом, в сферах культуры и социальной - экономики; е) основанные на праве и развивающемся чувстве гражданственности, политической зрелости и ответственности за судьбу нынешнего и будущих поколений самые разнообразные гражданские инициативы населения Чеченской Республики, имеющие массовое распространение и систематический характер и направленные на формирования общественного (гражданского) согласия в вопросе о политическом урегулировании в Чеченской Республике.

5. Сложившаяся в Чеченской Республике ситуация свидетельствует о том, что восстановление конституционной законности займет длительное время, охватываемое двумя периодами: предварительным и основным. Каждый из них имеет свои циклы, этапы - более или менее длительные промежутки времени, отличающиеся принятием органами государственной власти существенных мер по восстановлению законности. Критерий выделения таких этапов - совокупность относительно однородных мер и действий публичных властей (федеральных и легитимных структур Чеченской Республики) по утверждению законности. Каждый из отмеченных периодов восстановления конституционной законности имеет принципиальные особенности: каждому из этих периодов свойственна своя идеология установления законности, соответствующая ей государственная политика и специфический инструментарий воплощения целей и задач этой политики в практической деятельности государственных институтов.

Если на предварительных этапах (циклах восстановления законности) определяющее значение в поддержании конституционной законности отводилось федеральному Центру и федеральная «составляющая» была доминирующей, то применительно к основному этапу ключевое значение будет принадлежать всей системе публично-правовых институтов ЧР, институтам гражданского общества и собственно политико-правовой гражданской позиции населения Чеченской Республики, его гражданским инициативам и начинаниям. Предварительный этап восстановления конституционной законности сопряжен с преобладанием мер силового характера и силовая составляющая в общей системе мер преобладала, то современный этап утверждения законности, не исключая роли силовой составляющей, основное значение придает все же мерам позитивного характера, связанным, главным образом, с деятельностью, направленной на обеспечение конституционных прав и свобод граждан проживающих в ЧР.

6. Принятие Конституции Чеченской Республики утверждает новый этап в становлении конституционной законности в Республике. Она придает легитимный характер организации и деятельности республиканских институтов публичной власти, выступает основой законосообразной деятельности органов государственной власти, должностных лиц, граждан и их законных объединений. Особенности переживаемого Чеченской Республикой периода и особое значение для ее дальнейшего развития утверждения в общественном правосознании населения идеи законности как единственной альтернативы беззаконию и произволу, попранию прав и законных интересов людей предполагает внесение в действующую Конституцию специальных норм, касающихся поддержания режима законности.

7. Обеспечение конституционной законности является комплексной и многоуровневой задачей. За состояние конституционной законности ответственны все ветви власти, правоохранительные органы, органы местного самоуправления, общественно-политические институты, а также граждане республики. Сформированная на основе принятой Конституции Чеченской Республики конституционная система органов государственной власти Республики - государственно-правовое условие установления в общественной жизни режима конституционной законности.

8. На нынешнем этапе утверждение в Республике конституционной законности прочно связано с режимом обеспечения конституционной безопасности. Создание действенной системы правоохранительных органов как специального государственного утверждения режима конституционной безопасности в Республике связано, по меньшей мере, с двумя направлениями: во-первых, это вопросы организации и деятельности в республике системы правоохранительных органов; во-вторых, это наделение правоохранительных органов Республики всем объемом самостоятельности, вытекающей из статуса этих органов, определенного федеральными законами. В рамках первого направления требуют решения задачи: а) институционального (учреждение правоохранительных органов), б) организационно-кадрового (подбор и профессиональная подготовленность кадров) и в) материально-финансового (создание достаточной ресурсной базы функционирования всей правоохранительной системы) уровней. Что касается второго направления, то оно предполагает решение задач по восстановлению дееспособных республиканских правоохранительных структур, в связи с чем назрела необходимость ограничения или полного изъятия из полномочий федеральных войск вопросов охраны общественного порядка и обеспечения общественной безопасности в населенных пунктах и передаче их в ведение правоохранительных органов Чеченской Республики.

9. Составляющей конституционной законности являются права и свободы человека и гражданина. Их обеспечение выступает одной из необходимых и первоочередных условий восстановления конституционной законности

10. Участие федеральной власти в делах субъектов Федерации (федеральное присутствие) может выражаться в двух направлениях: во-первых, это многообразные формы оказания содействия в налаживании в республике нормальной хозяйственной, социально-экономической, культурной, политической жизни, создании благоприятных условий для реализации проживающими на территории республики гражданами РФ всего набора предоставленных им федеральной Конституцией и Конституцией ЧР основных прав и свобод; во-вторых, это связано с обеспечением прерогатив Федерации как суверенного государства во взаимоотношении с отдельными его территориями. Соотношение между этими составляющими федерального «присутствия» может быть различным: в период с декабря 1994 по 1997 гг., в период подавления очередного всплеска вооруженных выступлений бандформирований в 1999 г., преобладала силовая составляющая; с началом конституционного процесса в Чеченской Республике резко возрастает роль первого направления и в дальнейшем его сферы и масштабы будут возрастать.

11. Исключительное право федерации применять меры принудительного юридического воздействия в отношении субъекта федерации предопределено верховенством собственного суверенитета и связанной с этим необходимостью обеспечения единства государственной власти в пределах своей территориальной юрисдикции и разграничения предметов ведения и полномочий с субъектом федерации. Такая форма федерального «присутствия» может быть обозначена институтом федеральной интервенции или федерального вмешательства.

12. Важнейшими конституционными инструментами достижения общественного согласия в республике являются: реализация подписанного на основе заключенного Договора об общественном согласии в Чеченской Республике специального Меморандума о присоединении к Договору, обращенного к участникам незаконных вооруженных формирований и содержащего призыв прекратить вооруженное сопротивление, поддержать проведение референдума и последующих демократических преобразований; мобилизация гражданских инициатив, включающих потенциал традиционных институтов чеченского общества и направленных на создание Совета по примирению и согласию; содействие в формировании дееспособных институтов гражданского общества; учрежденного в рамках Договора об общественном согласии Гражданского форума Чеченской Республики как важнейшего механизма взаимодействия власти и общества в области прав человека и в рамках более широкого круга вопросов, касающихся дальнейшего политического урегулирования, нормализации обстановки в Чеченской Республике. Идеологической платформой консолидации конструктивных общественно-политических сил остаются положения Договора об общественном согласии в Чеченской Республике; учреждение при президенте республики авторитетного совещательного органа - Государственного совета Чечни; расширение круга компетентных субъектов правозащитной деятельности, в частности, формирование правозащитных советов из представителей населения на уровне административно-территориальных образований и населенных пунктов; формирование эффективного механизма взаимодействия органов гражданской власти Чеченской Республики.