Управление системой государственных и муниципальных закупок: На примере Хабаровского края тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Романенко, Евгения Валентиновна

• Романенко, Евгения Валентиновна
• кандидат экономических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Романенко, Евгения Валентиновна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ СИСТЕМЫ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК.

1.1 Сущность и особенности формирования системы государственных и муниципальных закупок.

1.2 Организация и развитие системы государственных и муниципальных закупок в условиях транзитивной экономики.

1.3 Организационно-экономический механизм управления системой государственных и муниципальных закупок в РФ.

1.4 Зарубежный опыт организации государственных и муниципальных закупок.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ СУЩЕСТВУЮЩЕЙ ПРАКТИКИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК (НА ПРИМЕРЕ ХАБАРОВСКОГО КРАЯ).

2.1 Определение объёмов и планирование государственных и муниципальных закупок.

2.2 Организация проведения государственных и муниципальных закупок.

2.3 Анализ показателей государственных и муниципальных закупок в Хабаровском крае.

ГЛАВА 3. ПОВЫШЕНИЕ ЭФФЕКТИВНОСТИ УПРАВЛЕНИЯ СИСТЕМОЙ ГОСУДАРСТВЕННЫХ И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ЗАКУПОК.

3.1 Совершенствование организации и планирования государственных и муниципальных закупок. НО

3.2 Методика оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление системой государственных и муниципальных закупок: На примере Хабаровского края»

Существование государства, как общественно необходимой организации, обуславливает наличие определенных потребностей, которые связанны с осуществлением им (государством) определенных функций. В этой связи государство следует считать полноправным субъектом рынка, который, приобретая для своих нужд общественные блага, формирует рынок государственных и муниципальных закупок.

С переходом России к рыночным отношениям потребовался коренной пересмотр системы государственных и муниципальных закупок. От плановых, жестко регламентированных поставок продукции необходимо переключаться на приобретение товаров в среде, где перед покупателем всякий раз открываются широкие возможности выбора из многочисленных предложений поставщиков. Необходимость перестройки данной системы обуславливает и столь остро стоящая в последние годы проблема дефицита государственного бюджета, выдвигающая на первый план необходимость экономного расходования бюджетных средств

Рынок государственных и муниципальных закупок — это не совсем частнокапиталистический рынок, где конкуренция продавцов и личная заинтересованность покупателя оказываются мощнейшим экономическим стимулом. Государственный чиновник не похож на типичного субъекта рынка: ему часто проще приобретать товары у одного, возможно, давно знакомого ему поставщика. У чиновника практически нет стимулов для тщательного отбора выгодных для государства предложений. Более того, при отсутствии четкой регламентации процесса государственных и муниципальных закупок этот сектор быстро становится питательной средой для злоупотреблений и коррупции.

Мировая практика выработала достаточно надежный инструмент решения задачи оптимизации государственных и муниципальных закупок и борьбы с коррупцией — законодательно закрепленное проведение открытых торгов (конкурсов) когда государственный чиновник жестко ограничен в выборе механизма приобретения товаров, работ и услуг.

В России за последние несколько лет был принят ряд законов и руководящих документов, регулирующих механизм государственных и муниципальных закупок и перевод их на конкурсную основу, но им присущи внутренняя несогласованность и неполнота. Многие из них содержат в принципе невыполнимые субъектами хозяйствования положения, другие - делают невозможным успешное функционирование системы государственных и муниципальных закупок.

Поскольку конкурсной системе государственных и муниципальных закупок в РФ всего несколько лет, ощущается недостаточная проработанность данной проблемы. Исследованию различных аспектов управления системой государственных и муниципальных закупок посвящены труды таких авторов, как Д.А. Абдрахимов, М.Н. Бродский, А.Б. Виссарионов, A.A. Гладков, М.М. Горбунов-Пасадов, Г.А. Ковалева, С.И. Костенко, Л.Ф. Лаврентьева, М. Н. Михайлов, Н.

B. Нестерович, Н. П. Протасова, С.А. Сибиряков, В.И. Смирнов, A.A. Тихонов,

C.Н. Хурсевич, В.А. Шумаев.

Таким образом, относительная непроработанность в литературе и нормативных документах проблемы управления системой государственных и муниципальных закупок, а также практическая значимость этой проблемы для эффективного и экономного расходования бюджетных средств и предотвращения коррупции определяют актуальность выбранной темы исследования.

Цель диссертационной работы заключается в обосновании теоретических положений и организационно-методических основ совершенствования управления системой государственных и муниципальных закупок.

Выполнение поставленной цели потребовало решения следующих задач:

• исследовать сущность и особенности формирования системы государственных и муниципальных закупок;

• рассмотреть процесс организации и развития системы государственных и муниципальных закупок в условиях транзитивной экономики;

• определить содержание организационно-экономического механизма управления системой государственных и муниципальных закупок в Российской Федерации;

• обобщить зарубежный опыт управления системой государственных и муниципальных закупок, оценить возможность его применения в российской экономике;

• провести анализ существующей практики управления системой государственных и муниципальных закупок;

• разработать мероприятия, направленные на совершенствование системы государственных и муниципальных закупок.

Объектом исследования является система государственных и муниципальных закупок Хабаровского края.

Предметом исследования являются совокупность организационно-экономических отношений между заказчиками, органами государственного и муниципального управления и предпринимательскими структурами, возникающих при осуществлении поставок (оказании услуг, выполнении работ) для государственных и муниципальных нужд.

Теоретической и методологической основой работы послужили научные труды отечественных и зарубежных ученых, законодательные акты Российской Федерации и её субъектов, зарубежный практический опыт, накопленный в данной области.

В работе использовались методы системного анализа, статистических группировок, экономико-математические методы, прогнозные оценки, метод социологического опроса и сравнительный анализ. Свои выводы диссертат основывал также на статистических данных о рынке закупок для государственных и муниципальных нужд РФ и Хабаровского края.

Основные результаты и защищаемые положения:

• исследованы сущность и особенности формирования системы государственных и муниципальных закупок в транзитивной экономике, выделены основные её элементы;

• выявлены факторы, оказывающие влияние на формирование системы государственных и муниципальных закупок;

• уточнено и приведено в систему соотношение понятий, «общественные нужды», «общественные потребности», «государственный заказ», «муниципальный заказ», «государственные закупки» и «муниципальные закупки»;

• определен и детализирован организационно-экономический механизм управления системой государственных и муниципальных закупок и функции всех субъектов данной системы;

• проведен сравнительный анализ зарубежных и российской систем государственных и муниципальных закупок и на его основе определена возможность и сфера применения зарубежного опыта в Российской Федерации;

• разработана модель единого регионального заказа с использованием системы электронных торгов и предложен механизм поэтапного её внедрения.

Научная новизна работы заключается в следующем:

• дополнена классификация государственных и муниципальных закупок, позволяющая упорядочить механизм их осуществления;

• выявлены наиболее значимые критерии для оценки конкурсных заявок потенциальных поставщиков в разрезе различных видов продукции, закупаемой для государственных и муниципальных нужд;

• предложена методика оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок на основе расчета совокупности абсолютных (в натуральном и стоимостном выражении), относительных показателей, показателей экономического эффекта и эффективности закупок.

Практическая значимость работы состоит в том, что основные положения и результаты, представленные в диссертации могут использоваться при решении проблем, связанных с эффективным управлением государственными и муниципальными закупками. Предложения по совершенствованию методики оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок и разработанный механизм региональной централизации регионального и муниципального заказа могут быть использованы при разработке концепций социально-экономического развития и совершенствования законодательства, регламентирующего государственные и муниципальные закупки.

Теоретические выводы исследования могут быть использованы при подготовке специалистов по управлению государственными и муниципальными закупками и в учебном процессе для совершенствования учебного курса «Управление государственными и муниципальными закупками».

Структура и объем работы. Диссертационная работа состоит из трех глав, введения, заключения, списка использованных источников из 156 наименований и 5 приложений. Объем работы составил 165 страниц.

В первой главе исследуются сущность, особенности формирования, процесс организации и развития в пореформенный период российской системы государственных и муниципальных закупок и современный организационно1 экономический механизм управления данной системой, а также обобщается зарубежный опыт управления системой государственных и муниципальных закупок.

Во второй главе на примере системы государственных и муниципальных закупок Хабаровского края рассмотрен механизм формирования объёмов, планирования и осуществления государственных и муниципальных закупок, а также проведен анализ основных показателей государственных и муниципальных закупок.

В третьей главе разработаны мероприятия по совершенствованию организации и планирования системы государственных и муниципальных закупок и предложена методика оценки эффективности данной системы.

Апробация результатов исследования. Основные теоретические и методологические положения диссертации были изложены и одобрены на межвузовской НПК «Проблемы реформирования экономики Дальнего Востока: теория и практика» (Хабаровск: ХГТУ, 2001), региональной НПК «Экономический потенциал Дальнего Востока как основа интеграции региона в систему мирохозяйственных связей» (Хабаровск: ХГАЭП, 2001), региональной НПК «Реформирование отношений собственности в Хабаровском крае: опыт, проблемы, перспективы» (Хабаровск: ХГАЭП, 2001), международной НПК «Экономика в координатах постиндустриального развития: региональный аспект» у

Хабаровск: ХГАЭП, 2002), международной НПК «ИКО - 2002». - Спб.: ЦСНГФ, 2002), XV Международной научной конференций «Студент и НТП» (Новосибирск: СибАГС, 2002). Результаты исследования были представлены в форме конкурсной работы на V Краевую конференцию-конкурс молодых ученых и аспирантов (Хабаровск: ДВО РАН, 2003), работа удостоена третьего призового места.

Результаты исследования внедрены в учебный процесс по подготовке государственных и муниципальных служащих в учебном и научно-методическом центре государственных и муниципальных закупок Хабаровской государственной академии экономики и права по направлению «Организация и проведение торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» в Хабаровском крае, Сахалинской области, ЕАО, Магаданской и Камчатской области, специалистов муниципальных образований городов и районов Хабаровского края в Хабаровской школе управления АПК.

Публикации. По результатам проведенного исследования опубликовано 7 статей и тезисов общим объемом 2,45 авторских п. л.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Романенко, Евгения Валентиновна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Наиболее важные выводы и предложения, вытекающие из проведенного исследования, можно сформулировать следующим образом:

1. В экономической системе любого типа существует система государственных и муниципальных закупок, которые осуществляются путем прямого приобретения органами государственного и местного самоуправления (бюджетными учреждениями и предприятиями) общественно необходимых товаров за счет средств налогоплательщиков и неналоговых доходов, аккумулированных в бюджетах и внебюджетных фондах государства. Система государственных и муниципальных закупок находится под влиянием целого ряда факторов (политико-правовых, экономических, рыночных, природно-климатических, производственно-технических, культурно-исторических, демографических) и состоит из множества элементов, тесно связанных между собой.

2. Основными элементами системы государственных и муниципальных закупок являются органы государственного и муниципального управления, предпринимательские структуры, финансовые органы, бюджеты всех уровней, внебюджетные фонды, государственные и муниципальные учреждения и конечные потребители общественных благ.

3. Цивилизованной формой осуществления государственных и муниципальных закупок выступает конкурсная система их осуществления, представляющая собой организованную государством (муниципалитетом) - заказчиком конкуренцию между поставщиками продукции за получение государственного заказа и обеспечивающая минимизацию расходов бюджетных средств или максимизацию объемов закупок при необходимом уровне качества закупаемой продукции. Эффективная система государственных и муниципальных закупок содействует разрешению проблем рационального использования бюджетных средств и предотвращения коррупции, которые в течение последних лет остаются нерешенными, так как переход от плановой экономики к рыночной системе хозяйствования сопровождался возникновением значительных проблем в функционировании российской системы государственных и муниципальных закупок, основной из которых было отсутствие законодательно закрепленных эффективных механизмов и процедур осуществления закупок для государственных и муниципальных нужд. В силу затянувшегося процесса реформирования нормативно-правовой базы, регламентирующей сферу государственных и муниципальных закупок, в настоящее время существует проблема конкретизации основного понятийного аппарата.

4. Организационно-экономический механизм управления системой государственных и муниципальных закупок представляет собой совокупность функциональных подсистем, организационной, методологической и методической основ, находящихся под влиянием множества факторов и выражается в практической деятельности всех элементов данной системы по достижению строго определенных целей: качественного обеспечения общественных потребностей при максимально экономном и эффективном расходовании бюджетных средств и макроэкономического регулирования экономических процессов.

5. Международная практика осуществления государственных и муниципальных закупок доказала, что развитие цивилизованной данной системы возможно посредством подготовки квалифицированных специалистов, имеющих соответствующий статус, организации жесткого контроля в данной сфере, принятия соответствующего законодательства и использования новых прогрессивных форм и методов государственных и муниципальных закупок, наиболее перспективными направлениями которых являются: централизация закупок, использование системы электронных торгов и государственно-частное партнерство. Сравнительный анализ российской системы закупок для государственных и муниципальных нужд с зарубежными показал, что российская система государственных и муниципальных закупок находится только на начальном этапе своего развития и нуждается в реформировании.

6. Анализ существующей практики управления системой государственных и муниципальных закупок в Хабаровском крае позволил выявить наиболее типичные проблемы: несовершенство нормативно-правовой базы, недостаточная степень конкуренции на данном рынке, отсутствие должного контроля, низкая проработанность методических вопросов организации и осуществления закупок, отсутствие квалифицированных кадров, высокая степень коррумпированности сферы государственных и муниципальных закупок, крайне низкая финансовая дисциплина, обусловленная нерациональным механизмом выделения регионам и муниципалитетам бюджетных средств. Планирование и прогнозирование закупок производится без учета специфики краевых нужд, а при оценке конкурсных заявок часто не учитывается специфика закупаемой продукции. Кроме того, сложившаяся система государственных и муниципальных закупок характеризуется: неудовлетворительной структурой их форм (преобладание упрощенных способов закупок как менее трудоёмких, но в то же время менее эффективных); нарушениями, связанными с организацией и оформлением результатов закупок (некачественное составление конкурсной документации, дискриминирующие критерии отбора поставщиков и др.). Неоперативность и недостоверность представляемой госзаказчиками отчетности не позволяет корректно оценить эффективность проведенных закупок для удовлетворения общественных потребностей, а неэффективность государственного контроля и практически полное отсутствие общественного контроля за проведением закупок для государственных и муниципальных нужд снижают степень регулируемости данного рынка.

7. Для повышения эффективности управления системой государственных и муниципальных закупок необходимо, прежде всего, совершенствование организации и планирования, использование комплексной системы оценки эффективности её функционирования, законодательная регламентация конкурсных процедур и гармонизация нормативно-правовых базы всех уровней власти. Основные цели развития конкурсной системы государственных и муниципальных закупок - экономия бюджетных средств и сокращение коррупции в наибольших объемах могут быть достигнуты только при централизации закупок в совокупности с прогрессивными методами их осуществления. Кроме того, на наш взгляд, это единственно реально возможное в нынешних условиях тотального финансового дефицита направление повышения эффективности управления системой государственных и муниципальных закупок. Предложенная система единого централизованного заказа позволит решить основные проблемы стоящие на пути развития эффективной системы государственных и муниципальных закупок. Кроме того, её применение позволит экономить минимум 3040% от величины предусмотренных на государственные закупки средств, что в рамках системы государственных и муниципальных закупок Хабаровского края составляет порядка 1500 млн. руб.

8. Для оценки эффективности системы государственных и муниципальных закупок необходимо использование совокупности абсолютных и относительных показателей, важнейшими из которых является уровень конкурсности системы, уровень централизации закупок, уровень обеспеченности государственных и муниципальных заказов, уровень обеспеченности общественных потребностей, доля поставщиков - субъектов малого предпринимательства, доля зарубежных поставщиков. Основными показателями эффективности системы государственных и муниципальных закупок является: суммарный полезный народнохозяйственный эффект государственных и муниципальных закупок, сокращение (экономия) расхода бюджетных средств и эффективность государственных и муниципальных закупок.

9. Эффективность системы государственных и муниципальных закупок, на наш взгляд, можно рассматривать как в узком, так и в широком смысле. Эффективностью системы государственных и муниципальных закупок в широком смысле следует считать соотношение народнохозяйственного эффекта государственных и муниципальных закупок с затратами, направленными на их осуществление. Эффективность государственных и муниципальных закупок в узком смысле, по нашему мнению, представляет собой соотношение величины экономии бюджетных средств при осуществлении закупок продукции для государственных и муниципальных нужд к затратам, связанным с осуществлением закупок.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Романенко, Евгения Валентиновна, 2003 год

1. Гражданский кодекс Российской Федерации: Полный текст с изменениями и дополнениями на 15 мая 1999г. М.: Проспект, 1999. -146с.

2. Бюджетный Кодекс РФ М.: «Издательство ПРИОР», 2001. -160 с.

3. Федеральный закон РФ «О конкурсах на размещение заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд» от 6 мая 1999г. № 97-ФЗ// Российская газета. 1999. - 13 мая. - С.6.

4. Федеральный закон РФ «О закупках и поставках сельскохозяйственной продукции, сырья и продовольствия для государственных нужд» от 2 декабря 1994 г.№ 53-Ф3. // Собрание законодательства РФ. -1994. №32, ст. 3303.

5. Федеральный закон РФ «О государственной поддержке малого предпринимательства в Российской Федерации» от 14 июня 1995 г. № 88-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1995. №25, ст. 2343.

6. Федеральный закон РФ «О государственном оборонном заказе» от 27 декабря 1995 г. № 213-Ф3 //Собрание законодательства РФ. -1996. -№1, ст. 6.

7. Федеральный закон РФ «О поставках продукции для федеральных государственных нужд» от 13 декабря 1994 г. № 60-ФЗ // Собрание законодательства РФ. -1994. № 3540. ст.34; 1995. №26. ст. 2397; 1997. № 12 ст. 1381.

8. Постановление Правительства РФ «О подготовке специалистов по организации и проведению торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» от 18.11.97. №1443 // Экономика и жизнь. 1997. - № 49. -Прилож. «Ваш партнер». - СЛ.

9. Постановление Правительства РФ «О кадровом обеспечении торгов (конкурсов) на закупку продукции для государственных нужд» от 3.09.98 г. № 1022// Конкурсные торги. 1998. - №10. - С.51.

10. Постановление Правительства РФ «О контроле за проведением конкурсов на размещение заказов на поставки товаров (работ, услуг) для государственных нужд и координации их проведения» от 13.октября 1999 г. № 1160. // http://goszakupki.ru

11. Постановление Правительства РФ «О продукции, закупаемой для государственных нужд без проведения торгов (конкурсов)» от 26 сентября 1997 г. N 1222 // http://goszakupki.ru

12. Постановление Правительства РФ «О федеральной целевой программе "Электронная Россия (2002-2010 годы)» от 28 января 2002 г. N 65 // http://goszakupki.ru

13. Постановление Правительства РФ «О создании и введении в действие федерального каталога продукции для федеральных государственных нужд»// Собрание законодательства РФ. — 2001. №24. ст.2451.

14. Постановление Правительства РФ «О федеральной системе каталогизации продукции для федеральных государственных нужд»// Собрание законодательства РФ. -2000. №3. ст.277.

15. Письмо Министерства экономики РФ «О порядке учета затрат, связанных с проведением торгов (конкурсов)» от 01 марта 1999 г. № АС-311/4-279// В

16. Сборнике материалов «Законодательные и нормативные документы по государственным закупкам»: Хабаровск, РИЦ ХГАЭП, 2002. С. 49.

17. Письмо Министерства экономики РФ «О размещении заказов на поставки товаров, выполнение работ, оказание услуг для государственных нужд путем запроса котировок и из единственного источника» от 8 апреля 1999 г. № АС-353/2-301.// http://goszakupki.ru