Административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Чуясов, Сергей Владимирович

• Чуясов, Сергей Владимирович
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Чуясов, Сергей Владимирович

Введение.

Глава 1. Организационно-правовые и управленческие проблемы реформирования электроэнергетики в

Российской Федерации (на примере ДВФО).

1.1 Развитие электроэнергетики и предпосылки ее реформирования.

1.2 Цели и задачи административной реформы в сфере электроэнергетики.

1.3 Эффективность административно - правового регулирования управления электроэнергетикой.

Глава 2. Основные направления реформирования электроэнергетики.S

2.1 Административно-правовая организация управления электроэнергетикой.

2.2 Совершенствование правового регулирования электроэнергетики и ее дерегулирование

2.3 Инновационно - правовые основы изменения системы ценообразования в электроэнергетике.

2.4 Административно - правовые средства совершенствования организационной структуры в условиях реформирования электроэнергетики.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой»

Актуальность темы исследования. Темой данного исследования является административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой.

Россия располагает значительными запасами энергетических ресурсов и мощной электроэнергетикой, которая является не только базой развития экономики, но и инструментом проведения внутренней и внешней политики. Энергетический сектор обеспечивает жизнедеятельность всех отраслей национального хозяйства, во многом определяет формирование основных финансово-экономических показателей страны и ее отдельных регионов.

Энергетическая политика государства тесно связана с обеспечением ряда важнейших направлений формирования и функционирования российской государственности. Среди них - реформирование государственного управления в сфере топливно-энергетического комплекса. Сегодня от статуса и компетенции органов государственного управления зависит эффективность реализации многих элементов государственной энергетической политики.

В современной России экономическая сфера не является саморегулируемой системой, обходящейся без государственного вмешательства. В условиях перехода к рыночным отношениям государство не должно полностью исключать свое влияние на экономические процессы. Публичный интерес, который олицетворяет современное государство, требует его активного регулирующего участия в экономических отношениях1.

Надежное и эффективное функционирование электроэнергетики, бесперебойное снабжение потребителей электрической и тепловой энергией — основа развития экономики страны и неотъемлемый фактор обеспечения цивилизованных условий жизни всех ее граждан. Вместе с тем, текущее состояние отрасли объективно не позволяет делать положительные прогнозы. В последние

Погодин А.А. Административно-правовое регулирование деятельности промышленных хозяйствующих субъектов в современных условиях: дис. д-ра. юрид. наук. - М., 2003. - С. 5. два десятилетия в электроэнергетике России отмечаются негативные тенденции: на фоне общего спада экономики электроэнергетика фактически превратилась в донора для других отраслей промышленности. В основном это обусловливалось макроэкономическими факторами и неплатежами. Проблема перекрестного субсидирования в электроэнергетике вызывает уход крупных промышленных потребителей на оптовый рынок и финансовые потери («выпадающие доходы») для электроэнергетических компаний. Генерирующие мощности в электроэнергетике устарели и износились, как и сетевое хозяйство, а отдельные регионы вообще оказались практически изолированными от полноценного энергоснабжения. Государство не располагает финансовыми средствами для того, чтобы справиться с указанными проблемами. Отмеченные факторы особенно болезненны для отдаленных регионов России, в частности для ее дальневосточных субъектов.

В период, когда большая часть экономики осваивала новые, рыночные методы хозяйствования, приспосабливалась к функционированию в условиях открытой конкуренции, динамично меняющегося спроса, вынуждена была искать более совершенные методы мотивации менеджмента и работников предприятий для повышения своей эффективности, снижения производственных издержек, в электроэнергетике и ТЭК оказались практически законсервированными структура, формы и принципы управления, сформированные во времена административно-командной экономики. В отличие от общепринятой практики контроля за издержками, существующей в секторах конкурентного рынка менеджмент подавляющего большинства энергопредприятий по собственной инициативе практически не занимается осознанной экономией и оптимизацией собственных издержек, поиском резервов для максимизации эффективности использования привлекаемых ресурсов, требуя от органов ценового регулирования включения в регулируемые тарифы всех, в том числе избыточных, расходов. Результаты этого - не только неуклонное ухудшение большинства ключевых технико-экономических показателей (неоправданный рост численности персонала, снижение эффективности использования топлива, рост транспортных потерь, неоптимальные режимы работы оборудования, финансирование неэффективных, непрофильных видов деятельности) и связанное с этим растущее ценовое давление, но и, главное, отсутствие достаточной массы выручки для финансирования программ производственного развития, привлечения заемного капитала для финансирования инвестиционного процесса1. В этих условиях ключевым становится вопрос о привлечении инвестиций в отрасль, которая самостоятельно не способна мобилизовать требуемые средства. Одним из главных источников инвестиций должны стать средства негосударственного сектора, которые можно привлечь в энергетику только при условии существования прозрачной и стабильной среды хозяйствования предприятий, стимулирующей их к повышению эффективности деятельности, включая снижение издержек и повышение прибыли. Для создания такой среды необходимо перейти на современные рыночные отношения, в первую очередь для изменения структуры сложившихся в отрасли финансовых связей2.

Неблагоприятное положение в отрасли связано, в частности, с тем, что административно-правовая наука, в рамках которой изучались аспекты государственного управления экономикой, не уделяла должного внимания проблематике именно этой отрасли, о чем свидетельствует отсутствие комплексных монографических исследований в обозначенной сфере. В связи с чем возникает потребность в исследованиях, посвященных административно-правовому регулированию базовых отраслей экономики, изучению правового обеспечения электроэнергетической политики страны и механизмов совершенствования управления электроэнергетикой.

Административно-правовое регулирование, направленное на переход к рыночным принципам функционирования в электроэнергетике, создает опосредованную связь между эффективностью хозяйственной деятельности и размером прибыли, искореняет затратные механизмы и увеличивает инвестиционную привлекательность отрасли.

1 Информационный бюллетень Федеральной энергетической комиссии РФ. - 2001. -№2. - С.5.

2 Куделич М.И. Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / М.И. Куделич. - М., 2004. с.4.

Качественный рост энергоэффективности экономики и изменение инвестиционного климата в электроэнергетике невозможны без кардинального изменения системы государственного регулирования в отрасли и проведения структурной реформы электроэнергетики1. Именно эту сложнейшую задачу и решает в настоящее время государство. Разработана и утверждена Энергетическая стратегия России на период до 2020 г.2, принят пакет законопроектов, определяющих принципы, этапы, сроки реформирования электроэнергетической отрасли. В связи с изменениями законодательства в сфере электроэнергетики требуется внесение изменений в существующую правовую базу и принятие целого ряда специальных нормативных актов.

Для решения данных вопросов также необходимо устранить существующие противоречия и пробелы правового регулирования, анализируемые и рассматриваемые в представленном диссертационном исследовании.

Произошедший переход от командной системы управления к рыночным отношениям обозначил особую роль административно-правовых регуляторов для перехода к управлению рыночной экономикой. В этой связи следует признать, что современная юридическая наука не выработала единого понимания пределов государственного регулирования рыночных отношений. В изменившихся условиях органы государственного управления часто оказывались не готовыми к адекватному правовому воздействию на состояние механизма управления электроэнергетической сферой, в том числе и потому, что информационно-правовые и организационные основы их деятельности длительное время основывались на устаревших социальных и политических догмах.

Вместе с тем, на наш взгляд, бесспорным представляется тезис о том, что презюмируемое равенство сторон в экономических правоотношениях, в том числе в исследуемой отрасли, требует отнюдь не уменьшения государственного регулирования, а изменения его форм и механизмов. Именно поэтому большой научный и практический интерес вызывает выявление основных направлений

1 Куделич М.И. Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / М.И. Куделич. - М., 2004. с.5

2 СЗ РФ. - 2003. - № 36. - Ст. 3531. совершенствования механизма государственного управления электроэнергетикой.

Эти обстоятельства определили выбор темы диссертационного исследования, круг и характер рассматриваемых вопросов. Отсутствие методологической базы и недостаточность методических разработок проблем совершенствования механизма государственного управления электроэнергетикой, возможность практического применения результатов исследования при внесении изменений и дополнений в федеральные законы о реформировании электроэнергетики, при разработке проектов подзаконных актов, принимаемых в развитие данных федеральных законов, также придают исследованию актуальность.

Степень теоретической разработанности проблемы. Следует указать, что электроэнергетика, несмотря на социально-экономическую значимость отрасли до 2003 г. не имела специального отраслевого законодательного регулирования. Лишь после 2001г. начались изменения в вопросах организации системы регулирования и контроля в электроэнергетике, функционирования рынков (оптового и розничного) электрической энергии, порядка ценообразования, статуса и взаимодействия субъектов электроэнергетики. В связи с чем, крупных научных монографических исследований, посвященных вопросам административно-правовой организации совершенствования механизма управления в сфере электроэнергетики Российской Федерации на настоящий момент не проводилось.

Исследование в рамках настоящей работы широкого комплекса вопросов вызвало необходимость обратиться к трудам ученых, принадлежащих к различным научным направлениям. В процессе работы диссертант опирался на труды: по административному праву — А.П. Лончакова, А.И. Елистратова, Ю.С. Адушкина, А.П. Алехина, А.Ф. Евтихеева, И.Е. Андреевского, И.Т. Тарасова,

B.А. Власова, Н.А. Волкова, М.И. Поротникова, Ю.М. Козлова, Л.Л. Попова,

C.С. Студеникина, М.С. Студеникиной, О.Л. Дубовик, Д.Н. Бахраха, Д.М. Ов-сянко, Ю.А. Тихомирова, B.C. Прониной, А.Е. Лунева, В.Г. Афанасьева, М.И. Пискотина, Б.М. Лазарева, Н.Г. Салищевой, Ю.А.Тихомирова, И.Л. Бачило, Н.Ю. Хаманевой, Л.А. Мицкевича, Г.С. Яковлева, B.C. Рыжова, Ю.П. Соловей,

Д. Галлагана, В.В. Полянского, Ю.Н. Старилова и др.; по теории государства и права - А.И. Экимова, С.С. Алексеева, А.Б. Венгерова; по гражданскому праву -Ю.К. Толстого, А.П. Сергеева, А.И. Масляева; по экономике - Е.Ф. Борисова, В.В. Кудрявого, В. Леонтьева, К.Р. Макконела, С.Л. Брю, Р.Строупа, Д. Гвартни, B.C. Милова, А.Н. Илларионова.

Использовались также материалы научно-практических конференций, периодической печати, статистические, социологические данные, информационно-аналитические данные ОАО РАО "ЕЭС России", Федеральной энергетической комиссии, Федеральной службы по тарифам.

Результаты научных исследований помогли изучить и объяснить особенности государственного регулирования, его преимущества и недостатки, спрогнозировать направления совершенствования правового регулирования рассматриваемых отношений.

Кроме того, в понимании рассматриваемых проблем автору помог опыт работы в течение ряда лет на предприятиях энергетики, в том числе работы по обеспечению процессов преобразований и управлению в электроэнергетике.

Цель и задачи диссертационного исследования. Целью диссертационной работы является комплексное, многоаспектное исследование проблемных вопросов, связанных с сущностью, содержанием, формами и методами административно-правовой организации механизма управления электроэнергетикой России, что поможет выработать соответствующие рекомендации и предложения, направленные на совершенствование административно-правового регулирования общественных отношений в электроэнергетике, в том числе с учетом региональной специфики Дальнего Востока России.

Указанная цель определила следующие задачи:

1. Показать динамику развития электроэнергетики РФ и, соответственно, развитие правовой базы для регулирования общественных отношений, возникающих в отрасли;

2. Провести многоаспектный анализ функций и основных направлений деятельности органов исполнительной власти в сфере электроэнергетики;

3. Установить объективно существующие факторы и потребности административного регулирования в сфере электроэнергетики (на примере ДВФО), смоделировать и провести анализ возникающих при этом проблем;

4. Раскрыть сущность структурных преобразований в электроэнергетике России, проанализировать отношения, возникающие в связи с осуществлением административно-правового регулирования изменений ее технологической и экономической основы;

5. Исследовать нормативную, организационную и экономическую составляющие процесса установления и изменения тарифов, обосновать специфику установления тарифов как одного из видов административного процесса;

6. Раскрыть практические аспекты реализации органами исполнительной власти своей компетенции в сфере электроэнергетики, показав, как имеющийся объем полномочий используется для осуществления основных направлений деятельности отрасли;

7. Сформулировать предложения и рекомендации по совершенствованию действующего законодательства и правоприменительной практики в области административно-правового регулирования электроэнергетики.

Объект и предмет диссертационного исследования. Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в процессе административно-правового регулирования электроэнергетики, а также оценка возможности его совершенствования в связи с преобразованиями, осуществляемыми в этой отрасли.

Предметом исследования являются методология, методический инструментарий, факторы, закономерности и тенденции развития механизма государственного управления электроэнергетикой в условиях реформирования и реализации административной реформы, процессы формирования в Российской Федерации отраслевого электроэнергетического законодательства. К предмету исследования относятся также научно-теоретические и нормативно-правовые аспекты административно-правовой организации совершенствования механизма управления электроэнергетикой России, материалы правоприменительной практики.

Методологическая основа диссертационного исследования. Наиболее значимыми методами научного познания, составившими основу анализа административно-правового управления электроэнергетикой, позволившими сформулировать наиболее важные выводы и предложения, явились следующие: диалектический, формально-логический, исторический, системный, интерпретации правовых идей и нормативных правовых актов, комплексного исследования, сравнительного правоведения, структурного и функционального анализа, построения гипотез и статистический.

Научная новизна диссертации определяется как постановкой проблемы, так и авторским подходом к ее рассмотрению с учетом разработанности соответствующих вопросов. Новизной отличаются: авторская интерпретация основных содержательных характеристик, принципов, направлений, экономических и юридических средств государственно-правового управления электроэнергетикой; систематизация форм и методов административно-правового обеспечения реализации экономических функций государства; многоаспектное исследование особенностей реформирования электроэнергетики Дальнего Востока РФ; раскрытие особенностей и функций тарифной политики в сфере электроэнергетики, административно-правовых механизмов ее реализации; исследование административно-правовой организации управления отраслью в условиях отсутствия ключевых норм, а также практики применения ее субъектами новых нормативно-правовых актов.

На защиту выносятся следующие положения: вывод о необходимости дальнейшего совершенствования административно-правового регулирования электроэнергетики, поскольку существующая схема распределения компетенции между органами исполнительной власти применительно к административному управлению энергетикой привела, с одной стороны, к излишнему и не всегда обоснованному рассредоточению функций, их децентрализации и дублированию, а с другой стороны, - к правовым пробелам в этой сфере; вывод о невозможности эффективного совершенствования административно-правовых механизмов управления электроэнергетикой без учета региональных особенностей ее функционирования и развития; вывод о невозможности применения к дальневосточным энергокомпаниям базового варианта разделения по видам деятельности, полученный на основе исследования целей, задач, предпосылок и особенностей административно-правовой организации реформирования электроэнергетического комплекса объединенной энергосистемы Дальнего Востока, многоаспектного анализа возникающих при этом правовых, финансовых, энергосбытовых и прочих рисков; полученное в результате комплексного исследования с системных и междисциплинарных позиций особенностей современного состояния и перспектив административно-правовой организации совершенствования механизма управления электроэнергетикой России определение административно-правовой организации совершенствования управления электроэнергетической отраслью как особого комплексного административно-правового режима, состоящего из ряда подчиненных административно-правовых режимов, образуемых системой общих и отраслевых правовых норм, регулирующих организационную структуру управления отраслью, устанавливающих ее целевые ориентиры, определяющих задачи деятельности ее субъектов, устанавливающих юридическую ответственность за несоблюдение обязательных в сфере электроэнергетики стандартов и правил, а также определяющих способы и методологию разрешения длящихся или вновь возникающих проблем электроэнергетики и достижения ее целевых ориентиров; полученные на основе системного анализа законодательства, регулирующего деятельность участников механизма управления электроэнергетикой, предложения и рекомендации по его совершенствованию, а также предложения и рекомендации по совершенствованию правовой и внутриорганизационной деятельности субъектов управления электроэнергетической отраслью: выводы о том, что административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой должна обеспечить ликвидацию аффилированное™ предприятий электроэнергетики; стимулировать в европейской части России строительство генерации и тепловых мощностей, в Сибири - развитие магистральной сетевой инфраструктуры, а на Дальнем Востоке РФ - инфраструктурное развитие распределительного сетевого хозяйства. Применительно к ДВФО необходимо принятие Постановления Правительства РФ «Об особенностях реформирования ОЭС Востока», раскрывающее отличия преобразований дальневосточных энергосистем от энергосистем остальной части России; принятие ФЗ «О неналоговом сборе»; создание концепции модели неценовой зоны Дальнего Востока.

Теоретическая значимость диссертационного исследования определяется комплексным междисциплинарным исследованием широкого круга проблем, характеризующих с позиций административно-правовой теории вопросы государственного регулирования электроэнергетики как базовой отрасли экономики, что вносит существенный вклад в разработку проблем, связанных с повышением эффективности административно-правового регулирования общественных отношений в электроэнергетической сфере. Выводы, предложения и рекомендации обобщают и дополняют научные знания о сущности государственного регулирования, его роли и месте в системе сложившихся в стране общественных отношений. Сформулированные в диссертации положения могут быть использованы при выработке и реализации государственной энергетической политики, в процессе нормотворческой, правоприменительной, научной и учебной деятельности.

Практическая значимость диссертационного исследования заключается в разработке конкретных предложений, направленных на необходимое совершенствование управленческой деятельности, а также повышение эффективности административно-правового регулирования в рассматриваемом направлении деятельности органов исполнительной власти.

Результаты исследования могут использоваться в научно-исследовательской деятельности при анализе современного состояния и перспектив оптимизации механизма государственно-правового управления электроэнергетикой; в практической деятельности как энергокомпаний, так и органов исполнительной власти федерального и регионального уровней, осуществляющих правотворческую и правоприменительную деятельность в данной сфере; при подготовке проектов нормативно-правовых актов по вопросам определения функций и полномочий органов государственной власти по осуществлению регулятивных, охранительных и контрольно-надзорных функций в электроэнергетике. Теоретические положения и обобщения могут быть использованы в учебном процессе в высших и средних образовательных учреждениях, а также служить базой для дальнейших исследований и разработки проблем совершенствования механизма управления электроэнергетикой в Российской Федерации.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на базе Дальневосточного юридического института Тихоокеанского государственного университета. Основные теоретические положения, обобщения и выводы применены в ходе работы по реструктуризации ОАО "Амурэнерго" и других энергокомпаний ДВФО; использовались в учебном процессе, при проведении лекционных занятий.

Кроме того, в процессе работы над диссертационным исследованием автором опубликовано несколько работ по исследуемой проблематике.

Структура диссертации. Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, приложений и библиографии.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Чуясов, Сергей Владимирович

ВЫВОДЫ И ПРЕДЛОЖЕНИЯ

Таким образом, в диссертационной работе была исследована комплексная система административно-правового регулирования механизмов совершенствования управления электроэнергетической отраслью, как составная часть реформы управления в целом, выделены наиболее актуальные на сегодняшний день практические проблемы функционирования и развития отрасли, обозначены основные пути их возможного решения.

Административно-правовая организация совершенствования механизма управления электроэнергетикой России как составная часть регулирования национального хозяйства представляет собой систему мер правового, распорядительного, надзорно-контролирующего характера, направленных на преобразование отрасли, ее трансформацию в соответствии с изменяющимися условиями, в первую очередь с внедряемыми в ней механизмами конкуренции. При этом преобладавшее определение административно-правовой организации как механизма императивного упорядочения деятельности хозяйствующих субъектов является устаревшим. Сегодня административно-правовое регулирование проявляется в новых формах, реагируя на изменяющуюся политическую и правовую среду и изменяясь не только по отношению к конкретным объектам управления, но и трансформируясь к отвечающему современным реалиям симбиозу предписывающих и диспозитивных способов воздействия на экономические механизмы и непосредственно на субъекты управления, с преобладанием косвенных методов воздействия. Поэтому представляется необходимым сделать вывод, что происходящие и запланированные меры по совершенствованию механизмов управления исследуемой отрасли являются совокупной частью изменений в методах административного управления экономикой в целом, одним из результатов коренного изменения государственного строя, разгосударствления и изменения приоритетов субъектов экономики.

При этом совершенствование административно-правового регулирования механизмов управления отраслями национальной экономики является составной частью процессов изменения содержания административного права и должно учитывать необходимость создания и поддержания особого административно-правового режима функционирования, исключающего произвольное вмешательство в сферу экономических интересов предприятий и организаций отрасли, с одновременным ростом эффективности их административного регулирования, обеспечивающего: проведение государственной политики (в т.ч. внешней), безопасность (государства, хозяйствующих субъектов и населения), повышения качества жизни граждан России. В этой связи административно-правовую организацию совершенствования управления электроэнергетикой правомерно определить как особый комплексный административно-правовой режим, состоящий из ряда подчиненных административно-правовых режимов, образуемых системой общих и отраслевых правовых норм, регулирующих организационную структуру управления отраслью; устанавливающих ее целевые ориентиры; определяющих задачи деятельности ее субъектов; устанавливающих юридическую ответственность за несоблюдение обязательных в сфере электроэнергетики стандартов и правил, а также определяющих способы и методологию разрешения длящихся или вновь возникающих проблем электроэнергетики и достижения целевых ориентиров.

Проведенный при подготовке диссертационного исследования анализ позволяет также сделать следующий вывод: электроэнергетика является отраслью, от которой зависят фундаментальные макроэкономические характеристики развития национального хозяйства и общества в целом: она обеспечивает функционирование всех без исключения секторов экономики и бюджетной сферы. Именно поэтому эффективное использование механизмов совершенствования административно-правового управления электроэнергетикой, обеспечивающее максимальное использование ее потенциала, - один из факторов вывода всей страны на путь устойчивого развития.

Для успешного и эффективного функционирования электроэнергетики и минимизации потенциальных рисков необходимо построить надежную и современную систему ее нормативно-правового регулирования, при которой во исполнение принятых законов своевременно принимались бы соответствующие нормативные правовые акты низшего уровня.

Регулирование энергетики в сложившихся условиях ставит задачу трансформации от сложившихся ранее в отрасли отношений подчинения к недискриминационным конкурентным отношениям энергетического рынка. При этом основная задача государства заключается в создании инфраструктуры энергорынка и передаче части механизмов регулирования негосударственным субъектам. Отметим также, что это является общемировой тенденцией изменений подходов к регулированию энергетики в рамках процессов глобализации и либерализации мировой экономики.

Однако указанные процессы перехода к цивилизованному электроэнергетическому рынку не отменяют возможность применения мер административного принуждения для обеспечения государственных и общественных интересов, - например, в тех сферах электроэнергетики, где внедрение конкурентных механизмов невозможно или экономически невыгодно.

Время, прошедшее с начала практической реализации задачи реформирования отрасли, выявило ряд проблемных вопросов, требующих разрешения. В настоящее время цели реформы и целесообразность уже проведенных мероприятий серьезными исследователями не оспаривается. Однако наблюдается расхождение во взглядах на сроки, способы и планы дальнейших преобразований. Одной из причин этого заключается в том, что федеральный закон "Об электроэнергетике" установил не более чем целевую модель и основные принципы функционирования отрасли. Процессы разработки, рассмотрения и принятия опосредующих указанный закон подзаконных нормативно-правовых актов в полной мере развернулись сравнительно недавно.

Осуществляемое реформирование электроэнергетической сферы сопряжено с многочисленными правовыми и структурными рисками. Начало реализации законодательно закрепленной модели конкурентного рынка электроэнергии само по себе не решает стратегические задачи реформирования и по-прежнему не дает ответов на ряд ключевых вопросов. Обозначим некоторые из них: сложность легитимно передать государству активы электроэнергетики (подлежащих такой передаче согласно концепции реформы) субъектами, не входящими в корпоративную структуру РАО «ЕЭС России»; неопределенность способов ликвидации аффилированности вновь созданных субъектов отрасли; недостаточный учет прав миноритарных акционеров, кредиторов реформируемых компаний и владельцев независимых от РАО "ЕЭС России" субъектов энергетики; фактическая монополизация розничных рынков сбыта электроэнергии энергосбытовыми компаниями, выделенными из АО-энерго (вынужденное прекращение осуществления энергосбытовой деятельности большинством предприятий коммунальной энергетики, ОАО «РЖД» в условиях закрепленного законом требования разделения по видам деятельности); угроза создания новых, теперь уже межтерриториальных монополий одного вида деятельности; отсутствие ключевых для нормального функционирования отрасли в изменившихся условиях нормативных актов: - закона «О теплоснабжении», правил функционирования конкурентного оптового и розничных рынков энергии (в том числе норм взамен отмененных еще в 2000г. правил пользования электроэнергией), других важных норм в области тарифообразования, лицензирования, сертификации электроэнергии; нерешенность проблемы различных видов перекрестного субсидирования; отсутствие приемлемых для энергосбытовых компаний правил отключения за неоплату энергии льготных групп потребителей (предприятий ЖКХ, перепродавцов энергии); резко возросшие совокупные затраты старых и вновь возникающих компаний на реорганизацию и функционирование в новых условиях и включение их в тарифы для конечных пользователей.

Неразрешенность этих и других рисков, продолжительное время разработки и принятия отраслевых норм в текущей перспективе может негативно воздействовать на взаимоотношения (финансовые, договорные и прочие) между хозяйствующими и регулирующими субъектами, повлечет дальнейшее увеличение износа и аварийности основных фондов, а в перспективе сделает весьма проблематичным переход к новой модели электроэнергетики. В результате чего возможно, во-первых, увеличение сроков реформирования, во-вторых, получение результатов, противоположных целям предпринимаемых преобразований.

Для решения перечисленных проблем, на наш взгляд, помимо незамедлительного изменения существующей и принятия новой нормативной базы, необходима скорейшая ликвидация аффилированности предприятий электроэнергетики совместными действиями органов государственной власти и ключевых субъектов электроэнергетики (в первую очередь РАО «ЕЭС России»),

Проведенное исследование региональных особенностей управления электроэнергетикой России позволяет сделать еще один вывод. Административно-правовые механизмы ее регулирования должны стимулировать в первую очередь: в европейской части России - строительство генерации и тепловых мощностей, в Сибири - развитие магистральной сетевой инфраструктуры, а на Дальнем Востоке РФ (в условиях отсутствия дефицита электроэнергии) - инфраструктурное развитие распределительного сетевого хозяйства. Также важен вывод о необходимости сдерживания роста тарифов именно для дальневосточных потребителей электроэнергии. При этом эффективным может стать только комбинация различных административных механизмов, - например, выделение субъектам энергетики региона прямых ассигнований из федерального бюджета (для ликвидации тарифного небаланса); принятие льготных тарифных решений в рамках существующей правовой базы тарифообразования; стимулирование изменения баланса производства электроэнергии в сторону увеличения доли источников с низкой себестоимостью.

Кроме того, для разрешения как изложенных, так и других, менее масштабных пробелов административного регулирования реформы электроэнергетической отрасли, по мнению автора, представляется необходимым в максимально сжатые сроки разработать и принять следующие основные нормы: внести изменения в ФЗ «Об особенностях функционирования электроэнергетики в переходный период» от 26.03.03 N Зб-ФЗ в части продления срока разделения энергокомпаний ДВФО по видам деятельности до 1 января 2007г.; принять Постановление Правительства РФ «Об особенностях реформирования ОЭС Востока», раскрывающее отличия преобразований Дальневосточных энергосистем от реформирования энергосистем остальной части России; принять ФЗ «О неналоговом сборе», предусматривающий введение сбора для субъектов оптового рынка электроэнергии, способного обеспечить легализацию сложившейся системы перекрестного субсидирования в ДВФО; внести изменения в ФЗ «О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию», предусматривающие передачу части полномочий от РЭКов субъектов ДВФО в ФСТ РФ, с созданием на Дальнем Востоке филиала этой службы для реализации переданных полномочий; закончить согласование и утвердить правовые акты, опосредующие общие нормы, установленные «Правилами функционирования розничных рынков электроэнергии в переходный период реформирования электроэнергетики»; принять Постановление Правительства РФ по вопросам технологии передачи магистральных сетей АО-энерго межрегиональным магистральным сетевым компаниям; создать концепцию модели неценовой зоны Дальнего Востока, адаптировать Методику расчета стоимости отклонений фактической поставки (покупки) от планового значения, принять иные подзаконные акты, опосредующие особенности ценообразования в регионе; принять правила организации автоматизированных систем коммерческого учета электроэнергии и мощности на розничном рынке, а также правила организации автоматизированных систем коммерческого учета электроэнергии и мощности на розничном рынке, утверждаемые соответствующими Постановлениями Правительства РФ.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Чуясов, Сергей Владимирович, 2006 год

1. Нормативно-правовые акты

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. М., 1993.

3. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях № 195-ФЗ от 30 декабря 2001г. М., 2002.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации (части первая, вторая и третья) // СЗ РФ. 1994. - № 32. - Ст. 3301.

5. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.98. № 145-ФЗ // СЗ РФ. 1998.-№31.-Ст. 3823.

6. О государственном регулировании тарифов на электрическую и тепловую энергию в Российской Федерации : федеральный закон № 41-ФЗ от 14.03.95 г. // СЗ РФ.- 1995.-№ 16.-Ст. 1316.

7. О естественных монополиях : федеральный закон № 147-ФЗ от 17.08.95. // СЗ РФ. 1995. - № 34. - Ст. 3426.

8. Об энергосбережении : федеральный закон № 28-ФЗ от 3.04.96. // СЗ РФ. -1996.-№15.-Ст.-1551.

9. Концепции национальной безопасности Российской Федерации : указ Президента РФ от 10.01.00 г. № 24 // СЗ РФ. 2000. - № 2. - Ст. 170.

10. О федеральной целевой программе "Топливо и энергия" на 1996-2000 годы : постановление Правительства РФ от 6.03.96. № 263 // СЗ РФ. 1996. - № 12.-Ст. 1138.

11. Об обеспечении соблюдения экономически обоснованных принципов формирования цен на продукцию (услуги) субъектов естественных монополий : постановление Правительства РФ от 13.10.99. № 1158 // СЗ РФ. 1999. - № 42. -Ст. 5060.

12. Об утверждении Типового положения о региональной энергетической комиссии субъекта Российской Федерации : постановление Правительства РФ от3012.99 г. № 1435 // СЗ РФ. 2000. - № 2. - Ст. 220.

13. Об утверждении положения о лицензировании деятельности по продаже электроэнергии гражданам : постановление Правительства РФ от 06.05.2005 N 291//СЗ РФ. 2005. - N 20. - Ст. 1882.

14. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по энергетике : постановление Правительства РФ от 16.06.04. № 287 // СЗ РФ. 2004. - № 25. - Ст. 2569.

15. О Федеральном агентстве по техническому регулированию и метрологии: постановление Правительства РФ от 17.06.04. № 294 // СЗ РФ. 2004. - № 25. -Ст. 2575.

16. Об утверждении Положения о Федеральном агентстве по атомной энергии: постановление Правительства РФ от 28.06.04. № 316 // СЗ РФ. 2004. - № 27. - Ст. 2779.

17. Об утверждении Положения о Федеральной антимонопольной службе : постановление Правительства РФ от 30.06.04. № 327 // СЗ РФ. 2004. - №31. -Ст. 3259.

18. Об утверждении Положения о Федеральной службе по тарифам : постановление Правительства РФ от 30.06.04. № 332 // СЗ РФ. 2004. - № 29. - Ст. 3049.

19. Федеральной службе по экологическому, технологическому и атомному надзору: постановление Правительства РФ от 30.07.04. № 401 // СЗ РФ. 2004. -№ 32. - Ст. 3348.

20. Об утверждении Положения о Министерстве экономического развития и торговли Российской Федерации : постановление Правительства РФ от 27.08.04. № 443 // СЗ РФ. 2004. - № 36. - Ст. 3670.

21. Об утверждении правил оперативно-диспетчерского управления в электроэнергетике : постановление Правительства РФ от 27.12.2004 N 854 // СЗ РФ.-2004.-N52.-Ст. 5518.

22. Об утверждении Правил по проведению сертификации в Российской Федерации : постановление Госстандарта РФ от 10.05.2000 г. № 26 // Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти. -2000. -№ 28.

23. Об утверждении положения об экспертизе федеральной энергетической комиссии Российской Федерации : постановление ФЭК РФ от 18.02.2000 г. № 8/7 // Информационный Бюллетень ФЭК РФ. 2000. - № 5.

24. Об утверждении методических указаний по индексации предельных (минимального и (или) максимального) уровней тарифов и тарифов на продукцию (услуги) организаций, осуществляющих регулируемую деятельность : приказ ФСТ РФ от 05.07.2005 N 275-э/4.

25. Об утверждении методики стоимости отклонения объемов фактического производства (потребления) электрической энергии участников оптового рынка от объемов их планового почасового производства (потребления): приказ ФСТ РФ от 24.08.2004г. №44-э/3

26. Об утверждении методических указаний по расчету тарифов на услуги по оперативно-диспетчерскому управлению в электроэнергетике : приказ ФСТ РФ от 24.08.2004 N 45-э/4

27. Об утверждении методических указаний по расчету тарифов на услуги по организации функционирования торговой системы оптового рынка электрической энергии (мощности): приказ ФСТ РФ от 24.08.2004 N 43-э/2

28. Об утверждении методических указаний по расчету регулируемых тарифов и цен на электрическую (тепловую) энергию на розничном (потребительском) рынке : приказ ФСТ РФ от 06.08.2004 N 20-э/2

29. Об утверждении Положения об Управлении государственного регулирования цен и тарифов Амурской области : постановление Губернатора Амурской области от 15.06.04. №325// "Амурская правда". 2004. - №194,195.

30. Книги, монографии, учебные пособия

31. Аврутии Ю.Е. Правопорядок: организационно-правовое обеспечение в Российской Федерации. / Ю.Е. Аврутин, В.Я. Кикоть, И.И. Сыдорук М., 2003. -472 с.

32. Алехин А.П. Административное право Российской Федерации. / А.П. Алехин, А.А. Кармолицкий, Ю.М. Козловю. М., 1996. - 640 с.

33. Анохин П.В. История становления и развития концепции "сильного государства". / П.В Анохин СПб., 2001.-321 с.

34. Атаманчук Г.В. Теория государственного управления. Курс лекций. / Г.В. Атаманчук М., 1998. - 270 с.

35. Бахрах Д.Н. Административное право России. / Д.Н. Бахрах М., 2002. -303 с.

36. Бродский М.Н. Законодательная база экономического развития. / М.Н. Бродский. СПб., 2002. - 654 с.

37. Григонис Э.П. Механизм государства: вопросы теории и практики. / Э.П. Григонис. СПб., 1999. - 268 с.

38. Дьяков А.Ф. Тарифная политика и электроэнергетическая безопасность России. / А.Ф.Дьяков. М., 2000. - 123 с.

39. Зоиров Д.М. Феноменология государственности: теоретическое сравнительно-правовое исследование. / Д.М. Зоиров. СПб., 2004. - 150 с.

40. Игнатюк Н.А. Компетенция федеральных министерств Российской Федерации. / Н.А.Игнатюк. М., 2003. - 214 с.

41. Кабалкина А.Ю. Комментарий к Гражданскому кодексу Российской Федерации / под ред. Т.Е.Абовой и А.Ю.Кабалкина. М., 2004. - 896 с.

42. Лазарев В.В. Общая теория права: Курс лекций / Под ред. В.К.Бабаева. -Н.Новгород, 1993.-254 с.

43. Попов Л.Л. Административное право / Под ред. Л.Л. Попова. М., 2002. -728 с.

44. Рыжов B.C. Административное законодательство, действующее в сфере экономики: понятие и исполнение / Административно-правовое регулирование в сфере экономических отношений. / B.C. Рыжов. М., 2001.-214 с.

45. Старилов Ю.Н. Курс общего административного права. / Ю.Н.Старилов. -М., 2002. 647 с.1. Статьи

46. Алиев М. Государство как институт согласия / М.Алиев // Федерализм. -1998.-№4.-С. 18-24.

47. Варламова А.Н. Правовые проблемы реструктуризации электроэнергетики // А.Н.Варламова. Законодательство. 2002. - № 12. - С. 20-23.

48. Гончар Н.В. Правовая природа терминов "государственное управление" и "исполнительная власть" и их судьба в российском законодательстве // Н.В.Гончар. Законодательство и экономика. 2004. - № 5. - С. 6-8.

49. Енуков М. «Иркутскэнерго» и РАО «ЕЭС России»: трудный поиск эффективного взаимодействия // М. Енуков. Вестник ФЭК России. 2002. - № 1. - С. 12-15.

50. Закупень Т.В. Управление государственной собственностью в условиях реформирования российской экономики // Т.В. Закупень. Журнал российского права.-2001.-№8.-С.35-42.

51. Ковачев Д.А. Функции, задачи, компетенция и правоспособность государственного органа // Д.А. Ковачев. Правоведение. 1985. - № 4. - С. 45.

52. Кононов П.И., И.М. Машаров К вопросу о правовых формах административной деятельности // П.И. Кононов. Журнал российского права. 2004. - № 5. -С. 12-15

53. Кутовой Г.П. Новые задачи оптимизации тарифной политики // Г.П. Куто-вой. Регионы и федерация. 2001. - № 4. - С. 12.

54. Маляров О.В. Стратегия досрочного развития и роль государства в переходной экономике: российские подходы и мировой опыт / О.В. Маляровю. Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. 2001. - №11 - С. 49-64.

55. Мельникова В.И. Административно-процессуальные нормы: общий обзор // В.И. Мельникова Журнал российского права. 2004. - № 3.

56. Сафонов В.Г. Правовой нигилизм и экономика России: современное состояние // Законодательство и экономика. 2004. - № 5. - С. 12-18.

57. Сорокин В.Д. Парадоксы Кодекса Российской Федерации об административных правонарушениях // В.Д. Сорокина. Правоведение. 2004. - № 4. - С. 6.

58. Сухова С., Новиков В. ТЭК и будет.//Итоги. 2003. - N 23. - С. 17-22

59. Талапина Э.В. О публичном экономическом праве // Э.В. Талапина. Журнал российского права. 2004. - № 7.

60. Тихомиров Ю.А. Правовое обеспечение экономики территориальный аспект// Ю.А. Тихомиров Законодательство и экономика. - 2002. - № 10. - С. 12.

61. Тихомиров Ю.А. Современная теория административного права // Ю.А. Тихомиров. Государство и право. 2004. - № 11. - С. 11-12.

62. Тихомиров Ю.А. Юридические режимы государственного регулирования экономики // Ю.А. Тихомиров. Право и экономика. 2000. - №5. - С.5.

63. Тихомиров Ю.А. О модернизации государства // Ю.А. Тихомиров. Журнал российского права. 2004. - № 4.

64. ЮО.Узяков М.Н. Трансформация российской экономики и возможности экономического роста. 2000. - С. 21.

65. Хуберт Ф. Перекрестное социальное субсидирование в российской электроэнергетике зло или благо? // Ф.Хуберт. Регионы и федерация. - 2002. - № 2.

66. Диссертации и авторефераты

67. Аврутии М.Ю. Административно правовое регулирование в электроэнергетической отрасли экономики Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук/М.Ю. Аврутин. - М., 2005. - с. 199.

68. Калентьева Т.А. Правовые формы реализации экономической функции российского государства в условиях перехода к рыночным отношениям: дис. канд. юрид. наук. / Т.А. Калентьева. Самара., 2000. - с. 165.

69. Корхова Е.А. Административно правовое регулирование отношений в сфере топливно - энергетического комплекса Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / Е.А. Корхова. - М., 2004. - с. 154.

70. Кудряшов Е.В. Административно-правовое регулирование в сфере электроэнергетики Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / Е.В. Кудряшов. -М., 2004.-с. 180.

71. Куделич М.И. Государственное регулирование оптового рынка электроэнергии в Российской Федерации: дис. канд. юрид. наук. / М.И. Куделич. М., 2004.-с. 157.

72. Панова И.В. Актуальные проблемы административного процесса в Российской Федерации: дис. д-ра юрид. наук. / И.В. Панова. Екатеринбург, 2000. -с. 174.

73. Плешаков А.П. Современная российская государственность: социальный статус, нормативно-ценностные императивы и легитимация: дисс. д-ра социол. наук. / А.П. Плешаков. Саратов, 2002. - с. 148.

74. Рассыльников И.А. Юридическое воздействие на экономические отношения: дисс. канд. юрид. наук. / И.А. Рассыльников. Ростов-н/Д, 2000. - с.181.

75. АО-энерго Открытое акционерное общество энергетики и электрификации;

76. ГЭС Гидравлическая электростанция;

77. ДЗО Дочерние и зависимые общества;

78. ММСК Межрегиональные магистральные сетевые компании;

79. ОПП Оптовое предприятие-перепродавец электроэнергии;

80. РДУ Региональные диспетчерские управления;

81. РЭК Региональные энергетические комиссии;

82. СО-ЦДУ ЕЭС России Системный оператор - Центральное диспетчерское управление Единой энергетической системы России; ТЭС - Тепловая электростанция; ТЭЦ - Теплоэлектроцентраль;

83. ФОРЭМ Федеральный оптовый рынок электрической энергии (мощности);

84. ФЭК Федеральная энергетическая комиссия;

85. ЦДР ФОРЭМ ЗАО "Центр договоров и расчетов Федерального (общероссийского) оптового рынка электрической энергии (мощности)", оператор торговой системы;

86. Ц Теплсстаици» . свыше 1 ГВт1. Q Теплосшнии» до ! ГВт1. Теплее-!*ици* строите»ф АЭС • спят 1 Гвг1. О ах • до 1 ГВт1. ЛЭП 1150 КВ»« яэп ?&э кв----------ЯЭП 503 КВвосточная1. МопдоБо1. Целевая структура отрасти

87. Администратор торговой системы рЫН0К Атомные электростанции | Федеральная сетевая компания ГидроОГК |ww Ш 2 ШЯШ • Ш "Л Ul ILi I rlrl ^

88. Межрегиональные Тепловые ОГК |распределительные ТГК хf ceTe8b"e компании Независимые знергокомпании *1. Системный оператор1. Сбытовые компанииа