Становление местного самоуправления как особого социального института в современном российском обществе: На материалах Республики Саха (Якутия) тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.04, кандидат социологических наук Романова, Оксана Дмитриевна

• Романова, Оксана Дмитриевна
• кандидат социологических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Романова, Оксана Дмитриевна

Актуальность темы исследования. Переход к демократическим формам управления в Российской Федерации предполагает организацию публичной власти на трех уровнях: федеральном, на уровне субъектов Российской Федерации и на уровне муниципальных образований. Если на федеральном и на уровне субъектов Российской Федерации система власти создана, и идет процесс становления устойчивых властных взаимоотношений, то состояние управления на местном уровне во многих регионах России продолжает оставаться на начальном этапе его формирования.

Жизненные потребности народа и интересы государственного строительства на данном этапе развития российского общества могут быть наиболее эффективно реализованы лишь в практическом внедрении системы местного самоуправления. В связи с принятием в 1993 году новой Конституции Российской Федерации, качественно изменились правовые основы функционирования местного самоуправления. Местное самоуправление в России начинает рассматриваться как одна из признанных и гарантированных основ конституционного строя, а его реформирование приобретает статус государственной политики.

При этом современный процесс институционализации местного самоуправления в Российской Федерации происходит в условиях отсутствия общепризнанной теории местного самоуправления, утраты исторических традиций местного самоуправления, отчуждения населения от публичной власти и как следствие этого, неадекватного понимания сущности местного самоуправления и механизма его осуществления.

Следует подчеркнуть, что внедрение системы местного самоуправления позволит оптимизировать и рационализировать весь процесс управления государством в целом. Организация эффективного местного самоуправления с учетом исторических и местных традиций в различных муниципальных 4 образованиях придаст импульс потенциалу самоорганизации местного населения.

Становление и развитие института местного самоуправления позволяет обеспечить права личности на его непосредственное участие в управлении, что является одним из необходимых факторов становления и укрепления демократического общества. Местное самоуправление как форма народовластия призвано способствовать широкому вовлечению населения в самоуправленческую деятельность и формированию гражданского общества. Оно пробуждает их гражданские чувства, развивает предприимчивость, инициативу, позволяет преодолевать иждивенческую и потребительскую психологию.

В настоящее время, в условиях реформирования российского общества, как никогда прежде остро обозначен вопрос теоретического осмысления и критического анализа, с использованием методологии социологической науки, института местного самоуправления в целом, и механизма реализации принципов самоуправления на уровне одного из субъектов российского общества, в частности.

Степень научной разработанности темы. Первые теоретические представления о местном самоуправлении сформировались под влиянием либеральных воззрений на роль государства, которые нашли отражение в философии Дж. Локка, в работах А. де Токвиля, Дж. Милля, Г. Спенсера, М. Вебера и др.

Теоретико-методологические основы в исследовании местного самоуправления как социального явления были сформулированы западными исследователями и государственными деятелями, такими как Т. Джефферсон, О. Майер, Л. Штейн, О. Ресслер, Г. Еллинек, Р. Гнейст и др.

Разработка теоретических основ местного самоуправления в России берет начало со второй половины XIX - начала XX вв., что практически совпадает с началом становления русской школы социологии. Среди первых отечественных исследователей местного самоуправления выделяют А.Д.

Градовского, В.П. Безобразова, М.И. Свешникова, Н.И. Лазаревского, К.Д.Кавелина, изучавших природу данного института власти, представляют интерес публицистические статьи деятелей земского движения в России К.А. Пожитнова, А.И. Елистратова, труды государственных деятелей А.Н. Васильчикова, М.И. Чичерина, социолога и правоведа М.М. Ковалевского и других1. В работах этих мыслителей анализируются природа и общие принципы российского самоуправления, как организующего начала общинного быта, соотношение местного самоуправления с государственной властью, содержится исторический, описательный материал, сравнительный анализ практики местного самоуправления в России и за рубежом.

Таким образом, земская реформа 1864 г. в России была достаточно обоснована в теоретическом плане. Земское самоуправление в России просуществовало до 1917 года. Эти полвека позволили в некоторой степени использовать права и свободы личности в конкретных исторических условиях того времени.

Сама земская реформа, итоги деятельности органов земского и городского самоуправлений стали основами для анализа в работах Н.И. Авинова, Б.Б. Веселовского и других . В их работах, в основном, земство рассматривалось с точки зрения идеальной модели самоуправления.

В 20-х годах XX в. появились работы российских исследователей Н. Анциферова, К. Бюхера, Л. Велихова и других, которые выдвинули город и деревню в качестве самостоятельных субъектов самоуправления .

1 См. например: Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874; Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. Т. 1-3.-СПб., 1869-1871; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. - СПб., 1864. Т. 5. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. СПб., 1868; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву.- СПб., 1910; Пожитнов К. Городское и земское самоуправление.- СПб., 1911; Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. -СПб., 1882. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки,- М., 1894-1898.

2 Авинов Н.И. Опыт программы систематического чтения по вопросам земского самоуправления.- М., 1905; Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу?- СПб., 1906; Веселовский Б.Б. История земства за лет,- СПб., 1909-1911; Загряцков М.Д. Земство и демократия.- М., 1917.

1 Анциферов Н. Пути изучения города как социального организма. Опыт комплексного подхода,- Ленинград, 1925; Бюхер К. Большие города в их прошлом и настоящем.- СПб., 1923; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства.-М.-Л., 1928.

Монополизация власти в СССР всех уровней административно-командной системой привели к тому, что самоуправление было практически ликвидировано. На передний план выдвинулась идея о том, что в условиях социализма государственная власть вся в целом стала самоуправлением, а местное самоуправление государственной властью.

В этот период в работах, посвященных проблемам социального управления, рассматривались, в основном, вопросы системного, комплексного подхода к управлению обществом, классовой сущности управления и общие принципы научного управления4. Сама проблематика самоуправления рассматривается в контексте государственного управления на местах. В этих работах вопросы местного управления затрагивались поверхностно, также не предпринимались попытки анализа взаимосвязи местного, традиционного уклада жизни населения с существовавшими формами института власти.

Однако с 50-60-х годов самоуправление вновь становится объектом изучения со стороны отечественных исследователей и официальных властных структур. Анализируется деятельность местных Советов, представляющих собой одновременно органы государственного управления на местах и общественное самоуправление5.

С этого времени проявляется интерес и к международному опыту местного самоуправления. Появляются работы Г.В. Барабашева, Л.П. Павловой, В.П. Серебренникова, Б. С. Крылова и других6.

В 90-е годы характер отечественных исследований определялся направлением реформ в российском государстве, в том числе и в области местного самоуправления. Быстрыми темпами развивалось законодательство,

4 См.: Афанасьев В.Г. Научное управление обществом,- М., 1973; Белых А.К. Политическая организация общества и социалистическое управление.- Л., 1967; Годунов А.А. Введение в теорию управления.- М., 1967; Научное управление обществом,- М., 1966-1972. Впы. 1-6; Попов Г.Х. Проблемы теории управления,- М., 1970 и др.

5 См.: Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР,- Иркутск, 1963; Григорян Л.А. Советы -органы власти и народного самоуправления,- М., 1965; Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти,- М., 1971; Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия.- М., 1974 и др.

6 См.: Крылов Б.С. США: федерализм, штаты и местное управление,- М., 1968; Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного капиталистического государства.- М., 1971; Местные органы в политической системе капитализма.- М., 1977; Павлова Л.П. Финансы местных органов управления капиталистических стран,- М., 1977; Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции.- Минск, 1981 и др. 7 разрабатывались и принимались нормативные акты по вопросам местного самоуправления. Принципы местного самоуправления получили законодательное и конституционное оформление. Процесс реальных перемен начался с принятием в 1993 г. новой российской Конституции, которая закрепила права, обязанности и ответственность органов местного самоуправления. А основой современного российского муниципального законодательства и институционализации местного самоуправления стал принятый в 1995 году Закон Российской Федерации "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации".

Этот процесс повлек за собой и активизацию исследований в данной области. Вопросы местного самоуправления в том или ином аспекте исследовались Ф.М. Бородкиным, Г.Н. Бутыриным, Т.А. Васильевой, В.А. Виноградовым, А.Г. Ворониным, JI.B. Гильченко, Ю.Н. Дорожкиным, H.A. Емельяновым, Г.П. Зинченко, O.E. Кутафиным, Лаптевой Л.Е., Луковцевым B.C., В.В. Маклаковым, А.И. Пригожиным, И.М. Слепенковым, Ж.Т. Тощенко, В.И. Фадеевым, И.И. Черкасовым, А.Н. Широковым, О.И. Шкаратаном, п

Шутовым А.Ю., С.Н. Юрковой и других . Но эти публикации носят, в основном, экономический, политико-правовой и исторический характер. В последние годы на страницах научных изданий активно обсуждается мировая теория и практика местного самоуправления, их позитивный вклад в развитие современных обществ8.

7 См.: Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России,- СПб., 1995; Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации,- M., 1997; Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Еомментарии. Разъяснения.- M., 1997; Институты самоуправления: историко-правовое исследование,- М., 1995; Земское и городское самоуправление в дореволюционной России,- М., 1996; Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России,- М., 1997; Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития,- Тула, 1997; Гильченко Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение,- М., 1998; Лаптева Л.Е., Шутов АЛО. Из истории земского, городского и сословного самоуправления в России.- М., 1999:

8 См.: Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы,- М., 1993; Местное самоуправление в зарубежных странах: сравнительное исследование.- М., 1994; Остром В. Демократия и самоуправление // Государство и право. 1994. №4; Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. 1995. №4; Оффердал О. Местное самоуправление в Скнадинавии: достижения и перспективы // Полис. 1999. №2; Поповски В. Местное самоуправление в Республике Македонии // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. №2; Руднаи В. Самоуправление в Швеции // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2; Андреева Г.Н. Местное самоуправление в Болгарии: проблемы и пути их решения // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2; Сапов О. Местное самоуправление в современном мире // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2; Модин Н. Местное самоуправление в

За последние годы появляется ряд публикаций отечественных социологов по данной проблеме. Предпринимаются попытки анализа отдельных сторон современного состояния системы местного самоуправления, выявляются острые проблемы, прогнозируются оптимальные модели самоуправления, также приводятся результаты конкретных социологических исследований, проведенных в различных регионах России9.

Собственно социологический подход к изучению местного самоуправления в современной российской науке представлен далеко недостаточно, опубликованные работы, в основном, только намечают общие подходы к исследованию, анализируют отдельные стороны местного самоуправления. Имеющийся в современной России опыт становления самоуправления на местах (в Самарской, Поволжской, Тюменской и других областях) еще в достаточной мере не обобщен и комплексно не изучен10.

Что касается исследования организации жизни, обычного права и традиций коренных народов Якутии, то публикации конца XIX - начала и по 50-е годы XX вв., в основном, носили фактологический характер".

Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №3 и др.

9 См.: Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социс. 1997. №1; Бутырин Г.Н., Ознобкин В.А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социс. 1997. №1; Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления на селе // Социс. 1997.№6; Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социс. 1997. №8; Тощенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социс. 1997. №6; Гильманов А.З. Персспективы становления местного самоуправления (пример Татарстана) // Социс. 1998. №11 и др.

10 См.: Балатов Г.С. С учетом национальных традиций. Общее и особенное в осуществлении местного самоуправления в Дагестан // Муниципальная власть. 2001. №5; Боровкова И.Л. Особенности развития и правового регулирования местного самоуправления в Костромской области // Законодательные (представительные органы) власти субъектов РФ. 2001. Вып. 2; Ковальский Л.И. О взаимодействии Самарской Губернской Думы и представительных органов местного самоуправления в законотворческом процессе // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. 2001. Вып. 3; Миронова Н. Ломать - не строить. О ситуации с местным управлением в Тюменской области // Муниципальная власть. 2001. №5; Мишенко В. Экономический феномен Немецкого района в Алтайском крае // Федерализм. 2001. №2; Нехаев В.В. Становление правовых основ местного самоуправления в Тульской области // Местное право. 2001. №6; Цыбатов В., Дубошина М. Неравенство муниципальных образований: анализ и опыт преодоления в Самарской области // Федерализм. 2001. №4; Эпов А.Ф. Местное самоуправление в Читинской области // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. 2001. Вып. и др. См.: Серошевский B.JI. Якугы. Опыт этнографического исследования,- М., 1993; Соколовский А.П. Очерк истории сельской общины на Севере России,- СПб., 1877; Иванов П.И. Поземельные союзы и переделы на Севере России в XVII в. у свободных и владельческих крестьян.- М., 1901; Стрелов Е.Д. Акты архивов Якутской области.- Якутск, 1916; Майнов И.И. Население Якутии.- Л., 1927; Павлинов Д.М., Виташевский H.A., Левенталь Л.Г. Материалы по обычному праву и по общественному быту якуитов: Труды комиссии по изучению Я АССР,- Л., 1929. Т. 12.; Штернберг Л.Я. Семья и род у народов Северо-Восточной Азии- Л., 1933; Токарев С.А. Общественный строй якутов XVI1-XVI1I вв.- Якутск, 1945 и др. 9

Исследования государственности, образа жизни коренных народов Республики Саха (Якутия), некоторых аспектов местного управления активизируются, начиная с 60-х годов XX века. В этих монографиях местное самоуправление не являлось предметом специального изучения12.

Таким образом, местное самоуправление как особый социальный институт, возникающий в условиях реформирования российского общества, исследовано недостаточно полно.

Целью исследования является социологический анализ основных направлений и форм становления местного самоуправления в условиях реформирования российского общества.

Для достижения поставленной цели необходимо решение следующих задач:

- выявление механизма становления местного самоуправления;

- анализ моделей местного самоуправления в аспекте реализации основных принципов данного социального института;

- анализ российского опыта и традиций в местном самоуправлении;

- выявление путей и форм становления современного института местного самоуправления; определение факторов оптимизации внедрения местного самоуправления в современных условиях;

- выявление особенностей становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия).

Объектом исследования является местное самоуправление как особый социальный институт.

Предмет исследования - становление местного самоуправления, его основные направления и формы в условиях реформирования российского общества.

12 См.: Аргунов И.А. Социальное развитие якутского народа.- Новосибирск, !985;Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в XVII- нач. XX вв.- Якутск, 1987; Федоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири (XVII- нач. XIX вв.).- Якутск, 1978; Федоров М.М. История правового положения народов Восточной Сибири в составе России - Иркутск, 1991; Васильев Ф.Ф. Военное дело якутов - Якутск, 1995; Памятники права

10

Теоретическая и методологическая основа исследования. Основная концепция работы сформирована под влиянием социологических, правоведческих источников по проблемам местного самоуправления, демократии, гражданского общества, теории местного самоуправления. Методологическую основу исследования составляют системный и сравнительный подходы, также использованы проблемный метод изучения исторического материала и конкретно-социологические методы.

Эмпирическую основу диссертации составляют нормативно-правовые акты Российской Федерации и Республики Саха (Якутия), статистические материалы по Республике Саха (Якутия), документы местных органов самоуправления, материалы социологических исследований, проведенных в Якутии Институтом гуманитарных исследований Академии Наук Республики Саха (Якутия), социологической лабораторией Якутского государственного университета по актуальным социально-экономическим проблемам, в период с 1995 по 2001 годы, в том числе социологического исследования «Местное самоуправление в Центральной Якутии: механизм внедрения и факторы оптимизации», проведенного под руководством автора диссертации в 2000 г. Были проведены традиционный и контент-анализы материалов, опубликованных в республиканской печати по исследуемой проблеме.

Научная новизна работы заключается в том, что данная работа является одним из первых социологических исследований становления местного самоуправления как социального института в условиях реформирования российского общества, на материалах одного из субъектов Российской Федерации - Республики Саха (Якутия).

В результате диссертационного исследования получены следующие новые результаты, выдвигающиеся на защиту:

- выявлен механизм становления местного самоуправления в условиях реформирования российского общества;

Саха (Якутия).- Якутск, 1994; Борисов А. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма // Илин 1997. №1-2 и др.

11

- выделены основные принципы местного самоуправления, выработанные мировой и отечественной наукой;

-определены пути становления современного института местного самоуправления;

- определены факторы оптимизации местного самоуправления;

-выявлены особенности становления института местного самоуправления в одном из субъектов Российской Федерации - Республике Саха (Якутия);

-разработан и апробирован инструментарий социологического исследования проблем внедрения и оптимизации местного самоуправления в муниципальных образованиях Республики Саха (Якутия).

Практическая значимость исследования. Общие и частные выводы диссертационного исследования используются в реализации государственной политики по внедрению местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), учитываются при обсуждении проектов Уставов муниципальных образований, способствуют разъяснительной и информационной деятельности среди населения.

Материалы диссертации могут быть применены в дальнейших исследованиях проблем местного самоуправления, для разработки спецкурсов по социологии управления, социологии политики.

Практическое значение имеет и разработка инструментария исследования, позволяющего изучить механизм внедрения и факторы оптимизации местного самоуправления в конкретных муниципальных образованиях.

Апробация работы. Диссертация обсуждена на заседании кафедры социологии Якутского государственного университета, на заседании кафедры философии Бурятского государственного университета и рекомендована к защите.

Результаты исследования докладывались и обсуждались на республиканских и межвузовских научно-практических конференциях:

12

1. Местное самоуправление: проблемы теории и практики // Актуальные проблемы российского федерализма: реалии и перспективы. -Якутск, 1999.

2. Местное самоуправление в Республике Саха (Якутия): история и современность // Пути выхода из социально-экономического кризиса: региональные аспекты.- Якутск, 1999 г.

3. Традиционное в социальном управлении // Политическая система общества: проблемы модернизации. - Якутск, 2000.

4. А.Е. Мординов и проблемы федерализма // Мординовские чтения. -Якутск, 2000.

5. К обоснованию факторов, формирующих самоуправляющиеся группы // Логос. Культура. Цивилизация. - Якутск, 2001.

Идеи и основные положения диссертации изложены в следующих публикациях:

1. Об особенностях местного самоуправления в республике // Илин. №1-2. 1999. С. 6-7.

2. Местное самоуправление в Центральной Якутии: механизм внедрения и факторы оптимизации. - Якутск, 2000. с.

3. Традиционное в социальном управлении // Политическая система общества: проблемы модернизации.- Якутск, 2000. С. 59-60.

4. ; обоснованию факторов, формирующих самоуправляющиеся группы // Логос. Культура. Цивилизация. - Якутск, 2001. С. 159-160. Структура работы: Диссертация состоит из введения, двух глав, заключения, списка литературы и приложения.

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА

ПРОБЛЕМ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

1.1. Субъектно-объектные взаимоотношения в социальном управлении

Со времен возникновения первых теорий об обществе человечество пыталось сформулировать всеобщие законы управления процессами, происходящими в обществе, и использовать эти закономерности в реальной действительности. С усложнением, дифференциацией социальной структуры и процессами глобализации многократно усложняется и процесс управления обществом.

В целом, когда речь идет о социальном управлении, подразумевают сознательное, систематическое воздействие на общество (или какую-то его часть) в целях упорядочения его функционирования и развития, поддержания качественной целостности и режима активности, решения определенных задач, а также соответствующее взаимодействие между субъектом и объектом этого воздействия по поводу всех сторон социальной жизнедеятельности. И чем больше субъект управления соответствует своему объекту, чем точнее объект управления воспроизводится в субъекте, тем это воздействие эффективнее1.

В мире имеется множество типов целостных систем. Это системы механического, физического, химического, биологического и социального типов. Есть системы материальные, вещественные и идеальные и т.д. Все эти системы можно расчленить на два больших класса: системы самоуправляемые и системы несамоуправляемые. Самоуправляемыми, саморегулирующимися системами являются те системы, которым присущи процессы управления. Все 2 остальные системы суть системы несамоуправляемые .

Процессы управления присущи не всем целостным системам, а системам биологического, социального порядка, а также искусственно созданным человеком системам автоматических машин и механизмов. Как отмечает

1 Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973. С. 159. Там же. С. 23.

14 академик А.И. Берг, имеется три основные области, сферы управления: управление системами машин, технологическими процессами и вообще процессами, имеющими место при целенаправленном воздействии человека на природу (1); управление деятельностью человеческих коллективов, решающих ту или иную задачу (2); управление процессами, происходящими в живых организмах (3).

Процесс управления есть не что иное, как упорядочение системы. При этом, поскольку одной из основных задач управления является сохранение качественной определенности системы посредством перевода ее из одного состояния в другое, упорядочивающее воздействие выступает как приведение системы в соответствие с присущими ей объективными закономерностями и тенденциями, характеризующими эту качественную определенность. Тогда, "в самом общем виде, управление может быть определено как упорядочение системы, т.е. приведение ее в соответствие с объективной закономерностью, действующей в данной среде" .

Управление системой, противодействие влияющим на нее факторам, силам дезорганизации осуществляется не какими-то сверхъестественными силами, а естественными, самой системе внутренне присущими органами, факторами, механизмами. Процессы управления тогда - есть свойство, атрибут, имманентно присущий самоуправляемой системе. Управление выступает поэтому как самоуправление. Каждая из самоуправляемых систем заключает в себе, по существу, две подсистемы: управляемую и управляющую.

Управляемая подсистема - это что или кто управляется; управляющая подсистема - кто или что управляет. В применении к обществу эти подсистемы получили название объекта и субъекта управления4.

Итак, системный подход раскрывает наиболее общие закономерности управления. В то же время системный подход показывает, что процессы управления протекают не во всех, а лишь в сложных динамических системах, Новик И. Кибернетика. Философские и социологические проблемы. М., 1963. С. 25

4 Афанасьев А.Г. Указ. соч.- С. 26.

15 что необходимым атрибутом самоуправляемой системы являются обратные связи, указывает на целесообразный характер управления, а, главное, сформулировал конечную цель управления, его идеал - обеспечение оптимального течения процесса.

Эти общие закономерности управления присущи и управлению социальными системами. При этом процесс управления предполагает обоснование методологией социальных наук и существенное дополнение, углубление содержательным социологическим анализом, в зависимости от того, в каких конкретных сферах действительности осуществляются процессы управления. Особую важность этот качественный, содержательный анализ приобретает в теории и практике управления обществом, поскольку общество являет собой исключительно сложную многоплановую систему. Процессы управления в обществе не могут быть поняты без глубокого социального анализа, без выявления специфики основных характеристик общественных систем, которые определяют содержание, принципы, границы и средства управления.

В науке существуют различные подходы в классификации и систематизации общества как целого, так и отдельных его частей - социальных групп. К этой сложной проблематике, как к одной из отправных в исследовании общества, обращались многие социологи, такие как Г.Спенсер, К. Маркс, Э. Дюркгейм, П. Сорокин и другие.

В социологической концепции К. Маркса прежде всего выделяются общеформационные признаки управления, общеисторическая социально-экономическая потребность в его функционировании и развитии. Общественно-экономическая формация Маркса представляет собой наиболее общую, универсальную форму социальной целостности.

Общественно-экономическая формация - это сложная система, совокупность общественных (экономических, социально-политических, идеологических, семейно-бытовых и других) явлений и процессов, в основе

16 которых лежит исторически определенный способ производства материальных благ.

При этом определенные исторические общности людей - род, племя, народность, нация - являются органическими частями целого. Под целостной системой в марксизме понимается совокупность компонентов, взаимодействие которых порождает новые (интегративные, системные) качества, не присущие ее образующим. Связь между компонентами целостной системы существенна, органична. Изменение одного из них с необходимостью вызывает то или иное изменение других, а нередко и системы в целом. Целостная система активно воздействует на свои компоненты, преобразует их соответственно собственной природе. В результате исходные компоненты претерпевают заметные изменения: они теряют некоторые свойства и приобретают новые, при этом количественным и качественным изменениям подвергаются также и сохраняемые им свойства.

Итак, целостная система своей особенностью имеет наличие интегративных, системных качеств, не сводимых к сумме свойств образующих ее компонентов. Другой важной особенностью целостной системы является определенный набор частей, составляющих систему. При этом часть нельзя понимать как простое составляющее, которое получается при дроблении, без учета его внутреннего строения, закономерностей его образования, функционирования и развития. В строении целостных систем, нас, с точки зрения исследования отдельных частей общества, интересует их внутренняя организация. Каждой конкретной целостной системе присуща своя структура, видоизменяющаяся с изменением отдельных ее составляющих. Именно структура, как организующее начало, придает системе целостность, вызывает к жизни возникновение новых системных качеств.

Так, у Маркса возникновение новых системных качеств, связано с изменениями общеформационных признаков управления, т.е., базисных отношений. В связи с этим Маркс и его последователи выделяют исторические типы социального управления, соответствующие той или иной общественной формации. В классово-антагонистическом обществе управление имеет качество классового отношения, отношения господства и подчинения. "Управление капиталиста, - писал Маркс, - есть не только особая функция, возникающая из самой природы общественного процесса труда и относящаяся к этому последнему, оно есть в то же время функция эксплуатации общественного процесса труда и, как таковая, обусловлено неизбежным антагонизмом между эксплуататором и сырым материалом его эксплуатации"5. По Марксу, владение капиталистом средствами производства означает и владение им силой управленческого воздействия. На этой основе в марксизме выделяются такие типы управленческих отношений, как капиталистический и социалистический.

Таким образом, по Марксу субъектно-объектные отношения в социальном управлении основаны на выделении типов управления на формационной основе, и это типологизация является основанной только на одной из функциональных уровней управления обществом, а именно на уровне организаций.

Г. Спенсер классифицирует все общества на военные и индустриальные, где за основу классификации берется признак сложности строения общества. Отсюда, вывод о том, что классификация обществ "должна начаться с обществ первого, т.е. самопростейшего порядка" и восходить ко все более усложняющимся обществам. Спенсер так и поступает и дает таблицы: 1) "простых обществ",2) "сложных", 3) "вдвойне сложных" и 4) "втройне сложных".

Э. Дюркгейм проводит деление обществ на "общества, связанные 1) механической и 2) органической солидарностью". При этом он исходит из того, что необходимо "выбрать для классификации наиболее существенные признаки. Правда, знать их можно лишь тогда, когда объяснение фактов продвинулось достаточно далеко. Эти две части научного познания тесно связаны между собой и способствуют развитию друг друга. Однако, еще не погрузившись в глубокое изучение фактов, нетрудно предположить, с какой

5 Маркс К. Капитал. ТАЛ Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т.23. С. 343.

18 стороны следует искать характерные свойства социальных типов. В самом деле, мы знаем, что общества состоят из частей, присоединенных друг к другу. Поскольку природа всякой результирующей непременно зависит от природы числа составных элементов и способа их сочетания, то, очевидно, именно эти признаки и следует взять за основу. И мы действительно увидим далее, что от них зависят все общие факты социальной жизни. С другой стороны, поскольку эти признаки - морфологического порядка, то можно назвать социальной морфологией ту часть социологии, задача которой - построение и классификация социальных типов". Далее Дюркгейм еще более уточняет принцип этой классификации: "Известно, что составные части, из которых образовано всякое общество, - это общества, более простые, чем оно. Народ образуется объединением двух или более народов, предшествующих ему. Стало быть, если мы узнаем самое простое из всех существовавших когда-либо обществ, тогда, чтобы построить нашу классификацию, нам останется лишь проследить способ, которым составлено это общество и которым его составляющие части соединяются между собой". "Спенсер прекрасно понял,-пишет далее Дюркгейм, - что для правильной классификации социальных типов не может быть других оснований". "Сообразно с этим Дюркгейм предлагает следующую классификацию социальных групп, представляющую видоизмененную таблицу Г. Спенсера: 1) простое общество - орда как агрегат, "не содержащий в себе других, еще более простых обществ, состоящий из одного только сегмента. и распадающийся непосредственно на индивидов".

Но, "чтобы применить этот принцип практически, нужно было бы начать с точного определения того, что понимается под простым обществом. К сожалению, Спенсер не только не дает этого определения, но считает его почти невозможным. Дело в том, что простота в его понимании состоит главным образом в известной примитивности организации. Но нелегко точно сказать, в какой момент социальная организация достаточно рудиментарна, чтобы считаться простой, это предмет оценки". Далее Дюркгейм дает следующее определение: "Под простым обществом нужно понимать всякое общество, которое не включает в себя другие, более простые, чем оно; которое не только в нынешнем состоянии сведено к единственному сегменту, но и не содержит никаких следов предшествующей сегментации". Таким образом, Дюркгеймом в качестве принципа классификации выдвинута типологизация обществ по степени сложности их состава, "беря в качестве основы совершенно простое общество с единственным сегментом" 6.

В целом, приведенные типы классификации указанных авторов продолжают сохранять свое влияние на систематизацию знания об обществе в исследованиях современных авторов.

В современных исследованиях, в самом общем виде социальное управление выступает как сознательное, планомерно организованное, систематическое взаимодействие субъекта управления и объекта управления в целях его упорядочения, сохранения качественной определенности и развития. Объектом при этом выступают с точки зрения элементно-структурной люди (персонально), трудовые коллективы, территориальные, социально-классовые, этнические и другие общности. С точки зрения функциональной это деятельность, поведение человека и социальных групп в самом широком понимании.

Субъект социального управления - это организационно оформленные общности людей, формируемые ими органы управления, руководящий состав, наделенный управленческими функциями, осуществляющий управленческую деятельность. Субъект и объект управления вступают между собой в отношения по поводу организации всех сторон социальной жизнедеятельности, образуя, таким образом, систему социального управления. При этом, в социологической концепции Маркса общество предстает как самоуправляющаяся социальная система, функционирование и развитие которой определяется организацией взаимодействия интересов составляющих ее относительно самостоятельных общностей и интересов при решении

6 См.: Сорокин П.А. Система социологии. Т. 2. Социальная аналитика: Учение о строении сложных социальных агрегатов. М., 1993. С.401-418. общезначимых дел. Как в этом контексте понимать взаимоотношения субъекта и объекта управления? Видимо, не следует ставить знак тождества между этими понятиями.

Рассматривая в общем виде организационную структуру субъекта социального управления, выделяют два относительно самостоятельных ее у элемента . Во-первых, гражданское общество, во вторых, политическую систему. Гражданское общество характеризуется "сферой спонтанного самопроявления индивидов и добровольно сформировавшихся ассоциаций и организаций граждан, которая защищена от прямого вмешательства и произвольной регламентации деятельности граждан со стороны органов о государственной власти" . По отношению к самому себе гражданское общество является субъектом самоуправления. По существу, "гражданское общество -это народ, реализующий себя как определяющий субъект власти"9. По отношению к политической системе гражданское общество выступает объектом управления. Политическая система, представляющая собой совокупность взаимодействующих социальных институтов, в целом выступает субъектом социального управления. Таким образом, и гражданское общество, и политическая система, активно взаимодействуя, одновременно выступают и субъектом, и объектом управления в зависимости от конкретной направленности управленческого воздействия. Взаимодействие гражданского общества и политической системы есть проявление прямой и обратной социальной связи в обществе как целостной самоуправляющейся системы. Развитие современного общества, эффективность и рациональность организации его политического строя зависят от характера взаимодействия гражданского общества и политической системы (государства). При этом человек как член гражданского общества, реализует себя как личность со всеми своими индивидуальными потребностями и интересами через различные формы деятельности, а в качестве гражданина государства, он выступает

7Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. М., 1990. С. 134.

8 Социологический энциклопедический словарь. М., 1998.С.212.

9 Слепенков И.М. Аверин Ю.П. Указ. соч. С. 100.

21 носителем обобщенной жизнедеятельности людей. В гражданском обществе индивид стремится к своим собственным целям, но без соотношения с другими он не может достигнуть своих целей.

В зависимости от силы воздействия гражданского общества на государство в системе социального управления выделяют четыре основных качественно различных ее типа - тоталитарный, авторитарный, либеральный, демократический. В тоталитарной системе социального управления отношения гражданского общества и политических институтов имеют односторонний характер. Государство стремится полностью контролировать поведение своих граждан, используя все имеющиеся средства принуждения и насилия. Гражданское общество как субъект самоуправления и управления, имеющий обратное воздействие на государство, фактически не выполняет свои функции. Воплощением государственной власти является конкретная личность - вождь, харизматический лидер.

Тоталитарная система управления в современных условиях недолговечна, так как не способна в силу своей консервативности обеспечить эффективное функционирование и развитие общества, реализовать личностные потребности и интересы людей. Многолетняя история человечества показывает, что социальные институты тоталитарного государства разрушаются изнутри.

При авторитарной системе управления область действия гражданского общества также ограничена, субъектом его выступают сфера культуры, также институт местного самоуправления в той степени, в которой решения вопросов не касаются политики, устройства и функционирования правовых и экономических институтов. В авторитарном государстве существует жесткая централизация, все значимые для общества в целом решения принимаются наверху и спускаются по иерархической лестнице. Кадровая политика осуществляется исключительно путем назначения сверху. Остается сильно развитым аппарат принуждения, контроля. В обществе действует принцип "запрещено все, что не разрешено".

22

При авторитарной системе характерным признаком является то, что деятельность представительных органов носит формальный характер, они практически не определяют государственную политику. Индивиды отчуждены от власти, так же как и власть отчуждена от конкретных индивидов. В таких условиях государство теряет внутренние ориентиры развития, теряет возможность реально управлять, возникают скрытые теневые структуры и другое.

В рамках следующего типа системы социального управления -либерального - гражданское общество предстает субъектом самоуправления с широкими правами и возможностями преимущественно в духовной сфере. Возникают определенные экономические основы свободы личности, гражданина. Однако здесь функции государственного и хозяйственного управления еще разделены слабо, экономическая деятельность людей испытывает сильные воздействия государственного аппарата, так как собственность во многом еще остается государственной.

Либеральный тип систем социального управления определяется возникновением и расширением взаимодействия между государством и гражданским обществом, но все же гражданское общество в экономической и политической сферах является ограниченным субъектом самоуправления и управления.

И, наконец, гражданское общество становится реальным субъектом в демократическом типе системы социального управления. Политическая система, т.е. государство, становится лишь инструментом выполнения воли гражданского общества. Выработка и принятие политических и иных решений становится полем деятельности свободных граждан, или их прямых представителей. Путем демократических, регулярных выборов и других процедур гражданское общество образует представительные и административные органы власти. Выборность и сменяемость руководителей на всех уровнях выступают стержнем формирования государственных институтов управления. В гражданском обществе при демократической системе управления действует принцип "разрешено все, что не запрещено". Соблюдается принцип ответственности перед законом всех и вся, обеспечивающий равные права и обязанности членов общества.

По М. Веберу, односторонней обусловленности целого общества одним элементом - будь то элемент экономический, политический или религиозный -не существует. Причинные связи частичны, а не целостны; они носят характер вероятности, а не необходимой обусловленности. Эта теория частичной и аналитической причинности М.Вебера исключает возможность детерминирующего влияния одного элемента действительности на другие ее аспекты, без ответного влияния на него с их стороны.

Таким образом, можно сформулировать вывод о том, что все стороны функционирования гражданского общества и государства, с определенными социальными институтами, при любом типе системы социального управления имеют активное взаимовлияние на уровне различных социальных общностей и групп.

В обществе всегда существует определенный дисбаланс сил в противостоянии гражданского общества и политической системы.

Также важно отметить то, что субъектно-объектные взаимоотношения в социальном управлении являются одним из показателей эволюции общества как системного целого.

В контексте вышесказанного рассматриваемая нами проблема становления и развития местного самоуправления не может анализироваться вне контекста дихотомии "государство - гражданское общество", в которой важную роль играет "противопоставление безличным структурам государственной администрации по возможности прямых контактов между

5,10 гражданами

Для современного общества характерна тенденция принципиального изменения между гражданским обществом и государством, "глобального

10 Шацкий Е. Протолиберализм: автономия личности и гражданское общество// Полис. 1997. №5

24 сдвига власти"11, выражающегося в освобождении индивидов, социальных групп от сковывающей их государственной опеки, от государственного монополизма и контроля во всех сферах жизни. Происходит переход от гражданского общества как "общества, организованно противостоящего государственной власти"12, стремящейся сосредоточить в своих руках все властные полномочия, к гражданскому обществу "как совокупности социальных отношений и институтов, функционирующих независимо от политической власти и способных на нее воздействовать, обществу автономных индивидов и автономных социальных субъектов (актеров)13, переход к разделению государства и гражданского общества, где самоорганизация последнего является самоуправлением.

Итак, мы приходим к выводу о том, что субъектно-объектные взаимоотношения в социальном управлении актуализируются именно на уровне местного самоуправления и, будучи альтернативой государству как организационная структура, являются основой становления гражданского общества.

В самом общем виде под самоуправлением понимается вид социального управления. Действительно, и управление, и самоуправление в сущности имеют одну природу, поскольку они предполагают определенное воздействие на объекты, целью которых является упорядочение общественных отношений. При этом, учитывая, что управление есть процесс взаимовлияния двух составляющих его подсистем - управляющей и управляемой, можно было бы предположить, что самоуправление объединяет в себе обе эти подсистемы. С одной стороны, так как управление системой осуществляется внутренне присущими самой системе органами, факторами и механизмами, действительно напрашивается вывод о том, что всякое управление и есть самоуправление. Но, при управлении социальными системами, как известно, в организационной Тоффлер Э. Сдвиг власти // США: Экономика, политика, идеология. 1992. №6.

12 Зубов А. Современное русское общество и civil society: границы наложения // Pro et contra. - Осень 1997. Т. 2. №4.

13 Дмлигенский Г. Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et contra. - Осень 1997. Т. 2. №4.

25 структуре самого субъекта социального управления выделяют два относительно самостоятельных ее элемента - гражданское общество и политическую систему. Гражданское общество определяется как система обеспечения жизнедеятельности социальной, социокультурной и духовной сфер, их воспроизводства и передачи от поколения к поколению, система независимых от государства общественных институтов, которые призваны обеспечивать условия для самореализации отдельных индивидов и коллективов, реализации частных интересов и потребностей14. То есть, гражданское общество - это та сфера общественной жизни, куда государство, не вмешивается по определению. Тогда очевидно, что на уровне государственного управления обществом, управление не может реализовать себя в виде самоуправления.

А на низовом уровне самоорганизации населения, на определенном этапе развития общества с демократическими принципами, становится возможным совпадение субъекта и объекта управления в таком виде, в котором позволительно говорить как о действительном самоуправлении.

Тогда нас для исследования проблем становления местного самоуправления как особого социального института, интересует его внутренняя организация, представляющая собой определенную возникающую структуру, закрепляющую социальные нормы, правила, статусы и роли в их взаимосвязи.

Институт - это своеобразная форма человеческой деятельности, основанной на четко разработанной идеологии, системе правил и норм, а также развитом социальном контроле за их исполнением. Институциональная деятельность осуществляется людьми, организованными в группы или ассоциации, где проведено разделение на статусы и роли в соответствии с потребностями данной социальной группы или общества в целом13.

Институционализация представляет собой процесс определения и закрепления социальных норм, правил, статусов и ролей, приведение их в

14 Петров 10.Д. Гражданское общество: теория и практика.- Якутск, 2001. С. 4

15 Фролов С.С. Социология. М., 1999. С. 145.

26 систему, которая способна действовать в направлении удовлетворения некоторой общественной потребности16.

Основы институционализации местного самоуправления продиктованы потребностью обеспечения естественных прав человека на управление своими делами в своих собственных интересах. В соответствии со своим смысловым значением, понятие "самоуправление" указывает, с одной стороны, на сущность и содержание деятельности, т.е. управление, с другой, на способ ее осуществления, т.е., когда объект одновременно является и субъектом.

Потребность в таком способе организации взаимоотношений субъекта и объекта управления, когда индивиды и близкие к ним общности сами вырабатывают, принимают и реализуют управленческие решения, вплотную затрагивающие их интересы, является одной из базовых потребностей социального общежития людей.

Данная потребность в свою очередь базируется на принципах самосохранения и самоорганизации социальных групп. Так, например, П. Сорокин наряду с инстинктом индивидуального самосохранения, особое значение придавал инстинкту группового самосохранения, определяя их "факторами, не только механически сближающими индивидов друг с другом, но и создающими из них коллективное единство, связанное внутренними

17 связями, взаимным тяготением подобного к подобному" . Сорокин, таким образом, обосновывает "образование коллективных единств", которые создавая "социабельные" связи, "не только сталкивали людей друг с другом, но и

5,18 вызывали определенный порядок и организацию в их взаимоотношениях Таким образом он обосновывает положение о том, что потребность в самоорганизации социальных групп основана на удовлетворении естественных потребностей индивидов.

Возникновение организации в группе не представляет особой проблемы. Оно - имманентный результат длительно существующего коллектива. Факторы

10 Фролов. Там же. 147.

17 Сорокин П.А. Система социологии. Т.!. Социальная аналитика: Учение о строении простейшего (родового) социального явления. М., 1993. С.338.

27 возникновения и сохранения коллективных единств являются и факторами, вызывающими их организацию"19.

Данные простые идеи объясняют многое в происходящих в современных государствах процессах относительно выбора оптимальных, с точки зрения эффективности, управленческих структур и форм.

Как уже было отмечено, потребность в самоуправлении является одной из начальных потребностей в плане самоорганизации деятельности человека в рамках создаваемых им сообществ. Данная потребность эволюционировала в течение всей истории человечества, не утратив своей основной сути, состоящей в реализации прав личности в участии в управлении ближайшим ему социальным пространством.

При этом местное самоуправление также представляет собой выражение потребности государства в оптимальной организации деятельности людей в местных сообществах по тем вопросам, которые касаются непосредственных интересов данного сообщества.

Еще Ал. де Токвиль, анализируя особенности американской демократии, отмечал, что "центральная власть, какой бы просвещенной и искушенной она ни представлялась, не в состоянии одна охватить все частности жизни великого народа. Она не может этого сделать потому, что подобная задача превосходит все пределы человеческих возможностей. Когда такая власть стремится только лишь своими силами создать и привести в действие бесчисленное множество различных общественных механизмов, она должна либо довольствоваться

20 весьма неполными результатами, либо ее усилия будут просто тщетны" . В условиях развития современных государств централизованная власть лишь формирует общие принципы организации деятельности людей, когда же "возникает необходимость привести в движение глубинные силы общества или

18 Сорокин П.А. Указ. соч. С. 339.

14 Там же. С.415.

211 Токвиль Ал. (де) Демократия в Америке. М., 1994. С. 86

28 же резко ускорить его развитие, централизованная власть незамедлительно теряет свою силу"21.

Таким образом, местное самоуправление как социальный институт вызван к жизни однонаправленными потребностями государства как социального института и местного (локального) сообщества.

Именно поэтому в настоящее время в российской действительности предпринимаются совместные организованные действия и государства, и местного сообщества по реформированию местного управления в сторону "само"- управления и его организации на качественно новом уровне развития общества.

Там же. С. 86.

1.2. Эволюция местного самоуправления в теоретико-историческом аспекте

Термин "самоуправление" (зе^оуегптегй) появился в Англии в конце XVII века и означал прежде всего состояние английского народа, самоуправляющегося с помощью парламента и местных представительных органов, которые отбросили административную опеку со стороны правительственного аппарата и его чиновников. Народ Англии стал управлять собой самостоятельно, власть монарха как самостоятельная и независимая от народа исчезла, народ стал высшим должностным лицом в системе парламентского правления.

Идея организации общинного управления были высказаны французским исследователем Турэ в 1790 году. Эти идеи он обосновал в своем докладе по законопроекту о реформе местного управления в Национальном собрании

22

Франции . Турэ сформулировал две основные проблемы учения о местном самоуправлении:

1. Понятие о собственных общинных делах, присущих по своей природе муниципальному управлению.

2. Понятие о делах государственных, которые передаются государством органам местного управления.

Эти проблемы впоследствии получили свое развитие в различных теориях местного самоуправления.

Впервые теория, объясняющая сущность местного самоуправления, возникла в середине прошлого века во Франции и Бельгии, под названием теории свободной общины. Бельгийская Конституция 1831 года даже содержала специальную статью, посвященную общинному управлению. Сторонники данной теории считали, что право общины на заведование своими делами столь же естественно и неотчуждаемо, как и права человека. Эта теория опиралась, на идеи естественного права, признавая общину по существу

22 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления,- М., 1998. С. 4.

30 независимой от государства. Хотя реальная независимость общины от государства в то время (во второй половине XIX в.) не могла быть обеспечена, важным рациональным зерном в ней является признание роли традиций в местном управлении.

На смену теории свободной общины приходит "общественная" теория самоуправления, которая также как и общинная теория, исходила из противопоставления государства и общины. Основанием служило противопоставление общественных интересов политическим и признание за государством и обществом права ведать только своими собственными делами.

Отдельные представители этой теории, например, О. Ресслер, считали, что самоуправление есть результат общественной свободы, следовательно, оно есть нравственная необходимость. Другие сторонники данной теории сводили сущность самоуправления исключительно к ведению хозяйственных дел.

Подобные взгляды на местное самоуправление просуществовали недолго, так как, с одной стороны, противопоставление общин государству не способствовало его укреплению, а с другой - из этой теории следовало, что территория государства должна состоять из территорий не зависимых друг от друга самоуправляющихся общин, чего на практике не происходило. Практика также показала, что органы самоуправления осуществляли функции, носящие не только частноправовой, но и публично-правовой характер, свойственные органам публичной власти, такие как сбор налогов, принятие обязательных для всех решений и другое.

Постепенно идея противопоставления общины государству перестала существовать. Местное самоуправление стали рассматривать как распределение обязанностей по управлению государственными делами между центральными и местными властями, исходя из того, что, как пишет П. Ашлей, "опыт, прежний и новый, убедительно показал, что вполне централизованная бюрократия, - т.е., самовосполняющаяся группа должностных лиц, действующая из одного центра и ответственная лишь сама перед собой, - не может вести управление обширной страны: она склонна игнорировать различия в местных условиях, застыть в своих идеях и приемах, и казаться перегруженною; рано или поздно неизбежным становится ее крушение, поэтому необходимость определенной автономии мест не вызывала сомнений"23.

Эта проблема "соотношения между центральными и местными органами", по мнению исследователей, до сих пор ни в одной стране Европы не решена.

На смену "общинно-хозяйственной" теории пришла "государственная" теория самоуправления, основные положения которой были сформулированы Л. Штейном, Р. Гнейстом, развиты в России Н.И. Лазаревским, А.Д. Градовским, В.П. Безобразовым и другими.

Сторонники этой теории рассматривали местное самоуправление как часть государства, как одну из форм организации местного государственного управления. Всякое управление публичного характера, с точки зрения сторонников этой теории, есть функция государства.

Касаясь вопросов, связанных определением предметов ведения органов самоуправления, Н.И. Лазаревский писал: "Под самоуправлением разумеют систему таких административных органов, которые характеризуются двумя признаками: во-первых, изъятием их из административной иерархии, тем, что эти органы подчинены лишь закону, так, что инструкции и указания для них не обязательны; во-вторых, тем, что зависимость личного состава должностных лиц от высших учреждений. администрации устранена с тем, что эти должностные лица поставлены в ту или иную связь с местным населением. Эта независимость от администрации и вместе с тем связь с местным населением могут принимать разные формы, но без них самоуправления нет"24.

Б.Н. Чичерин достаточной основой для самоуправления считал федеративную республику, так как именно при таком государственном

23 Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. - СПб., 1910. С. 216.

24 Лазаревский Н.И. Самоуправление // Мелкая земская единица: Сб. ст. - Спб., 1902. С. 40. устройстве местное самоуправление наилучшим образом "согласуется с верховным началом государственной жизни"23.

Таким образом, русские теоретики дореволюционной России широко исследовали понятие местного самоуправления, опираясь на позиции государственной" теории.

В мировой практике к настоящему времени сложилось несколько моделей местного самоуправления. В Великобритании, Канаде, США, Индии,

Новой Зеландии и других странах действует так называемая англосаксонская система. Для данной системы характерно отсутствие представителя, назначаемого правительством. При этом, например, в самой Великобритании муниципалитеты находятся под жестким министерским и судебным контролем.

Англосаксонская система местного самоуправления выросла и развивалась из местных общин и приходов, а также из городов, управление которыми постепенно включалось в государственную вертикаль управления страной.

Начиная с XI века, самоуправляющимся англосаксонским общинам была представлена широкая автономия не только в исполнении предписаний королевской власти, но и в собственном правотворчестве. В процессе эволюции государственного устройства произошло отделение управленческих функций от правоохранительной и правоприменительной деятельности, но в целом государственно-правовая природа муниципального управления не менялась.

Муниципалитеты никогда не отделялись от государственной формы организации власти Великобритании. И если верховная власть всегда была властью законодательной, то местная территориальная власть была и есть

-26 властью исполнительной .

Одна из характерных черт современной системы муниципального управления этой страны - относительная самостоятельность ее по отношению к центральной государственной власти, ее независимость от правительства в решении многих вопросов местной жизни. Основным содержанием

23 Чичерин Б.II. О народном представительстве. - М., 1866. С. 385

26 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 96.

33 деятельности выборных представительных органов являются задачи регулирования в пределах соответствующих территорий. Важным моментом данной модели самоуправления является то, что полномочия муниципальных органов, основы их взаимоотношений с центральным правительством, министрами и их департаментами регламентируются актами парламента. Современная система муниципальных органов была создана двумя парламентскими актами о местном управлении: Законом о местном управлении 1972 года (Англия и Уэльс) и Законом о местном управлении 1973 года (Шотландия). В 1985 году парламент Великобритании принял Закон о местном управлении, который внес существенные изменения в местное управление Лондона и Англии в целом, в компетенцию районных (городских) и окружных советов, графств. А последующий акт о местном управлении, принятый в 1988 г., развил тенденцию, закрепляющую основные виды органов управления, действующих на местах. К этим органам закон относит муниципалитеты всех уровней (графские, окружные, районные советы Лондона, приходские органы), также к местным органам отнесены различные самостоятельные структуры, находящиеся в ведении различных департаментов центрального правительства, такие как корпорации городского развития, полицейские и противопожарные службы, объединенные комитеты по образованию и другие виды социальных служб, большинство из которых ранее находилось в ведении муниципального управления.

Контролирующие функции за органами местного управления Великобритании возложены на государственного секретаря, которому предоставлены практически неограниченные права по контролю за хозяйственной деятельностью. Финансовую деятельность муниципальных органов контролирует аудитор. В случае невыполнения требований государственного секретаря по финансовым вопросам, он может приостановить финансирование работ, а может вообще отстранить муниципалитет от участия в этих работах, при этом эти вопросы будут решаться в судебном порядке.

34

Особенно жесткому контролю со стороны правительства подвергаются финансовая сфера (субсидии, займы, местные налоги) и кадровая политика.

С целью согласования интересов местного управления с целями деятельности центральной власти в Великобритании имеются ассоциации графских, окружных и приходских звеньев муниципальной системы. Они в своих действиях самостоятельны и поддерживают связи с министрами правительства. Так, в Шотландии действует единая организация муниципальных властей, с помощью которой министр по делам Шотландии распределяет государственные субсидии, выделенные парламентом местному управлению этого региона. Это, по мнению исследователей, - весьма эффективный институт муниципального управления.

Важная роль местного самоуправления в политической системе США обусловлена его более децентрализованным характером, чем в других странах, основанной на федеративной форме государственного устройства. Местное самоуправление в США характеризуется относительно большим объемом прав субъектов федерации - штатов, к исключительной компетенции которых относится, в частности, правовое регулирование местного самоуправления. Это открывает широкие возможности для влияния локально-групповых факторов на политические структуры и процессы в штатах и в местном самоуправлении, создавая индивидуальную картину политической жизни не только в отдельных штатах, но и едва ли в каждой местной единице управления. Соотношения между местным управлением, штатами и федерацией определяются противоречиями между мелким и крупным бизнесом, между монополиями, между кругами, заинтересованными в централизме и децентрализме.

Почти до конца 60-х годов в США господствовало мнение о том, что в Америке происходит исчезновение традиционного чувства привязанности американцев к местным общинам. Ссылаясь на демографическую мобильность населения, сторонники этой точки зрения писали о том, что основы культуры в Северной Америке постепенно эволюционируют в направлении от местной или даже региональной к национальной. Впоследствии заговорили об иной тенденции, а именно о стремлении все большого числа американцев превратить границы местных систем в своеобразные крепостные стены для защиты от социально-политических конфликтов, происходящих на государственном уровне27.

В историческом плане именно такое отношение к местному самоуправлению является традиционным и восходит ко времени становления американской государственности. Еще Т. Джефферсон (1743-1826 гг.), основываясь на идеях французских просветителей и английских либералов XVII - XVIII вв., отстаивал "республики в миниатюре" - самоуправляющиеся небольшие поселения с институтами прямой демократии, выборностью муниципальных должностных лиц. Во времена Джефферсона примерно 97% населения США проживало на сельских территориях. Джефферсон считал тауны Новой Англии, управляемые собранием белых жителей, идеальной моделью самоуправляющихся общин. Общинная демократия и взгляды на нее Джефферсона получили восторженную оценку А. Токвиля: "Муниципальные учреждения составляют силу свободных наций. Нация может создать систему свободного управления, но без муниципальных институтов она не может сохранить дух свободы". Токвиль усматривал в местном самоуправлении не

28 только основы демократии, но и гарантию против революции .

Взгляды Джефферсона, Токвиля и их последователей были обобщены в концепции "слоеного пирога" власти, в соответствии с которой муниципалитеты, штаты и федерация являются тремя самостоятельными управленческими слоями. Нормативное выражение этой концепции в XIX в. дал член Верховного суда США Г. Кули. Он и его сторонники настаивали на том, что тауны, города и другие местные единицы управления обладают некоторыми, хотя и ограниченными, суверенными правами, дающими им полномочия "осуществлять их местные дела свободно от вмешательства или контроля со стороны штата".

27 См.: Местные органы в политической системе капитализма. М., 1984

28 Токвиль А. О демократии в Америке. М., 1992. С.45-49.

36

Во Франции, Италии, Голландии, Португалии, Бельгии, Испании и других европейских государствах используется французская система местного самоуправления. Ее особенность - в сочетании выборных местных органов и назначаемых правительством полномочных представителей, осуществляющих административный контроль над их работой.

Основные принципы организации самоуправления во Франции были заложены еще в конце XVIII - начале XIX веков. По мнению В. Маклакова, "французское местное управление, положившее начало целой системе управления в западноевропейских странах, всегда характеризовалось жесткой иерархией и подчиненностью центральной власти"29.

Франция - одна из немногих стран мира, имеющая четыре уровня управления: коммунальное, департаментское, региональное и национальное.

В основе правового регулирования компетенции органов местного управления Франции лежит принцип, согласно которому муниципальным органам разрешены все действия, которые прямо не запрещены законом и не относятся к компетенции других органов. Последние двадцать лет XX столетия во Франции постоянно реформируются те или иные стороны деятельности органов местного самоуправления и способы контроля со стороны правительства. Но несмотря на большую самостоятельность и широкие полномочия местных органов власти, сохранение на местном уровне специального уполномоченного правительства позволяет государству сохранить достаточно сильные позиции.

В настоящее время отмечается тенденция сближения двух основных типов муниципальных систем - англосаксонского и французского, по сути, базирующихся на многих сходных принципах, включая наличие представительных органов, формируемых населением в результате свободных

29 Маклаков В.В. Реформы местного управления во Французской Пятой Республике // Реформы местного управления в странах Западной Европы. М., 1993. С. 7!.

37 и состязательных выборов"'0. Кроме того, в ряде стран местное самоуправление имеет сходство и с англосаксонской, и с континентальной моделью, обладая одновременно некоторыми специфическими чертами - такую модель иногда называют смешанной или гибридной31.

Наряду с англосаксонской и французской моделями самоуправления в качестве самостоятельной модели выделяют местное (коммунальное) самоуправление Германии. Интерес к опыту организации местного самоуправления данной республики для российских исследователей объясняется тем, что данное государство имеет федеративное устройство.

В ФРГ в вопросе государственного строительства действует принцип, согласно которому демократия должна строиться снизу вверх, если государство хочет иметь поддержку народа. В стране с трехуровневым управлением -федеральным, земельным и местным, - по мнению обер-бургомистра в отставке Клауса-Вильгельма Хоффмана "общины не только являются основой государства, но и интегрированы в общую систему государственной власти. Они осуществляют свою власть как часть государства и по его полномочиям. При этом существуют компетенции общин, которые не зависят от указания свыше, т.е. при которых государство не имеет права на участие в решении

32 задач по существу вопроса" .

В Западной Европе в настоящее время наблюдается общая тенденция в реформировании местного самоуправления в сторону деконцентрации, т.е. ослабления контроля на местах, осуществляемого представителями центральной власти. Эти реформы объективно порождены экономическим ростом, новым, более высоким уровнем производительных сил. Это требует приспособления органов самоуправления и государства в целом к меняющимся реальным условиям.

Исследователи российской государственности исходят из того, что местное самоуправление всегда было вплетено в управленческое устройство

30 Муниципальные системы в странах Восточной Европы: конституционные аспекты. (Научно-аналитический обзор). - М.:ИНИОН РАН, 1995. - С. 12. Емельянов H.A. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. - М. - Тула: ТИГИМУС, 1997. - С.33. российского государства. Так, еще в XVIII в. веке русский автор И. Лизакевич писал, что "и Новгород и Псков управлялись как имперские ганзейские города"33. Некоторые ученые склонны были первопричину данного явления искать в развитых торговых отношениях и близких контактах с вольными городами Ганзы. Но подобный подход справедливо отвергался рядом русских историков. Вот что по этому поводу писал Н.М. Карамзин: "Не в правлении вольных городов немецких - как думали некоторые писатели, но в первобытном составе всех держав народных от Афин и Спарты до Унтервальдена и Глариса надлежит искать образцов новгородской политической системы, напоминающей ту глубокую древность народов, когда они, избирая сановников вместе для войны и суда, оставляли себе право наблюдать за ними, свергать в случае неспособности, казнить в случае измены или несправедливости и решать все важное или чрезвычайное в общих советах"34.

Связь вечевых порядков с догосударственными демократическими традициями подчеркивают и современные исследователи И.Я Фроянов и А.Ю. Дворниченко: "Древняя Русь стояла на грани двух эпох: доклассовой и раннеклассовой. Переходный период древнерусского общества с присущей ему общинностью без первобытности и вытекающим отсюда демократизмом общественных отношений обусловил становление республиканского строя на Руси XI- XII столетий как демократического, воплощавшего политическое творчество народных масс"3э.

И, действительно, "при последовательно феодальном характере власти политический строй Новгорода создавал постоянные возможности для непосредственного участия народа в делах управления, совершенно несравнимые с теми, что наблюдались в княжествах"36.

Новгородскую форму управления называли вечевым. Вече являлось высшей властью, наделявшей полномочиями главных должностных лиц. Веча

32 Ясюнас В.Л. Указ. соч. С. 103.

33 Институты самоуправления: нсторико-правовое исследовани,- М., 1995. С. 125.

34 Карамзин Н.М. История государства российского,- СПб., 1892. Т. 6. С. 83-84.

33 Фроянов И.Я., Дворниченко А.Ю. Города-государства Древней Руси,-Л., 1988. С. 267.

Ь Институты самоуправления. Указ.соч. С. 126.

39 были известны в древности всем русским городам и составляли неотъемлемый элемент их политического строя. Но, как утверждают исследователи, только в Новгороде вече получило полное развитие, хотя природа его при этом менялась, вече становилось важнейшим атрибутом феодальной государственности в очень редкой для нее форме демократической республики.

Современные исследователи сходятся в едином мнении о том, что формирование института самоуправления в Новгороде продолжалось в течение длительного времени.

Для Новгородского вече как исторической форме местного самоуправления было характерным следующее:

- управление горожанами через выборный представительный орган -посадников;

- участие населения в законотворческой деятельности, в решении вопросов войны и мира;

- реальная возможность населения избирать и смещать посадников и владык, назначать воевод;

- установление контроля за деятельностью должностных лиц;

- решение вопросов внешних сношений, торговых соглашений, вопросов о земле;

- установление повинностей населения и контроль за их исполнением;

- возможность рядовых граждан по своей инициативе созывать вече (сход), при проведении которых придерживались определенные правила, предписывавшие обязательное участие представителей всех слоев населения и исторически сложившихся административно-территориальных единиц.

Важную роль в организации вече играл

глава новгородской церкви -владыка. Церковная самостоятельность стала важной частью новгородского самоуправления. Первых владык избирали на вече, так же как и светских должностных лиц. Во владении владыки находились монастыри и церкви, что позволяло ему обладать большой экономической и политической силой.

40

Таким образом, местное самоуправление времен Новгородского вече представляло собой завершенный в своем развитии социальный институт со сформировавшейся системой норм, правил и статусно-ролевой структурой, социально одобренной большинством участников этого социального процесса.

В конце XV века в России завершается процесс образования централизованного государства. Вся территория государства того времени делилась на уезды, уезды делились на волости и станы.

С образованием централизованного государства меняется и местное управление. В городах появляются должностные лица - городовые приказчики, оттеснившие наместников от военного, административного, а потом земельного, финансового и судебного управления. Они назначались великим князем из дворянства и подчинялись только ему.

Все земские выборные избирались на неопределенный срок, но могли быть переизбраны. Позже были введены ежегодные выборы. Земские органы собирали подати, разбирали гражданские и второстепенные уголовные дела.

В начале XVII в. потребовалось усиление власти на местах, что способствовало введению института воевод как основного звена местного управления.

Воевода имел большие права и обязанности: выполнял административно-полицейские и военные функции, охранял границы, осуществлял финансовый контроль за сборщиками налогов.

В XVII в. продолжали существовать обе формы самоуправления - губная и земская. Губные и земские учреждения получили распространение главным образом в городах европейской части России. В районах с инородческим населением вырабатывались особые формы правления, учитывающие языковые и бытовые особенности населения.

В самом низшем звене управления сохранилось выборное начало. Земские старосты избираются, они ведали раскладкой податей, таможенными сборами, следили за порядком, т.е. выполняли полицейские функции.

41

В XVII в. продолжают существовать земские соборы (до 1654 г.) и земские органы управления на самом низшем уровне. Данное положение, на наш взгляд, характеризует не неразвитость самоуправления, а соответствие сложившейся формы управления на местах определенным существовавшим потребностям. В обширных территориях Российской империи центральная власть не могла выработать адекватные формы управления на местах и вследствие этого сверху разрешалась деятельность земств и городских управ. Их компетенция формировалась не только правительством, но и как было показано, историческими традициями.

В начале XVIII в. новые реалии потребовали реформы местного управления. Реформы управления первой четверти XVIII в. привели к созданию бюрократического аппарата и господству централизма.

Следующая реформа местного управления состоялась в 1775 г. при властвовании Екатерины II, которая усилила позиции дворянства, укрепила местный чиновничий аппарат. В то же время, по "Грамоте на права и выгоды городам Российской империи" восстанавливались органы сословного городского самоуправления. "Городское общество" получило право юридического лица, могло иметь собственность. Органом самоуправления было городское собрание всех обывателей, которое правомочно было избирать городского главу, распорядительный орган - городскую думу. Городское самоуправление решало вопросы благоустройства, развития торговли, промыслов, защиты сословных прав. Деятельность городской думы находилась под опекой губернатора и сдерживалась слабой финансовой базой.

К середине XIX в. стала очевидной необходимость очередной реформы местного управления, востребованная прежде всего экономическими причинами. Отмена в 1861 г. крепостного права вскрыла несоответствие существующей системы управления. Реформы 60-х - 70-х гг. XIX в. носили характер буржуазных реформ. Они установили выборные представительные учреждения местного управления, выборные органы суда (институт мировых

42 судей), более гибкие формы финансового контроля со стороны государства, принцип всесословности в наборе в армию и другое.

Но среди этих изменений самой важной являлась реформа местного управления, или земская реформа. Необходимость этой реформы осознавалась многими государственными и общественными деятелями. Были выдвинуты несколько вариантов реформ. Представители дворянского сословия предлагали предоставить дворянству право участвовать в государственном управлении, отстаивали сословные привилегии.

Западники, во главе с Чичериным Б.Н., отстаивали необходимость сохранения привилегий дворянства, но предлагали открыть доступ в дворянство других сословий, установив определенный имущественный ценз.

Славянофилы считали, что с отменой крепостного права дворянство должно утратить свои привилегии. Аксаков И.С. в 1862 г. выдвинул идею самоупразднения дворянства как сословия. Он признавал необходимость сосуществования государственного начала и земского народного, считал земство чистым народным представительством. При этом Аксаков выступал за организацию земства "снизу", а не "сверху", отрицал значение земства при сохранении цензуры и отсутствии гласности. Он был сторонником бессословного земства, выступая против ограничений избирательного права цензом, но при этом признавал необходимость созыва Земской думы при сохранении власти царя.

Несколько проектов реформ выдвинуло и правительство. Одни проекты узаконивали земские учреждения правительственными местными органами, необходимыми для внутреннего управления, отводя им лишь хозяйственную роль (Милютин А.), другие предусматривали создание Государственного совета с участием представителей земств с совещательным голосом для рассмотрения законодательных вопросов и дел, относящихся к государственному хозяйству (Валуев П.А.). Такое устройство Государственного Совета в принципиальном плане сохраняло бы неприкосновенность верховной власти, а земства удовлетворяли амбиции дворян, потерявших вотчинную власть с отменой крепостного права.

Положение о губернских и уездных земских учреждениях" было принято в январе 1864 г. В основу избирательной системы было положено имущественное, в значительной мере - сословное начало. Так, избиратели местных органов самоуправления (земств) состояли из трех групп: 1) уездные землевладельцы; 2) городские избиратели; 3) сельские крестьяне. Причем, по двум первым группам были установлены определенные цензы исходя из размеров земель и доходов.

Земское собрание было распорядительным органом, которое избиралось один раз в три года и собиралось раз в год. Земские учреждения владели полномочиями распоряжаться местными хозяйственными делами. К концу XIX в. земства были созданы в губерниях России. Их не было в национальных районах, в Сибири, Астраханской, Архангельской, Оренбургской губерниях. Земства существовали за счет введения специального налога.

Исследователи выделяют следующие особенности данной модели местного самоуправления:

- всесословный характер земств;

- функционирование земских учреждений вне системы государственных органов, так административно и финансово земские органы были отделены от государственных;

- наделение земств значительными полномочиями в решении широкого круга местных проблем;

- введение земской системы только на двух административно-территориальных уровнях: уездном и губернском. Земство не имело своих структур ни на низших уровнях (волость, селение), ни на высшем уровне общероссийского масштаба;

37

- четкая правовая регламентация земской системы и деятельности ее органов .

При всех законодательных и организационных усилиях по созданию местных органов власти, Россия оставалась централизованной страной,

37 См.: Степанеико A.C., Кузнецова A.M. Местное самоуправление в Сибири,- Иркутск, 2001.

44 сохраняя все сословные привилегии дворянства и гражданские, также имущественные ограничения крестьян.

При этом на окраинах России не было земств и городского самоуправления.

К концу XIX в. в России снова усилились тенденции к централизации власти и ограничению самостоятельности управленческих органов на местах. Земство, как система народовластия не успела реализовать себя в полной мере, утратив, в очередной раз свой исторический шанс участия в становлении реальных демократических процессов.

В начале XX в. революция 1905-1907 гг. заставила самодержавную власть России вновь реформировать сферу управления.

Вместе с изменением верхушки власти реформировались и расширялись права земских и городских органов самоуправления. На окраинах были учреждены земства.

Хотя земства внешне, т.е. законодательно устанавливали начала местного самоуправления, на практике оказывались далеки от теоретических моделей. Так, одним из главных условий нормального функционирования органов самоуправления в теории было четкое разграничение пределов власти между ними и государством, что не было обеспечено в полной мере. Так же, установление центральными властями обязательных повинностей в пользу последних, нарушало базовый принцип модели самоуправления удовлетворение потребностей местного населения. Недостаточно также были регламентированы финансовые вопросы земства. Что касается системы выборов в земские учреждения, то здесь принцип имущественного ценза и трехуровневая система выборов ограничивали реальные права широких слоев населения.

В целом, развитие земского движения в России показывает востребованность расширения участия населения в управлении на местах в кризисные периоды российского государства.

Хотя в 1917г. земства, под давлением внешних факторов прекратили свое существование, эти органы местной власти внесли свой значительный вклад в теорию и практику местного самоуправления.

На смену земствам по всей России установилась власть Советов, система управления, которая хоть и провозгласила лозунг "Власть - народу", на самом же деле строилась на жестком контроле со стороны правящей структуры.

В первые годы советской власти, это 1920-30-е гг., государство для привлечения в свою сторону населения в идеологическом и политическом плане попыталось воссоздать земские формы самоуправления. Но уничтожение института частной собственности, претворение идей диктатуры пролетариата привели к тоталитаризму и централизации власти.

Советская" модель совершенно отличалась от рассмотренных выше моделей местного самоуправления, так как она, по существу, являлась моделью не местного самоуправления, а местного государственного управления. Конституция СССР 1977 г. констатировала местные органы "органами государственной власти на местах (а не противостоящих центру органами то местного самоуправления)" .

Особенностями этой модели являлись провозглашение полновластия представительных органов (Советов) на соответствующей территории и иерархическая соподчиненность всех входящих в нее звеньев (все другие органы управления государства производны от Советов и подконтрольны им). Несмотря на признание Советов полновластными органами, они не играли самостоятельной роли в процессе управления, так как реальной властью владели партийные органы, пронизывающие всю структуру управления сверху до низу.

Советская модель управления просуществовала вплоть до конца 1993 года. Она характеризовалась директивным способом формирования представительных органов (советов), совмещением представительных и административных органов управления, жесткой соподчиненностью органов

38 Конституция СССР: политико-правовой комментарий. - М., 1982. - С. 354. местного управления и отсутствием финансовой свободы. В организационном плане в СССР все уровни власти, включая и местный, составляли единую систему соподчиненных органов, и все местные органы власти были организованы по единой модели "совет - исполнительный комитет". Причем исполнительный комитет формировался советом, был ему подконтролен и подотчетен. Структура и штатное расписание для каждого уровня определялись вышестоящим органом власти. Такая система организации власти (централизованная и унифицированная) соответствовала существовавшим в советское время отношениям собственности, когда единственным собственником на средства производства и ресурсы было государство39.

В Российской Федерации в ходе реформы государственного устройства к осени 1993 года сложилась система местного самоуправления, которая в структуре сводилась к модели "представительный орган - местная администрация". Согласно данной модели ограниченный перечень полномочий составлял компетенцию представительного органа местного самоуправления, но вся полнота местной исполнительной власти была сосредоточена у главы местной администрации, который являлся единоличным руководителем администрации и организатором деятельности представительного органа на местах.

В зарубежной и отечественной литературе, посвященной вопросам организации местной власти, используются понятия "местное управление" и "местное самоуправление", выделяются разное число уровней в системе местного управления и самоуправления. При этом не проводится четкого разграничения уровней собственно местного самоуправления и местного управления.

Одни исследователи полагают, что не стоит противопоставлять эти понятия. Местное управление, считают они, может включать в себя как государственную администрацию на местах, так и органы, избираемые

39 См.: Широков А.Н. Основы местного самоуправления в Российской Федерации (введение в муниципальное управление).- М., 2000.

47 населением, т.е. органы местного самоуправления, так как местное самоуправление является составной частью местного управления.

Другие исследователи предполагают некоторое противопоставление местного самоуправления и местного управления. Под местным управлением понимается управленческая деятельность в местной территориальной единице, осуществляемая центральной властью или администрацией вышестоящего территориального уровня. Здесь местное управление осуществляется через назначаемые вышестоящей властью административные органы.

Тогда местное самоуправление определяется как деятельность самого населения местной территориальной единицы и его выборных органов по решению местных вопросов.

Но все исследователи едины во мнении о том, что местное управление и самоуправление самым непосредственным образом связаны с населением, с его повседневной жизнью.

Практически всем теориям, обосновывающим разграничение функций между местным самоуправлением и государственным управлением, было характерно выделение какого-либо признака, характеризующего самостоятельность местного самоуправления по отношению к государственной и он признавался как доминирующий.

Европейская хартия о местном самоуправлении, принятая Советом Европы октября 1985 года, в статье 3-й устанавливает: "Под местным самоуправлением понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть государственных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"40.

В настоящее время существует двоякое понимание позиции местного управления в рамках государственного механизма. С одной стороны, местное самоуправление является частью единой публичной администрации,

40 Европейская Хартия местного самоуправления от октября 1985 г. См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998. С.23. децентрализованным и организационно обособленным элементом государственного механизма, зависимым от центра, которое имеет право на организацию оказания услуг населению. В отличие от субъектов федерации, администрация местных общин не обладает конституционным и законодательным правом. Так, местные органы не могут самостоятельно определять круг своих полномочий, последние устанавливаются вышестоящими органами, а также судами. С другой стороны, местные органы имеют свою собственную легитимность, так как формируются непосредственно населением. Кроме того, местное самоуправление обладает определенной самостоятельностью в формировании местного бюджета, в распоряжении муниципальной собственностью, человеческими ресурсами и другое.

Для того чтобы выявить реальное взаимоотношение государственного и местного управления необходимо уточнить соотношение понятий "местное управление" и "местное самоуправление". Российские исследователи, используя данные термины, порой вкладывают в них разные интерпретации. Более правильным представляется не противопоставление местного самоуправления местному управлению, а "рассматривать их в соотношении как части с целым"41. По мнению одного из современных исследователей сравнительного местного самоуправления X. Алдерфера, понятие "местное управление" является достаточно широким и "охватывает все единицы управления ниже общенационального уровня в унитарных государствах и ниже уровня субъекта федерации в федеративных государствах"42. Таким образом, местное управление может включать как государственную администрацию на местах, так и местные представительные и исполнительные органы.

В данном исследовании под "местным управлением" будем понимать совокупность органов управления на уровне муниципальных образований. Тогда "местное самоуправление" будет интерпретироваться как автономия местного населения, их способность самостоятельно решать местные

Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. - М., 1998. С.23

12 Там же. - С.2.

49 проблемы. В Европейской Хартии 1985 года местное самоуправление трактуется прежде всего как "право»43. Данное право, согласно Хартии, "осуществляется советами или собраниями, состоящими из членов, избранных путем свободного, тайного, равного, прямого и всеобщего голосования и могущих иметь исполнительные органы, несущие ответственность перед этими советами"44. Понятие "местное самоуправление" формально предполагает, что население соответствующих административно-территориальных единиц само управляет своими делами. При этом процесс управления осуществляется через органы, формируемые населением, но чаще всего путем прямого голосования.

Новая Конституция Российской Федерации и действующее федеральное законодательство в положениях, относящихся к местному самоуправлению, учитывают многообразие форм собственности, усложнившуюся в связи с этим систему отношений и возникающую необходимость формировать на местном уровне структуры управления, соответствующие местным условиям. Поэтому принцип многообразия форм организации местного самоуправления является естественным следствием происходящих в России процессов.

Таким образом, при анализе существующих теоретических и практических моделей местного самоуправления приходим к следующим выводам:

- многолетний опыт развития теорий местного самоуправления позволяет сделать вывод о том, что противопоставление местного самоуправления и государственного управления является необоснованным.

- практика большинства государств Запада (США, Великобритания, ФРГ и другие) показывает, что все они имеют тот или иной вид местного управления с определенной степенью самоуправления. Как свидетельствуют зарубежные источники, местное самоуправление не может рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государственного управления.

43 Европейская Хартия местного самоуправления от октября 1985 г. См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998. С. 23.

44 Там же: С. 23.

50

- самоуправление является одним из основных элементов государства с демократическими принципами государственной системы.

- эффективность органов местной власти, видимо, зависит в значительной степени от соответствия их структур, компетенции, уровня и способов финансирования задачам этих органов.

Россия, как государство, имеющее целью эффективное, динамическое развитие на основе демократических принципов, в настоящее время находится в процессе поиска оптимальных форм управления органами на местах, определения основных механизмов внедрения и устойчивого развития местного самоуправления.

1.3. Исторические особенности местного самоуправления коренных народов Якутии.

Формы социального управления любого народа складываются в течение всего исторического развития. При этом огромную роль играют традиции, наиболее устойчивые из которых со временем оформляются в виде законов, регулирующих социальную жизнь общества в целом. Так, еще Аристотель отметил, "что законы, основанные на обычае, имеют большее значение и касаются более важных дел, нежели законы писаные так, что если какой-нибудь правящий человек и кажется более надежным, чем писаные законы, то он ни в коем случае не является таковым по сравнению с законами, основанными на обычае"45.

Данное положение в теоретическом плане нашло отражение в работах многих философов и социологов разных эпох. В частности, Ш.Монтескье подчеркивал, что "государства управляются пятью различными факторами: религией, максимами правления, законами, нравами и обычаями"46. Г.Спенсер и М.Вебер отмечали решающую роль обычаев и традиций в становлении государственности, их роль в формировании и распространении различных социальных норм, упорядочивающих управляемые системы.

Роль обычаев и традиций в управлении важна еще и потому, что "для того, чтобы войти в жизнь, подсказываемые экономикой политические учреждения должны предварительно пройти через головы людей в виде известных понятий"47. Эти "известные понятия" содержатся в самом жизненном укладе того или иного народа в виде непререкаемых норм и постулатов, прошедших длительное испытание на устойчивость и жизнеспособность.

Из этого следует, что развитие института местного управления в целом, и местного самоуправления в частности, в конкретном регионе будет

45 Аристотель. Политика. Соч. Т. 4. - М., 1983. С. 482.

46 Montesquieu/ Oeuvres completes. 1950-1955. T. 2. P. 184.

47 Плеханов Г.В. Избранные философские произведения. M., 1956. Т. 2. С. 216

52 жизнеспособным только на основе глубокого изучения исторического опыта такового в данной местности.

Формирование современного местного самоуправления в Республике Саха (Якутия) рассматривается нами на основе анализа исторических фактов как поступательный процесс социальных преобразований в ходе становления гражданского общества.

Самоуправление различных социумов в историческом развитии генерирует социальные нормы, которые с течением времени принимают формы элементов традиционной власти. В историко-социологическом аспекте местное самоуправление есть форма традиционной власти, эволюционировавшая с древних времен до наших дней.

Форма самоорганизации социума (рода, племени) возникшая на основе традиций и обычаев, имеющих объективные природные причины и социальную основу, в своем историческом развитии вырабатывает условия и правила общественных отношений. Эти правила и традиции в их историческом развитии, особенно с возникновением и становлением государства становятся неписаными или писаными законами. В свою очередь государство в своих интересах поощряет или наоборот ограничивает местное самоуправление своих граждан. При этом права граждан на самоуправление и интересы государства находятся в тесной взаимосвязи.

История развития местного управления и самоуправления в России и, в частности, в Республике Саха (Якутия) и ее нынешнее состояние должны быть оценены с позиции - в какой степени реализовывался базовый принцип модели самоуправления - удовлетворение потребностей местного населения.

До Октябрьской революции государственности у якутов и народов, населявших Якутию, не было. Процесс вовлечения якутов в государственно-правовые отношения начинается после вхождения Якутии в состав России.

53

Однако же, своеобразная родовая организация коренных народов Якутии, основанная на обычном праве, конечно, существовала и до присоединения к российскому государству.

По свидетельству В.Л. Серошевского, "в то время, когда русские встретились с якутами, якутский родовой строй уже достиг высокой степени развития, и родоначальник, бись-уса тойоно, была должность особая, по-видимому, исключительно военная и судебная.

Группы, как большие, так и малые, как сложные, так и единичные, в конструкции своей были тождественны, что и теперь видим в якутских родах. Выборное представительство было еще более номинальное, чем теперь. Все вопросы, как экономические, так и правовые, решались миром, советом старейших, огониор: отцов, дядей, старших братьев. В прошлом эта собирательная власть была сильнее и совет старейших фактически распоряжался всем общинным богатством. Молодежь считалась неимущей"48.

Общие дела вершил, как и теперь, родовой сход. Военные и мелкие судебные дела, требующие быстрого и неотложного решения, вершил признанный народом военачальник - тойон. Должность, эта по словам якутов, была наследственная, в силу понятия, что "орленок всегда орел - вороненок всегда ворон". Но наследственность проводилась нестрого"49.

Серошевский считает, что "в основе якутского рода лежит, по-видимому, понятие кровного родства. Он называется ara уса - отчий род, вместо уса якуты часто употребляют тордо, что значит - происхождение, корень"50.

Интересно, что "есть многие роды, происходящие по преданиям, от женщин, хотя теперь роды считаются в мужской линии". Кстати, у М.М. Ковалевского также есть упоминание о материнском роде якутов.

По Серошевскому ".до пришествия русских якутский народ распадался на джоны или биси, а эти состояли из родов. Джонов было значительно больше, чем теперь "улусов"; их-то и называли казаки "волостями"56.

48 Серошевский. Якуты. С. 429.

49 Там же. С. 437.

50 Там же. С. 418.

И, далее: "Итак, нужно думать, что в старину было только два кровных родовых круга, уру: ага-уса образовали "народы" - джон. Союзы последних считались уже не кровными, а договорными - эеллях. .Подчинение наслегов улусам на родовых основаниях - позднейшее, русское нововведение. Эта группировка прикрыла собою старый родовой порядок; возможно, что деления их в некоторых частях совпали, но в общем обе системы сильно разнились. В новейщее время выступило на первый план землепользование и окончательно грозит смыть старые родовые принципы.

До пришествия русских понятия о территории были у якутов крайне смутны, а понятие о границах и поземельной собственности даже совершенно отсутствовало"37.

Среди народов Якутии, проживавших компактными группами еще до прихода русских землепроходцев, самоуправление было на уровне родоплеменных отношений, причем эти родовые и связанные с ними административные межродовые отношения были приняты за основу царской воеводской администрацией при создании Якутского округа, а впоследствии и области. Первоначально, в центральной части Якутии, первичные административные единицы - наслеги в составе улусов, в основной своей массе были образованы по местам проживания семей и хозяйств, связанных родственными отношениями. При расширении административных границ, при создании новых округов (Вилюйского, Олекминского, Верхоянского, Колымского), имеющих в своем составе по несколько улусов с огромными территориями, было принято за основу географическое положение наслегов и улусов по естественным границам - водоразделам рек и горным хребтам.

Общественные отношения в социумах во многом определялись общинным владением землей. Существовали семейно - родственные группы, которые представляли собой преобладающий тип социума того

36 Там же. С. 459.

57 Там же. С. 464 времени, причем родовой строй не вписывался строго в понятие "род" и "племя". В этом смысле наслеги и улусы того времени как административно - территориальные единицы, действительно, близки к понятию "родовой союз". Это обстоятельство доказательно приведено

58

Ф.Ф. Васильевым .

Интересы общины определялись насущными потребностями ее членов, а сама община характеризовалась сильной разобщенностью, не представляла собой постоянно тесно общавшуюся между собой группу людей. Экономическая основа жизнедеятельности - скотоводство и охота, необходимость постоянного пребывания на местах содержания скота и охоты обуславливали то, что большую часть времени несколько семей проводили отдельно от других, участвуя в больших родоплеменных сборах всего несколько раз в году в ритуально -хозяйственных целях (праздник встречи лета - ысыах, неводьба осенью, ярмарки и т.п.).

С течением времени, особенно в земледельческих улусах стали внедряться общинные порядки, свойственные уже издавна коренной России.

XIX век характеризуется активным изучением Якутского края различными исследователями, экспедициями, политссыльными. На их письменных источниках современными учеными достаточно изучены быт и хозяйственные отношения в общинах того времени. И.И. Майнов писал: "В общественном быте инородческого населения на пороге XX в. встретились и теперь действуют бок о бок архаические пережитки родовых отношений, общинные тенденции к уравнительности и капиталистические тенденции к расслоению классов. Аристократическое начало до сих пор еще крепко в порядках управления; демократическое -постепенно крепло и отражалось на изменении общинного уклада; плутократическое - легко привилось к аристократическому и воспользовалось готовыми формами якутского строя, чтобы без

58См.: Васильев Ф.Ф. Военное дело якутов. - Якутск, 1995.

56 всякой ломки приспособить эти старые формы к удовлетворению своих новых интересов. В продолжении XIX в. жизнь и в этом отдаленном уголке не стояла на месте и развивалась не по готовому шаблону, но создавала из комбинации разнородных элементов прихотливые формы, к которым мало подходят установившиеся термины в их обычном значении"59.

Ф.Г. Сафронов проводит аналогию между административно-территориальными единицами России и Якутской области: "Якутский наслег -в какой-то мере аналог русского сельского общества (сельской общины), улус -волости. Это мирское общество якутов. Но оно имело отличие: управлялось во многих случаях не общегосударственными узаконениями, а обычным правом, т.е. устоявшимися нормами нравов и обычаев, превратившимися в публичное право, направлявшее жизнь всего якутского мира"60. Им же впервые введено понятие "мирское управление" - как характеристика местного самоуправления в Якутии XVII - начала XX века. Он обосновывал это положение тем, что у русских крестьян «миром называли общество крестьян - селение, волость, "мирское общество", "мирская сходка", "мирской приговор" - это не только исторически сложившиеся реалии, но и официальные термины, широко вошедшие в практику государственного делопроизводства».

В. Серошевский предполагал, что слово "наслег" происходит от тунгусского "нюлг", обозначавшего расстояние в 8-10 верст. Оно попало к

61 якутам, по его мнению, через казаков, усвоивших его первыми .

Современные исследователи опровергают это мнение. Слово "наслег" произошло от слова "ночлег", обозначавшего место ночевки. Приводятся исторические тексты - справки, из которых видно, что "наслег" это трансформированное слово от "ночлег" - место ночевки служилых людей, а не

39 Майнов И.И. Восточное обозрение,- СПб. 1896. ноября.

60 Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в ХУП - нач. XX века. Якутск, 1987. С. 4.

61 Серошевский В.Л. Якуты. Опыт этнографического исследования,- М., 1993. С. 457.

62 Сафронов Ф.Г. Указ. соч. С. 52. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.2. М., 1995. С. 4. 470.

57

62 название административной единицы . Так же определяет слово "наслег" в своем словаре В. Даль: "Наслегъ, наслежный - ночлег, ночлежный.// Наслегъ,

63 сиб. якутская деревня." .

В дальнейшем происходит постепенное абстрагирование термина "наслег" от первоначального и превращение его в обозначение административной единицы (примерно 1830-1840 гг.).

Что касается термина "улус", то "уже в ясачной книге И. Галкина от 1631/32 г. места проживания объясаченных якутов названы "улусами". Потом, после 1630-х гг. этот термин вышел из употребления, был целиком вытеснен словом "волость". Снова упоминается в 1720-х гг. когда были образованы более крупные административные объединения, состоящие из нескольких волостей и оставался в обиходе до первых десятилетий советского периода включительно"64. Исследователи считают, что в якутскую лексику "улус" попал от русских, которые знали этот термин издавна65.

Так что, Серошевский прав, когда замечает: "Джоно употребляется преимущественно вместо официального "улус" и "наслег". Оба последние названия, мне кажется, чужды якутам". И "слово улус тоже неизвестного происхождения; и обозначает обширный родовой союз"66.

Вот как описывает Серошевский правила ведения схода наслега того времени: "В народное собрание, по преданию, допускались все взрослые родовичи. Если наблюдать якутскую сходку, совещающуяся свободно под открытым небом, то нетрудно и теперь заметить такое же ее расположение. Обыкновенно они происходят недалеко от дома родового правления, "суглан". Они образуют замкнутый круг. В первом круг - пожилые и влиятельные, во

64 Сафронов Ф.Г. Указ. соч. С. 48.

65 Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка. Т.4. М., 1995. С. 489.

66 Серошевский В.Л. Указ. соч. С. 457

58 втором - "независимые, но менее состоятельные", в "третьем стоят молодежь, дети, нищие и нередко женщины. Обсуждает дела, собственно говоря, первый круг: второй иногда только вставляет свои замечания и поправки, третий слушает молча. Из среды выдвигаются оратор. У якутов высоко ценится ораторское искусство, и между ними встречаются замечательно талантливые ораторы. Перед окончательным решением руководители, согласно обычаю, обращаются к народу. Решения якутского схода всегда единогласные; баллотировка якутам незнакома; если она где и практикуется, то это сп нововведение" .

Как известно, Ленский край (Якутия) был присоединен в состав России в XVII в. Российское феодальное государство приняло законы, утверждающие царское право на эту территорию, регулирующие права и обязанности людей, ставших ясачными подданными России.

Государственное управление Ленским (Якутским) краем официально было начато с 1638 года, с момента назначения в Якутск первого воеводы П.Н. Головина. Основной правовой памятник того периода - Соборное уложение 1649 года. Уложение узаконило следующие правовые основы: во-первых, территория обитания ясачных, объявляемая собственностью царя, оставлялась в фактическом пользовании самих ясачных подданных; во-вторых, были законодательно не тронуты обычаи ясачных и юридически зафиксирована возможность применения их в качестве обычного права.

Юридические начала Соборного уложения были развиты в соответствующих нормативных актах XVII века. Эти правовые акты в качестве основных прав аборигенов, ставших ясачными подданными России, узаконили: 1) право на проживание на земле, объявленной собственностью российского монарха, и право на использование для своих нужд земли и угодий в районах их исконного обитания; 2) право на сохранение и развитие ими своего традиционного хозяйственного уклада; 3) юридическое признание права

67 Там же. С. 447-448. ясачных на сохранение своих обычаев и верований. В результате институты их правовых обычаев оказались трансформированными в обычное право; 4) право ясачных на их защиту Российским государством и русским законом от "всяких", как внутренних, так и внешних посягательств.

Далее, правовые акты XVII в. сохранили без какого-либо изменения исторически сложившиеся социальные и иные внутриобщественные отношения ясачных, а также привилегии их социальных и родоплеменных верхов.

Территория края была разделена на отдельные регионы для сбора ясака по воеводствам, а внутри их - по волостям, острогам и зимовьям, которые одновременно служили административно-территориальными опорными пунктами68.

Как показывает анализ юридических актов и исторических событий и фактов XVII в., русское феодальное государство в то время оставило нетронутым старый способ производства народов Ленского (Якутского) края, довольствовалось взиманием с них ясака. Законодательно было санкционировано исторически сложившееся скотоводческое хозяйство народов Восточной Сибири, основанное на пастбищной и отчасти сенокосной эксплуатации земли, а также использование ими охотничьих и рыболовных угодий. Не подвергались никакому вмешательству и социальные, внутриобщественные отношения, сохранились привилегия и общественная власть князцов, "лутчих людей". Более того, последние получили ряд новых узаконенных привилегий, которые усиливали их власть над своими сородичами.

Таким образом, коренные народы, приняв в XVII в. ясачное подданство России, впервые в своей истории оказались в условиях государственности. Они стали жить на земле, объявленной собственностью российского монарха и территориально разделенной по закону на отдельные регионы, а внутри их по острогам, зимовьям и ясачным волостям. В результате каждый народ занял

68 Федоров М.М. Лекции по истории правового положения инородцев и о государственности Республики Саха (Якутия).-Якутск, 1999. С. 6-12.

60 определенное, законодательно гарантированное территориальное пространство, а каждое родоплеменное общественное объединение стало кочевать в пределах своего юридически определенного земельного региона69.

Крупнейшими правовыми актами царизма в отношении народов Якутии являются Инструкция Л.С. Владиславича-Рагузинского 1728 года, Инструкция лейб-гвардии семеновского полка секунд-майору Щербачеву 1763 года, Устав об управлении инородцев 1822 года - крупнейший правовой акт царизма более или менее полно урегулировавших правовые отношения якутов и других народов Восточной Сибири.

В развитии правового регулирования якутского народа в составе царской России выделяют три этапа70.

Первый этап хронологически охватывает XVII- начало XVIII века. В этот период царское правительство сохранило старый способ производства ясачных подданных и существовавшие у них формы управления, довольствуясь выкачиванием ясака. Можно сказать, что царское правительство придерживалось в этот период "политики невмешательства" в их жизнь. Причем, такая политика себя оправдывала с экономической точки зрения. В 1660 году от продажи сибирской пушнины в казну поступило более тысяч рублей. А доходы от других источников составляли миллион тысяч рублей71.

Второй этап правового регулирования охватывает период с 20-х годов XVIII века по 20-е годы XIX века. Правовые акты этого периода направлены на обеспечение взаимодействия русского государства с общественными институтами народов Сибири, в том числе якутов. На втором этапе царизм более активно применяет правовые средства для регулирования общественных отношений народов Сибири. А поскольку организация сбора ясака была

69 Федоров М.М. Там же. С. 12.

70 Данная периодизация предложена М.М.Федоровым в монографии "Правовое положение народов Восточной Сибири (ХУП - начало XIX века).- Якутск. 1978.

71 Ключевский В.О. Русская история. - М., 1993. Кн.2. С. 336.

61 основной функцией местной администрации, именно в этой сфере были созданы два крупных акта 1728 и 1763 годов.

Инструкция Владиславича-Рагузинского впервые заложила по некоторым вопросам правовые основы власти и суда родоначальников ясачных народностей Восточной Сибири. А также положила начало правовому регулированию, подчеркнула необходимость совершенствования правовых норм взимания ясака, установила, что не должно быть таких жителей улуса, за которыми некому было бы отвечать, запретила уход ясачных из своего рода и переход из одного рода в другой. "Перебежчики" подлежали обязательному возврату в прежний род с женами и детьми. Каждый "улусный" человек обязан был подчиниться своему родоначальнику, выполнять все его повеления и, кроме того, соблюдать царские законы.Третий этап правового регулирования начинается с принятием "Устава об управлении инородцев" в 1822 году и заканчивается в 1917 году.

После принятия "Устава" 1822 года была узаконена следующая система органов инородческого управления: низшим звеном было родовое управление, далее - инородная управа, которая подчинялась местной русской администрации.

Становление местного самоуправления в Якутии имело свою своеобразную историю. При этом надо отметить, что движение за самоуправление возникло как противостояние ужесточению сбора ясака.

Впервые якутские тойоны подняли вопрос о самоуправлении в связи с подготовкой "Нового Уложения". Они обратились в Сенат с просьбой разрешить местной администрации рассматривать тяжбы. Их предложения были приняты в 1769 году. Но на пути становления самоуправления тогда главным препятствием стал земельный вопрос. Суть его заключалась во введении института частной собственности на землю. В острую дискуссию по этому вопросу были вовлечены почти все слои населения и общественные силы, включая политссыльиых. Разногласия в этом вопросе задержали введение местного самоуправления72.

В 1827 году у якутов Якутского округа Якутской области была создана Степная дума, которая просуществовала до 1838 г. Степная Дума явилась первым представительным органом власти, возникший как результат национального движения якутов, с одной стороны, и либеральных реформ правительства императора Александра I, с другой. После принятия в 1822 г. "Устава об управлении инородцев", добившись определенных условий для расширения местного самоуправления, в основном, в территориальном плане, якутские тойоны стали выступать с многочисленными ходатайствами и проектами общественного устройства якутов с целью расширения прав и полномочий. Так, "Уставом" 1822 г., для инородцев второго разряда, куда были определены и якуты, кроме Родового Управления предусматривалось создание

73

Инородных Управ для управления несколькими стойбищами и улусами . Также, согласно параграфу "Устава" "многия роды, соединенные в одну общую зависимость, а именно: Забайкальские Буряты, имеют свою Степную Думу"74. Опираясь на эти положения, якутские тойоны добиваются правомочности создания Думы и в Якутской области.

Параграф определял следующие обязанности Степной Думы: "1) в народоисчислении; 2) в раскладке сборов; 3) в правильном учете всех сумм и общественного имущества; 4) в распространении земледелия и народной промышленности; 5) в ходатайстве у высшего начальства о пользах родовичей"73.

Параграф гласил: "Степные Думы представляют общественное собрание и имеют одне хозяйственные обязанности, подобно как Градския Думы"76.

72 Петров Ю.Д. Становление земства в России // Якутия, 15. 02. 2001.

73 Памятники права Саха (Якутия)/Под ред. М.М. Федорова. Якутск, 1994. С. 68

74 Там же. С.69.

75 Там же. С.70.

76 Там же. С. 79.

Но как показала практика, деятельность Якутской Степной Думы намного вышла за рамки, установленные "Уставом". Это собрание превратилось в действенный орган национального самоуправления, проведший значительные мероприятия и оставивший глубокий след в истории якутского народа77.

27 января 1827 г. было объявлено об учреждении Якутской Степной Думы. Демократическое начало в деятельности Степной Думы обеспечивал принцип выборности заседателей-членов Думы. Председатель избирался на три года, а временные заседатели от каждого улусов Якутского округа переизбирались ежегодно. Улусные головы существовавших тогда улусов автоматически становились обязательными заседателями. "Временными заседателями" являлись наиболее уважаемые люди своих родов, наслегов и улусов. Общее количество заседателей составляло человек, которые делами своего народа занимались без всякой оплаты труда. Оплачивался только письмоводитель.

Дума была наделена правом перераспределять земли и повинности в улусах. К тому времени ясак платили только те, кто имел землю. А те, кто являлся держателем земельного надела, выполняли повинности. Якуты делились на классов: "а) владеющие землей по окладу полного соболя, его половины и трети; б) владеющие землей по лисичному и полулисичному окладам; в) занимающиеся мастерством, зверопромышленностью и другими постоянными занятиями, равно и скотники; г) состоящие в работе у своих сородовичей и у русских; д) старики, сироты, совершенно не имущие, прокармливаемые подаянием"78. В результате передела земли увеличилось количество владельцев земли (к группам "а" и "б" добавились группы "в" и "г"), что явилось одним из важнейших результатов деятельности Степной Думы.

Другим важным мероприятием явился созыв "семиулусного собрания, состоявшегося в г. Якутске июля 1830 года. Выборы участников собрания в

77 Борисов А. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма // Илин. №1-2, 1997. С. 36-38.

78 Левенталь Л.Г. Подати, повинности и земля у якутов // Материалы по обычному праву и общественному быту якутов. Л., 1929. С.393-394. улусах проходили несколько месяцев. Представители были выбраны практически от всех наслегов, так всего в собрании приняло участие человека79. Главным вопросом при этом являлся вопрос о якутской депутации в Санкт-Петербург для встречи с императором Николаем I.

Установленными фактами, свидетельствующими о привлечении широких слоев населения к деятельности Степной Думы являются:

- заинтересованное участие всех якутских родов на выборах;

- ведение оживленной переписки Думы с улусными управами во время проведения выборов;

- рассылка заранее специальной "Записки", содержащей перечень вопросов, подлежащих обсуждению и касающихся расширения прав Родовых управлений;

- сбор предложений по существу рассматриваемых вопросов от представителей улусов и наслегов.

Анализ документов, связанных с работой "семиулусного собрания" 1830 г., показывает относительно высокий уровень культуры и образованности членов Степной Думы и четкое осознание ими насущных проблем якутского населения, развитие общественно-политического сознания глав якутских улусов, преемственность поколений якутских деятелей80.

К сожалению, поездка избранной делегации в Санкт-Петербург не состоялась. Да, и сама Якутская Степная Дума по распоряжению иркутского генерал-губернатора была закрыта ноября г.

Главной причиной закрытия явилась, как считают исследователи, активность и самостоятельная политика Думы по расширению прав и свобод якутского населения. Она могла бы стать основой действительного самоуправления, защищая внутренний уклад жизни местного населения, их обычаи и традиции. Также Дума могла бы наряду с решением вопросов землевладения и других хозяйственных вопросов, сыграть большую роль в

79 Башарин Г.П. История аграрных отношений в Якутии (60-е годы ХУШ - середина XIX в.). - М., 1956

80 Борисов А. Степная Дума. С. 38. формировании новых социальных ролей и развития общественного самосознания широких слоев населения.

Якутская Дума не была "организацией, созданной якутским тойонатом о 1 для защиты своих классовых интересов" , поскольку тойоны не были классом. С одной стороны, они представляли собой служилое сословие, возникшее на царской службе, а с другой, - являлись

главами якутской общины82.

Таким образом, создание Степной Думы было велением времени, и явилось результатом с одной стороны, грубого вмешательства царского правительства того времени в традиционный уклад жизни якутского населения, и необходимости решения многих конкретных проблем на местах, с другой.

Деятельность Якутской Степной Думы, на наш взгляд, является особым явлением в развитии местного самоуправления в России, позволившим сочетать государственное и местное традиционное управление.

К началу XX века ранее созданная наслежно - улусная система претерпела значительные изменения, изменились границы улусов, произошло дробление наслегов на более мелкие. Общее число наслегов ко времени Октябрьской революции достигло более 300. Увеличение количества наслегов происходило в удаленных от г. Якутска местностях по мере их создания и регистрации, тогда как в пригородных улусах шло выделение новых наслегов из числа ранее существовавших. Ф.Г. Сафронов установил, что "это можно показать на примере Якутского округа. В 1720-х гг. здесь было улусов и наслегов, в 1760-1770-х гг. соответственно и 78, в 1818 г. - и 109, в 1848 г.- и 117, в 1863 г. - и 121, в 1891 г. - и 125, в 1917 г. -10 и 181. Если взять всю Якутскую область, то в ней в 1863 г. было улусов и наслегов, в 1891 г. соответственно и 234, в 1917 г. - и 339"83.

81 Токарев С.А. Очерк истории якутского народа.- М., 1940. С. 151

82 Борисов А. Степная Дума. С. 38.

8' Сафронов Ф.Г. Указ. соч. С. 126.

Образование новых наслегов говорит о реализации желания родовых союзов к административной самостоятельности. Этот факт также может быть оценен как элемент местного самоуправления, доведение до областной администрации решения группы жителей, объединенных по родовому, в основном, признаку, добиться самостоятельности. Известны случаи, когда только желание отдельных старшин и князей приводило к образованию новых наслегов. Внутри наслегов взаимоотношения тойонов и бедняков были далеки от идеальных, несомненно, экономическое положение бедняков независимо от того, в большом наслеге или более маленьком, новом, они находились, в лучшую сторону не менялось.

В начале века, особенно после революции 1905 г., отмечалось множество случаев отказа целых наслегов от уплаты налогов и податей. Такие решения принимались на собраниях наслегов, некоторые решения этих собраний впоследствии, при помощи политссыльных, через суды выигрывались84.

Таким образом, до Октябрьской революции во главе якутских родов и племен стояли родоначальники, носившие общее название тойоны. Тойоны издавна обладали публичной властью, распространяемой на население определенного рода или племени.

В их функции входили охрана имущественных, семейных и личных прав сородичей, судопроизводство, охрана и расширение территории волости. Царские власти, привлекая тойонов к сбору ясака и других податей, расширяли их судебно-административные функции.

Тойоны составляли своеобразную иерархию, обусловленную исторически сложившейся системой административного управления якутов. Роды объединялись в волости (наслеги), волости в улусы, поэтому были родовые тойоны, волостные или наслежные тойоны (князцы) и улусные тойоны. У

84 Мартынова С.Е. Революция 1905-1907 гг. и крестьянство Якутии // Исторические связи народов Якутии с русским народом. Якутск, 1987. С. 114. эвенков, эвенов, юкагиров и чукчей были одни административные роды, возглавлявшиеся также "князцами", как их называли русские власти.

До 1760-х гг. эти должности замещались по наследству: они механически переходили от отца к сыну. Русская администрация в это дело не вмешивалась. Изменения произошли, начиная с 1760-х гг., когда улусных князцов стали именовать "улусными головами". Одновременно должности родовых и волостных князцев и улусных голов становятся выборными. Избранные стали ос утверждаться русской администрацией , и принимали от предшественников наслежную печать, кортик и письменные дела".

Так же, как и в Центральной России, избранными оказывались те, кто происходил из княжеского рода. Определенного срока не было установлено.

Царская администрация оберегала и поддерживала этот порядок. Это видно из Указа, изданного августа 1812 г. правлением Иркутской губернии, который закрепил наследственность в замещении должностей родоначальников. Так, в Указе писалось: "Якутским родоначальникам быть из поколения родоначальнического", князцы и старшины должны происходить непременно "из поколения князцовского", а не "из рядовых". Во исполнение этого Указа Якутское областное управление потребовало от окружных органов представить "понаслежно учиненные поколения князцов, старшин и о их детях »86 списки

Русские государственные чиновники возложили в обязанность якутских тойонов раскладку и сбор ясака и других податей. Это очень усилило их власть над своими сородичами. Одновременно происходило официальное наделение тойонов судебно-административными функциями. Все гражданские и уголовные дела были переданы якутским тойонам, и русские вовсе устранялись от судебных дел местного населения. Многообразные дела, связанные с калымом, воровством скота, имущественными спорами, драками и т.п., рассматривались самими князцами и старостами.

85 Павлинов Д.М., Виташевский H.A., Левенталь Л.Г. Материалы по обычному праву и по общественному быту якутов. Л., 1929. С. 44.

86 Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в XYII - нач. XX века. Якутск, 1987. С. 68.

68

Прежним оставался и административный строй местного населения: роды, наслеги, улусы у якутов, роды у "бродячих", кочевых народов. В качестве первичной административной единицы у якутов оставлены роды во главе со старшинами. В наслегах создавались родовые управления, куда входили староста (прежние князцы) и один или два помощника "из почетных и лучших родовичей". В улусах создавались инородные управы из улусного головы, двух выборных и письмоводителя. Роды "бродячих" должны были управляться одними старостами. Все эти должностные лица избирались родовичами "на определенное или неопределенное время". Утверждались в своих должностях областным начальником или гражданским губернатором. Жалованья они не получали, за исключением улусного письмоводителя.

Самой низшей единицей административного деления якутов являлись роды, из которых составлялись наслеги. В каждом наслеге было по несколько родов.

Во главе каждого рода стоял старшина, во главе наслега - староста. Староста и старшины каждого наслега составляли родовое управление. В состав родового управления входил и наслежный писарь, если таковой имелся. На наслежных сходах принимались общественные приговоры по получении складных листов от инородных управ, делались раскладки по хозяйствам, назначались сроки окончания сборов и взноса в инородные управы. Такая структура власти сохранилась без изменения до самой Октябрьской революции.

В управлении улусами до середины XIX в. каждая инородная управа состояла из головы, двух выборных и письмоводителя. Затем в сентябре 1860 г. постановлением Общего присутствия Якутского областного управления была введена должность "кандидатов по голове и выборным. С тех пор в улусах каждый голова и выборный имели при себе по одному кандидату. Последнее изменение происходит в 1898 г., когда по указанию областного управления, на основании "обширности территории" многих улусов и в целях "успешного исполнения требований начальства и более тщательного и удобного административного наблюдения за благосостоянием улуса" стали избирать по

87 нескольку выборных с кандидатами, иногда до десяти на улус . Все они назывались родоначальниками и избирались, как правило, на два года, а с 1890-х гг. - на три года. Наслежные старосты и родовые старшины избирались на наслежных мирских сходках, члены инородных управ - на улусных собраниях. На улусный сход собирались все старосты и доверенные от наслегов.

Выборы признавались действительными, если в них участвовало более двух третей избирателей, сами выборы больше проводились не голосованием, а простым соглашением. Все избранные утверждались в своих должностях областным начальником, а с 1852 г., когда образовалась губерния, -губернатором.

Таковы были порядки комплектации родоначальников в якутских наслегах и улусах. Тем же правилам подчинялись и выборы старост "бродячих

88 инородцев" - эвенков, эвенов, юкагиров и чукчей .

Таким образом, административное управление на местах Якутской области, развивалось примерно по той же схеме, что и в царской России в целом.

Зарождающаяся национальная интеллигенция Якутии начала XX в. требовала учреждения земства, как наиболее реального пути предоставления права местного самоуправления народам области. февраля 1900 г. в

Якутском областном совете началось обсуждение вопроса "О преобразовании устройства и управлении инородцев Якутской области". Это обсуждение было инициировано либерально настроенными интеллигентами во главе с

Никифоровым В.В. Он, доказывая, что "ограничение самоуправления, крайне суживая деятельность, тормозит всякую инициативу и задерживает развитие общественного самосознания", впервые предложил ввести земское управление

88 . , в Якутии для "решения вопросов первостатейной важности" . По итогам обсуждения был выработан "Проект положения об инородцах Якутской области, согласно которому, в частности, якутское общество делилось на два

87 Там же. С. 74.

88 Там же. С. 76.

88 В.В. Никифоров (Кулумнуур) - человек и личность. Якутск, 1997. С. 152. разряда (оседлые и бродячие), вводился институт крестьянских начальников и сельского волостного управления. В итоге получился проект, направленный на сужение существующего общественного управления якутов.

Введение земского самоуправления в Якутии было предусмотрено "высочайшим рескриптом" царя Николая II в апреле 1905 года, на основе которого иркутский генерал-губернатор П.И. Кутайсов издал свой указ о введении земских учреждений.

В те же годы, в Якутии, в условиях подъема политической активности, обусловленной революцией 1905 года, был образован "Союз Якутов", идейным руководителем являлся В.В. Никифоров. По его инициативе с октября по ноября 1905 г. представителя трех крупных округов обсуждали вопрос о земстве89 . Они разработали альтернативный административному проект внедрения земства в Якутии. Проект "Общих положений о земском самоуправлении в Якутской области" содержал статей, охватывающих все сферы жизни Якутии90, и имел широкий резонанс не только в Сибири, но и в Центральной России.

В административном отношении Якутская область в начале XX века нуждалась в своих органах самоуправления. В 1912-1913 годах якутская интеллигенция требовала у правительства Николая II введения в Якутии земского самоуправления и представительства от области в Государственной Думе. Так, марта 1913 г. члены якутской делегации, находившиеся в Санкт-Петербурге по случаю празднования трехсотлетия царствования Дома Романовых, предоставили докладную записку о необходимости введения земства министру внутренних дел России H.A. Маклакову91 . Авторы записки обосновывая необходимость внедрения земского самоуправления, описывали экономическую и культурную отсталость уклада жизни якутского народа, указывали на отсутствие удовлетворения растущих запросов населения по

89 Ковлеков С.И. В.В. Никифоров и съезд якутов 1912 года. Якутск, 1996. С. 42-43.

90 Там же. С. 43.

91 Ермолаев Т.С. Земское самоуправление в Якутии. В сб.: Республика как субъект Федерации: итоги и перспективы федеративных отношений. Якутск, 2001. С. 319.

71 хозяйственным вопросам и другое. Но царская власть никак не отреагировала на данное послание.

Земское самоуправление в России просуществовало с 1864 года по 1917 год, истекшие полвека позволили в некоторой степени использовать права и свободы личности в конкретных исторических условиях того времени.

В первые годы Советской власти новые руководители российского государства еще ориентировались на поиски оптимизации управленческих форм. Так, на территории Якутии существовали родовые Советы, суктуул юкагирского народа, товарищества, которые тоже были сформированы по принципу поселенчества. Организационная структура Советов также придерживалась сложившихся административно-территориальных образований региона и первоначально реально закладывала основы участия на выборах всего взрослого населения, тем самым, обеспечивая реализацию прав личности на участие в управлении местным сообществом. Но последовавшие затем процессы централизации государственной власти, установления культа личности и одной партии свели на нет многие демократические начинания в области местного управления.

Авторы, исследовавшие проблематику местного самоуправления в дооктябрьской России, отмечают, что в историческом аспекте самоуправление всегда реализовывалось в форме, допускаемой и ограничиваемой самодержавной императорской властью. Этот вывод правомерен и по отношению к местному населению Якутии. Данное положение говорит о том, что организационные формы местной власти в России нельзя отнести в полной мере к самоуправлению, особенно по причине того, что "отсутствовало обеспечение прав и свобод личности".

Эволюция организационных форм местного управления коренных народов Якутии позволяет придти к выводу о том, что в определенные исторические периоды в республике имели место элементы института местного самоуправления.

Но как принцип и способ организации взаимоотношений субъекта и объекта управления, предполагающий участие индивидов и общностей в процессе выработки, принятия и реализации управленческих решений, затрагивающих их жизнедеятельность, местное управление не носило характер действительного самоуправления, так как права личности при этом реализовывались далеко не достаточно.

В целом по данной главе приходим к следующим выводам:

- общество, как целостная система характеризуется стремлением к устойчивой властной структуре, которая бы обеспечивала гармонизацию субъектно-объектных взаимоотношений на всех ее уровнях;

- для современного сложноорганизованного общества характерна тенденция к перераспределению государственной власти, ее децентрализация, которая вызывает к жизни новую организацию власти на разных уровнях;

- субъектно-объектные взаимоотношения актуализируются именно на уровне местного самоуправления и являются основой выстраивания более эффективной и рационально организованной структуры управления в целом;

- анализ существующих в теории положений и имеющегося в практике мирового сообщества опыта становления и развития местного самоуправления, доказывает необоснованность противопоставления института местного самоуправления государственному управлению;

- история российской государственности доказывает, что востребованность расширения участия населения в управлении на местах актуализируется в кризисные периоды развития государства;

- выявлено, что в России в разные исторические периоды существовали формы самоорганизации населения, которые могут быть обоснованы как модели местного самоуправления - это вечевые порядки в Древней Руси, классическим примером которых являлось Новгородское вече, губная и земская формы самоуправления XVI - XVII вв., органы городского самоуправления при Екатерине II, и земства конца XIX - начала XX вв. (1864-1917 гг.). И хотя, при этом, разные формы местного самоуправления сильно отличались от

74

ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА

2Л. Формы и пути становления местного самоуправления как социального института

Прежде чем исследовать современные формы и пути становления института местного самоуправления, представляется необходимым подчеркнуть основные характеристики реформирования российского общества на современном этапе.

На рубеже XX - XXI вв. Россия переживает переходный период, период трансформации всех сторон жизни общества, которые характеризуются далеко не однозначно. Но все же следует выделить следующие позитивные тенденции:

- внедрение рыночных механизмов и свободной конкуренции в экономике на основе различных форм собственности;

- установление принципов гласности, свободы слова в общественной жизни и демократические завоевания в политике;

- утверждение идеалов гражданского общества и правового государства.

На этом фоне идет процесс организации и становления новой системы публичной власти. Необходимость реформирования существующей системы власти продиктована всем комплексом происходящих перемен в российском обществе, но в качестве определяющих можно выделить:

- необходимость дезинтеграции государственной власти, вызванный переходом от унитарной модели государства к федеративной;

- переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, что приводит к необходимости децентрализации экономической жизни;

- неравномерность развития субъектов Российской Федерации, регионов и отдельных территорий;

75

- и, наконец, отчуждение населения и конкретного индивида от публичной власти, что привело к формированию иждивенческой, потребительской и уравнительной психологии личности.

В целях исследования тех или иных конкретных сторон внедрения местного самоуправления необходимо обозначить основные принципы существования данного института власти.

Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве обязательного элемента конституционного строя Российского государства. В пункте статьи Конституции РФ определен и установлен способ реализации местного самоуправления - это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т. е. заложен основной принцип образования местного самоуправления - свободное волеизъявление народа. Также Конституция РФ в статье определяет два важных принципа, которые гласят:

1) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;

2) органы местного самоуправления не входят систему государственной власти.

Для конкретной реализации конституционных принципов августа 1995 года был принят Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где в статье закреплено право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Согласно требованию статьи этого закона, выборы органов местного самоуправления должны быть проведены на всей территории Российской Федерации не позднее чем через месяцев со дня вступления в силу, т.е. до декабря 1997 года.

Таким образом, Российская Федерация в логической последовательности и целенаправленно развивает институт органов местного самоуправления, при этом претворение в жизнь этого института на местах встречает большое

76 противостояние. В настоящее время местное самоуправление внедрено по всей территории России, кроме Республики Саха (Якутия) и Чечни.

В Республике Саха (Якутия) фактически Государственное Собрание (Ил Тумэн) полностью проигнорировало требования Конституции РФ, федеральных законов, Договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)", подписанного в июне 1995 года и ратифицированного января 1996 года Палатой представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я).

Только ноября 1997 года Государственным собранием (Ил Тумэн) был принят закон РС (Я) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". После этого апреля 1998 г. Президент РС (Я) издал Указ "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), депутатским корпусом были приняты и июля 1999 г. законы "О выборах глав муниципальных образований в РС (Я)" и "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в РС (Я)". Но надо отметить, что права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не отрегулированы республиканским законодательством до сих пор.

Это положение отражает не только проблемы правового и законодательного характера, но и отсутствие четкого теоретического обоснования форм и путей внедрения института местного самоуправления.

Действительно, наличие соответствующей законодательной базы является одной из важных предпосылок организации эффективного самоуправления на местах. Но ее обеспечение - лишь первый шаг по пути внедрения местного самоуправления. Следующий, гораздо более трудный ее этап предполагает практическую реализацию провозглашенных и нормативно закрепленных постулатов в конкретных социальных, экономических и культурных условиях. Основная работа, связанная с воплощением этих принципов в реальной практике местного самоуправления, с непосредственным

77 решением вопросов местной жизни, происходит в конкретных организациях -органах местного самоуправления.

Определенные формы или практические модели местного самоуправления зависят от реализации на практике не только декларативной цели, заложенной в Конституции и федеральных законах, но и от механизма, который представлен в Концепциях перехода к местному самоуправлению различных субъектов Российской Федерации.

Концепция перехода к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия)", предложенная к обсуждению населения, предусматривает на первом этапе разработку, рассмотрение и принятие законов РС (Я), регулирующих отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о территориях муниципальных образований, о собраниях (сходах) граждан, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, также о финансовом обеспечении местного самоуправления, закрепляет двухуровневую систему местного самоуправления в республике, устанавливает поэтапность с указанием конкретных сроков.

По совершенствовании правовой базы местного самоуправления на втором этапе предполагается проведение местных референдумов, сходов граждан по вопросу о переходе к местному самоуправлению на соответствующей территории. Затем разрабатываются и принимаются уставы муниципальных образований, уточняются временные социальные нормативы, разработка и защита прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований.

Третий этап связан с проведением выборов в органы местного самоуправления, с составлением и согласованием объектов государственной собственности, подлежащих передаче в муниципальную собственность.

Четвертый этап предполагает передачу сформированным органам местного самоуправления властных полномочий, имущества и финансовых средств, разработка проектов местных бюджетов на 2003 год, формирование

78 муниципальной собственности и передача сформированным органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На осуществление этих мероприятий отпущен срок с полугодия 2002 г. по полугодие 2003 г.

Мы подробно остановились на положениях данной Концепции для того, чтобы показать, что она включает только мероприятия, связанные с внедрением местного самоуправления, тогда как главным является содержательное наполнение этих мероприятий, которые как раз и требуют настоящего обсуждения применительно к реальным условиям каждого субъекта Российской Федерации и местных сообществ.

В положениях данной Концепции импонирует только одно - поэтапность внедрения местного самоуправления. Но сроки прохождения этих этапов никак не могут быть столь короткими, разве что внедрение данного института будет проводиться диктаторскими методами, что совершенно не приемлемо.

Становление института местного самоуправления предполагает наличие определенных условий в становлении этого института власти. В первую очередь, должны быть реальные действия со стороны населения, которые могут служить основой для конструирования той или иной модели управления на местах.

Как нам видится, сегодня в Республике Саха (Якутия) складываются объективные условия для перехода к местному самоуправлению. При этом следует отметить определенные наметившиеся сдвиги в экономическом и социально-культурном развитии местных сообществ, заинтересованных во внедрении данного института власти.

Местное население республики, как и все население России, длительное время находившееся в условиях тоталитарного государственного устройства, способствующего развитию иждивенческих настроений у людей, отсутствию тяги к изменению существующих управленческих отношений, в настоящее время начинает осознавать свою роль в преобразовании собственной жизни.

79

Сегодня Республика Саха (Якутия) в административно-территориальном плане представлено следующим образом: улусов - 33, в том числе национальных -1, городов республиканского значения с подчиненными территориями - 2, наслегов - 357. По числу населенных пунктов: городов республиканского значения - (Якутск, Мирный, Нерюнгри, Нюрба, Покровск), городов улусного значения - (Алдан, Верхоянск, Вилюйск, Ленек, Олекминск, Среднеколымск, Томмот и Удачный), рабочих поселков - и сельских населенных пунктов - единиц. То есть, в свете рассматриваемой Концепции субъектами местного самоуправления будут являться только административно-территориальных единиц. Налицо желание правительства, глав администраций городов и улусов, также депутатов городских и улусных собраний сохранить свои существующие ныне позиции и рычаги влияния на местное населения в ущерб насущным потребностям того же местного населения.

Опыт других субъектов Российской Федерации, где институт местного самоуправления уже существует более пяти лет, выявляется как позитивный, так и негативный характер происходящих процессов.

В Республике Татарстан в соответствии с законом, местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов.

К организационно-правовым формам местного самоуправления Закон Республики Татарстан "О местном самоуправлении" относит местный референдум, сход граждан и территориальное общественное самоуправление. В городских и сельских поселениях, где имеется возможность проведения сходов граждан, коллегиальные выборные органы местного самоуправления, наделяемые представительными полномочиями, могут не образовываться. В этом случае представительными полномочиями обладает сход граждан, созываемый по мере необходимости (но не реже двух раз в год) главой местного самоуправления или по инициативе не менее процентов граждан,

80 проживающих на территории местного самоуправления и обладающих избирательным правом. Что касается отношений собственности, то, в соответствии с Конституцией, хозяйственная деятельность в Республике Татарстан осуществляется на основе частной, государственной (в том числе республиканской и коммунальной) собственности, собственности местного самоуправления и собственности общественных объединений. Закон определяет, какие средства, имущество и другие объекты могут находиться в республиканской, коммунальной собственности и собственности местного самоуправления.

Отличие от общероссийского подхода к реформе власти на местах в Татарстане состоит в том, что на начальном этапе преобразований не была сломана единая вертикаль органов государственной власти. Самоуправление развивается снизу, с первичного территориального уровня, сохраняя тем самым управляемость республики в целом. Этот положительный опыт перехода к местному самоуправлению является исключительно важным и для других субъектов Российской Федерации. Внедрение местного самоуправления на уровне районов и городов республиканского значения предполагается в перспективе с учетом имеющегося опыта практической работы на местах. В настоящее время в Татарстане действует органов местного самоуправления, в том числе городских, поселковый и сельских. Каждый из них обладает своими особенностями, как по территории, количеству населенных пунктов и жителей, так и по экономическим характеристикам.

В качестве негативного примера в становлении местного самоуправления в Татарстане можно отметить существование двоевластия на местном уровне власти. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия под эгидой и при непосредственном влиянии на них районных Советов народных депутатов. Так, Высокогорский Совет народных депутатов, состоящий из депутатов объединяет населенных пунктов с населением тысяч жителей и органов местного самоуправления, включающих в свою территорию по несколько поселений. Препятствующим, на наш взгляд, становлению и упрочению позиций института местного самоуправления является отсутствие ресурсов, достаточных для осуществления полномочий. Закон о бюджетной системе Республики Татарстан рекомендует городским и районным Советам при формировании бюджета текущего года передать органам местного самоуправления часть налога на имущество с физических лиц, подоходного и земельного налогов, собираемых на их территориях. Также органы местного самоуправления ежегодно дотируются районным Советом народных депутатов в размере, устанавливаемом Советами, что совершенно лишает органы местного самоуправления самостоятельности в своих действиях. В качестве неприемлемого из опыта Республики Татарстан следует еще подчеркнуть совмещение должностей руководителей органов самоуправления с исполнением обязанностей руководителей хозяйств (порядка таких примеров).

В условиях всестороннего кризиса российского общества, в сельской местности Якутии в 90-е гг. начинается движение среди населения по организации самоуправления в рамках микрорайонов ("Туолбэ"), призванных помочь в разрешении насущных проблем сельчан. Еще П. Сорокин подчеркивал, что "люди, живущие в одной местности, - в деревне, в городе, в одном округе, - несмотря на множество различий между ними, не могут не иметь ряда общих интересов, вытекающих из совместной постоянной жизни в данном месте. Часто всех же задевает и ряд социальных условий (напр., отсутствие больницы, школы, церкви в данном месте, объявление ее на осадном положении, лишение ее прав самоуправления и т.д.)1.

В настоящее время в каждом селе Центральной Якутии на общественных началах функционируют "Туолбэ", основывающиеся практически на принципах самоуправления. Жители микрорайонов пытаются при этом активно аккумулировать силы и средства населения для благоустройства села, конкретных улиц, решить вопросы помощи малоимущим, социально Сорокин П.А. Система социологии. Т. 2. Социальная аналитика: Учение о строении сложных социальных агрегатов. М., 1993. С. 209. неблагополучным семьям, организовывают субботники по участию в возводимых народным способом стройках села.

Можно ли рассматривать "Туолбэ" как модель современного местного самоуправления? На наш взгляд, эта форма самоорганизации населения может служить организационной основой для микромодели местного самоуправления, так как в нем заложены основные принципы данного института, но нет прав собственника, субъекта экономической деятельности, также как и отсутствуют правотворческие основы. Но на основе "Туолбэ" население отрабатывает механизм выборных технологий, проведения сходов, стимулирует активные действия во благо самих людей.

В аспекте исследования становления местного самоуправления как процесса институционализации, формы самоорганизации населения типа "Туолбэ" представляют собой начальные этапы этого процесса. Именно эти этапы характеризуются формированием общих целей, появлением социальных норм и правил в ходе стихийного социального взаимодействия, которые еще не закреплены в виде процедур и нормативных актов.

Важным событием для развития республики в целом и для сельской местности, в частности, явилось движение "2000 добрых дел", инициированное населением Мегино-Кангаласского улуса. Так, жители данного улуса в 1998 году обратились с призывом к своим согражданам: "К 70-летию улуса - построенных объектов строительства". Призыв был поддержан и действительно, через год государственная комиссия приняла объектов хозяйственного и социально-культурного назначения. На эти строительные объекты местными администрациями были привлечены силы и средства местного населения, внебюджетные финансовые ресурсы, строительство обеспечивалось бригадами на местах. Инициатива была поддержана Президентом республики Николаевым М.Е. и получила распространение по всей республике под названием "2000 добрых дел к 2000 году". Это движение в настоящее время имеет свою солидную статистику , так по итогам 2000 года в

2 См.: Республика Саха (Якутия) в цифрах и фактах. Якутск, 2001.

83 улусах республики введены спортзалов, спортивных площадки, культурно-спортивный комплекс, школы, клубов, детских садов, зала борьбы, тренажерных зала. конно-спортивный комплекс и другие объекты. Движение получило свое продолжение и в 2001 г. под девизом "Моя Якутия в XXI веке". За январь - декабрь 2001 года, в рамках этого движения, по республике выполнено 2940 мероприятий, из них строительных объектов, принятых государственной комиссией и введенных в строй, мероприятий по благоустройству, в области образования и культуры, в сфере социальной защиты населения, по здоровому образу жизни - и другое. Главным результатом этих движений, в котором участвуют все - от мала до велика, является раскрытие потенциала местного населения по самоорганизации для достижения общих целей и благоустройству условий своей жизни.

В настоящее время одной из основных проблем практической реализации местного самоуправления признается проблема определения уровня территориальной организации. Правительством РС (Я) в Концепции предлагается в качестве наиболее приемлемого варианта на начальном этапе такая система организации местного самоуправления, в которой базовым уровнем определены улусы и города республиканского значения, при этом допускается, исходя из конкретных экономических, социально-политических условий, возможность организации местного самоуправления и по поселенческому принципу.

Это решение обосновывается тем, что в настоящее время доходы местных бюджетов имеют высокую дифференциацию в разрезе улусов и городов республики. Кроме того, на основании финансово-экономических расчетов отмечается, что увеличение количества муниципальных образований ведет к росту расходов бюджетов всех уровней, снижению возможностей республиканского бюджета по выравниванию уровня финансовой обеспеченности бюджетной сферы на всей территории республики.

Таким образом, республиканская государственная власть пытаясь сохранить свои полномочия, свои рычаги влияния на местах, в своем отказе в реализации права населения на осуществление местного самоуправления, апеллирует на свои же ошибки в финансовом менеджменте, не умении на общереспубликанском уровне принимать решения, которые бы обеспечивали устойчивое социально-экономическое развитие административнотерриториальных единиц.

В решении вопросов жизнедеятельности населения действенную помощь администрации г. Якутска уже несколько лет оказывает органы территориального общественного самоуправления (TOC). Под территориальным общественным самоуправлением закон "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" понимает самоорганизацию населения в частях муниципальных образований непосредственно либо через создаваемые органы: советы, или комитеты (микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, домов), а также иные органы общественного самоуправления населения по месту жительства3.

Органам TOC (в настоящее время по инициативе жителей организованы и действуют семь органов территориального самоуправления) распоряжением главы администрации г. Якутска переданы функции заказчика от имени населения на обеспечение предоставления таких услуг, как текущее обслуживание жилого фонда и благоустройство территорий. Также они занимаются организацией подростковых клубов и детских кружков, создают народные дружины при поддержке Управления внутренних дел города. В двух пригородных поселках городского типа (в Жатае и Магане) избраны и действуют органы местного самоуправления.

В настоящее время в дискуссиях по поводу форм и путей внедрения местного самоуправления затрагиваются и вопросы, касающиеся соотнесения TOC с формами института местного самоуправления. Существует мнение о

3 Закон PC (Я) "О местном самоуправлении в PC (Я)" от ноября 1997 г. № 211-1. Ст. 19.

85 том, что ТОСы по сути своей являются общественными образованиями без каких-либо реальных полномочий по осуществлению предусмотренных законом функций органов местного самоуправления. В то же время отмечается, что в городах Якутске, Мирном и Нерюнгри действует государственная власть, незаконно разрешающая вопросы отнесенные к ведению органов местного самоуправления, таким образом, повсеместно нарушаются права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. На наш взгляд, как раз ТОСы являют собой реальные начала организации местного самоуправления в городских условиях, так как поселенческий принцип (в данном случае это микрорайон) может быть внедрен в действие только на уровне таких микросоциумов, а никак не на городском уровне с населением более тыс. жителей. Трудно представить организацию и проведение сходов на таком уровне, учитывающих мнение каждого жителя города, или же горожане вынуждены будут обратиться к тем технологиям представительства во власти, которые существуют сейчас - к выборам депутатов городских собраний. Примером успешного внедрения территориального общественного самоуправления является город Казань, где созданы и работают органов самоуправления, которые в соответствии с уставом местного самоуправления могут являться юридическими лицами.

В настоящее время позиция администрации города Якутска и Городского собрания депутатов состоит в том, что городу необходимо единое муниципальное образование в его административно-территориальных границах. То есть весь город вместе с пригородами должен быть представлен единым муниципальным образованием. А так как такое положение прямо противоречит Конституции РФ, то городские власти договорились до того, чтобы в срочном порядке внести изменения в действующую Конституцию. При этом приводится масса доводов в пользу правомерности своих замыслов, которые по существу преследуют одну цель - сохранение существующего положения дел лишь со сменой вывески.

86

А форма местного самоуправления в виде TOC как раз основана на основных принципах данного института власти, не противоречит Конституции и законам в этой области, и самое важное - уже имеет реальные очертания, соответствующие начальным этапам институционализации власти на низовом уровне.

Таким образом, формы и пути становления института местного самоуправления могут быть определены решением населения муниципальных образований на основе устава, не противоречащего законодательству.

Отдельно требуется изучить формы становления местного самоуправления на Крайнем Севере, который тесно связан с возрождением народов Севера. Но это не входит в задачи данного исследования. Обозначим лишь общую картину происходящих перемен.

В 1998 г. Государственным Собранием (Ил Тумэн) был принят закон PC (Я) "О Суктууле юкагирского народа" (Суктуул - муниципальное образование юкагирского народа). Этот закон является первым в области развития национальной формы местного самоуправления и дает основания для укрепления политического положения и обеспечения экономического и культурного развития юкагирского народа. Закон явился реализацией резолюции Конгресса народов PC (Я), в которой говорилось о необходимости создания специального законодательного документа по опеке и защите малочисленного юкагирского народа, сохранившегося как этнос лишь в Якутии.

В районах Крайнего Севера республики на января 2001 года образовано родовые общины, им выделено 43,2 млн. га земли, из них 97% передано во владение с правом наследования. Основной объем выделенной общинам земли приходится на оленьи и конские пастбища4. Общины

4 Социально-экономическое положение PC (Я). Январь-декабрь 2000 г. T. (Информационно-аналитический обзор). С. 60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

87 управляются кочевыми советами, которые на своих подзаконных территориях организуют и сохраняют традиционные формы социально-бытовой, а также хозяйственной деятельности. По прошествии семи лет после создания, кочевые родовые общины, несмотря на многочисленные трудности, вписались в структуру агропромышленного комплекса республики, выдав много нового и результативного в плане организации труда, выдвинув из своих рядов хозяйственных руководителей с современным экономическим подходом к делу, а главное, сумев приостановить распад бесценной культуры коренных народов Севера.

Также по инициативе населения создан и официально признан на уровне Российской Федерации еще в 1989 году Эвено-Бытантайский национальный район. Ради справедливости надо отметить, что организация национальных районов в республике на этом приостановилась, хотя поднимались вопросы о восстановлении Усть-Майского, Учурского, Томмотского эвенкийских районов, также Анабарского, Олекминского и Момского районов, где проживают представители других коренных народов Севера.

В настоящее время по проблеме политического устройства и национально-государственного строительства народов Севера в республике развернулась дискуссия, в ходе которой предложены семь вариантов решения этой проблемы5.

Таким образом, в республике за последние десять лет местное население активизировало свои действия в плане самоорганизации и самоуправления, создав реальные основы для внедрения местного самоуправления.

В экономической сфере обоснованием возможности широкого участия населения в самоуправлении может выступать претворение политики семейной экономики. Началом семейной политики в России как составной части государственной политики считаются 90-е годы. Но государственный статус

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60. эта политика получила в мае 1996 г., когда вышел Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях государственной семейной экономики". Президент РС (Я) Николаев М.Е. в свою очередь, в апреле 1999 г. издал Указ "О мерах по развитию семейной экономики в РС (Я)".

По мере реализации данной политики, если в 1998 г. в сельской местности насчитывалось 92,5 тысяч семейных хозяйств, то в 2001 г. их количество возросло до тысяч.

В начале реформирования сельского хозяйства республики (1990-1995 годы) наблюдался значительный спад производства, однако, начиная с 1996 года его темпы замедлились, а с 1999 года начал наблюдаться рост. За годы реформирования был сформирован широкий круг сельскохозяйственных товаропроизводителей. Преобладающей формой стала частная. В настоящее время доля предприятий, имеющих государственную форму собственности составляет не более 10%, остальная подавляющая часть приходится на предприятия, основанные на частной собственности. За эти годы личные подсобные хозяйства населения стали экономически самостоятельной и наиболее устойчивой формой хозяйствования. В настоящее время хозяйствами населения производится более половины продукции сельского хозяйства республики. Так, например, в 2000 году населением выращено 64% картофеля и 59% овощей6. В общем объеме произведенной продукции только хозяйствами населения производится более 70% всей валовой продукции сельского хозяйства7. На долю хозяйств населения приходится более половины (62%) площадей картофеля и 49% овощей.

Структура поголовья скота по категориям хозяйств продолжает изменяться в сторону увеличения доли индивидуального сектора (крестьянские хозяйства, хозяйства населения, родовые общины). По состоянию на января 2001 г. в хозяйствах индивидуального сектора находится 84% поголовья крупного рогатого скота, 82% коров, 74% свиней, 57% лошадей, 44% оленей и

6 Социально-экономическое положение РС(Я), январь-декабрь 2000 года. Т. I. Информационно-аналитический обзор. С.60.

7 Там же. С. 61.

89

32% птиц. Также в 2000 году сохранялась тенденция увеличения доли индивидуального сектора в общем объеме производства мяса и молока. Удельный вес хозяйств населения в общем объеме производства увеличился и составил по мясу - 61%, по молоку - 66%. Удельный вес крестьянских (фермерских) хозяйств в производстве продукции животноводства увеличился и по итогам 2000 года составил по мясу - 17%, по молоку -16%8.

В структуре формирования закупок на долю крестьянских хозяйств и населения приходится 48% закупок картофеля, 44% закупок овощей, 60% закупленного мяса, 49% закупок молока, 56% закупок рыбы.

В целом, в 2000 г. семейными хозяйствами республики произведено валовой сельскохозяйственной продукции на сумму 1,7 млрд. рублей, что составило более 58% всей продукции сельского хозяйства Якутии. Примером успешной деятельности является, созданный в 1997 г. сельскохозяйственный производственный семейный кооператив "Чурапча", объединяющий усилия крестьянских и 1100 семейных хозяйств улуса. Сегодня СХПК "Чурапча" - это молочный завод, колбасный цех, маслодельных цехов, молокоприемных пунктов, механизированный убойный пункт, мясоперерабатывающий цех и пункта приема мяса в наслегах, усилиями которых выпускаются наименований сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время ведут свое хозяйство 112,1 тысяч сельских домашних хозяйств, 3703 крестьянских (фермерских) хозяйств, родовых общин. По данным выборочного обследования, проведенного Госкомстатом Республики Саха (Якутия) в августе 2000 года более 80% семей считают выгодным иметь личное подсобное хозяйство, так как они имеют дополнительный доход в денежной форме и, кроме того, получают качественные натуральные продукты питания9.

8 Там же. С. 64-66.

9 Социально-экономическое положение РС (Я) - январь-декабрь 2000 г.). Т. 1. С. 59-65

Таким образом, местное население отходит от настроения иждивенчества, постепенно берет инициативу в свои руки, и создает материально-техническую базу, которая является экономической основой местного самоуправления.

Краеугольным камнем в современном землепользовании в Республике Саха (Якутия) является вопрос о собственности на землю. Проведенное в республике в 2000 году социолого - экономическое исследование по теме "Развитие семейной экономики на селе" выявило, что сельские жители "буквально настаивают" на принятии Закона о частной собственности на землю, так 50,8% высказались за принятие данного законопроекта, 16,4% высказались против, остальные затруднились. При этом мнения разделились, в зависимости от форм хозяйственного использования земли: 80% - за государственную форму собственности на лесные угодья и водоемы, 67% - за частную собственность на сенокосные угодья10. Частично этот вопрос могла бы решить передача земли в муниципальную собственность при внедрении местного самоуправления, предусмотрев при этом за государством функции контроля за эффективностью использования земельных участков.

В настоящее время назревает также необходимость придания семейным хозяйствам статуса индивидуальной трудовой деятельности, которые создадут новые отношения партнерства и взаимовыгодного сотрудничества, нормальный товарно-денежный обмен, включая прямые расчеты за технику, корма и другое. Это позволит лицам, ведущим личное подсобное хозяйство засчитывать трудовой стаж, что обеспечит им хотя бы минимальную социальную пенсию, позволит оформить страховку по оплате при болезни и другое. В социальном плане повысится статус крестьян, повысится престиж сельскохозяйственного труда, что в свою очередь привлечет и закрепит молодежь на селе, снизится уровень безработицы.

Сегодня перед сельскими жителями ставится задача расширения дополнительных источников доходов от ремесленничества и кустарничества,

10 См.: Развитие семейной экономики на селе. Серия отчетов о научно-исследовательской работе, выполненных по грантам общественной Академии "Шаг в будущее" в 1998-2000 гг. Якутск, 2000. переработки сельхозпродукции, старательской добычи золота и полудрагоценных камней, сбора даров природы, лекарственных растений, оказания парикмахерских, ремонтных услуг и другое. При внедрении местного самоуправления налоги от доходов будут служить основой самофинансирования. Тогда необходимость эффективного использования финансовых ресурсов позволит местным муниципальным образованиям кооперироваться, чтобы выйти на уровень требований новой техники и технологий.

При создавшихся условиях, конечно, нельзя переоценивать сложившуяся ситуацию в сельской местности Якутии как благополучную, так как "политика укрепления семейной экономики, проводимая руководством республики, является политикой выживания сельских семей в условиях рыночных отношений и перемены общественного строя. В сельской местности живут беднее, чем в городах. По официальным данным, в 1998 г. 65,3% домашних хозяйств села имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Поэтому укрепление семейной экономики села, это, прежде всего, политика выживания сельских семей, коренных народов Якутии. Производить товарную продукцию могут только крупные хозяйства. Для того, чтобы появились такие фермерские хозяйства, необходимо время и государственная поддержка"11.

В целом, анализ результатов социологического опроса по семейной экономике опроверг сложившийся стереотип сельского жителя республики как инертного, тяжелого на подъем и далекого от рыночной экономики. Так, 2/3 респондентов высказались "за" предпринимательство. При этом, для 7,8% опрошенных предпринимательство является основным источником дохода, 3,4% занимаются им в свободное от основной работы время, 10,4% - время от времени, и 43% хотели бы заниматься предпринимательской деятельностью, но не имеют первоначального капитала. Таким образом, большая часть сельских Луковцев B.C. Развитие семейной экономики на селе. С. 14. жителей по своим ценностным ориентациям и установкам вполне вписывается в современные рыночные отношения12.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы:

- формированию местного самоуправления как социального института в настоящее время препятствует не столько отсутствие необходимого опыта в решении частных вопросов управления, сколько неразработанность новых принципов, форм и путей формирования и реализации этого механизма;

- начальный этап институционализации местного самоуправления связан с выработкой такой концепции самоуправления, которая бы учитывала следующее: 1) признание того, что при переходе к системе местного самоуправления основную роль играют не только эмпирические явления, но и система основополагающих принципов и идей; 2) признание того, что в каждом отдельном административно-территориальном образовании самоуправление требует конкретного подхода в зависимости от всего комплекса местных условий; 3) признание участия и учета мнения самого населения при выработке определенных форм внедрения местного самоуправления.

- и, наконец, выявлено, что в сельской и городской местностях Республики Саха (Якутия) существуют такие формы самоорганизации деятельности людей в микросоциумах, которые можно отнести к зарождающимся формам местного самоуправления;

Следующие задачи исследования тогда заключаются в рассмотрении социальной структуры местного населения, в определении основных факторов и механизма оптимизации местного самоуправления на уровне первичных административных образований (городов, улусов и наслегов) в Республике Саха (Якутия).

12 Борисова У.С., Кузьмина P.A. Развитие семейной экономики на селе. С. 29

93

2.2. Социальная структура местного самоуправления

Местное самоуправление как социальный институт власти вызывается к жизни определенными потребностями людей, стремящихся самоорганизовать условия своей жизнедеятельности. При разработке основных положений внедрения института местного самоуправления исследователи, как правило, обходят стороной анализ структуры местного населения.

Существуют разные подходы к изучению социальной структуры общества. С точки зрения системного подхода социальную структуру определяют как "относительно стабильные отношения, существующие между аспектами социальной системы, и организацию специфически групповых или

13 индивидуальных позиций, отличающихся каждая особым статусом" . Другие исследователи акцентируют внимание на том, что в основе социальной структуры лежит особая система отношений и взаимозависимостей, которые организуют общество в единое целое. В отечественной философской литературе классическим являлось определение социальной структуры как "одной из основных категорий социологического анализа общества, обозначающей сеть упорядоченных и взаимообусловленных связей между элементами социальной системы: в социальной структуре фиксируется свойственный данному обществу способ разделения труда, взаимоотношения классов и других социальных групп, характер функционирования социальных институтов, формы социальной организации и социальных действий"14.

В поздних исследованиях социальной структуры вносились изменения в определения социальной структуры с точки зрения выделения некоторых его аспектов. В одних выделялся системно-организационный аспект (социальная структура как совокупность отношений между различными социальными группами), в других - стратификационный (социальная структура как совокупность статусов, групп, слоев, классов, организованных в иерархическом порядке, имеющих разные доступы к ресурсам).

13 Ионин Л.Г. Культура и социальная структура // Социологические исследования. 1996. № 2. С. 3.

Термин "социальная стратификация", привнесенный в российскую науку с работ западных социологов, привнес в понятие социальной структуры оценочный характер, представляя структурные составляющие общества как целого с позиции неравенства. Как известно, основы теории социальной стратификации были заложены М. Вебером, затем разработаны функционалистами Т. Парсонсом, У. Муром и другими. М. Вебер рассматривал социальную стратификацию как многомерную систему, в которой наряду с классами и порождающими их отношениями собственности важное место принадлежит статусу. По мнению функционалистов, социальная стратификация является объективной потребностью любого общества. С одной стороны, она обусловлена разделением труда, с другой - является результатом действия господствующей в обществе системы ценностей и культурных стандартов.

По мнению исследователей, достоинствами концепции социальной стратификации являются ее многомерность и многовариантность, что позволяет представить социальное пространство состоящим из взаимосвязанных осей, образуемых различными признаками, которые поддаются измерению (профессия, доход, престиж, объем власти и другое). С этих позиций в данной работе и представляется характеристика современного "портрета" местного населения Республики Саха (Якутия).

Республика Саха (Якутия) конца XX - начала XXI веков, так же как и Россия в целом, переживает переходный период. От советского периода экономике республики достался сложный узел проблем: сырьевая направленность экономики, высокая затратность хозяйственного комплекса, работающего, в основном, на привозных материалах, очаговое расположение производительных сил, наличие существенной дифференциации уровня развития производственной и социальной инфраструктур, большой разрыв в стандартах жизни между улусов и городов.

Глобальная перестройка экономики, отход от командно-административной системы управления привели к снижению темпов

14 Левада Ю.А. Структура социальная // Философская энциклопедия. -М., 1970. Т. 5. С. 142.

95 экономического развития, а с 1990 года к значительному сокращению общественного производства в России и республике. В ходе экономической и политической реформ, когда устоявшаяся административно-хозяйственная система управления была разрушена, а новые экономические механизмы регулирования не были созданы, произошел спад производства во всех отраслях экономики (наибольший был зарегистрирован в 1992 г. - на 23%). Депрессия охватила все основные отрасли. В сельском хозяйстве значительно сократились объемы производства и закупок всех основных видов продукции животноводства15.

Ухудшение экономической обстановки повлияло на уровень жизни населения. Спад производства, распад страны на отдельные суверенные государства и связанный с этим большой миграционный отток из республики вызвали существенные изменения в сфере занятости. Почти весь период с начала 90-х годов характеризовался постоянным снижением как общей численности населения, так и численности занятых. Темпы снижения численности занятого населения составляли в среднем 2-5% в год.

Приватизация государственной собственности, создание конкурентной сферы в экономике, усиливающийся разрыв в размере оплаты труда на предприятиях различных отраслей экономики и форм собственности повлекли за собой сокращение и перераспределение рабочей силы. Значительно сократилась доля работающих в государственном секторе, увеличилась доля занятых в частном секторе. С 1992 года появилась безработица, из года в год ее размеры увеличивались. Так, в 1999 году численность безработных в республике составила 69,5 тыс. человек, увеличившись по сравнению с 1992 годом в 3,4 16 раза .

Анализ занятости населения по отраслям хозяйства показывает, что к 2000 году наибольший процент занятых приходится на промышленность и образование - по 14% в каждой из этих отраслей, 11% заняты в коммунальном хозяйстве и сфере обслуживания, 10% экономически активного населения

15 Якутия: XX век в зеркале статистики,- Якутск, 2001. С. 14.

96 трудится в сельском и лесном хозяйстве, 9% - заняты в торговле. Такое объясняется тем, что за последнее десятилетие произошли изменения в отраслевой структуре хозяйственного комплекса: стали развиваться перерабатывающие производства, появились новые отрасли промышленности -цветная металлургия (алмазообработка), нефтедобыча, были созданы новые финансовые институты, значительный приток рабочей силы произошел в сферу рыночной инфраструктуры, начали развиваться негосударственные учреждения, появились новые и существенно расширились существующие учебные заведения. Так, например, только в высших учебных заведениях количество студентов, обучающихся в 1999-2000 учебном году составило 15,7 тысяч человек, против 9,8 тысяч в 1985-1986 гг. При этом в вузах учится 59% от общего числа студентов в высших и средних профессиональных учебных заведениях республики.

В течение десятилетия (1990 - 2000 гг.) при росте номинальной заработной платы динамика ее реальной величины, т.е. покупательской способности, была неоднородной. Во многих предприятиях республики оставалась большая задолженность по заработной плате. В последние годы правительством республики особенно активно проводилась политика организации самозанятости населения, предоставлялись беспроцентные ссуды, выделялись товарные кредиты и другое. Благодаря такой политике активного регулирования негативные процессы на рынке труда проявились не так остро, как в ряде других регионов страны. Уровень занятости, т.е. доля занятых в общей численности населения, был достаточно высоким - в 1999 году 60,8% против 52,9% - в целом по России. В 2000 году впервые за время экономических реформ наметилась тенденция некоторого роста занятых17.

Индустриальная структура народного хозяйства сформировала характерные особенности демографического развития республики. Основной причиной роста численности населения стал миграционный приток, вызванный промышленным освоением недровых богатств. К середине 70-х годов доля

16 Там же. С. 57.

97 естественного прироста составляла лишь 30% общего увеличения численности населения. Возникновение новых городских поселений на местах разработки полезных ископаемых, быстрый рост численности жителей столицы республики и ряда других городов привели к резкому изменению соотношения городского и сельского населения республики. Темпы роста городского населения намного превосходили темпы роста сельского населения. Удельный вес городского населения за этот период вырос от 37,6% до 66,7%).

Большие размеры миграции за этот период повлияли и на изменение национальной структуры населения. Это можно продемонстрировать на сравнении данных переписей населения 1979 и 1989 гг.

1979 год 1989 год всего тысяч человек удельный вес всего тысяч человек удель ный вес

Якуты 313,9 36,9 365,2 33,4

Русские 429,6 50,4 550,3 50,3

Украинцы 46,3 5,4 77,1 7,0

Белорусы 6,8 0,8 9,9 0,9

Буряты 4,5 0,5 8,5 0,8

Татары 11,0 1,3 17,5 1,6

Чукчи 0,4 0,0 0,5 0,0

Эвенки 11,6 1,4 14,4 1,3

Эвены 5,8 0,7 8,7 0,8

Юкагиры 0,5 0,1 0,7 0,1

Другие национальности 21,4 2,5 41,3 3,8

Там же. С. 58.

98

Таблица показывает, что хотя численность коренных национальностей за рассматриваемый период увеличивалась, их удельный вес в общей численности населения из года в год снижался18.

Далее представляется уместным остановиться на рассмотрении профессиональной стратификации в национальном разрезе, предложенной в теории этнокультурного разделения труда якутским социологом Подойницыной И. И. Суть этой теории состоит в том, что "этнос является верхним, завершающим звеном биоценоза того региона, который он населяет. Через этнические коллективы осуществляется связь человека с природной средой. В каждом конкретном биоценозе человеческие коллективы занимают твердое положение. Высокие адаптивные способности этноса по отношению к "кормящему ландшафту" объясняются тем, что этнос не только приспособляется к нему, но и путем труда приспосабливает ландшафт к своим нуждам и потребностям"19.

И. Подойницына, придерживаясь теоретического положения о том, что "профессиональные ориентации и мотивации детерминируются фактами этнической психологии и влияют на самобытность типов хозяйствования", выявляя основные виды традиционных занятий народа саха и русского народа, приходит к выводу о том, что традиционному обществу должна соответствовать традиционная модель профессиональной престижности. Так, по ее мнению, "для традиционного общества характерен замкнутый тип воспроизводства, опирающийся на один-два базовых вида деятельности (земледелие, охота и др.) Субъектами социально-профессиональной деятельности выступали клан, племя, этнос. На когда-то отсталой национальной окраины - в Якутской области - национально-сословная стратификация почти идеально совпадала с социально-профессиональной"20. По Э. Дюркгейму, такое положение дел оправдывается тем, что "в

18 Якутия: XX век в зеркале статистики. - Якутск, 2001. С.42.

19 Подойницына И.И. Общество открытых классов: Очерки о моделях социальной структуры. - Новосибирск. 1999. С. 117.

20 Там же. С. 117. неиндустриальных цивилизациях разделение труда должно осуществляться по этническому признаку и это является несомненным благом"21.

Однако для современных обществ характерна иная тенденция. Появление новых видов труда (высокие технологии, сфера управления и обслуживания, и другое), высокий уровень специализации заставляет этносы пересматривать традиционные ценности и приспосабливаться к иной реальности. При этом, по нашему мнению, традиционные формы деятельности, включая и профессиональную, являются основой для самоорганизации любого народа.

К концу 90-х годов XX в. сельское хозяйство перестает быть ядром модели профессиональной престижности народа саха, произошли прогрессивные сдвиги в сторону освоения новых профессий. Отраслевые структурные сдвиги в экономике, сопутствующие глубокой экономической реформе с неизбежностью меняют социально-профессиональную стратификацию Республики Саха (Якутия). Прежде всего изменились основы традиционной модели профессиональной престижности народа саха. На сегодня престижными для коренных народов Якутии являются, также как и во всем мире, профессии юриста, финансиста, экономиста, врача, программиста, педагога. В 90-х гг. XX в. местное население интенсивно стало осваивать профессии, связанные с цветной металлургией и алмазообработкой. Особо надо отметить расположенные в сельских улусах гранильных заводов, на которых трудится около 1000 работников. Работа на гранильных заводах считается престижной, хотя зарплата является достаточно скромной.

Существует гипотеза о том, что современный рабочий класс России, начиная с конца 90-х гг., представлен двумя группами: первый составляют рабочие государственных предприятий, второй - занятые в частном секторе. То же можно говорить и о служащих: есть менеджеры и специалисты на государственных предприятиях и в частном секторе. Российский социолог В.Ф. Анурин выдвинул тезис о том, что при социологическом анализе процессов, происходящих на уровне региона, удобно использовать измерение

21 Там же. С. 118.

100 стратификация" и рассматривать страту как субкласс. Тогда в исследовании экономической стратификации общества должны быть использованы три основных критерия: 1) отношение к собственности; 2) место в организации труда; 3) размер дохода22.

На основе этих параметров, в эмпирических исследованиях, проведенных в Якутии 1995-2000 гг., выделяются следующие субклассы: наемные работники предприятий госсектора; наемные работники частных предприятий; бизнесмены; безработные; менеджеры госпредприятий, менеджеры частных предприятий; социальные маргиналы.

Особую социально-профессиональную группу составляют государственные служащие. В настоящее время удельный вес работников аппарата федеральных и региональных государственных органов составляет

23 уже около 1,5% занятых в народном хозяйстве Российской Федерации .

Радикальные перемены в структуре государственного устройства повлияли на то, что количественный рост служащих за последние годы оказался наиболее значительным по сравнению с другими отраслями. На фоне других регионов Российской Федерации Республика Саха (Якутия) имеет достаточно обширный государственный аппарат, что видно по данным, приведенным В. Бойко.

Удельный вес работников органов исполнительной власти субъектов РФ (в % от количества занятого населения регионов)24

Регион РФ Уд. вес Регион РФ Удельный вес раб-ков работников аппарата аппарата

Северо-Западный р-н 0,27 Волго-Вятский р-н 0,39

В том числе: В том числе:

Новгородская область 0,49 Республика Мордовия 0,54

Псковская область 0,49 Восточно-Сибирский р-н 0,43

Центральный район 0,32 В том числе:

В том числе: Республика Тыва 0,71

22 Анурии В.Ф. Экономическая стратификация: аттитюды и стереотипы сознания // Социологические исследования. 1995. № 1. С. 104-115.

23 Бойко В.Э. Государственные служащие: Штрихи коллективного портрета//Социологические исследования 1997. №6. С. 99.

24 Там же. С. 104.

101

Орловская область 0,51 Дальневосточный район 0,49

Рязанская область 0,51 В том числе:

Республика Саха (Якутия) 0,92

Якутский социолог Тарасов Ю.С., занимающийся исследованием региональной элиты отмечает, что в 1990-е гг. начал складываться новый механизм формирования элиты, основу которого составляют независимые от федерального центра региональные институты власти. В процессе элитообразования начали преобладать новые механизмы рекрутирования, связанные с введением демократических выборов, и новые критерии отбора: профессионализм, социальный опыт, высокие личностные качества политиков. Источниками элиты исполнительной власти выступают наука, культура, новые экономические структуры, хозяйственное руководство предприятий.

Источниками пополнения законодательной ветви власти республики являются частный бизнес, юридические службы, судебные органы, общественные и национально-культурные движения. В этой группе элиты стали преобладать депутаты с гуманитарным профилем образования (56%)ь.

При характеристике элиты судебной власти, Тарасов Ю.С., применяя биографический метод и изучение личных дел, установил, что уровень циркуляции в судебных органах является высоким. Как и в других властных структурах доминируют мужчины, в то же время женский пол представлен значительно шире (35% состава), нежели в законодательной (10%) и исполнительной (4%) властях. В возрастном отношении основную часть

26 составляют работники 40-45 лет .

Институт президенства введен с 1991 года, на первых выборах президента за М.Е. Николаева проголосовали 80% избирателей. Рейтинг первого президента на протяжении лет оставался высоким, олицетворяя стабильность (социальный порядок) и позитивные изменения (прогресс, реформы).

25 Тарасов Ю.С. Политическая элита РС(Я): социальные механизмы формирования: Автореф. дне. .канд.соцпол.наук. М., 1996. С. 8.

26 Там же. С. 19. '

Отдельно следовало бы охарактеризовать интеллигенцию Якутии. Интеллигенция охватывает в современном якутском обществе учителей, врачей, работников творческого труда (актеры, журналисты, художники и т.д.), научных работников, административно-управленческую и производственную группы. Якутский философ Новиков А.Г. выделяет пять этапов местной интеллигенции, описывая их с философско-культурологических позиций27. К сожалению, в этом плане в республике не проводится специальных социологических исследований, которые могли бы дать более или менее точную характеристику интеллигенции.

Крестьянство представляет собой наиболее типичный и старый класс Якутии. Несмотря на качественные изменения в структуре самого класса крестьянства, по стандартам жизни крестьянство продолжает сохранять старые традиции. С началом экономических реформ в России появилась надежда, что с распадом колхозов и совхозов, появлением негосударственных форм собственности, станет возможным появление новых хозяев земли - фермеров-собственников, фермеров-руководителей родовых общин, кооператоров, да и просто состоятельных частников. На начало 1996 г. сельское хозяйство было представлено сохранившими свой правовой статус совхозами, коллективными предприятиями и товариществами с ограниченной ответственностью, акционерными обществами закрытого типа, 11

28 агрофирмами, 3696 крестьянскими хозяйствами .

К концу 90-х годов, вследствие затяжного и глубокого экономического кризиса, в условиях невыполнения финансовых обязательств и низкой себестоимости сельскохозяйственной продукции, сельские фермеры и коллективные хозяйства стали разоряться и распадаться. Таким образом, крестьянство как социальный класс продолжает сохранять свои устоявшиеся классообразующие признаки. Единственно возможным в сложившихся условиях представляется развитие кооперации сельхозпроизводителей через

27 Новиков А.Г. О менталитете народа саха.- Якутск, 1995. С. 65-75.

28 См.: Социально-экономические и социально-политические трансформации в РС(Я) в переходный период// Архив ИГИ АН РС(Я). - Якутск, 1996. С. 72.

103 самоорганизацию собственного потенциала, что конкретно предусматривает механизм практического внедрения местного самоуправления.

Третий класс, представлен руководителями трех тысяч частных предприятий (в основном малых) и около восьми тысячами свободных предпринимателей, занимающихся предпринимательской деятельностью без

29 образования юридического лица . К концу 90-х годов из общего числа предпринимателей стал выделяться свой бизнес слой, который успешно занимается своим делом на профессиональной основе, имеет высокие доходы и является владельцем или совладельцем предприятия.

К 2000 году можно констатировать тот факт, что третий класс, являясь внутри разнородным, все же сохраняет свои классообразующие признаки и имеет тенденцию к укреплению своих позиций, невзирая на нестабильность макро- и микроэкономического рынка.

Изучение доходов населения республики по сей день остается довольно сложной проблемой в социологических исследованиях, но применяя метод субъективной оценки, или самоидентификации респондентов, можно выявить дифференциацию и по этому фактору социального расслоения населения. Исследования отдела права и социологии Института гуманитарных исследований Академии наук РС (Я), проведенные с 1994 по 2000 годы в столице республики и улусах позволяют проследить образование доходных классов. Так, в 1994 г. якутский социум делился на две почти равные части: 44% якутян жило "удовлетворительно", т.е. ниже среднего, но сносно. 37% -жило "плохо", т.е. им не хватало денег даже на удовлетворение элементарных потребностей. В достатке пребывало только 8%. Если учесть, что на полюсе "богатые" находится в среднем 1-2% якутян, а на полюсе "бедные" - от до 47%), получается, что "новые бедные" живут в 33-47 раз хуже, чем "новые

30 богатые" .

Социологическое исследование, проведенное автором настоящего исследования в марте-апреле 2000 г. в Центральных улусах Якутии по

29 Подойницына И.И. Указ. соч. С. 141. проблемам местного самоуправления позволило зафиксировать оценку респондентами уровня жизни своих семей и изменение материального благосостояния семей за 1990-2000 годы. Примененный при этом социологический метод самоидентификации позволил получить данные, которые, по нашему мнению, отражают не только самочувствие населения, но и реальное положение дел, т. е. продолжающееся ухудшение жизненного уровня населения. Так, при оценке населением уровня жизни своих семей, как в селе, так и в городе, превалирует показатель "средний" (51%) и "ниже среднего" (35%), "совсем плохо" живут 6%, затруднились ответить 6%, и только 2% опрошенных ответили, что они живут "выше среднего". Материальное благосостояние семей респондентов за последние лет претерпело существенные изменения, так, осталось без изменения только у 36% опрошенных, ухудшилось у 34% и отметили "улучшение материального благосостояния" - 18%. При этом надо учитывать субъективность применяемого метода, не позволяющий фиксировать степень самолюбия респондентов, которые вопреки всему отмечают, что живут "хорошо" (это наблюдается особенно в селе, так, например, семья пенсионеров, имеющая пенсию в тысячи рублей на двоих и держащая всего одну корову с теленком, считает свой достаток "средним", а уровень жизни "хорошим").

Эмпирическое исследование, проведенное в марте 2000 г. по теме "Социальное расслоение якутского общества" под руководством

31

Подойницыной И. выявило следующие доходные классы в республике : класс бедных - 80,6%; класс "малообеспеченных" - 14,7%; класс "среднеобеспеченных" - 3,3%; класс "состоятельных" - 1,4%.

Итак, применяя все критерии социальной стратификации в совокупности: 1) отношение к средствам производства; 2) положение в сфере труда или

См.: Социально-экономические и. Подойницына И.И. Социальное расслоение якутского общества. - Якутск, 2000. С. 35

105 престиж профессии); 3) уровень дохода - то в Якутии конца 1990-х гг. можно констатировать наличие пяти типичных общественных классов32:

1) рабочий класс; 2) крестьянство; 3) служащие (и интеллигенция); 4) третий класс; 5) социальные маргиналы (безработные, ищущие работу, живущие на пособия).

Таким образом, к концу XX - началу XXI вв. социальная структура населения Республики Саха (Якутия) является подвижной, изменчивой и в то же время - гибкой, доступной для инноваций. Нам представляется, что с внедрением института местного самоуправления с его потенциальными возможностями улучшения жизни населения, откроются новые экономические и социальные каналы для мобильности отдельных людей и территориальных общностей, а то и регионов, в сторону более прогрессивных изменений в социальной структуре.

Становление местного самоуправления как социального института предполагает наличие организационной структуры, которая была бы адекватна целям и задачам данного института. Внедрение местного самоуправления требует в принципиальном плане определения взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, форм участия населения в этом процессе, порядок формирования органов самоуправления.

В настоящее время в Республике Саха (Якутия) местные органы государственной власти доминируют практически на всей территории, что противоречит федеральному законодательству. Около десятка муниципальных образований, пробивающих себе путь к местному самоуправлению, встречаются с множеством проблем, связанных с неопределенностями законодательного, финансового характера.

Как выявило эмпирическое исследование по проблемам местного самоуправления, из общей картины органов и структур, ответственных за решение насущных проблем граждан, практически выпадают органы местного управления. В то же время, почти 80% опрошенных деятельность

32 Подойницына И.И. Общество открытых классов. С. 157.

106 государственных органов считают не эффективным. Местное население сел и городов Центральной Якутии больше ориентированы при решении своих житейских проблем на государственную власть на уровне администрации города и улуса.

В ходе исследования была апробирована гипотеза о равном сосуществовании местного самоуправления с системой местных органов государственной власти при законодательном разделении полномочий. Результаты опроса свидетельствуют о том, что почти половина респондентов (43%) затрудняются отвечать по данной проблеме, так как не имеют представления о должном характере взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации находятся лишь в начальной стадии формирования местного самоуправления. Различные структуры и формы организации института местного самоуправления, которые реально сегодня существуют, не позволяют вычленить в полной мере как позитивный, так и негативный опыт. Оценки численности муниципальных образований колеблются в пределах от до тысяч33. Довлеет желание государственной власти по своему усмотрению устанавливать территориально-административные границы, уровень внедрения и структуру органов местного самоуправления. Это приводит к отчуждению граждан от участия в управлении. Да и само местное самоуправление начинает казаться продолжением государственного управления.

В этих условиях, на наш взгляд, целесообразным в Республике Саха (Якутия) является сохранение существующей вертикали власти, разделив полномочия между местным государственным и местным самоуправлением уровнем улуса (района) и наслега или села, города и ТОСов. Тогда на уровне городов и улусов будут действовать органы местного государственного управления, а в наслегах, селах и ТОСах внутри города будет задействовано местное самоуправление. Предпосылки к этому уже есть, так, в Хангаласском,

107

Жиганском и Алданском улусах главы местных (сельских) администраций уже заявили о том, что на выборах в органы улусного местного самоуправления население этих наслегов имеет право не участвовать, если такое решение примет сельский сход. И, действительно, такой исход событий не противоречит федеральному и республиканскому законодательству. Под "органами местной государственной власти" по смыслу статьи Конституции Республики Саха (Якутия) понимаются органы местной власти, которые:

- организованы в соответствии с административно-территориальным делением республики на улусы и города республиканского значения для решения местных вопросов государственного территориального управления;

- создаются и действуют на основании Конституции и законодательства РС (Я);

- находятся в сфере действия государственно - административного контроля республики;

- входят в систему органов государственной власти РС (Я).

Тогда как под "органами местного самоуправления" по смыслу статьи Конституции РС (Я) понимаются органы местной власти города улусного подчинения, наслега, поселка, села, части города республиканского значения, которые:

- организованы жителями поселений для решения вопросов непосредственного обеспечения их жизнедеятельности в соответствии с интересами населения;

- функционируют в соответствии с нормами Устава муниципального образования;

- устанавливают налоги и сборы, составляющие доходную часть бюджета муниципального образования;

- обладают полномочиями местного значения, являющимися соразмерными с их бюджетом и собственностью;

- осуществляют управление посредством муниципальных служащих;

- участвуют в осуществлении государственных полномочий по делегированию органов государственной власти;

33 Большаков А.Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы

- самостоятельны и не входят в систему ни местных органов государственной власти, ни республиканских органов государственной власти.

Таким образом, субъект Российской Федерации самостоятельно определяет уровни государственной власти и местного самоуправления в административно-территориальных единицах республиканского значения, исходя из недопустимости лишения населения права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления, составляя перечень своих полномочий, соотносят его с размерами своих территорий, финансовыми и трудовыми ресурсами. Соответственно вопросы местного значения не все и не сразу могут быть реализованы органами самоуправления. Отсюда и следует необходимость формирования местных органов государственной власти. Тогда, определив административно-территориальный уровень реализации прав населения на самоуправление, субъект Российской Федерации может закрепить в своем законодательстве отнесение вопросов местного значения к ведению органов самоуправления.

Местное население при внедрении местного самоуправления на сходе принимает свой нормативный акт - Устав, в котором, исходя из своих полномочий, отведенных по закону, устанавливает структуру власти, определяет количество представителей власти, форму участия в управлении. В этом плане интерес вызывает желание населения сохранить традиционную форму участия в управлении (см. Приложение ), через участие на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Представляется, что реальное участие в управлении обеспечивается через сходы всего населения или собрания представителей тех или иных микрорайонов, а также общественных организаций.

Институт местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), также как и во всей России, находится только в начале пути. Анализ структуры населения в аспекте становления нового института власти противоречиво институционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России.- М., 2000. С. 111.

109 характеризует сложившуюся ситуацию. С одной стороны, востребованность изменения власти на местах, с другой, отсутствие адекватного понимания происходящих изменений населением, призванным устанавливать эту власть. С одной стороны, законодательная инициатива государственной власти по внедрению местного самоуправления как гаранта демократизации общества, с другой - противодействие представителей государственных органов управления, их желание узаконить существующее положение, сменив только вывески. С одной стороны, ориентация политиков, ученых, общественных деятелей на сложившиеся в западных государствах современные модели местного самоуправления, с другой отсутствие реальной социальной и экономической базы гражданского общества.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Становление местного самоуправления как особого социального института в современном российском обществе: На материалах Республики Саха (Якутия)»

Как известно, Ленский край (Якутия) был присоединен в состав России в XVII в. Российское феодальное государство приняло законы, утверждающие царское право на эту территорию, регулирующие права и обязанности людей, ставших ясачными подданными России.

Государственное управление Ленским (Якутским) краем официально было начато с 1638 года, с момента назначения в Якутск первого воеводы П.Н. Головина. Основной правовой памятник того периода - Соборное уложение 1649 года. Уложение узаконило следующие правовые основы: во-первых, территория обитания ясачных, объявляемая собственностью царя, оставлялась в фактическом пользовании самих ясачных подданных; во-вторых, были законодательно не тронуты обычаи ясачных и юридически зафиксирована возможность применения их в качестве обычного права.

Юридические начала Соборного уложения были развиты в соответствующих нормативных актах XVII века. Эти правовые акты в качестве основных прав аборигенов, ставших ясачными подданными России, узаконили: 1) право на проживание на земле, объявленной собственностью российского монарха, и право на использование для своих нужд земли и угодий в районах их исконного обитания; 2) право на сохранение и развитие ими своего традиционного хозяйственного уклада; 3) юридическое признание права67 Там же. С. 447-448.ясачных на сохранение своих обычаев и верований. В результате институты их правовых обычаев оказались трансформированными в обычное право; 4) право ясачных на их защиту Российским государством и русским законом от "всяких", как внутренних, так и внешних посягательств.

Далее, правовые акты XVII в. сохранили без какого-либо изменения исторически сложившиеся социальные и иные внутриобщественные отношения ясачных, а также привилегии их социальных и родоплеменных верхов.

Территория края была разделена на отдельные регионы для сбора ясака по воеводствам, а внутри их - по волостям, острогам и зимовьям, которые одновременно служили административно-территориальными опорными пунктами68.

Как показывает анализ юридических актов и исторических событий и фактов XVII в., русское феодальное государство в то время оставило нетронутым старый способ производства народов Ленского (Якутского) края, довольствовалось взиманием с них ясака. Законодательно было санкционировано исторически сложившееся скотоводческое хозяйство народов Восточной Сибири, основанное на пастбищной и отчасти сенокосной эксплуатации земли, а также использование ими охотничьих и рыболовных угодий. Не подвергались никакому вмешательству и социальные, внутриобщественные отношения, сохранились привилегия и общественная власть князцов, "лутчих людей". Более того, последние получили ряд новых узаконенных привилегий, которые усиливали их власть над своими сородичами.

Таким образом, коренные народы, приняв в XVII в. ясачное подданство России, впервые в своей истории оказались в условиях государственности. Они стали жить на земле, объявленной собственностью российского монарха и территориально разделенной по закону на отдельные регионы, а внутри их по острогам, зимовьям и ясачным волостям. В результате каждый народ занял68 Федоров М.М. Лекции по истории правового положения инородцев и о государственности Республики Саха (Якутия).-Якутск, 1999. С. 6-12.

60определенное, законодательно гарантированное территориальное пространство, а каждое родоплеменное общественное объединение стало кочевать в пределах своего юридически определенного земельного региона69.

Крупнейшими правовыми актами царизма в отношении народов Якутии являются Инструкция Л.С. Владиславича-Рагузинского 1728 года, Инструкция лейб-гвардии семеновского полка секунд-майору Щербачеву 1763 года, Устав об управлении инородцев 1822 года - крупнейший правовой акт царизма более или менее полно урегулировавших правовые отношения якутов и других народов Восточной Сибири.

В развитии правового регулирования якутского народа в составе царской России выделяют три этапа70.

Первый этап хронологически охватывает XVII- начало XVIII века. В этот период царское правительство сохранило старый способ производства ясачных подданных и существовавшие у них формы управления, довольствуясь выкачиванием ясака. Можно сказать, что царское правительство придерживалось в этот период "политики невмешательства" в их жизнь. Причем, такая политика себя оправдывала с экономической точки зрения. В 1660 году от продажи сибирской пушнины в казну поступило более 600 тысяч рублей. А доходы от других источников составляли 1 миллион 311 тысяч рублей71.

Второй этап правового регулирования охватывает период с 20-х годов XVIII века по 20-е годы XIX века. Правовые акты этого периода направлены на обеспечение взаимодействия русского государства с общественными институтами народов Сибири, в том числе якутов. На втором этапе царизм более активно применяет правовые средства для регулирования общественных отношений народов Сибири. А поскольку организация сбора ясака была69 Федоров М.М. Там же. С. 12.

70 Данная периодизация предложена М.М.Федоровым в монографии "Правовое положение народов Восточной Сибири (ХУП - начало XIX века).- Якутск. 1978.

71 Ключевский В.О. Русская история. - М., 1993. Кн.2. С. 336.

61основной функцией местной администрации, именно в этой сфере были созданы два крупных акта 1728 и 1763 годов.

Инструкция Владиславича-Рагузинского впервые заложила по некоторым вопросам правовые основы власти и суда родоначальников ясачных народностей Восточной Сибири. А также положила начало правовому регулированию, подчеркнула необходимость совершенствования правовых норм взимания ясака, установила, что не должно быть таких жителей улуса, за которыми некому было бы отвечать, запретила уход ясачных из своего рода и переход из одного рода в другой. "Перебежчики" подлежали обязательному возврату в прежний род с женами и детьми. Каждый "улусный" человек обязан был подчиниться своему родоначальнику, выполнять все его повеления и, кроме того, соблюдать царские законы.Третий этап правового регулирования начинается с принятием "Устава об управлении инородцев" в 1822 году и заканчивается в 1917 году.

После принятия "Устава" 1822 года была узаконена следующая система органов инородческого управления: низшим звеном было родовое управление, далее - инородная управа, которая подчинялась местной русской администрации.

Становление местного самоуправления в Якутии имело свою своеобразную историю. При этом надо отметить, что движение за самоуправление возникло как противостояние ужесточению сбора ясака.

Впервые якутские тойоны подняли вопрос о самоуправлении в связи с подготовкой "Нового Уложения". Они обратились в Сенат с просьбой разрешить местной администрации рассматривать тяжбы. Их предложения были приняты в 1769 году. Но на пути становления самоуправления тогда главным препятствием стал земельный вопрос. Суть его заключалась во введении института частной собственности на землю. В острую дискуссию по этому вопросу были вовлечены почти все слои населения и общественныесилы, включая политссыльиых. Разногласия в этом вопросе задержали введение местного самоуправления72.

В 1827 году у якутов Якутского округа Якутской области была создана Степная дума, которая просуществовала до 1838 г. Степная Дума явилась первым представительным органом власти, возникший как результат национального движения якутов, с одной стороны, и либеральных реформ правительства императора Александра I, с другой. После принятия в 1822 г. "Устава об управлении инородцев", добившись определенных условий для расширения местного самоуправления, в основном, в территориальном плане, якутские тойоны стали выступать с многочисленными ходатайствами и проектами общественного устройства якутов с целью расширения прав и полномочий. Так, "Уставом" 1822 г., для инородцев второго разряда, куда были определены и якуты, кроме Родового Управления предусматривалось создание73Инородных Управ для управления несколькими стойбищами и улусами. Также, согласно параграфу 114 "Устава" "многия роды, соединенные в одну общую зависимость, а именно: Забайкальские Буряты, имеют свою Степную Думу"74. Опираясь на эти положения, якутские тойоны добиваются правомочности создания Думы и в Якутской области.

Параграф 119 определял следующие обязанности Степной Думы: "1) в народоисчислении; 2) в раскладке сборов; 3) в правильном учете всех сумм и общественного имущества; 4) в распространении земледелия и народной промышленности; 5) в ходатайстве у высшего начальства о пользах родовичей"73.

Параграф 202 гласил: "Степные Думы представляют общественное собрание и имеют одне хозяйственные обязанности, подобно как Градския Думы"76.

72 Петров Ю.Д. Становление земства в России // Якутия, 15. 02. 2001.

73 Памятники права Саха (Якутия)/Под ред. М.М. Федорова. Якутск, 1994. С. 6874 Там же. С.69.

75 Там же. С.70.

76 Там же. С. 79.

Но как показала практика, деятельность Якутской Степной Думы намного вышла за рамки, установленные "Уставом". Это собрание превратилось в действенный орган национального самоуправления, проведший значительные мероприятия и оставивший глубокий след в истории якутского народа77.

27 января 1827 г. было объявлено об учреждении Якутской Степной Думы. Демократическое начало в деятельности Степной Думы обеспечивал принцип выборности заседателей-членов Думы. Председатель избирался на три года, а временные заседатели от каждого 7 улусов Якутского округа переизбирались ежегодно. Улусные головы 7 существовавших тогда улусов автоматически становились обязательными заседателями. "Временными заседателями" являлись наиболее уважаемые люди своих родов, наслегов и улусов. Общее количество заседателей составляло 15 человек, которые делами своего народа занимались без всякой оплаты труда. Оплачивался только письмоводитель.

Дума была наделена правом перераспределять земли и повинности в улусах. К тому времени ясак платили только те, кто имел землю. А те, кто являлся держателем земельного надела, выполняли повинности. Якуты делились на 5 классов: "а) владеющие землей по окладу полного соболя, его половины и трети; б) владеющие землей по лисичному и полулисичному окладам; в) занимающиеся мастерством, зверопромышленностью и другими постоянными занятиями, равно и скотники; г) состоящие в работе у своих сородовичей и у русских; д) старики, сироты, совершенно не имущие, прокармливаемые подаянием"78. В результате передела земли увеличилось количество владельцев земли (к группам "а" и "б" добавились группы "в" и "г"), что явилось одним из важнейших результатов деятельности Степной Думы.

Другим важным мероприятием явился созыв "семиулусного собрания, состоявшегося в г. Якутске 3 июля 1830 года. Выборы участников собрания в77 Борисов А. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма // Илин. №1-2, 1997. С. 36-38.

78 Левенталь Л.Г. Подати, повинности и земля у якутов // Материалы по обычному праву и общественному быту якутов. Л., 1929. С.393-394.улусах проходили несколько месяцев. Представители были выбраны практически от всех наслегов, так всего в собрании приняло участие 482 человека79. Главным вопросом при этом являлся вопрос о якутской депутации в Санкт-Петербург для встречи с императором Николаем I.

Установленными фактами, свидетельствующими о привлечении широких слоев населения к деятельности Степной Думы являются:- заинтересованное участие всех якутских родов на выборах;- ведение оживленной переписки Думы с улусными управами во время проведения выборов;- рассылка заранее специальной "Записки", содержащей перечень вопросов, подлежащих обсуждению и касающихся расширения прав Родовых управлений;- сбор предложений по существу рассматриваемых вопросов от представителей улусов и наслегов.

Анализ документов, связанных с работой "семиулусного собрания" 1830 г., показывает относительно высокий уровень культуры и образованности членов Степной Думы и четкое осознание ими насущных проблем якутского населения, развитие общественно-политического сознания глав якутских улусов, преемственность поколений якутских деятелей80.

К сожалению, поездка избранной делегации в Санкт-Петербург не состоялась. Да, и сама Якутская Степная Дума по распоряжению иркутского генерал-губернатора была закрыта 22 ноября 183 8 г.

Главной причиной закрытия явилась, как считают исследователи, активность и самостоятельная политика Думы по расширению прав и свобод якутского населения. Она могла бы стать основой действительного самоуправления, защищая внутренний уклад жизни местного населения, их обычаи и традиции. Также Дума могла бы наряду с решением вопросов землевладения и других хозяйственных вопросов, сыграть большую роль в79 Башарин Г.П. История аграрных отношений в Якутии (60-е годы ХУШ - середина XIX в.). - М., 195680 Борисов А. Степная Дума. С. 38.формировании новых социальных ролей и развития общественного самосознания широких слоев населения.

Якутская Дума не была "организацией, созданной якутским тойонатомо 1для защиты своих классовых интересов" поскольку тойоны не были классом. С одной стороны, они представляли собой служилое сословие, возникшее на царской службе, а с другой, - являлись главами якутской общины82.

Таким образом, создание Степной Думы было велением времени, и явилось результатом с одной стороны, грубого вмешательства царского правительства того времени в традиционный уклад жизни якутского населения, и необходимости решения многих конкретных проблем на местах, с другой.

Деятельность Якутской Степной Думы, на наш взгляд, является особым явлением в развитии местного самоуправления в России, позволившим сочетать государственное и местное традиционное управление.

81 Токарев С.А. Очерк истории якутского народа.- М., 1940. С. 15182 Борисов А. Степная Дума. С. 38.

8' Сафронов Ф.Г. Указ. соч. С. 126.

Образование новых наслегов говорит о реализации желания родовых союзов к административной самостоятельности. Этот факт также может быть оценен как элемент местного самоуправления, доведение до областной администрации решения группы жителей, объединенных по родовому, в основном, признаку, добиться самостоятельности. Известны случаи, когда только желание отдельных старшин и князей приводило к образованию новых наслегов. Внутри наслегов взаимоотношения тойонов и бедняков были далеки от идеальных, несомненно, экономическое положение бедняков независимо от того, в большом наслеге или более маленьком, новом, они находились, в лучшую сторону не менялось.

В начале века, особенно после революции 1905 г., отмечалось множество случаев отказа целых наслегов от уплаты налогов и податей. Такие решения принимались на собраниях наслегов, некоторые решения этих собраний впоследствии, при помощи политссыльных, через суды выигрывались84.

Таким образом, до Октябрьской революции во главе якутских родов и племен стояли родоначальники, носившие общее название тойоны. Тойоны издавна обладали публичной властью, распространяемой на население определенного рода или племени.

В их функции входили охрана имущественных, семейных и личных прав сородичей, судопроизводство, охрана и расширение территории волости. Царские власти, привлекая тойонов к сбору ясака и других податей, расширяли их судебно-административные функции.

Тойоны составляли своеобразную иерархию, обусловленную исторически сложившейся системой административного управления якутов. Роды объединялись в волости (наслеги), волости в улусы, поэтому были родовые тойоны, волостные или наслежные тойоны (князцы) и улусные тойоны. У84 Мартынова С.Е. Революция 1905-1907 гг. и крестьянство Якутии // Исторические связи народов Якутии с русским народом. Якутск, 1987. С. 114.эвенков, эвенов, юкагиров и чукчей были одни административные роды, возглавлявшиеся также "князцами", как их называли русские власти.

До 1760-х гг. эти должности замещались по наследству: они механически переходили от отца к сыну. Русская администрация в это дело не вмешивалась. Изменения произошли, начиная с 1760-х гг., когда улусных князцов стали именовать "улусными головами". Одновременно должности родовых и волостных князцев и улусных голов становятся выборными. Избранные сталиосутверждаться русской администрацией и принимали от предшественников"наслежную печать, кортик и письменные дела".

Так же, как и в Центральной России, избранными оказывались те, ктопроисходил из княжеского рода. Определенного срока не было установлено.

Царская администрация оберегала и поддерживала этот порядок. Этовидно из Указа, изданного 9 августа 1812 г. правлением Иркутской губернии,который закрепил наследственность в замещении должностейродоначальников. Так, в Указе писалось: "Якутским родоначальникам быть изпоколения родоначальнического", князцы и старшины должны происходитьнепременно "из поколения князцовского", а не "из рядовых". Во исполнениеэтого Указа Якутское областное управление потребовало от окружных органовпредставить "понаслежно учиненные поколения князцов, старшин и о их детях »86спискиРусские государственные чиновники возложили в обязанность якутских тойонов раскладку и сбор ясака и других податей. Это очень усилило их власть над своими сородичами. Одновременно происходило официальное наделение тойонов судебно-административными функциями. Все гражданские и уголовные дела были переданы якутским тойонам, и русские вовсе устранялись от судебных дел местного населения. Многообразные дела, связанные с калымом, воровством скота, имущественными спорами, драками и т.п., рассматривались самими князцами и старостами.

85 Павлинов Д.М., Виташевский H.A., Левенталь Л.Г. Материалы по обычному праву и по общественному быту якутов. Л., 1929. С. 44.

86 Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в XYII - нач. XX века. Якутск, 1987. С. 68.

68Прежним оставался и административный строй местного населения: роды, наслеги, улусы у якутов, роды у "бродячих", кочевых народов. В качестве первичной административной единицы у якутов оставлены роды во главе со старшинами. В наслегах создавались родовые управления, куда входили староста (прежние князцы) и один или два помощника "из почетных и лучших родовичей". В улусах создавались инородные управы из улусного головы, двух выборных и письмоводителя. Роды "бродячих" должны были управляться одними старостами. Все эти должностные лица избирались родовичами "на определенное или неопределенное время". Утверждались в своих должностях областным начальником или гражданским губернатором. Жалованья они не получали, за исключением улусного письмоводителя.

Самой низшей единицей административного деления якутов являлись роды, из которых составлялись наслеги. В каждом наслеге было по несколько родов.

Во главе каждого рода стоял старшина, во главе наслега - староста. Староста и старшины каждого наслега составляли родовое управление. В состав родового управления входил и наслежный писарь, если таковой имелся. На наслежных сходах принимались общественные приговоры по получении складных листов от инородных управ, делались раскладки по хозяйствам, назначались сроки окончания сборов и взноса в инородные управы. Такая структура власти сохранилась без изменения до самой Октябрьской революции.

В управлении улусами до середины XIX в. каждая инородная управа состояла из головы, двух выборных и письмоводителя. Затем в сентябре 1860 г. постановлением Общего присутствия Якутского областного управления была введена должность "кандидатов по голове и выборным. С тех пор в улусах каждый голова и выборный имели при себе по одному кандидату. Последнее изменение происходит в 1898 г., когда по указанию областного управления, на основании "обширности территории" многих улусов и в целях "успешного исполнения требований начальства и более тщательного и удобного административного наблюдения за благосостоянием улуса" стали избирать по87нескольку выборных с кандидатами, иногда до десяти на улус. Все они назывались родоначальниками и избирались, как правило, на два года, а с 1890-х гг. - на три года. Наслежные старосты и родовые старшины избирались на наслежных мирских сходках, члены инородных управ - на улусных собраниях. На улусный сход собирались все старосты и доверенные от наслегов.

Выборы признавались действительными, если в них участвовало более двух третей избирателей, сами выборы больше проводились не голосованием, а простым соглашением. Все избранные утверждались в своих должностях областным начальником, а с 1852 г., когда образовалась губерния, -губернатором.

Таковы были порядки комплектации родоначальников в якутскихнаслегах и улусах. Тем же правилам подчинялись и выборы старост "бродячих88инородцев" - эвенков, эвенов, юкагиров и чукчей.

Таким образом, административное управление на местах Якутской области, развивалось примерно по той же схеме, что и в царской России в целом.

Зарождающаяся национальная интеллигенция Якутии начала XX в.требовала учреждения земства, как наиболее реального пути предоставленияправа местного самоуправления народам области. 23 февраля 1900 г. вЯкутском областном совете началось обсуждение вопроса "О преобразованииустройства и управлении инородцев Якутской области". Это обсуждение былоинициировано либерально настроенными интеллигентами во главе сНикифоровым В.В. Он, доказывая, что "ограничение самоуправления, крайнесуживая деятельность, тормозит всякую инициативу и задерживает развитиеобщественного самосознания", впервые предложил ввести земское управление88. в Якутии для "решения вопросов первостатейной важности". По итогам обсуждения был выработан "Проект положения об инородцах Якутской области, согласно которому, в частности, якутское общество делилось на два87 Там же. С. 74.

88 Там же. С. 76.

88 В.В. Никифоров (Кулумнуур) - человек и личность. Якутск, 1997. С. 152.разряда (оседлые и бродячие), вводился институт крестьянских начальников и сельского волостного управления. В итоге получился проект, направленный на сужение существующего общественного управления якутов.

Введение земского самоуправления в Якутии было предусмотрено "высочайшим рескриптом" царя Николая II в апреле 1905 года, на основе которого иркутский генерал-губернатор П.И. Кутайсов издал свой указ о введении земских учреждений.

В те же годы, в Якутии, в условиях подъема политической активности, обусловленной революцией 1905 года, был образован "Союз Якутов", идейным руководителем являлся В.В. Никифоров. По его инициативе с 19 октября по 1 ноября 1905 г. 22 представителя трех крупных округов обсуждали вопрос о земстве89. Они разработали альтернативный административному проект внедрения земства в Якутии. Проект "Общих положений о земском самоуправлении в Якутской области" содержал 96 статей, охватывающих все сферы жизни Якутии90, и имел широкий резонанс не только в Сибири, но и в Центральной России.

В административном отношении Якутская область в начале XX века нуждалась в своих органах самоуправления. В 1912-1913 годах якутская интеллигенция требовала у правительства Николая II введения в Якутии земского самоуправления и представительства от области в Государственной Думе. Так, 15 марта 1913 г. члены якутской делегации, находившиеся в Санкт-Петербурге по случаю празднования трехсотлетия царствования Дома Романовых, предоставили докладную записку о необходимости введения земства министру внутренних дел России H.A. Маклакову91. Авторы записки обосновывая необходимость внедрения земского самоуправления, описывали экономическую и культурную отсталость уклада жизни якутского народа, указывали на отсутствие удовлетворения растущих запросов населения по89 Ковлеков С.И. В.В. Никифоров и съезд якутов 1912 года. Якутск, 1996. С. 42-43.

90 Там же. С. 43.

91 Ермолаев Т.С. Земское самоуправление в Якутии. В сб.: Республика как субъект Федерации: итоги и перспективы федеративных отношений. Якутск, 2001. С. 319.

71хозяйственным вопросам и другое. Но царская власть никак не отреагировала на данное послание.

Земское самоуправление в России просуществовало с 1864 года по 1917 год, истекшие полвека позволили в некоторой степени использовать права и свободы личности в конкретных исторических условиях того времени.

В первые годы Советской власти новые руководители российского государства еще ориентировались на поиски оптимизации управленческих форм. Так, на территории Якутии существовали родовые Советы, суктуул юкагирского народа, товарищества, которые тоже были сформированы по принципу поселенчества. Организационная структура Советов также придерживалась сложившихся административно-территориальных образований региона и первоначально реально закладывала основы участия на выборах всего взрослого населения, тем самым, обеспечивая реализацию прав личности на участие в управлении местным сообществом. Но последовавшие затем процессы централизации государственной власти, установления культа личности и одной партии свели на нет многие демократические начинания в области местного управления.

Авторы, исследовавшие проблематику местного самоуправления в дооктябрьской России, отмечают, что в историческом аспекте самоуправление всегда реализовывалось в форме, допускаемой и ограничиваемой самодержавной императорской властью. Этот вывод правомерен и по отношению к местному населению Якутии. Данное положение говорит о том, что организационные формы местной власти в России нельзя отнести в полной мере к самоуправлению, особенно по причине того, что "отсутствовало обеспечение прав и свобод личности".

Эволюция организационных форм местного управления коренных народов Якутии позволяет придти к выводу о том, что в определенные исторические периоды в республике имели место элементы института местного самоуправления.

Но как принцип и способ организации взаимоотношений субъекта и объекта управления, предполагающий участие индивидов и общностей в процессе выработки, принятия и реализации управленческих решений, затрагивающих их жизнедеятельность, местное управление не носило характер действительного самоуправления, так как права личности при этом реализовывались далеко не достаточно.

В целом по данной главе приходим к следующим выводам:- общество, как целостная система характеризуется стремлением к устойчивой властной структуре, которая бы обеспечивала гармонизацию субъектно-объектных взаимоотношений на всех ее уровнях;- для современного сложноорганизованного общества характерна тенденция к перераспределению государственной власти, ее децентрализация, которая вызывает к жизни новую организацию власти на разных уровнях;- субъектно-объектные взаимоотношения актуализируются именно на уровне местного самоуправления и являются основой выстраивания более эффективной и рационально организованной структуры управления в целом;- анализ существующих в теории положений и имеющегося в практике мирового сообщества опыта становления и развития местного самоуправления, доказывает необоснованность противопоставления института местного самоуправления государственному управлению;- история российской государственности доказывает, что востребованность расширения участия населения в управлении на местах актуализируется в кризисные периоды развития государства;- выявлено, что в России в разные исторические периоды существовали формы самоорганизации населения, которые могут быть обоснованы как модели местного самоуправления - это вечевые порядки в Древней Руси, классическим примером которых являлось Новгородское вече, губная и земская формы самоуправления XVI - XVII вв., органы городского самоуправления при Екатерине II, и земства конца XIX - начала XX вв. (1864-1917 гг.). И хотя, при этом, разные формы местного самоуправления сильно отличались от74ГЛАВА 2. ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ И ФОРМЫ СТАНОВЛЕНИЯ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМИРОВАНИЯ РОССИЙСКОГО ОБЩЕСТВА2Л. Формы и пути становления местного самоуправления как социального институтаПрежде чем исследовать современные формы и пути становления института местного самоуправления, представляется необходимым подчеркнуть основные характеристики реформирования российского общества на современном этапе.

На рубеже XX - XXI вв. Россия переживает переходный период, период трансформации всех сторон жизни общества, которые характеризуются далеко не однозначно. Но все же следует выделить следующие позитивные тенденции:- внедрение рыночных механизмов и свободной конкуренции в экономике на основе различных форм собственности;- установление принципов гласности, свободы слова в общественной жизни и демократические завоевания в политике;- утверждение идеалов гражданского общества и правового государства.

На этом фоне идет процесс организации и становления новой системыпубличной власти. Необходимость реформирования существующей системы власти продиктована всем комплексом происходящих перемен в российском обществе, но в качестве определяющих можно выделить:- необходимость дезинтеграции государственной власти, вызванный переходом от унитарной модели государства к федеративной;- переход от общегосударственной собственности к многообразию форм собственности, что приводит к необходимости децентрализации экономической жизни;- неравномерность развития субъектов Российской Федерации, регионов и отдельных территорий;75- и, наконец, отчуждение населения и конкретного индивида от публичной власти, что привело к формированию иждивенческой, потребительской и уравнительной психологии личности.

В целях исследования тех или иных конкретных сторон внедрения местного самоуправления необходимо обозначить основные принципы существования данного института власти.

Действующая Конституция Российской Федерации закрепляет местное самоуправление в качестве обязательного элемента конституционного строя Российского государства. В пункте 2 статьи 130 Конституции РФ определен и установлен способ реализации местного самоуправления - это референдум, выборы, другие формы прямого волеизъявления, через выборные и другие органы местного самоуправления, т. е. заложен основной принцип образования местного самоуправления - свободное волеизъявление народа. Также Конституция РФ в статье 12 определяет два важных принципа, которые гласят:1) местное самоуправление в пределах своих полномочий самостоятельно;2) органы местного самоуправления не входят систему государственной власти.

Для конкретной реализации конституционных принципов 28 августа 1995 года был принят Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", где в статье 3 закреплено право граждан Российской Федерации на осуществление местного самоуправления. Согласно требованию статьи 59 этого закона, выборы органов местного самоуправления должны быть проведены на всей территории Российской Федерации не позднее чем через 16 месяцев со дня вступления в силу, т.е. до 28 декабря 1997 года.

Таким образом, Российская Федерация в логической последовательности и целенаправленно развивает институт органов местного самоуправления, при этом претворение в жизнь этого института на местах встречает большое76противостояние. В настоящее время местное самоуправление внедрено по всей территории России, кроме Республики Саха (Якутия) и Чечни.

В Республике Саха (Якутия) фактически Государственное Собрание (Ил Тумэн) полностью проигнорировало требования Конституции РФ, федеральных законов, Договора "О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)", подписанного в июне 1995 года и ратифицированного 23 января 1996 года Палатой представителей Государственного Собрания (Ил Тумэн) РС (Я).

Только 27 ноября 1997 года Государственным собранием (Ил Тумэн) был принят закон РС (Я) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)". После этого 8 апреля 1998 г. Президент РС (Я) издал Указ "Об организации местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), депутатским корпусом были приняты 7 и 8 июля 1999 г. законы "О выборах глав муниципальных образований в РС (Я)" и "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в РС (Я)". Но надо отметить, что права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления не отрегулированы республиканским законодательством до сих пор.

Это положение отражает не только проблемы правового и законодательного характера, но и отсутствие четкого теоретического обоснования форм и путей внедрения института местного самоуправления.

Действительно, наличие соответствующей законодательной базы является одной из важных предпосылок организации эффективного самоуправления на местах. Но ее обеспечение - лишь первый шаг по пути внедрения местного самоуправления. Следующий, гораздо более трудный ее этап предполагает практическую реализацию провозглашенных и нормативно закрепленных постулатов в конкретных социальных, экономических и культурных условиях. Основная работа, связанная с воплощением этих принципов в реальной практике местного самоуправления, с непосредственным77решением вопросов местной жизни, происходит в конкретных организациях -органах местного самоуправления.

Определенные формы или практические модели местного самоуправления зависят от реализации на практике не только декларативной цели, заложенной в Конституции и федеральных законах, но и от механизма, который представлен в Концепциях перехода к местному самоуправлению различных субъектов Российской Федерации."Концепция перехода к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия)", предложенная к обсуждению населения, предусматривает на первом этапе разработку, рассмотрение и принятие законов РС (Я), регулирующих отношения между органами государственной власти и органами местного самоуправления, о порядке образования, преобразования и упразднения муниципальных образований, о территориях муниципальных образований, о собраниях (сходах) граждан, о бюджетном устройстве и бюджетном процессе, также о финансовом обеспечении местного самоуправления, закрепляет двухуровневую систему местного самоуправления в республике, устанавливает поэтапность с указанием конкретных сроков.

По совершенствовании правовой базы местного самоуправления на втором этапе предполагается проведение местных референдумов, сходов граждан по вопросу о переходе к местному самоуправлению на соответствующей территории. Затем разрабатываются и принимаются уставы муниципальных образований, уточняются временные социальные нормативы, разработка и защита прогнозов социально-экономического развития муниципальных образований.

Третий этап связан с проведением выборов в органы местного самоуправления, с составлением и согласованием объектов государственной собственности, подлежащих передаче в муниципальную собственность.

Четвертый этап предполагает передачу сформированным органам местного самоуправления властных полномочий, имущества и финансовых средств, разработка проектов местных бюджетов на 2003 год, формирование78муниципальной собственности и передача сформированным органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

На осуществление этих мероприятий отпущен срок с 1 полугодия 2002 г. по 1 полугодие 2003 г.

Мы подробно остановились на положениях данной Концепции для того, чтобы показать, что она включает только мероприятия, связанные с внедрением местного самоуправления, тогда как главным является содержательное наполнение этих мероприятий, которые как раз и требуют настоящего обсуждения применительно к реальным условиям каждого субъекта Российской Федерации и местных сообществ.

В положениях данной Концепции импонирует только одно - поэтапность внедрения местного самоуправления. Но сроки прохождения этих этапов никак не могут быть столь короткими, разве что внедрение данного института будет проводиться диктаторскими методами, что совершенно не приемлемо.

Становление института местного самоуправления предполагает наличие определенных условий в становлении этого института власти. В первую очередь, должны быть реальные действия со стороны населения, которые могут служить основой для конструирования той или иной модели управления на местах.

Как нам видится, сегодня в Республике Саха (Якутия) складываются объективные условия для перехода к местному самоуправлению. При этом следует отметить определенные наметившиеся сдвиги в экономическом и социально-культурном развитии местных сообществ, заинтересованных во внедрении данного института власти.

Местное население республики, как и все население России, длительное время находившееся в условиях тоталитарного государственного устройства, способствующего развитию иждивенческих настроений у людей, отсутствию тяги к изменению существующих управленческих отношений, в настоящее время начинает осознавать свою роль в преобразовании собственной жизни.

Опыт других субъектов Российской Федерации, где институт местного самоуправления уже существует более пяти лет, выявляется как позитивный, так и негативный характер происходящих процессов.

В Республике Татарстан в соответствии с законом, местное самоуправление осуществляется населением в границах городских и сельских поселений районного подчинения. В городах республиканского подчинения местное самоуправление осуществляется в границах жилых комплексов.

К организационно-правовым формам местного самоуправления Закон Республики Татарстан "О местном самоуправлении" относит местный референдум, сход граждан и территориальное общественное самоуправление. В городских и сельских поселениях, где имеется возможность проведения сходов граждан, коллегиальные выборные органы местного самоуправления, наделяемые представительными полномочиями, могут не образовываться. В этом случае представительными полномочиями обладает сход граждан, созываемый по мере необходимости (но не реже двух раз в год) главой местного самоуправления или по инициативе не менее 10 процентов граждан,80проживающих на территории местного самоуправления и обладающих избирательным правом. Что касается отношений собственности, то, в соответствии с Конституцией, хозяйственная деятельность в Республике Татарстан осуществляется на основе частной, государственной (в том числе республиканской и коммунальной) собственности, собственности местного самоуправления и собственности общественных объединений. Закон определяет, какие средства, имущество и другие объекты могут находиться в республиканской, коммунальной собственности и собственности местного самоуправления.

Отличие от общероссийского подхода к реформе власти на местах в Татарстане состоит в том, что на начальном этапе преобразований не была сломана единая вертикаль органов государственной власти. Самоуправление развивается снизу, с первичного территориального уровня, сохраняя тем самым управляемость республики в целом. Этот положительный опыт перехода к местному самоуправлению является исключительно важным и для других субъектов Российской Федерации. Внедрение местного самоуправления на уровне районов и городов республиканского значения предполагается в перспективе с учетом имеющегося опыта практической работы на местах. В настоящее время в Татарстане действует 955 органов местного самоуправления, в том числе 7 городских, 21 поселковый и 897 сельских. Каждый из них обладает своими особенностями, как по территории, количеству населенных пунктов и жителей, так и по экономическим характеристикам.

В качестве негативного примера в становлении местного самоуправления в Татарстане можно отметить существование двоевластия на местном уровне власти. Органы местного самоуправления осуществляют свои полномочия под эгидой и при непосредственном влиянии на них районных Советов народных депутатов. Так, Высокогорский Совет народных депутатов, состоящий из 25 депутатов объединяет 128 населенных пунктов с населением 46 тысяч жителей и 30 органов местного самоуправления, включающих в свою территорию по несколько поселений. Препятствующим, на наш взгляд, становлению иупрочению позиций института местного самоуправления является отсутствие ресурсов, достаточных для осуществления полномочий. Закон о бюджетной системе Республики Татарстан рекомендует городским и районным Советам при формировании бюджета текущего года передать органам местного самоуправления часть налога на имущество с физических лиц, подоходного и земельного налогов, собираемых на их территориях. Также органы местного самоуправления ежегодно дотируются районным Советом народных депутатов в размере, устанавливаемом Советами, что совершенно лишает органы местного самоуправления самостоятельности в своих действиях. В качестве неприемлемого из опыта Республики Татарстан следует еще подчеркнуть совмещение должностей руководителей органов самоуправления с исполнением обязанностей руководителей хозяйств (порядка 125 таких примеров).

В условиях всестороннего кризиса российского общества, в сельской местности Якутии в 90-е гг. начинается движение среди населения по организации самоуправления в рамках микрорайонов ("Туолбэ"), призванных помочь в разрешении насущных проблем сельчан. Еще П. Сорокин подчеркивал, что "люди, живущие в одной местности, - в деревне, в городе, в одном округе, - несмотря на множество различий между ними, не могут не иметь ряда общих интересов, вытекающих из совместной постоянной жизни в данном месте. Часто всех же задевает и ряд социальных условий (напр., отсутствие больницы, школы, церкви в данном месте, объявление ее на осадном положении, лишение ее прав самоуправления и т.д.)1.

В настоящее время в каждом селе Центральной Якутии на общественных началах функционируют "Туолбэ", основывающиеся практически на принципах самоуправления. Жители микрорайонов пытаются при этом активно аккумулировать силы и средства населения для благоустройства села, конкретных улиц, решить вопросы помощи малоимущим, социально' Сорокин П.А. Система социологии. Т. 2. Социальная аналитика: Учение о строении сложных социальных агрегатов. М., 1993. С. 209.неблагополучным семьям, организовывают субботники по участию в возводимых народным способом стройках села.

Можно ли рассматривать "Туолбэ" как модель современного местного самоуправления? На наш взгляд, эта форма самоорганизации населения может служить организационной основой для микромодели местного самоуправления, так как в нем заложены основные принципы данного института, но нет прав собственника, субъекта экономической деятельности, также как и отсутствуют правотворческие основы. Но на основе "Туолбэ" население отрабатывает механизм выборных технологий, проведения сходов, стимулирует активные действия во благо самих людей.

В аспекте исследования становления местного самоуправления как процесса институционализации, формы самоорганизации населения типа "Туолбэ" представляют собой начальные этапы этого процесса. Именно эти этапы характеризуются формированием общих целей, появлением социальных норм и правил в ходе стихийного социального взаимодействия, которые еще не закреплены в виде процедур и нормативных актов.

Важным событием для развития республики в целом и для сельской местности, в частности, явилось движение "2000 добрых дел", инициированное населением Мегино-Кангаласского улуса. Так, жители данного улуса в 1998 году обратились с призывом к своим согражданам: "К 70-летию улуса - 70 построенных объектов строительства". Призыв был поддержан и действительно, через год государственная комиссия приняла 70 объектов хозяйственного и социально-культурного назначения. На эти строительные объекты местными администрациями были привлечены силы и средства местного населения, внебюджетные финансовые ресурсы, строительство обеспечивалось бригадами на местах. Инициатива была поддержана Президентом республики Николаевым М.Е. и получила распространение по всей республике под названием "2000 добрых дел к 2000 году". Это движение в настоящее время имеет свою солидную статистику так по итогам 2000 года в2 См.: Республика Саха (Якутия) в цифрах и фактах. Якутск, 2001.

83улусах республики введены 66 спортзалов, 63 спортивных площадки, 31 культурно-спортивный комплекс, 34 школы, 19 клубов, 17 детских садов, 3 зала борьбы, 2 тренажерных зала. 1 конно-спортивный комплекс и другие объекты. Движение получило свое продолжение и в 2001 г. под девизом "Моя Якутия в XXI веке". За январь - декабрь 2001 года, в рамках этого движения, по республике выполнено 2940 мероприятий, из них 749 строительных объектов, принятых государственной комиссией и введенных в строй, 549 мероприятий по благоустройству, 183 в области образования и культуры, 76 в сфере социальной защиты населения, по здоровому образу жизни - 45 и другое. Главным результатом этих движений, в котором участвуют все - от мала до велика, является раскрытие потенциала местного населения по самоорганизации для достижения общих целей и благоустройству условий своей жизни.

В настоящее время одной из основных проблем практической реализации местного самоуправления признается проблема определения уровня территориальной организации. Правительством РС (Я) в Концепции предлагается в качестве наиболее приемлемого варианта на начальном этапе такая система организации местного самоуправления, в которой базовым уровнем определены улусы и города республиканского значения, при этом допускается, исходя из конкретных экономических, социально-политических условий, возможность организации местного самоуправления и по поселенческому принципу.

Это решение обосновывается тем, что в настоящее время доходы местных бюджетов имеют высокую дифференциацию в разрезе улусов и городов республики. Кроме того, на основании финансово-экономических расчетов отмечается, что увеличение количества муниципальных образований ведет к росту расходов бюджетов всех уровней, снижению возможностей республиканского бюджета по выравниванию уровня финансовой обеспеченности бюджетной сферы на всей территории республики.

Таким образом, республиканская государственная власть пытаясь сохранить свои полномочия, свои рычаги влияния на местах, в своем отказе в реализации права населения на осуществление местного самоуправления, апеллирует на свои же ошибки в финансовом менеджменте, не умении на общереспубликанском уровне принимать решения, которые бы обеспечивали устойчивое социально-экономическое развитие административнотерриториальных единиц.

В решении вопросов жизнедеятельности населения действенную помощь администрации г. Якутска уже несколько лет оказывает органы территориального общественного самоуправления (TOC). Под территориальным общественным самоуправлением закон "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" понимает самоорганизацию населения в частях муниципальных образований непосредственно либо через создаваемые органы: советы, или комитеты (микрорайонов, жилищных комплексов, поселков, сельских населенных пунктов, кварталов, улиц, домов), а также иные органы общественного самоуправления населения по месту жительства3.

Органам TOC (в настоящее время по инициативе жителей организованы и действуют семь органов территориального самоуправления) распоряжением главы администрации г. Якутска переданы функции заказчика от имени населения на обеспечение предоставления таких услуг, как текущее обслуживание жилого фонда и благоустройство территорий. Также они занимаются организацией подростковых клубов и детских кружков, создают народные дружины при поддержке Управления внутренних дел города. В двух пригородных поселках городского типа (в Жатае и Магане) избраны и действуют органы местного самоуправления.

В настоящее время в дискуссиях по поводу форм и путей внедрения местного самоуправления затрагиваются и вопросы, касающиеся соотнесения TOC с формами института местного самоуправления. Существует мнение о3 Закон PC (Я) "О местном самоуправлении в PC (Я)" от 27 ноября 1997 г. 3 № 211-1. Ст. 19.

85том, что ТОСы по сути своей являются общественными образованиями без каких-либо реальных полномочий по осуществлению предусмотренных законом функций органов местного самоуправления. В то же время отмечается, что в городах Якутске, Мирном и Нерюнгри действует государственная власть, незаконно разрешающая вопросы отнесенные к ведению органов местного самоуправления, таким образом, повсеместно нарушаются права граждан избирать и быть избранными в органы местного самоуправления. На наш взгляд, как раз ТОСы являют собой реальные начала организации местного самоуправления в городских условиях, так как поселенческий принцип (в данном случае это микрорайон) может быть внедрен в действие только на уровне таких микросоциумов, а никак не на городском уровне с населением более 200 тыс. жителей. Трудно представить организацию и проведение сходов на таком уровне, учитывающих мнение каждого жителя города, или же горожане вынуждены будут обратиться к тем технологиям представительства во власти, которые существуют сейчас - к выборам депутатов городских собраний. Примером успешного внедрения территориального общественного самоуправления является город Казань, где созданы и работают 25 органов самоуправления, которые в соответствии с уставом местного самоуправления могут являться юридическими лицами.

В настоящее время позиция администрации города Якутска и Городского собрания депутатов состоит в том, что городу необходимо единое муниципальное образование в его административно-территориальных границах. То есть весь город вместе с пригородами должен быть представлен единым муниципальным образованием. А так как такое положение прямо противоречит Конституции РФ, то городские власти договорились до того, чтобы в срочном порядке внести изменения в действующую Конституцию. При этом приводится масса доводов в пользу правомерности своих замыслов, которые по существу преследуют одну цель - сохранение существующего положения дел лишь со сменой вывески.

86А форма местного самоуправления в виде TOC как раз основана на основных принципах данного института власти, не противоречит Конституции и законам в этой области, и самое важное - уже имеет реальные очертания, соответствующие начальным этапам институционализации власти на низовом уровне.

Таким образом, формы и пути становления института местного самоуправления могут быть определены решением населения муниципальных образований на основе устава, не противоречащего законодательству.

Отдельно требуется изучить формы становления местного самоуправления на Крайнем Севере, который тесно связан с возрождением народов Севера. Но это не входит в задачи данного исследования. Обозначим лишь общую картину происходящих перемен.

В 1998 г. Государственным Собранием (Ил Тумэн) был принят закон PC (Я) "О Суктууле юкагирского народа" (Суктуул - муниципальное образование юкагирского народа). Этот закон является первым в области развития национальной формы местного самоуправления и дает основания для укрепления политического положения и обеспечения экономического и культурного развития юкагирского народа. Закон явился реализацией резолюции Конгресса народов PC (Я), в которой говорилось о необходимости создания специального законодательного документа по опеке и защите малочисленного юкагирского народа, сохранившегося как этнос лишь в Якутии.

В районах Крайнего Севера республики на 1 января 2001 года образовано 272 родовые общины, им выделено 43,2 млн. га земли, из них 97% передано во владение с правом наследования. Основной объем выделенной общинам земли приходится на оленьи и конские пастбища4. Общины4 Социально-экономическое положение PC (Я). Январь-декабрь 2000 г. T. 1 (Информационно-аналитический обзор). С. 60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

87управляются кочевыми советами, которые на своих подзаконных территориях организуют и сохраняют традиционные формы социально-бытовой, а также хозяйственной деятельности. По прошествии семи лет после создания, кочевые родовые общины, несмотря на многочисленные трудности, вписались в структуру агропромышленного комплекса республики, выдав много нового и результативного в плане организации труда, выдвинув из своих рядов хозяйственных руководителей с современным экономическим подходом к делу, а главное, сумев приостановить распад бесценной культуры коренных народов Севера.

Также по инициативе населения создан и официально признан на уровне Российской Федерации еще в 1989 году Эвено-Бытантайский национальный район. Ради справедливости надо отметить, что организация национальных районов в республике на этом приостановилась, хотя поднимались вопросы о восстановлении Усть-Майского, Учурского, Томмотского эвенкийских районов, также Анабарского, Олекминского и Момского районов, где проживают представители других коренных народов Севера.

В настоящее время по проблеме политического устройства и национально-государственного строительства народов Севера в республике развернулась дискуссия, в ходе которой предложены семь вариантов решения этой проблемы5.

Таким образом, в республике за последние десять лет местное население активизировало свои действия в плане самоорганизации и самоуправления, создав реальные основы для внедрения местного самоуправления.

В экономической сфере обоснованием возможности широкого участия населения в самоуправлении может выступать претворение политики семейной экономики. Началом семейной политики в России как составной части государственной политики считаются 90-е годы. Но государственный статус5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.

5 См.: Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. С.58-60.эта политика получила в мае 1996 г., когда вышел Указ Президента Российской Федерации "Об основных направлениях государственной семейной экономики". Президент РС (Я) Николаев М.Е. в свою очередь, в апреле 1999 г. издал Указ "О мерах по развитию семейной экономики в РС (Я)".

По мере реализации данной политики, если в 1998 г. в сельской местности насчитывалось 92,5 тысяч семейных хозяйств, то в 2001 г. их количество возросло до 112 тысяч.

В начале реформирования сельского хозяйства республики (1990-1995 годы) наблюдался значительный спад производства, однако, начиная с 1996 года его темпы замедлились, а с 1999 года начал наблюдаться рост. За годы реформирования был сформирован широкий круг сельскохозяйственных товаропроизводителей. Преобладающей формой стала частная. В настоящее время доля предприятий, имеющих государственную форму собственности составляет не более 10%, остальная подавляющая часть приходится на предприятия, основанные на частной собственности. За эти годы личные подсобные хозяйства населения стали экономически самостоятельной и наиболее устойчивой формой хозяйствования. В настоящее время хозяйствами населения производится более половины продукции сельского хозяйства республики. Так, например, в 2000 году населением выращено 64% картофеля и 59% овощей6. В общем объеме произведенной продукции только хозяйствами населения производится более 70% всей валовой продукции сельского хозяйства7. На долю хозяйств населения приходится более половины (62%) площадей картофеля и 49% овощей.

Структура поголовья скота по категориям хозяйств продолжает изменяться в сторону увеличения доли индивидуального сектора (крестьянские хозяйства, хозяйства населения, родовые общины). По состоянию на 1 января 2001 г. в хозяйствах индивидуального сектора находится 84% поголовья крупного рогатого скота, 82% коров, 74% свиней, 57% лошадей, 44% оленей и6 Социально-экономическое положение РС(Я), январь-декабрь 2000 года. Т. I. Информационно-аналитический обзор. С.60.

7 Там же. С. 61.

8932% птиц. Также в 2000 году сохранялась тенденция увеличения доли индивидуального сектора в общем объеме производства мяса и молока. Удельный вес хозяйств населения в общем объеме производства увеличился и составил по мясу - 61%, по молоку - 66%. Удельный вес крестьянских (фермерских) хозяйств в производстве продукции животноводства увеличился и по итогам 2000 года составил по мясу - 17%, по молоку -16%8.

В структуре формирования закупок на долю крестьянских хозяйств и населения приходится 48% закупок картофеля, 44% закупок овощей, 60% закупленного мяса, 49% закупок молока, 56% закупок рыбы.

В целом, в 2000 г. семейными хозяйствами республики произведено валовой сельскохозяйственной продукции на сумму 1,7 млрд. рублей, что составило более 58% всей продукции сельского хозяйства Якутии. Примером успешной деятельности является, созданный в 1997 г. сельскохозяйственный производственный семейный кооператив "Чурапча", объединяющий усилия 167 крестьянских и 1100 семейных хозяйств улуса. Сегодня СХПК "Чурапча" - это молочный завод, колбасный цех, 14 маслодельных цехов, 5 молокоприемных пунктов, 1 механизированный убойный пункт, мясоперерабатывающий цех и 2 пункта приема мяса в наслегах, усилиями которых выпускаются 80 наименований сельскохозяйственной продукции.

В настоящее время ведут свое хозяйство 112,1 тысяч сельских домашних хозяйств, 3703 крестьянских (фермерских) хозяйств, 272 родовых общин. По данным выборочного обследования, проведенного Госкомстатом Республики Саха (Якутия) в августе 2000 года более 80% семей считают выгодным иметь личное подсобное хозяйство, так как они имеют дополнительный доход в денежной форме и, кроме того, получают качественные натуральные продукты питания9.

8 Там же. С. 64-66.

9 Социально-экономическое положение РС (Я) - январь-декабрь 2000 г.). Т. 1. С. 59-65Таким образом, местное население отходит от настроения иждивенчества, постепенно берет инициативу в свои руки, и создает материально-техническую базу, которая является экономической основой местного самоуправления.

Краеугольным камнем в современном землепользовании в Республике Саха (Якутия) является вопрос о собственности на землю. Проведенное в республике в 2000 году социолого - экономическое исследование по теме "Развитие семейной экономики на селе" выявило, что сельские жители "буквально настаивают" на принятии Закона о частной собственности на землю, так 50,8% высказались за принятие данного законопроекта, 16,4% высказались против, остальные затруднились. При этом мнения разделились, в зависимости от форм хозяйственного использования земли: 80% - за государственную форму собственности на лесные угодья и водоемы, 67% - за частную собственность на сенокосные угодья10. Частично этот вопрос могла бы решить передача земли в муниципальную собственность при внедрении местного самоуправления, предусмотрев при этом за государством функции контроля за эффективностью использования земельных участков.

В настоящее время назревает также необходимость придания семейным хозяйствам статуса индивидуальной трудовой деятельности, которые создадут новые отношения партнерства и взаимовыгодного сотрудничества, нормальный товарно-денежный обмен, включая прямые расчеты за технику, корма и другое. Это позволит лицам, ведущим личное подсобное хозяйство засчитывать трудовой стаж, что обеспечит им хотя бы минимальную социальную пенсию, позволит оформить страховку по оплате при болезни и другое. В социальном плане повысится статус крестьян, повысится престиж сельскохозяйственного труда, что в свою очередь привлечет и закрепит молодежь на селе, снизится уровень безработицы.

Сегодня перед сельскими жителями ставится задача расширения дополнительных источников доходов от ремесленничества и кустарничества,10 См.: Развитие семейной экономики на селе. Серия отчетов о научно-исследовательской работе, выполненных по грантам общественной Академии "Шаг в будущее" в 1998-2000 гг. Якутск, 2000.переработки сельхозпродукции, старательской добычи золота и полудрагоценных камней, сбора даров природы, лекарственных растений, оказания парикмахерских, ремонтных услуг и другое. При внедрении местного самоуправления налоги от доходов будут служить основой самофинансирования. Тогда необходимость эффективного использования финансовых ресурсов позволит местным муниципальным образованиям кооперироваться, чтобы выйти на уровень требований новой техники и технологий.

При создавшихся условиях, конечно, нельзя переоценивать сложившуяся ситуацию в сельской местности Якутии как благополучную, так как "политика укрепления семейной экономики, проводимая руководством республики, является политикой выживания сельских семей в условиях рыночных отношений и перемены общественного строя. В сельской местности живут беднее, чем в городах. По официальным данным, в 1998 г. 65,3% домашних хозяйств села имели денежный доход ниже прожиточного минимума. Поэтому укрепление семейной экономики села, это, прежде всего, политика выживания сельских семей, коренных народов Якутии. Производить товарную продукцию могут только крупные хозяйства. Для того, чтобы появились такие фермерские хозяйства, необходимо время и государственная поддержка"11.

В целом, анализ результатов социологического опроса по семейной экономике опроверг сложившийся стереотип сельского жителя республики как инертного, тяжелого на подъем и далекого от рыночной экономики. Так, 2/3 респондентов высказались "за" предпринимательство. При этом, для 7,8% опрошенных предпринимательство является основным источником дохода, 3,4% занимаются им в свободное от основной работы время, 10,4% - время от времени, и 43% хотели бы заниматься предпринимательской деятельностью, но не имеют первоначального капитала. Таким образом, большая часть сельских" Луковцев B.C. Развитие семейной экономики на селе. С. 14.жителей по своим ценностным ориентациям и установкам вполне вписывается в современные рыночные отношения12.

Вышеизложенное позволяет сформулировать следующие выводы:- формированию местного самоуправления как социального института в настоящее время препятствует не столько отсутствие необходимого опыта в решении частных вопросов управления, сколько неразработанность новых принципов, форм и путей формирования и реализации этого механизма;- начальный этап институционализации местного самоуправления связан с выработкой такой концепции самоуправления, которая бы учитывала следующее: 1) признание того, что при переходе к системе местного самоуправления основную роль играют не только эмпирические явления, но и система основополагающих принципов и идей; 2) признание того, что в каждом отдельном административно-территориальном образовании самоуправление требует конкретного подхода в зависимости от всего комплекса местных условий; 3) признание участия и учета мнения самого населения при выработке определенных форм внедрения местного самоуправления.- и, наконец, выявлено, что в сельской и городской местностях Республики Саха (Якутия) существуют такие формы самоорганизации деятельности людей в микросоциумах, которые можно отнести к зарождающимся формам местного самоуправления;Следующие задачи исследования тогда заключаются в рассмотрении социальной структуры местного населения, в определении основных факторов и механизма оптимизации местного самоуправления на уровне первичных административных образований (городов, улусов и наслегов) в Республике Саха (Якутия).

12 Борисова У.С., Кузьмина P.A. Развитие семейной экономики на селе. С. 29932.2. Социальная структура местного самоуправленияМестное самоуправление как социальный институт власти вызывается к жизни определенными потребностями людей, стремящихся самоорганизовать условия своей жизнедеятельности. При разработке основных положений внедрения института местного самоуправления исследователи, как правило, обходят стороной анализ структуры местного населения.

Существуют разные подходы к изучению социальной структуры общества. С точки зрения системного подхода социальную структуру определяют как "относительно стабильные отношения, существующие между аспектами социальной системы, и организацию специфически групповых или13индивидуальных позиций, отличающихся каждая особым статусом". Другие исследователи акцентируют внимание на том, что в основе социальной структуры лежит особая система отношений и взаимозависимостей, которые организуют общество в единое целое. В отечественной философской литературе классическим являлось определение социальной структуры как "одной из основных категорий социологического анализа общества, обозначающей сеть упорядоченных и взаимообусловленных связей между элементами социальной системы: в социальной структуре фиксируется свойственный данному обществу способ разделения труда, взаимоотношения классов и других социальных групп, характер функционирования социальных институтов, формы социальной организации и социальных действий"14.

В поздних исследованиях социальной структуры вносились изменения в определения социальной структуры с точки зрения выделения некоторых его аспектов. В одних выделялся системно-организационный аспект (социальная структура как совокупность отношений между различными социальными группами), в других - стратификационный (социальная структура как совокупность статусов, групп, слоев, классов, организованных в иерархическом порядке, имеющих разные доступы к ресурсам).

13 Ионин Л.Г. Культура и социальная структура // Социологические исследования. 1996. № 2. С. 3.

Термин "социальная стратификация", привнесенный в российскую науку с работ западных социологов, привнес в понятие социальной структуры оценочный характер, представляя структурные составляющие общества как целого с позиции неравенства. Как известно, основы теории социальной стратификации были заложены М. Вебером, затем разработаны функционалистами Т. Парсонсом, У. Муром и другими. М. Вебер рассматривал социальную стратификацию как многомерную систему, в которой наряду с классами и порождающими их отношениями собственности важное место принадлежит статусу. По мнению функционалистов, социальная стратификация является объективной потребностью любого общества. С одной стороны, она обусловлена разделением труда, с другой - является результатом действия господствующей в обществе системы ценностей и культурных стандартов.

По мнению исследователей, достоинствами концепции социальной стратификации являются ее многомерность и многовариантность, что позволяет представить социальное пространство состоящим из взаимосвязанных осей, образуемых различными признаками, которые поддаются измерению (профессия, доход, престиж, объем власти и другое). С этих позиций в данной работе и представляется характеристика современного "портрета" местного населения Республики Саха (Якутия).

Республика Саха (Якутия) конца XX - начала XXI веков, так же как и Россия в целом, переживает переходный период. От советского периода экономике республики достался сложный узел проблем: сырьевая направленность экономики, высокая затратность хозяйственного комплекса, работающего, в основном, на привозных материалах, очаговое расположение производительных сил, наличие существенной дифференциации уровня развития производственной и социальной инфраструктур, большой разрыв в стандартах жизни между улусов и городов.

Глобальная перестройка экономики, отход от командно-административной системы управления привели к снижению темпов14 Левада Ю.А. Структура социальная // Философская энциклопедия. -М., 1970. Т. 5. С. 142.

95экономического развития, а с 1990 года к значительному сокращению общественного производства в России и республике. В ходе экономической и политической реформ, когда устоявшаяся административно-хозяйственная система управления была разрушена, а новые экономические механизмы регулирования не были созданы, произошел спад производства во всех отраслях экономики (наибольший был зарегистрирован в 1992 г. - на 23%). Депрессия охватила все основные отрасли. В сельском хозяйстве значительно сократились объемы производства и закупок всех основных видов продукции животноводства15.

Ухудшение экономической обстановки повлияло на уровень жизнинаселения. Спад производства, распад страны на отдельные суверенныегосударства и связанный с этим большой миграционный отток из республикивызвали существенные изменения в сфере занятости. Почти весь период сначала 90-х годов характеризовался постоянным снижением как общейчисленности населения, так и численности занятых. Темпы снижениячисленности занятого населения составляли в среднем 2-5% в год.

Приватизация государственной собственности, создание конкурентной сферы вэкономике, усиливающийся разрыв в размере оплаты труда на предприятияхразличных отраслей экономики и форм собственности повлекли за собойсокращение и перераспределение рабочей силы. Значительно сократилась доляработающих в государственном секторе, увеличилась доля занятых в частномсекторе. С 1992 года появилась безработица, из года в год ее размерыувеличивались. Так, в 1999 году численность безработных в республикесоставила 69,5 тыс. человек, увеличившись по сравнению с 1992 годом в 3,4 16раза.

Анализ занятости населения по отраслям хозяйства показывает, что к 2000 году наибольший процент занятых приходится на промышленность и образование - по 14% в каждой из этих отраслей, 11% заняты в коммунальном хозяйстве и сфере обслуживания, 10% экономически активного населения15 Якутия: XX век в зеркале статистики,- Якутск, 2001. С. 14.

96трудится в сельском и лесном хозяйстве, 9% - заняты в торговле. Такое объясняется тем, что за последнее десятилетие произошли изменения в отраслевой структуре хозяйственного комплекса: стали развиваться перерабатывающие производства, появились новые отрасли промышленности -цветная металлургия (алмазообработка), нефтедобыча, были созданы новые финансовые институты, значительный приток рабочей силы произошел в сферу рыночной инфраструктуры, начали развиваться негосударственные учреждения, появились новые и существенно расширились существующие учебные заведения. Так, например, только в высших учебных заведениях количество студентов, обучающихся в 1999-2000 учебном году составило 15,7 тысяч человек, против 9,8 тысяч в 1985-1986 гг. При этом в вузах учится 59% от общего числа студентов в высших и средних профессиональных учебных заведениях республики.

В течение десятилетия (1990 - 2000 гг.) при росте номинальной заработной платы динамика ее реальной величины, т.е. покупательской способности, была неоднородной. Во многих предприятиях республики оставалась большая задолженность по заработной плате. В последние годы правительством республики особенно активно проводилась политика организации самозанятости населения, предоставлялись беспроцентные ссуды, выделялись товарные кредиты и другое. Благодаря такой политике активного регулирования негативные процессы на рынке труда проявились не так остро, как в ряде других регионов страны. Уровень занятости, т.е. доля занятых в общей численности населения, был достаточно высоким - в 1999 году 60,8% против 52,9% - в целом по России. В 2000 году впервые за время экономических реформ наметилась тенденция некоторого роста занятых17.

Индустриальная структура народного хозяйства сформировала характерные особенности демографического развития республики. Основной причиной роста численности населения стал миграционный приток, вызванный промышленным освоением недровых богатств. К середине 70-х годов доля16 Там же. С. 57.

97естественного прироста составляла лишь 30% общего увеличения численности населения. Возникновение новых городских поселений на местах разработки полезных ископаемых, быстрый рост численности жителей столицы республики и ряда других городов привели к резкому изменению соотношения городского и сельского населения республики. Темпы роста городского населения намного превосходили темпы роста сельского населения. Удельный вес городского населения за этот период вырос от 37,6% до 66,7%.

Большие размеры миграции за этот период повлияли и на изменение национальной структуры населения. Это можно продемонстрировать на сравнении данных переписей населения 1979 и 1989 гг.

1979 год 1989 год всего тысяч человек удельный вес всего тысяч человек удель ный весЯкуты 313,9 36,9 365,2 33,4Русские 429,6 50,4 550,3 50,3Украинцы 46,3 5,4 77,1 7,0Белорусы 6,8 0,8 9,9 0,9Буряты 4,5 0,5 8,5 0,8Татары 11,0 1,3 17,5 1,6Чукчи 0,4 0,0 0,5 0,0Эвенки 11,6 1,4 14,4 1,3Эвены 5,8 0,7 8,7 0,8Юкагиры 0,5 0,1 0,7 0,1Другие национальности 21,4 2,5 41,3 3,8"Там же. С. 58.

98Таблица показывает, что хотя численность коренных национальностей за рассматриваемый период увеличивалась, их удельный вес в общей численности населения из года в год снижался18.

Далее представляется уместным остановиться на рассмотрении профессиональной стратификации в национальном разрезе, предложенной в теории этнокультурного разделения труда якутским социологом Подойницыной И. И. Суть этой теории состоит в том, что "этнос является верхним, завершающим звеном биоценоза того региона, который он населяет. Через этнические коллективы осуществляется связь человека с природной средой. В каждом конкретном биоценозе человеческие коллективы занимают твердое положение. Высокие адаптивные способности этноса по отношению к "кормящему ландшафту" объясняются тем, что этнос не только приспособляется к нему, но и путем труда приспосабливает ландшафт к своим нуждам и потребностям"19.

И. Подойницына, придерживаясь теоретического положения о том, что "профессиональные ориентации и мотивации детерминируются фактами этнической психологии и влияют на самобытность типов хозяйствования", выявляя основные виды традиционных занятий народа саха и русского народа, приходит к выводу о том, что традиционному обществу должна соответствовать традиционная модель профессиональной престижности. Так, по ее мнению, "для традиционного общества характерен замкнутый тип воспроизводства, опирающийся на один-два базовых вида деятельности (земледелие, охота и др.) Субъектами социально-профессиональной деятельности выступали клан, племя, этнос. На когда-то отсталой национальной окраины - в Якутской области - национально-сословная стратификация почти идеально совпадала с социально-профессиональной"20. По Э. Дюркгейму, такое положение дел оправдывается тем, что "в18 Якутия: XX век в зеркале статистики. - Якутск, 2001. С.42.

19 Подойницына И.И. Общество открытых классов: Очерки о моделях социальной структуры. - Новосибирск. 1999. С. 117.

20 Там же. С. 117.неиндустриальных цивилизациях разделение труда должно осуществляться по этническому признаку и это является несомненным благом"21.

Однако для современных обществ характерна иная тенденция. Появление новых видов труда (высокие технологии, сфера управления и обслуживания, и другое), высокий уровень специализации заставляет этносы пересматривать традиционные ценности и приспосабливаться к иной реальности. При этом, по нашему мнению, традиционные формы деятельности, включая и профессиональную, являются основой для самоорганизации любого народа.

К концу 90-х годов XX в. сельское хозяйство перестает быть ядром модели профессиональной престижности народа саха, произошли прогрессивные сдвиги в сторону освоения новых профессий. Отраслевые структурные сдвиги в экономике, сопутствующие глубокой экономической реформе с неизбежностью меняют социально-профессиональную стратификацию Республики Саха (Якутия). Прежде всего изменились основы традиционной модели профессиональной престижности народа саха. На сегодня престижными для коренных народов Якутии являются, также как и во всем мире, профессии юриста, финансиста, экономиста, врача, программиста, педагога. В 90-х гг. XX в. местное население интенсивно стало осваивать профессии, связанные с цветной металлургией и алмазообработкой. Особо надо отметить расположенные в сельских улусах 14 гранильных заводов, на которых трудится около 1000 работников. Работа на гранильных заводах считается престижной, хотя зарплата является достаточно скромной.

Существует гипотеза о том, что современный рабочий класс России, начиная с конца 90-х гг., представлен двумя группами: первый составляют рабочие государственных предприятий, второй - занятые в частном секторе. То же можно говорить и о служащих: есть менеджеры и специалисты на государственных предприятиях и в частном секторе. Российский социолог В.Ф. Анурин выдвинул тезис о том, что при социологическом анализе процессов, происходящих на уровне региона, удобно использовать измерение21 Там же. С. 118.

100"стратификация" и рассматривать страту как субкласс. Тогда в исследовании экономической стратификации общества должны быть использованы три основных критерия: 1) отношение к собственности; 2) место в организации труда; 3) размер дохода22.

На основе этих параметров, в эмпирических исследованиях, проведенных в Якутии 1995-2000 гг., выделяются следующие субклассы: наемные работники предприятий госсектора; наемные работники частных предприятий; бизнесмены; безработные; менеджеры госпредприятий, менеджеры частных предприятий; социальные маргиналы.

Особую социально-профессиональную группу составляют государственные служащие. В настоящее время удельный вес работников аппарата федеральных и региональных государственных органов составляет23уже около 1,5% занятых в народном хозяйстве Российской Федерации.

Радикальные перемены в структуре государственного устройства повлияли на то, что количественный рост служащих за последние годы оказался наиболее значительным по сравнению с другими отраслями. На фоне других регионов Российской Федерации Республика Саха (Якутия) имеет достаточно обширный государственный аппарат, что видно по данным, приведенным В. Бойко.

Удельный вес работников органов исполнительной власти субъектов РФ (в % от количества занятого населения регионов)24Регион РФ Уд. вес Регион РФ Удельный весраб-ков работниковаппарата аппаратаСеверо-Западный р-н 0,27 Волго-Вятский р-н 0,39В том числе: В том числе: Новгородская область 0,49 Республика Мордовия 0,54Псковская область 0,49 Восточно-Сибирский р-н 0,43Центральный район 0,32 В том числе: В том числе: Республика Тыва 0,7122 Анурии В.Ф. Экономическая стратификация: аттитюды и стереотипы сознания // Социологические исследования. 1995. № 1. С. 104-115.

23 Бойко В.Э. Государственные служащие: Штрихи коллективного портрета//Социологические исследования 1997. №6. С. 99.

24 Там же. С. 104.

101Орловская область 0,51 Дальневосточный район 0,49Рязанская область 0,51 В том числе: Республика Саха (Якутия) 0,92Якутский социолог Тарасов Ю.С., занимающийся исследованием региональной элиты отмечает, что в 1990-е гг. начал складываться новый механизм формирования элиты, основу которого составляют независимые от федерального центра региональные институты власти. В процессе элитообразования начали преобладать новые механизмы рекрутирования, связанные с введением демократических выборов, и новые критерии отбора: профессионализм, социальный опыт, высокие личностные качества политиков. Источниками элиты исполнительной власти выступают наука, культура, новые экономические структуры, хозяйственное руководство предприятий.

Источниками пополнения законодательной ветви власти республики являются частный бизнес, юридические службы, судебные органы, общественные и национально-культурные движения. В этой группе элиты стали преобладать депутаты с гуманитарным профилем образования (56%)ь.

При характеристике элиты судебной власти, Тарасов Ю.С., применяя биографический метод и изучение личных дел, установил, что уровень циркуляции в судебных органах является высоким. Как и в других властных структурах доминируют мужчины, в то же время женский пол представлен значительно шире (35% состава), нежели в законодательной (10%) иисполнительной (4%) властях. В возрастном отношении основную часть26составляют работники 40-45 лет.

Институт президенства введен с 1991 года, на первых выборах президента за М.Е. Николаева проголосовали 80% избирателей. Рейтинг первого президента на протяжении 10 лет оставался высоким, олицетворяя стабильность (социальный порядок) и позитивные изменения (прогресс, реформы).

25 Тарасов Ю.С. Политическая элита РС(Я): социальные механизмы формирования: Автореф. дне.канд.соцпол.наук. М., 1996. С. 8.

26 Там же. С. 19. 'Отдельно следовало бы охарактеризовать интеллигенцию Якутии. Интеллигенция охватывает в современном якутском обществе учителей, врачей, работников творческого труда (актеры, журналисты, художники и т.д.), научных работников, административно-управленческую и производственную группы. Якутский философ Новиков А.Г. выделяет пять этапов местной интеллигенции, описывая их с философско-культурологических позиций27. К сожалению, в этом плане в республике не проводится специальных социологических исследований, которые могли бы дать более или менее точную характеристику интеллигенции.

Крестьянство представляет собой наиболее типичный и старый класс Якутии. Несмотря на качественные изменения в структуре самого класса крестьянства, по стандартам жизни крестьянство продолжает сохранять старые традиции. С началом экономических реформ в России появилась надежда, что с распадом колхозов и совхозов, появлением негосударственных форм собственности, станет возможным появление новых хозяев земли - фермеров-собственников, фермеров-руководителей родовых общин, кооператоров, да и просто состоятельных частников. На начало 1996 г. сельское хозяйство было представлено сохранившими свой правовой статус 44 совхозами, 167 коллективными предприятиями и товариществами с ограниченнойответственностью, 13 акционерными обществами закрытого типа, 1128агрофирмами, 3696 крестьянскими хозяйствами.

К концу 90-х годов, вследствие затяжного и глубокого экономического кризиса, в условиях невыполнения финансовых обязательств и низкой себестоимости сельскохозяйственной продукции, сельские фермеры и коллективные хозяйства стали разоряться и распадаться. Таким образом, крестьянство как социальный класс продолжает сохранять свои устоявшиеся классообразующие признаки. Единственно возможным в сложившихся условиях представляется развитие кооперации сельхозпроизводителей через27 Новиков А.Г. О менталитете народа саха.- Якутск, 1995. С. 65-75.

28 См.: Социально-экономические и социально-политические трансформации в РС(Я) в переходный период// Архив ИГИ АН РС(Я). - Якутск, 1996. С. 72.

103самоорганизацию собственного потенциала, что конкретно предусматривает механизм практического внедрения местного самоуправления.

Третий класс, представлен руководителями трех тысяч частных предприятий (в основном малых) и около восьми тысячами свободных предпринимателей, занимающихся предпринимательской деятельностью без29образования юридического лица. К концу 90-х годов из общего числа предпринимателей стал выделяться свой бизнес слой, который успешно занимается своим делом на профессиональной основе, имеет высокие доходы и является владельцем или совладельцем предприятия.

К 2000 году можно констатировать тот факт, что третий класс, являясь внутри разнородным, все же сохраняет свои классообразующие признаки и имеет тенденцию к укреплению своих позиций, невзирая на нестабильность макро- и микроэкономического рынка.

Изучение доходов населения республики по сей день остается довольно сложной проблемой в социологических исследованиях, но применяя метод субъективной оценки, или самоидентификации респондентов, можно выявить дифференциацию и по этому фактору социального расслоения населения. Исследования отдела права и социологии Института гуманитарных исследований Академии наук РС (Я), проведенные с 1994 по 2000 годы в столице республики и улусах позволяют проследить образование доходных классов. Так, в 1994 г. якутский социум делился на две почти равные части: 44% якутян жило "удовлетворительно", т.е. ниже среднего, но сносно. 37% -жило "плохо", т.е. им не хватало денег даже на удовлетворение элементарных потребностей. В достатке пребывало только 8%. Если учесть, что на полюсе "богатые" находится в среднем 1-2% якутян, а на полюсе "бедные" - от 33 до 47%), получается, что "новые бедные" живут в 33-47 раз хуже, чем "новые30богатые".

Социологическое исследование, проведенное автором настоящего исследования в марте-апреле 2000 г. в Центральных улусах Якутии по29 Подойницына И.И. Указ. соч. С. 141.проблемам местного самоуправления позволило зафиксировать оценку респондентами уровня жизни своих семей и изменение материального благосостояния семей за 1990-2000 годы. Примененный при этом социологический метод самоидентификации позволил получить данные, которые, по нашему мнению, отражают не только самочувствие населения, но и реальное положение дел, т. е. продолжающееся ухудшение жизненного уровня населения. Так, при оценке населением уровня жизни своих семей, как в селе, так и в городе, превалирует показатель "средний" (51%) и "ниже среднего" (35%), "совсем плохо" живут 6%, затруднились ответить 6%, и только 2% опрошенных ответили, что они живут "выше среднего". Материальное благосостояние семей респондентов за последние 10 лет претерпело существенные изменения, так, осталось без изменения только у 36% опрошенных, ухудшилось у 34% и отметили "улучшение материального благосостояния" - 18%. При этом надо учитывать субъективность применяемого метода, не позволяющий фиксировать степень самолюбия респондентов, которые вопреки всему отмечают, что живут "хорошо" (это наблюдается особенно в селе, так, например, семья пенсионеров, имеющая пенсию в 2 тысячи рублей на двоих и держащая всего одну корову с теленком, считает свой достаток "средним", а уровень жизни "хорошим").

Эмпирическое исследование, проведенное в марте 2000 г. по теме "Социальное расслоение якутского общества" под руководством31Подойницыной И. выявило следующие доходные классы в республике : класс бедных - 80,6%; класс "малообеспеченных" - 14,7%; класс "среднеобеспеченных" - 3,3%; класс "состоятельных" - 1,4%.

Итак, применяя все критерии социальной стратификации в совокупности: 1) отношение к средствам производства; 2) положение в сфере труда илиСм.: Социально-экономические и.'' Подойницына И.И. Социальное расслоение якутского общества. - Якутск, 2000. С. 35105(престиж профессии); 3) уровень дохода - то в Якутии конца 1990-х гг. можно констатировать наличие пяти типичных общественных классов32:1) рабочий класс; 2) крестьянство; 3) служащие (и интеллигенция); 4) третий класс; 5) социальные маргиналы (безработные, ищущие работу, живущие на пособия).

Таким образом, к концу XX - началу XXI вв. социальная структура населения Республики Саха (Якутия) является подвижной, изменчивой и в то же время - гибкой, доступной для инноваций. Нам представляется, что с внедрением института местного самоуправления с его потенциальными возможностями улучшения жизни населения, откроются новые экономические и социальные каналы для мобильности отдельных людей и территориальных общностей, а то и регионов, в сторону более прогрессивных изменений в социальной структуре.

Становление местного самоуправления как социального института предполагает наличие организационной структуры, которая была бы адекватна целям и задачам данного института. Внедрение местного самоуправления требует в принципиальном плане определения взаимоотношений между государственной властью и местным самоуправлением, форм участия населения в этом процессе, порядок формирования органов самоуправления.

В настоящее время в Республике Саха (Якутия) местные органы государственной власти доминируют практически на всей территории, что противоречит федеральному законодательству. Около десятка муниципальных образований, пробивающих себе путь к местному самоуправлению, встречаются с множеством проблем, связанных с неопределенностями законодательного, финансового характера.

Как выявило эмпирическое исследование по проблемам местного самоуправления, из общей картины органов и структур, ответственных за решение насущных проблем граждан, практически выпадают органы местного управления. В то же время, почти 80% опрошенных деятельность32 Подойницына И.И. Общество открытых классов. С. 157.

106государственных органов считают не эффективным. Местное население сел и городов Центральной Якутии больше ориентированы при решении своих житейских проблем на государственную власть на уровне администрации города и улуса.

В ходе исследования была апробирована гипотеза о равном сосуществовании местного самоуправления с системой местных органов государственной власти при законодательном разделении полномочий. Результаты опроса свидетельствуют о том, что почти половина респондентов (43%) затрудняются отвечать по данной проблеме, так как не имеют представления о должном характере взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления.

Субъекты Российской Федерации находятся лишь в начальной стадии формирования местного самоуправления. Различные структуры и формы организации института местного самоуправления, которые реально сегодня существуют, не позволяют вычленить в полной мере как позитивный, так и негативный опыт. Оценки численности муниципальных образований колеблются в пределах от 12 до 56 тысяч33. Довлеет желание государственной власти по своему усмотрению устанавливать территориально-административные границы, уровень внедрения и структуру органов местного самоуправления. Это приводит к отчуждению граждан от участия в управлении. Да и само местное самоуправление начинает казаться продолжением государственного управления.

В этих условиях, на наш взгляд, целесообразным в Республике Саха (Якутия) является сохранение существующей вертикали власти, разделив полномочия между местным государственным и местным самоуправлением уровнем улуса (района) и наслега или села, города и ТОСов. Тогда на уровне городов и улусов будут действовать органы местного государственного управления, а в наслегах, селах и ТОСах внутри города будет задействовано местное самоуправление. Предпосылки к этому уже есть, так, в Хангаласском,107Жиганском и Алданском улусах главы местных (сельских) администраций уже заявили о том, что на выборах в органы улусного местного самоуправления население этих наслегов имеет право не участвовать, если такое решение примет сельский сход. И, действительно, такой исход событий не противоречит федеральному и республиканскому законодательству. Под "органами местной государственной власти" по смыслу статьи 84 Конституции Республики Саха (Якутия) понимаются органы местной власти, которые:- организованы в соответствии с административно-территориальным делением республики на улусы и города республиканского значения для решения местных вопросов государственного территориального управления;- создаются и действуют на основании Конституции и законодательства РС (Я);- находятся в сфере действия государственно - административного контроля республики;- входят в систему органов государственной власти РС (Я).

Тогда как под "органами местного самоуправления" по смыслу статьи 84 Конституции РС (Я) понимаются органы местной власти города улусного подчинения, наслега, поселка, села, части города республиканского значения, которые:- организованы жителями поселений для решения вопросов непосредственного обеспечения их жизнедеятельности в соответствии с интересами населения;- функционируют в соответствии с нормами Устава муниципального образования;- устанавливают налоги и сборы, составляющие доходную часть бюджета муниципального образования;- обладают полномочиями местного значения, являющимися соразмерными с их бюджетом и собственностью;- осуществляют управление посредством муниципальных служащих;- участвуют в осуществлении государственных полномочий по делегированию органов государственной власти;33 Большаков А.Г. Местное самоуправление в контексте федерализации российского государства: перспективы- самостоятельны и не входят в систему ни местных органов государственной власти, ни республиканских органов государственной власти.

Таким образом, субъект Российской Федерации самостоятельно определяет уровни государственной власти и местного самоуправления в административно-территориальных единицах республиканского значения, исходя из недопустимости лишения населения права на самостоятельное решение вопросов местного значения.

Органы местного самоуправления, составляя перечень своих полномочий, соотносят его с размерами своих территорий, финансовыми и трудовыми ресурсами. Соответственно вопросы местного значения не все и не сразу могут быть реализованы органами самоуправления. Отсюда и следует необходимость формирования местных органов государственной власти. Тогда, определив административно-территориальный уровень реализации прав населения на самоуправление, субъект Российской Федерации может закрепить в своем законодательстве отнесение вопросов местного значения к ведению органов самоуправления.

Местное население при внедрении местного самоуправления на сходе принимает свой нормативный акт - Устав, в котором, исходя из своих полномочий, отведенных по закону, устанавливает структуру власти, определяет количество представителей власти, форму участия в управлении. В этом плане интерес вызывает желание населения сохранить традиционную форму участия в управлении (см. Приложение ), через участие на выборах органов и должностных лиц местного самоуправления. Представляется, что реальное участие в управлении обеспечивается через сходы всего населения или собрания представителей тех или иных микрорайонов, а также общественных организаций.

Институт местного самоуправления в Республике Саха (Якутия), также как и во всей России, находится только в начале пути. Анализ структуры населения в аспекте становления нового института власти противоречивоинституционализации // Перспективы самоуправления и самоорганизации в России.- М., 2000. С. 111.

109характеризует сложившуюся ситуацию. С одной стороны, востребованность изменения власти на местах, с другой, отсутствие адекватного понимания происходящих изменений населением, призванным устанавливать эту власть. С одной стороны, законодательная инициатива государственной власти по внедрению местного самоуправления как гаранта демократизации общества, с другой - противодействие представителей государственных органов управления, их желание узаконить существующее положение, сменив только вывески. С одной стороны, ориентация политиков, ученых, общественных деятелей на сложившиеся в западных государствах современные модели местного самоуправления, с другой отсутствие реальной социальной и экономической базы гражданского общества.

В заключение отметим, что с обретением законодательной базы и действительной финансовой самостоятельности процесс развития местного самоуправления может ускориться и обрести значимость для населения страны.

1 102.1. Основные факторы и механизм оптимизации местного самоуправленияИтак, в современном российском обществе в настоящее время одним из основных направлений преобразования стала сфера местного самоуправления. Органы самоуправления отвечают двум основным запросам современного общества: во-первых, необходимости реализации прав граждан на участие в управлении и, во-вторых, потребности создания системы эффективной власти на местах, способной отвечать как жизненным потребностям народа, так и интересам государственного развития. В Республике Саха (Якутия) внедрение института местного самоуправления является на сегодня одной из актуальных проблем государственного устройства. В Конституции (Основном законе) РС (Я) от 4 апреля 1992 г. органы местного самоуправления продекларированы наряду с системой местных органов государственной власти. С тех пор парламентом РС (Я) были приняты Законы "О местном самоуправлении в РС(Я)" от 27 ноября 1997 г., "О статусе депутатов представительного органа местного самоуправления РС (Я)" и "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в РС (Я)" от 8 июля 1999 г., "О переходном периоде к местному самоуправлению в РС (Я)" от 27 марта 2000 г., которые призваны были регламентировать механизм внедрения и функционирование органов местного самоуправления. Но исполнение данных законов тормозится не только правовыми несоответствиями, но и разночтениями в понимании сущности и механизма функционирования местного самоуправления, также недостаточной информированностью и готовностью местного населения к внедрению самоуправления.

Конституция Российской Федерации лишь намечает основные положения устройства органов местного самоуправления, так как в ее задачи не входит решение проблем, связанных с формированием концепции реформы местных властей.

С 1 сентября 1995 г. вступил в силу федеральный закон "Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерации", определяющий111концепцию реформы в сфере местного самоуправления. Для того, чтобы данный закон "заработал" необходим механизм его реализации. Закон в статье 42 устанавливает: "В целях реализации положений Конституции Республики Саха (Якутия) о местном самоуправлении и Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" по формированию правовой базы и системы органов местного самоуправления настоящим законом устанавливается переходный период, действующий в течение двух лет со дня вступления его в силу"1.

И в этой же статье определены задачи переходного периода, первостепенным из которых является "определение субъектов местного самоуправления, создание новых, преобразование и объединение существующих муниципальных образований после выявления мнения населения".

В "Концепции организации местного самоуправления в РС (Я)" ставится задача определения территории самоуправляемых административных единиц, обладающих правом на муниципальную собственность, бюджет и выборные органы местного самоуправления. При этом определение рационального количества таких единиц и определение их границ - одна из самых сложных задач, которые не могут быть решены без учета мнения населения той или иной территории самоуправления. Вторым сложным вопросом признается вопрос о наличии органов государства и осуществление ими властных полномочий на местном уровне.

Но, так как эти важные для успешного функционирования местного самоуправления вопросы действительно не могут быть разрешены без учета мнения самого населения республики, в марте-апреле 2000 г. по заказу Общественной Академии "Шаг в будущее", под руководством автора было проведено социологическое исследование, целью которой являлось определение особенностей функционирования местного самоуправления в' Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия) от 27 ноября 1997 года 3 № 211-1 // Местное самоуправление в РС (Я). Вып. 2. С. 76.

2 Там же. С. 88.

112Центральной Якутии.

Основная проблема исследования заключалась в том, что в настоящее время в Республике Саха (Якутия) сложилась весьма противоречивая ситуация, между потребностью внедрения самоуправления на местах как одного из факторов становления демократического общества, и отсутствием конкретного механизма внедрения и функционирования местного самоуправления.

Предметом исследования были обозначены выявление механизма внедрения и факторов оптимизации местного самоуправления в реальной социальной ситуации, сложившейся к настоящему времени в Центральной Якутии.

Основной задачей являлось определение оптимального варианта внедрения и функционирования местного самоуправления на уровне различных муниципальных образований Центральной Якутии.

В качестве дополнительных задач были сформулированы следующие положения:- определение уровней внедрения местного самоуправления;- выяснение информированности местного населения по вопросам местного самоуправления;- выявление основных факторов оптимизации самоуправления;- определение взаимоотношений между местным самоуправлением и системой местных органов государственной власти.

Понятия и термины местного самоуправления в данном исследовании сформулированы исходя из понятий Федерального Закона "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" 3.

Так, под "муниципальным образованием" понимается "городское, сельское поселение, несколько поселений, объединенных общей территорией, часть поселения, иная населенная территория, предусмотренная настоящим Федеральным законом, в пределах которых осуществляется местное' Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154 -ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации". См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998. С. 79.самоуправление, имеются муниципальная собственность, местный бюджет и выборные органы местного самоуправления"4.

Термин "вопросы местного значения" будем понимать как "вопросы непосредственного обеспечения жизнедеятельности населения муниципального образования, отнесенные к таковым уставом муниципального образования в соответствии с Конституцией РФ, настоящим ФЗ, законами субъектов РФ"5.

Термин "местный референдум" означает голосование граждан по вопросам местного значения."Сход" - общее собрание граждан, проживающих на территории наслега, села, поселка, национального административно - территориального образования, созываемое в целях рассмотрения социально значимых для населения соответствующей территории вопросов."Территориальное общественное самоуправление населения" - форма участия населения в осуществлении местного самоуправления путем самоорганизации для реализации собственных инициатив в вопросах местного значения непосредственно либо через создаваемые органы."Органы местного самоуправления" - выборные и другие органы, наделенные полномочиями на решение вопросов местного значения и не входящие в систему государственной власти.

Основная гипотеза исследования состояла в следующем:В Центральной Якутии на уровне различных муниципальных образований имеются свои особенности во внедрении и функционировании местного самоуправления. В Центральной Якутии представляется оптимальным поэтапное внедрение местного самоуправления: сначала на уровне городов и улусов, затем после некоторого периода апробации функционирования и изучения практических аспектов местного самоуправления, целесообразно организация местного самоуправления в первичных административных образованиях, а именно на уровне наслегов и"" ФЗ "Об общих принципах." С. 335 Там же. С. 33.

114других муниципальных образований.

Так как оптимальный вариант внедрения местного самоуправления зависит от целого ряда факторов, выдвигались следующие дополнительные гипотезы:- местное население заинтересовано во внедрении местного самоуправления.- большинство как городского, так сельского населения недостаточно информировано для того, чтобы четко представлять сущность и функции местного самоуправления.- при внедрении и успешном функционировании местного самоуправления существуют определенные факторы оптимизации, основными из которых на сегодня являются:- ограничение местного самоуправления двумя видами муниципальных образований - городом и сельским улусом;- определение возможных финансовых основ местного самоуправления;- подготовка кадров местного самоуправления;- усиление разъяснительной и информационной работы с местным населением;- проведение политики интеграции государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления обществом;- во взаимоотношениях между местным самоуправлением и системой местных органов государственной власти, видимо, оправданным является предположение о равном сосуществовании при законодательном разделении полномочий.

Объектом исследования выступило взрослое население (старше 20 лет) центральных улусов (Мегино-Кангаласский и Намский улусы) Республики Саха (Якутия) и г. Якутска с пригородами (центральный микрорайон г. Якутска, Залог, Борисовка -1, микрорайон аэропорта, Сайсары, также поселки Жатай, Маган, Табага и Хатассы). В целях обеспечения репрезентативности в данном исследовании была применена многоступенчатая квотная выборка (Ы = 400 чел.). Были отобраны типологические для данного опроса улусы и поселки, затем внутри них был применен метод квот. Как наиболее существенные для115целей исследования были отобраны следующие характеристики: пол, возраст, образование, пространственная локализация по территории и подразделениям предприятий и учреждений. Внутри города Якутска и улусов было применено районирование. Причем, выборкой были охвачены пригородные поселки городского типа Жатай и Маган, где к тому времени уже действовали (первые в республике) органы местного самоуправления, также микрорайон "Залог", где одним из первых в г. Якутске был образован и более или менее успешно функционировал ТОС - территориальный орган самоуправления.

Исследование проводилось методом опроса. Инструментарием исследования являлась анкета, состоящая из 39 вопросов.

Обработка собранных эмпирических данных производилась на компьютере, были проведены линейный и корреляционный анализы.

В ходе исследования выявились некоторые показательные характеристики, которые позволяют определить отношение местного населения к государственным органам управления.

В ухудшении социально-экономического положения населения основными "виновниками" названы Центральные органы власти Российской Федерации (57,4%), органы власти РС (Я) (50,8%), администрации города, улусов (41,2%), а местную администрацию, видимо, не считают реальной силой, влияющей на определенный уровень жизни и ответственной за падение уровня жизни своей семьи (18,6%), руководство своего предприятия "вспомнили" только 6,4%. Затруднились ответить 10,9% респондентов.

Положительно оценивают деятельность государственных органов местного управления - 34,4%, отрицательно - 40,1% и затруднились ответить 24,3% опрошенных.

Считают эффективным деятельность государственных органов власти всего 13,1%, тогда как те же 40,1% считают не эффективным, и большое количество респондентов затруднились ответить - 38,1%.

Основными причинами невысокой эффективности органов государственного управления названы:116- финансовые основы деятельности органов государственного управления -34,9%;- коррупция в эшелонах власти - 33,4%;- неразвитость правовой нормативной базы - 21,3%;- профессиональная слабость аппарата управления - 17,1%.

Также среди причин названы некомпетентность руководителей, работающих в государственных органах управления - 13,6%, отсутствие контроля со стороны народа - 12,8%.

Полученные данные свидетельствуют о том, что большинство населения продолжает перекладывать ответственность на государство, как на основную силу, способную влиять на уровень жизни своих граждан, и надеяться на то, что определенные силы извне помогут в решении их проблем. При этом, местное население больше ориентировано на то, что их житейские проблемы могут быть решены на уровне администрации города и улуса - 31,2%, органов власти РС (Я) - 27,7%, нежели на уровне местной администрации своего наслега и пригорода - 18,8%. Это подтверждается также тем, что на местную администрацию в решении своих проблем надеются всего 18,1% опрошенных. Они, в частности считают, что местная администрация может повлиять существенно на улучшение экономической и социальной жизни населения, тогда как большинство - 56% опрошенных не уверены в этом, а 24,3% затруднились ответить.

Если сравнивать население в сельской и городской местности, то выявилось следующее: оценивают положительно деятельность своего руководства в сельских улусах почти половина опрошенных (по Намскому улусу - 48,4%, Мегино-Кангаласскому - 43,8%,), в г. Якутске всего 27,3% населения. Отрицательно оценивают работу администрации г. Якутска половина горожан - 48,9%, в сельских улусах практически одинаковый показатель - 25,8% в Намцах, и 25,7% в Мегино-Кангаласском улусе. Нельзя при этом не учитывать того, что достаточно большое количество жителей затруднились оценить деятельность своего руководства.

117Городское население больше ориентировано при решении своих житейских проблем на помощь администрации города (33,6%), чем на республиканские власти. Мнение сельского населения разделилось, так, в Намеком улусе жители больше надеются на республиканские органы управления (30,6%), нежели на администрацию улуса (27,4%), а в Мегино-Кангаласском улусе жители отдают предпочтение в решении своих проблем администрации своего наслега (31,4%), обращаются в улусную администрацию (27,6%), и думают, что только на уровне республиканской власти могут эффективно решить их житейские проблемы 21% опрошенных.

Получив, таким образом, реальную картину оценки и ожиданий местного населения от разных уровней государственного управления, рассмотрим отношение жителей Центральной Якутии к зарождающемуся институту местного самоуправления.

Исследование выявило, что уверенных, в том, что уровень жизни изменится к лучшему, если у них появится возможность самому участвовать в местном самоуправлении всего 24,8%. Почти столько же думают, что ничего не изменится в их жизни - 25,5%, считают, что ситуация ухудшится - 3,2% и затруднились ответить 44,1% опрошенных. Данное распределение можно объяснить, видимо, двояко:1) тем, что местное население недостаточно информировано о сущности и целях, а также о задачах местного самоуправления;2) тем, что население, в основной своей массе, не привыкло рассчитывать на собственные силы в решении социальных и экономических проблем своего села, города и собственной семьи.

При этом уверены, что местное население способно решать вопросы местного значения 42,8% опрошенных, не совсем уверены, но думают, что это возможно 27%, не уверены 17,5%, затруднились ответить 11,6%.

Если рассматривать данное распределение в зависимости от места проживания, то обнаруживаем, что жители улусного центра и наслегов осторожны в своих ответах. Уверены в содействии местных администраций в118улучшении экономической и социальной жизни среди жителей улусных центров только 23%, среди жителей наслегов 18,8% респондентов, считают, что может повлиять, но не существенно 44,8% опрошенных в улусном центре и 29,4% в наслегах, совершенно не доверяют местной администрации 6,4% и 23,5% соответственно, затруднились ответить 25,6% и 28,2% респондентов.

По г. Якутску большинство населения склонно ожидать от руководства города реального вклада в улучшение экономической и социальной жизни города - 63,4%, меньше ожиданий от своих местных администраций у жителей пригородов - 44,7%, дали отрицательный ответ по городу - 10,5%, по пригороду - 30,8%, затруднились ответить - 26,1% и 13,5% соответственно.

Если рассматривать отдельно мнение жителей двух пригородов - Жатая и Магана, где органы местного самоуправления уже избраны и действуют, то картина следующая: считают, что местные органы власти могут существенно влиять на экономическую и социальную жизнь населения 14,3%, могут влиять, но не существенно - 35,7%, не надеются на местные власти 42,9% и затруднились ответить 7,1% опрошенных.

Результаты исследования показывают, что более половины населения Центральной Якутии возлагают определенные надежды на руководство местных администраций, полагая, что с появлением органов местного самоуправления, жизнь в муниципальных образованиях в целом изменится в лучшую сторону. В связи с этим интересно мнение жителей Жатая и Магана по этим вопросам, где второй год функционирует местное самоуправление. Достаточно четко видно, что население данных поселков пока не видит результатов деятельности новых органов власти, об этом свидетельствует тот факт, что 42,9% респондентов не связывают надежды на оздоровление экономической и социальной ситуации с местными органами власти. Понятно, что трудно ожидать явных результатов деятельности новой власти в течение столь короткого периода времени, но все-таки можно было дать понять населению, что закончилось время ожиданий, и что местная администрация -это есть "мы", а не "они".

119А насколько активно само местное население? Ведь для того, чтобы принимать реальное участие в процессе управления, жители городов и сел должны хотя бы уметь управлять своим семейным хозяйством, принимать участие в работе общественных организаций, объединений и другое.

По г. Якутску, включая пригороды, оценивают свой уровень жизни как "выше среднего" всего 3,1%, как "средний" 50,7% жителей, "ниже среднего" 38,1% как "совсем плохой" - 4% и затруднились ответить 4% опрошенных. Имеют в семье дополнительный доход помимо заработной платы по основному месту работы 34,1%, из них имеют подсобное хозяйство 19,3%, оказывают услуги населению 14,8%. Не имеют дополнительного дохода помимо зарплаты 64,6% семей. За последнее десятилетие свое материальное благосостояние улучшили 20,2% горожан, осталось без изменений у 34,5% опрошенных, ухудшилось у стольких же (34,5%) и затруднились ответить 10,3% респондентов.

В сельских улусах Центральной Якутии оценивают свой уровень жизни "выше среднего" всего лишь 0,6%, как "средний" - 53,6%, "ниже среднего" 30,5%, как "совсем плохой" - 7,3% и затруднились ответить 7,9%. Имеют в семье дополнительный доход помимо зарплаты 44,1%, в том числе имеют подсобное хозяйство 38,6%, оказывают услуги населению 5,5%, не имеют дополнительного дохода 55,8% семей. За последнее десятилетие улучшили свое благосостояние всего 15,1%, осталось без изменений у 38,2% респондентов, ухудшилось у 33,9% и затруднились ответить 12,7%.

Основными проблемами своего населенного пункта городские жители считают следующие (по степени убывания важности проблемы):- улучшение коммунальных услуг (отопление, качество питьевой воды, вывоз мусора и другое);- охрана общественного порядка;- жилищный вопрос;- дорожное строительство и содержание дорог;- благоустройство и озеленение территорий.

У сельских жителей приоритетные проблемы практически те же:- улучшение коммунальных услуг;- жилищный вопрос;- дорожное строительство и содержание дорог;- охрана общественного порядка;- обеспечение социальной поддержки и содействие занятости населения.

По г. Якутску с пригородами принимают участие в общественных мероприятиях всего 19,3% жителей, не принимают никакого участия 79,8%.

Сельское население активнее участвует в общественных мероприятиях -50,6%, не участвует в общественных делах своего села 49,4% опрошенных.

Итак, полученные эмпирические данные подтверждают нашу гипотезу о том, что местное население, в основном, заинтересовано в создании органов самоуправления, так как местные органы государственной власти показали свою неспособность своевременно и гибко решать местные проблемы городских и сельских жителей.

В данном исследовании нами было сформулировано предположение о том, что в Центральной Якутии имеются определенные особенности во внедрении и функционировании местного самоуправления на уровне различных муниципальных образований. Так, полученные данные показывают, что по г. Якутску большинство населения ожидает от руководства города реального вклада в улучшение экономической и социальной жизни города, а жители пригородов и сельских улусов все-таки больше полагаются на вышестоящие органы власти, т.е. на уровне города и улусов. Это объясняется, видимо, тем, что еще сильны традиции ожидания разрешения экономических и социальных проблем со стороны государства, нежели своими силами, что не способствует росту активности населения. Это видно из того, что при достаточно завышенной оценке уровня жизни (в данном исследовании не ставилась задача определения соответствия оценки уровня жизни принятым экономическим показателям, а достаточно было зафиксировать самочувствие населения по этому вопросу), экономическая активность населения и в селе, и в121городе невысокая. Хотя в социальном плане сельские жители гораздо активнее, чем городские, что выражается участием в деятельности "Туолбэ", в художественной самодеятельности, в организации общих праздников, в охране общественного порядка, они также как и горожане считают, что решение многих местных проблем зависит в правовом, экономическом и финансовом плане от вышестоящих органов.

Следующей важной задачей исследования являлось определение взаимоотношений между местным самоуправлением и местными органами государственной власти. Данный вопрос является сложным как в теоретическом, так и в практическом плане. Конституция Российской Федерации в статье 12 определяет, что "органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти"6. Конституция Республики Саха (Якутия) в статье 94 также устанавливает, что "органы местного самоуправления в пределах своих полномочий действуют самостоятельно и непвходят в систему органов государственной власти". Но здесь же подчеркивается, что "органы местного самоуправления могут наделяться законом отдельными государственными полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и финансовых средств. Реализация переданных полномочий подконтрольна государству". Данное решение вопроса о правовой природе местного самоуправления сразу породило множество споров и дискуссий.

По мнению исследователей, "дело в том, что, как и во второй половине XIX века, в современной России к началу 90-х годов с новой силой столкнулись идеи общественной и государственной теорий. К 1993 году в общественно-политических взглядах ученых и политиков стала доминировать идея8 собщественной природы местного самоуправления". Сторонники этой идеи рассматривают государство и муниципальные образования как противостоящие друг другу социальные явления. Положение о том, что местное самоуправление6 Конституция РФ. См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов М., 1998. С.76.

7 Конституция (Основной Закон) РС(Я). См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов М., 1998. С.238.

122- это самостоятельный уровень власти, а это возможно только при отделении органов муниципальной власти от государственных органов власти, становится довлеющей и находит свое отражение в Конституции Российской Федерации. Это же положение и зафиксировано в Конституции PC (Я)9, как субъекта Российской Федерации.

Также вызывает много споров Федеральный Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", в текст которого вошли многие положения Европейской хартии о местном самоуправлении, и который сыграл немалую роль в формировании и утверждении нынешних органов местного самоуправления в регионах России. Ст. 14, п.5 настоящего Федерального Закона устанавливает, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Для практического применения особое значение имеет положение о том, что "осуществление местного самоуправления органами государственной власти и государственными должностными лицами не допускается"10.

Но действующая Конституция Российской Федерации не предусматривает другой формы государственной власти кроме существующей, а местное самоуправление по той же Конституции являетсянегосударственной формой управления. В практике это может означать:1) что государство делегирует некоторые свои полномочия органам местного самоуправления, оставляя за собой контролирующие функции;2) что в муниципальных образованиях республики устанавливается двоевластие, которое будет тормозить общее социально-экономическое развитие из-за постоянных конфликтов по правовым и финансовым вопросам;3) что органы местного самоуправления не могут рассматриваться отдельно, а только как часть всей системы государства. Тогда органы местного самоуправления являются частью местного управления в государственном8 Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. С. 50.

9 Конституция (Основной Закон) РС(Я). См.: Местное самоуправление: Сборник нормативных актов М., 1998. С.236.

10 Федеральный Закон от 28 августа 1995 года №154-ФЗ "Об общих принципах организации местногоцелом, выражая собой фактор политического и идеологического характера. В функциональном аспекте местное самоуправление представляет собой автономию местного сообщества в рамках более широкого целого, их способность самостоятельно решать местные проблемы. Здесь уместно привести определение местного самоуправления, данное немецким исследователем Ф.Л. Кнемайером, как "автономии малых территориальных единиц в рамках общих для всего государства законов"11.

В целях апробации вышесказанного на эмпирическом материале, в данном исследовании была выдвинута следующая гипотеза: во взаимоотношениях между местным самоуправлением и системой местных органов государственной власти, видимо, оправданным является предположение о равном сосуществовании, при законодательном разделении полномочий.

Проведенный опрос выявил, что местное население, в основном, затрудняется ответить на вопрос о взаимоотношениях органов местного самоуправления и государственной власти. Так, 33,6% населения г. Якутска и пригородов считают наиболее оптимальным и приемлемым в развитии взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления включение местного самоуправления в структуру государственного управления, 22,4% считают необходимым разделение местного самоуправления и государственного управления, и затруднились ответить 43,5%) опрошенных.

В сельских улусах 35% жителей считают оправданным включение местного самоуправления в структуру государственного управления, 20% считают необходимым разделение местного самоуправления и государственного управления, затруднились ответить 45% опрошенных.

Тогда, каким образом государство должно контролировать деятельность местного самоуправления? 43,6% опрошенных считают, что государствосамоуправления в РФ". См.: Местное самоуправление : Сборник нормативных актов. - М., 1998. С. 90. " Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995. №4. С.

124должно проверять законность принимаемых решений, 32,7% думают, что это должен быть контроль за источниками, сбором и распределением денежных средств, 18,3% считают, что государство должно контролировать лишь работу органов местного самоуправления с населением.

Формирование финансово-экономической основы местного самоуправления является одним из самых сложных вопросов становления этого института власти. Если федеральное законодательство устанавливает какие-то гарантии, обеспечивающие основы формирования муниципальной собственности и местных бюджетов, то в республике еще не приняты законы, устанавливающие дополнительные финансовые и экономические гарантии. Депутатов Государственного Собрания (Ил Тумэн) больше всего беспокоит отсутствие налогооблагаемой базы в сельской местности, которая могла бы стать прочной основой бюджета. Население городов и поселков, в которых имеется налогооблагаемая база в виде промышленных предприятий, беспокоятся о другом - о содержании жилищно-коммунальной сферы, которая в суровых условиях Крайнего Севера быстро приходит в негодность и является высокозатратной. На федеральном уровне и в отдельных субъектах РФ, например, в Республике Дагестан в республиканском бюджете образован Фонд финансовой поддержки муниципальных образований. В Костромской области, принятый в 1998 году Закон области "О нормативах минимальной бюджетной обеспеченности Костромской области" позволяет обеспечить население муниципальных образований важнейшими жилищно-бытовыми, социально-культурными и иными услугами. Нормативы при этом устанавливаются отдельно по группам муниципальных образований с различной численностью населения и структурой расходов. Система нормативов служит для определения минимально необходимых расходов, бюджетов муниципальных образований, определения нормативов отчислений от регулируемых доходных источников, доли муниципальных образований в областном фонде финансовой поддержки муниципальных образований городов и районов. Нормативы применяются при формировании бюджетов муниципальных образованийсогласно законодательству о бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Костромской области начиная с 1999 года. Муниципальные образования, у которых объем расходов, фактически сложившийся за год до планируемого, ниже нормативного, имеют приоритет на включение в бюджет развития области. В целях увеличения доходной части бюджетов муниципальных образований в области принят Закон "О передаче органам местного самоуправления муниципальных образований Костромской области полномочий по лицензированию розничной продажи алкогольной продукции". На основании этих законодательных актов органы местного самоуправления ежегодно принимают бюджет муниципального образования на очередной год12.

В Якутии, по Федеральному законодательству, в республиканском бюджете тоже должен быть сформирован фонд поддержки муниципальных образований, но, мотивируя тем, что пока не созданы муниципальные образования, в бюджете такой фонд не предусмотрен.

Местное население финансовую основу местного самоуправления видит в поступлениях от местных налогов (46%), рассчитывает на государственные субсидии (26%>), а 12,9% думают, что надо создавать общественные фонды, также указаны такие источники, как инвестиции - 3,7%, ценные бумаги - 2,5%.

Таким образом, финансовой основой, по мнению жителей сельских улусов, могут являться следующие источники:- поступления от местных налогов - 44,7%;- государственные субсидии - 32,2%;- создание общественных фондов - 11,8%;- инвестиции - 5,3%;- ценные бумаги - 3,3%.

Если рассматривать отдельно мнение жителей г. Якутска и сельских улусов, то население г. Якутска в большинстве своем высказывается за включение местного самоуправления в структуру государственного управления- 33,6%, за разделение местного самоуправления и государственного12 Боровкова И.Л. Особенности развития и правового регулирования местного самоуправления в Костромскойуправления - 22,4% и затруднились ответить 43,5% опрошенных.

В сельских улусах Центральной Якутии считают наиболее оптимальным и приемлемым в развитии взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления включение местного самоуправления в структуру государственного управления - 35%, за разделение местного самоуправления и государственного управления высказываются 20% опрошенных и затруднились ответить 45%.

Считают, что государство должно контролировать проверку законности принятых решений 44,8% респондентов, проживающих в центральных улусах, 35% высказываются за контроль над источниками, сбором и распределением денежных средств, и, наконец, 20,1% опрошенных считают, что государство должно контролировать работу с местным населением.

В ходе исследования также было выявлено отношение местного населения к введению представителей Президента в городах и улусах. Половина всех опрошенных высказались против введения представителя Президента - 50,8%, но есть и такие, которые считают это необходимым - 27,7% респондентов, затруднились ответить 20,8%.

По г. Якутску с пригородами большинство опрошенных по данному вопросу ответили, что "нет, двоевластия не должно быть" - 55,2%. В сельских улусах большинство также считают, что с введением представителя Президента в улусах установится двоевластие, - 45,3%, за то, что представитель необходим, высказались 35,4% и затруднились ответить 19,3% опрошенных.

Таким образом, гипотеза о равном сосуществовании органов местного самоуправления и местных органов государственной власти, оказалась не состоятельной. Население г. Якутска и центральных улусов четко выразились против установления двоевластия. Наиболее оптимальным и приемлемым в развитии взаимоотношений государственной власти и органов местного самоуправления, по мнению населения, является включение местного самоуправления в структуру государственного управления. При этом нельзя необласти // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. - 2001. - Вып. 2. С. 85-96.

127отметить тот факт, что чуть ли не половина респондентов затруднились ответить. Данное положение можно объяснить тем, что вопросы взаимоотношения двух форм власти недостаточно разработаны и сформулированы в действующих законах и нормативных актах, что препятствует выработке населением своего отношения к этим вопросам, и дальнейшему развитию данной проблематики в теоретическом и практическом аспектах.

Следующей важной проблемой в становлении института местного самоуправления является проблема "обратной связи" с субъектом управления -местным населением. Обеспечение отрегулированных каналов "обратной связи" в процессе выработки и принятия нормативно-правовых актов дает возможность вовремя скорректировать те или иные положения с учетом мнения широких слоев населения.

Исходя из этого, в настоящем исследовании ставилась задача выявления информированности местного населения по вопросам местного самоуправления.

Опрос показал, что 53,5% местного населения часто, 42,6% редко смотрит передачи по ТВ и слушает радио на политические темы. 64,9% населения выписывает газеты. Знают об Указе Президента РС (Я) по утверждению Концепции местного самоуправления 50,7% жителей г. Якутска и центральных улусов. Имеют четкое представление о местном самоуправлении, то есть, знакомы с законами, нормативными актами 12,9% населения, имеют общее представление из газет, радио, ТВ 60,4% опрошенных, считают, что недостаточно компетентны в этом вопросе 18,3% респондентов. Если рассматривать уровень информированности о местном самоуправлении в зависимости от уровня образования, то оказывается, что политической информацией в целом интересуются люди со средним специальным и высшим образованием. В зависимости от возраста - это, в основном, среднее и старшее поколение - от 40 и старше.

Таким образом, исследование подтвердило нашу гипотезу о том, что128местное население недостаточно информировано о сущности и функциях местного самоуправлени, в то же время, население в большинстве своем заинтересовано в получении информации по проблемам местного самоуправления. Основной причиной затруднения в ответах по отдельным вопросам местного самоуправления является, на наш взгляд, недостаточная разработанность, дискуссионность и противоречивость трактовок решений органов государственной власти на этапе обсуждения и принятия нормативно-правовых актов, малый объем информации в средствах массовой информации, отсутствие целенаправленной работы с населением.

Надо отметить, что отсутствие понимания истинных идей местного самоуправления среди населения являлось характерным на начальном этапе реформы местного управления и для жителей Центральной России. Так, социологическое исследование, проводившееся с начала 1995 по конец 1996 гг. в рамках международного научного проекта "Местное самоуправление и демократия", позволило исследователям сделать ряд выводов. Во-первых, на разных уровнях власти (местном, региональном, федеральном) "отсутствует полное понимание и осознание идеи местного самоуправления", большинство руководителей местного уровня "не видят его нового качества (сферы деятельности, прав и ответственности), которое утверждено в Конституции Российской Федерации". Во-вторых, "даже в тех случаях, когда политики всех уровней говорят о самоуправлении, оно по сути дела таковым не является", а этим термином "условно обозначается реально существующая власть на местах", "которая старается решать местные проблемы всеми возможными и доступными для нее средствами" и которая по сути является низовым звеном государственной власти и, соответственно, находится в полной зависимости от вышестоящих органов власти в регионах. В целом констатируется, что на период проведения исследования местная власть в лучшем случае выражала "намерение превратиться в местное самоуправление"13.пСм.: Тошенко Ж.Т., Цветкова Г.А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические исследования. 1997. № 6.

129Данная ситуация в настоящее время воспроизводится и в нашей республике, когда в выступлениях мэра города Якутска и глав крупных улусов четко прослеживается желание просто сменить вывеску существующей власти.

Следующей важной задачей проведенного эмпирического исследования было выявление основных факторов оптимизации местного самоуправления. Так, выяснилось, что, по мнению населения Центральной Якутии для того, чтобы ускорить внедрение местного самоуправления, необходимо:- разработать правовые основы местного самоуправления (34,4%);- определить финансовые основы местного самоуправления (32,4%);- провести разъяснительную работу с населением (29,9%).

В ходе исследования также важно было выявить мнение жителей, по поводу реализации своих прав участия в местном самоуправлении. Так, горожане, в основном, высказались за участие в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления (50,7%), считают, что надо созывать сходы, общие собрания (22,9%), думают, что достаточно участия в деятельности территориальных органов самоуправления (TOC) 21,1% респондентов.

В пригородных поселках Жатае и Магане, где уже действуют местные органы самоуправления, мнение жителей разделилось, 47,1% высказались за участие в выборах органов и должностных лиц местного самоуправления и столько же считают необходимым созыв сходов, собраний для решения насущных проблем.

В сельских улусах большинство жителей ответили, что предпочтительнее участие в выборах органов местного самоуправления и должностных лиц (54,3%), нежели созыв сходов и собраний (21%), участие в работе TOC (11,4%).

Таким образом, местное население в Центральных улусах и г. Якутска с пригородами, в основном, высказалось за традиционную форму участия в управлении.

Итак, проведенное социологическое исследование позволило сформулировать следующие выводы:130- взаимоотношения между местным самоуправлением и системой органов государственной власти должны быть построены в виде единой системы управления обществом, местное самоуправление должно представлять собой автономию местного сообщества в рамках государства;- оптимальным вариантом внедрения и функционирования местного самоуправления, при существующих различных уровнях муниципальных образований Центральной Якутии, по мнению населения является внедрение местного самоуправления на уровне улусов и городов;- внедрение местного самоуправления на уровне первичных административных образований (наслегов) целесообразно после апробации данного нововведения в течении достаточного срока на уровне улусов, с соответствующей доработкой законодательной базы, учета местных традиций и особенностей экономических отношений, также практики участия населения;- в перспективе возможно образование самоуправляющихся территорий, образованных по каким-либо определенным признакам;- информированность населения об имеющейся нормативной базе местного самоуправления является недостаточной для того, чтобы местное население могло активизировать внедрение и успешное функционирование местного самоуправления. Основной причиной отсутствия своего мнения у населения по отдельным вопросам местного самоуправления является слабая разработанность, дискуссионность и противоречивость трактовок решений органов государственной власти на этапе их обсуждения и принятия, малый объем информации в СМИ, как следствие целенаправленной работы с населением.- данное исследование позволило обозначить следующие основные факторы оптимизации местного самоуправления:- ограничение местного самоуправления двумя видами административно-территориальных образований - городом и сельским улусом;131- расширение круга возможных источников финансовой основы местного самоуправления за счет создания финансовых общественных фондов, формируемых населением и местными предприятиями;- государственный правовой и общественный социальный надзор за деятельностью органов местного самоуправления;- разработка процедур передачи полномочий и собственности органам самоуправления;- подготовка кадров управления для органов местного самоуправления;- проведение политики интеграции государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления обществом.

Результаты эмпирического исследования, по нашему мнению, адекватно отражают реальное состояние основных проблем, связанных с внедрением института местного самоуправления в республике.

Подводя итоги по данной главе, представляется необходимым сформулировать следующие практические рекомендации:- проведение политики интеграции государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления обществом;- многовариантность в практической реализации, учитывая специфику центральных и северных улусов, также городов и промышленных улусов, их исторический опыт, уровень социально-экономического развития, территориальные аспекты и другое;- поэтапное внедрение местного самоуправления в различных муниципальных образованиях, на начальном этапе ограничив функционирование местного самоуправления на уровне, более близком к местному населению;- длительность становления и развития местного самоуправления как социального института, имеющего свой генезис, этапы и последовательность;- создание источников финансирования органов местного самоуправления, формируемых населением и местными налогами, которые гарантированы законодательно;- обеспечение государственного правового, финансового и социального надзораза деятельностью органов местного самоуправления;- разработку процедуры передачи полномочий и собственности органам самоуправления;- активизация особенно актуальной на сегодня проблемы - разработки программы подготовки кадров управления для органов местного самоуправления на правительственном уровне;- активизация средств массовой информации в проведении разъяснительной работы среди населения по проблемам местного самоуправления;- - методическое и организационное содействие местному населению по определению административно-территориальных границ, по подготовке пакета документов для перехода к местному самоуправлению.

Итак, в целом, можно выделить следующие основные тендении в процессе становления местного самоуправления в Республике Саха (Якутия):- законодательная основа местного самоуправления позволяет утверждать о становлении в республике конституционной модели данного института власти, которая предполагает интеграцию государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления обществом;- пример 10 муниципальных образований (по состоянию на апрель 2002 г.), сумевших преодолеть административный ресурс и перейти на местное самоуправление показывает неготовность государственной власти в правовом, финансовом и социально-психологическом отношении уступить свои реальные властные полномочия;- на основе слабого представления населением принципиальных основ местного самоуправления идет процесс навязывания удобных с точки зрения государственных структур по вопросам организации, уровней внедрения, избирательной технологии и другое;- намечается активизация населения в экономическом, социально-политическом плане, что позволяет надеяться на необратимость процессов демократизации общества, одним из основных факторов которого является становление и устойчивое развитие института местного самоуправления.

133ЗаключениеВ условиях углубления социально-экономических реформ российского общества возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества.

Подводя итоги настоящего исследования, необходимо выделить его основные положения.

1. Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших сфер жизнедеятельности общества, становление и укрепление которой имеет особое значение на современном этапе государственного развития российского общества.

Возрождение института местного самоуправления в российской действительности выступает одним из решающих факторов процесса формирования гражданского общества и развития демократии.

2. Право на самоуправление основано на естественном праве личности. Местное самоуправление активизирует личностный потенциал в социальном управлении, актуализируя субъектно-объектные взаимоотношения именно на уровне местного самоуправления и, со временем превращая государство лишь в инструмент выполнения воли гражданского общества.

3. Обобщение опыта развития института местного самоуправления разных стран и исторических эпох в контексте анализа эволюции системы органов местного самоуправления открывает возможности для построения в каждом конкретном случае наиболее эффективной и оптимальной модели управления. При этом учитываются место и роль органов местного самоуправления в решении общих проблем развития конкретного общества, взаимоотношения с государственными органами управления.

4. Изучение собственного опыта развития местного самоуправления в России, а также в масштабах одного из ее субъектов - Республики Саха134(Якутия), позволяет конкретизировать выработку и определение основных факторов оптимизации и рационализации процесса самоуправления местными сообществами.

5. Границы распространения самоуправления определяются возможностями участия индивида в процессе принятия решения на уровне низшего звена местного управления, без делегирования своих прав кому-бы то ни было. Таким образом, самоуправление, на наш взгляд, должно быть внедрено только на уровне наслегов, в пределах участия индивидов в сходах. На уровне улусов, городов могут быть внедрены территориальные органы самоуправления.

6. Внедрение и становление местного самоуправления это длительный процесс, требующий совместных усилий местного населения и государства:- по проведению политики интеграции государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления республикой;- по доработке правовых и определению финансовых основ местного самоуправления;- по разработке процедур передачи полномочий и собственности органам самоуправления;- по разработке механизма обеспечения государственного, правового, финансового и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления;- по проведению разъяснительной работы с местным населением;- по подготовке профессиональных кадров местного управления.

7. Особая роль в оптимизации и совершенствовании местного самоуправления в условиях неопределенности перспектив развития российского общества, остроты и множественности социальных проблем отводится социологической науке. Необходима активизация включения социологии в механизм местного самоуправления с целью информационного обеспечения его функционирования, осуществления экспертизы местных135законопроектов и управленческих решений, диагностирования институциональных и организационных проблем, также управленческого консультирования и обучения персонала.

Существует необходимость в обеспечении налаженныхинформационных потоки от властных структур к населению, как субъекту местного самоуправления, и обратно, с применением социологических методов сбора и анализа эмпирической информации.

Таким образом, успешное становление, эффективное функционирование и дальнейшее совершенствование местного самоуправления имеет особое значение для современного российского общества в целом и для его регионов, так как именно оно способно удовлетворить жизненные потребности населения России в самых разных и отдаленных местных сообществах.

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май 1990 г.

2. Государственный Комитет РС (Я) по статистике. Якутия: XX век в зеркале статистики: Офиц. издание/ Гос. ком. Рос. Федерации по статистике; Редколл.: Т.А. Торговкина и др. - Якутск, 2001. 230 с.

3. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.

4. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ.

5. Закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 года № 138-Ф3 (ред. 22. 06. 98 г.).

6. Закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года № 8-ФЗ.

7. Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" от 27 ноября 1997 года 3 № 211-1.

8. Закон "О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия) от 7 июля 1999 года 3 № 111-11.

9. Закон Республики Саха (Якутия) "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Саха (Якутия)" от 8 июля 1999 года 3 № 113-П.

10.Закон "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" от 8 июля 1999 года 3 № 115-II.

11. Закон "О переходном периоде к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия)" // Якутия. - 1 апреля 2000 г.

12. Закон "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" от 19 апреля1372000 года 3 №175-11.

13. Конституция Российской Федерации. - Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998.

14. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия). Принята 4 апреля 1992 г. С изменениями и дополнениями от 20 апреля 1994 г. -Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998.

15. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 года № 1797.

16.Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26.10.1993 г.

17.Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года№ 1370.

18.Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации", с изменениями и дополнениями, внесенными федеральными законами от 22 апреля 1996 г., от 26 октября 1996 г., от 17 марта 1997 г. - Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998.

138МОНОГРАФИИ И ПЕРИОДИЧЕСКИЕ ИЗДАНИЯ1. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 120-126.

2. Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Полис. 1998. №4. С. 85.

3. Агапонов А.К. Регионы и муниципальное самоуправление: вопросы ответственности // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 42-43.

4. Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. - М., 1971. С. 7185.

5. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997. №5.

6. Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель муниципальной общины. // Российский экономический журнал. 1998. №5. С. 97.

7. Алексеев Е.Е. История национального вопроса в Республике Саха (Якутия) (февраль 1917-1941 гг.). - Якутск, 1998. С. 3, 23 - 57, 111,218-219.

8. Андреева Г.Н. Местное самоуправление в Болгарии: проблемы и пути их решения // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2. С. 51-62.

9. Апресян Р.Г., Гусейнов A.A. Демократия и гражданство // Вопросы философии. 1996. №7. С.62.

Ю.Аргунов И.А. Социальная сфера образа жизни в Якутской АССР: история формирования и современные проблемы. - Якутск, 1988. 227 с.

11.Аргунов И.А. Социальное развитие якутского народа (историко-социологическое исследование образа жизни). - Новосибирск, 1985. 319 с.

12.Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. - М., 1973. 370 с.

13.Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. - СПб.,1391910.

М.Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова JI.A. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. - М., 1998.

15.Балатов Г.С. С учетом национальных традиций. Общее и особенное в осуществлении местного самоуправления в Республике Дагестан // Муниципальная власть. 2001. № 5. С. 65 - 67.

16. Барабашев Г.В. Критика современных буржуазных теорий муниципального управления // Советское государство и право. М. 1966. № 12. С. 52.

17.Барабашев Г.В. Мунициальные органы современного капиталистического государства. - М., 1993.

18.Башарин Г.П. Опыт периодазации истории классового общества в Якутии. -Якутск, 1950. 80 с.

19. Башарин Г.П. История аграрных отношений в Якутии (60-е годы XVIII -середина XIX в.). - М., 1956. С. 3 - 15.

20. Башарин Г.П. Историческое значение вхождения Якутии в состаув Российского государства. - Якутск, 1957. С. 5 - 20.

21. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. - М., 1874.

22.Боголюбов B.C., Стеняев В.М. Управление городским хозяйством.- JL, 1989.

23. Борисов A.A. Якутские улусы в эпоху Тыгына. - Якутск, 1997. С. 5 - 136.

24. Борисов А. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма // Илин. 1997. №1-2. С. 36.

25.Бородкин Ф.М. Доживем до третьего колена. Местное самоуправление и ценности населения // Ваш выбор. Научно-политический журнал регионов. 1995. №3-4. С. 16-19.

26. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С. 98-111.

27. Боровкова И.Л. Особенности развития и правового регулирования местного самоуправления в Костромской области // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. 2001. Вып. 2. С. 85 - 96.

14028.Бутырин Г.Н., Ознобкин В.А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социологические исследования. 1997. №1. С. 126-133.

29.Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1997. 213 с.

30.Васильев Ф.Ф. Военное дело якутов.- Якутск, 1995. 224 с.

31.Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3-х т-х. - Спб., 18691871.

32.Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. - M.-JL, 1928. С. 3 - 143.

33. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. - СПб., 1909-1911.

34. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? - СПб., 1906.

35. Винокурова У.А. Сказ о народе саха. Якутск, 1994. 144 с.

36.Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. - М., 1995.

37. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. - М., 1984.

38.Гильченко J1.B. Местное самоуправление: долгое возвращение. -М., 1998.

39. Гильченко J1. Следующий этап реформы будет "социальным": Принцип народовластия нужно наполнить реальным содержванием // Муниципальная власть. 2000. №1-2. С. 4-7.

40. Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления (пример Татарстана) // Социологические исследования. 1998. №11. С. 78.

41.Годунов A.A. Введение в теорию управления. - М., 1967.

42. Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления // Социологические исследования. 1997. №6. С. 113.

43.Горяченко Е.Е., Маршалова A.C., Пушкарев В.М. Малый город Сибири сегодня // Регион: экономика и социология. 1997. №4. С. 15.

14144. Государственная власть и местное самоуправление в России. - М., 1998.

45. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. - М., 1996.

46. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. - СПб., 1868.

47. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. Т. 5. - СПб., 1904.

48.Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. 1991. №5. с. 86.

49. Григорян JI.A. Советы - органы власти и народного самоуправления. - М., 1965. 205 с.

50. Грушин Б.А. Общественное мнение в системе управления // Социологические исследования. - 1988. - №3.

51. Гурней В. Введение в науку управления. - М., 1969.

52. Демократия и местное управление. Реферат на книгу: Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. - L., 1974. - M., 1994.

53.Дилигенский . Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. - Осень 1997. - Т. 2 - №4.

54.Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования. - 1997. - №8. С. 84.

55. Дохунаев Н.Д. Формирование и развитие советского образа жизни у народов Севера. - Якутск, 1983. 192 с.

56.Друкер П. Новые реальности. - М., 1994.

57. Европейская Хартия местного самоуправления и ее значение // Полис. 1998. №4.

58.Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. - Тула, 1997.

59. Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм. 2000. №2. С. 125-138.

14260. Заборова E.H. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 23- 30.

61.Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. - М., 1996.

62.Иванов В.Н. Политическая ссылка и изучение народов Якутии. // Исторические связи народов Якутии с русским народом. - Якутск., 1987. С. 76-93.

63. Иванов П.И. Поземельные союзы и переделы на Севере России в XYII в. у свободных и владельческих крестьян. - М., 1901.

64. Игнатьева М.Н. Правовые акты Республики Саха (Якутия).- Якутск, 1996.

65. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. -М., 1987.

66. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, H.H. Ефремова, В.И. Карпец и др. - М., 1995.

67. Клиорина И.С. Эпопея "Союза Якутов". (Декабрь 1905 г. - июль 1908 г.). -Якутск, 1992.-С. 82.

68. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995, № 4.

69. Ковальский Л.И. О взаимодействии Самарской Губернской Думы и представительных органов самоуправления в законотворческом процессе // Законодательные (представительные) органы субъектов РФ. 2001. Вып. 3. С. 67-74.

70. Ковлеков С.И. В.В. Никифоров и съезд якутов 1912 г. - Якутск, 1996. С. 4243.

71.Козлова Г. Комитеты общественного самоуправления в Москве (результаты социологического исследования). - М., 1990. 43 с.

72. Кузьмина P.A. Развитие семейной экономики на селе.- Якутск, 2000. 72 с.

73.Кулаковский А.Е. Якутской интеллигенции. - Якутск, 1992. 77 с.

74.Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М., 1997. 326 с.

75.Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. - СПб.,1431910.

76.Левенталь Л.Г. Подати, повинности и земля у якутов // Материалы по обычному праву и общественному быту якутов. - Л., 1929.

77.Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 31 - 39.

78. Луковцев В.С. Минуя тысячелетия. О социалистическом развитии народностей Севера. - М., 1982. 176 с.

79. Майнов И.И. Восточное обозрение. 1896. 29 ноября.

80. Майнов И.И. Население Якутии. Л., 1927.

Заключение диссертации по теме «Социальная структура, социальные институты и процессы», Романова, Оксана Дмитриевна

Заключение

В условиях углубления социально-экономических реформ российского общества возрастает роль местного самоуправления как фактора демократизации общественной жизни, необходимой предпосылки становления гражданского общества.

Подводя итоги настоящего исследования, необходимо выделить его основные положения.

1. Местное самоуправление представляет собой одну из важнейших сфер жизнедеятельности общества, становление и укрепление которой имеет особое значение на современном этапе государственного развития российского общества.

Возрождение института местного самоуправления в российской действительности выступает одним из решающих факторов процесса формирования гражданского общества и развития демократии.

2. Право на самоуправление основано на естественном праве личности. Местное самоуправление активизирует личностный потенциал в социальном управлении, актуализируя субъектно-объектные взаимоотношения именно на уровне местного самоуправления и, со временем превращая государство лишь в инструмент выполнения воли гражданского общества.

3. Обобщение опыта развития института местного самоуправления разных стран и исторических эпох в контексте анализа эволюции системы органов местного самоуправления открывает возможности для построения в каждом конкретном случае наиболее эффективной и оптимальной модели управления. При этом учитываются место и роль органов местного самоуправления в решении общих проблем развития конкретного общества, взаимоотношения с государственными органами управления.

4. Изучение собственного опыта развития местного самоуправления в России, а также в масштабах одного из ее субъектов - Республики Саха

134

Якутия), позволяет конкретизировать выработку и определение основных факторов оптимизации и рационализации процесса самоуправления местными сообществами.

5. Границы распространения самоуправления определяются возможностями участия индивида в процессе принятия решения на уровне низшего звена местного управления, без делегирования своих прав кому-бы то ни было. Таким образом, самоуправление, на наш взгляд, должно быть внедрено только на уровне наслегов, в пределах участия индивидов в сходах. На уровне улусов, городов могут быть внедрены территориальные органы самоуправления.

6. Внедрение и становление местного самоуправления это длительный процесс, требующий совместных усилий местного населения и государства:

- по проведению политики интеграции государственной власти и органов самоуправления в единую систему управления республикой;

- по доработке правовых и определению финансовых основ местного самоуправления;

- по разработке процедур передачи полномочий и собственности органам самоуправления;

- по разработке механизма обеспечения государственного, правового, финансового и социального контроля за деятельностью органов местного самоуправления;

- по проведению разъяснительной работы с местным населением;

- по подготовке профессиональных кадров местного управления.

7. Особая роль в оптимизации и совершенствовании местного самоуправления в условиях неопределенности перспектив развития российского общества, остроты и множественности социальных проблем отводится социологической науке. Необходима активизация включения социологии в механизм местного самоуправления с целью информационного обеспечения его функционирования, осуществления экспертизы местных

135 законопроектов и управленческих решений, диагностирования институциональных и организационных проблем, также управленческого консультирования и обучения персонала.

Существует необходимость в обеспечении налаженных информационных потоки от властных структур к населению, как субъекту местного самоуправления, и обратно, с применением социологических методов сбора и анализа эмпирической информации.

Таким образом, успешное становление, эффективное функционирование и дальнейшее совершенствование местного самоуправления имеет особое значение для современного российского общества в целом и для его регионов, так как именно оно способно удовлетворить жизненные потребности населения России в самых разных и отдаленных местных сообществах.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Романова, Оксана Дмитриевна, 2002 год

1. Европейская хартия о местном самоуправлении. Русская версия. Страсбург, Совет Европы. Отдел изданий и документов. Май 1990 г.

2. Государственный Комитет РС (Я) по статистике. Якутия: XX век в зеркале статистики: Офиц. издание/ Гос. ком. Рос. Федерации по статистике; Редколл.: Т.А. Торговкина и др. Якутск, 2001. 230 с.

3. Закон "Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации" от 28 августа 1995 года № 154-ФЗ.

4. Закон "О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации" от 25 сентября 1997 года № 126-ФЗ.

5. Закон "Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления" от 26 ноября 1996 года № 138-Ф3 (ред. 22. 06. 98 г.).

6. Закон "Об основах муниципальной службы в Российской Федерации" от 8 января 1998 года № 8-ФЗ.

7. Закон Республики Саха (Якутия) "О местном самоуправлении в Республике Саха (Якутия)" от 27 ноября 1997 года 3 № 211-1.

8. Закон "О выборах глав муниципальных образований в Республике Саха (Якутия) от 7 июля 1999 года 3 № 111-11.

9. Закон Республики Саха (Якутия) "О статусе депутата представительного органа местного самоуправления Республики Саха (Якутия)" от 8 июля 1999 года 3 № 113-П.

10. Закон "О выборах депутатов представительных органов местного самоуправления в Республике Саха (Якутия)" от 8 июля 1999 года 3 № 115-II.

11. Закон "О переходном периоде к местному самоуправлению в Республике Саха (Якутия)" // Якутия. 1 апреля 2000 г.

12. Закон "О муниципальной службе в Республике Саха (Якутия)" от 19 апреля1372000 года 3 №175-11.

13. Конституция Российской Федерации. Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. - М., 1998.

14. Конституция (Основной Закон) Республики Саха (Якутия). Принята 4 апреля 1992 г. С изменениями и дополнениями от 20 апреля 1994 г. -Местное самоуправление: Сборник нормативных актов. М., 1998.

15. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений о выборах в органы местного самоуправления" от 29 октября 1993 года № 1797.

16. Указ Президента Российской Федерации "О реформе местного самоуправления в Российской Федерации" от 26.10.1993 г.

17. Указ Президента Российской Федерации "Об утверждении основных положений государственной политики развития местного самоуправления в Российской Федерации" от 15 октября 1999 года№ 1370.

18. МОНОГРАФИИ И ПЕРИОДИЧЕСКИЕ ИЗДАНИЯ

19. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 120-126.

20. Абрамов В.Ф. Теория местного самоуправления на отечественной почве // Полис . 1998. №4. С. 85.

21. Агапонов А.К. Регионы и муниципальное самоуправление: вопросы ответственности // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 42-43.

22. Азовкин И. А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971. С. 7185.

23. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государство и право. 1997 . №5.

24. Алимурзаев Г. Местное самоуправление и местные финансы: модель муниципальной общины. // Российский экономический журнал. 1998. №5. С. 97.

25. Алексеев Е.Е. История национального вопроса в Республике Саха (Якутия) (февраль 1917-1941 гг.). Якутск, 1998. С. 3, 23 - 57, 111,218-219.

26. Андреева Г.Н. Местное самоуправление в Болгарии: проблемы и пути их решения // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2. С. 51-62.

27. Апресян Р.Г., Гусейнов A.A. Демократия и гражданство // Вопросы философии . 1996. №7. С.62.

28. Афанасьев В.Г. Научное управление обществом. М., 1973. 370 с.

29. Ашлей П. Местное и центральное управление. Сравнительный обзор учреждений Англии, Франции, Пруссии и Соединенных Штатов. СПб.,1391910.

30. М.Бакушев В.В., Ивановский В.А., Молчанова JI.A. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта. М., 1998.

31. Балатов Г.С. С учетом национальных традиций. Общее и особенное в осуществлении местного самоуправления в Республике Дагестан // Муниципальная власть. 2001. № 5. С. 65 67.

32. Барабашев Г.В. Критика современных буржуазных теорий муниципального управления // Советское государство и право. М. 1966. № 12. С. 52.

33. Барабашев Г.В. Мунициальные органы современного капиталистического государства. М., 1993.

34. Башарин Г.П. Опыт периодазации истории классового общества в Якутии. -Якутск, 1950. 80 с.

35. Башарин Г.П. История аграрных отношений в Якутии (60-е годы XVIII -середина XIX в.). М., 1956. С. 3 - 15.

36. Башарин Г.П. Историческое значение вхождения Якутии в состаув Российского государства. Якутск, 1957. С. 5 - 20.

37. Безобразов В.П. Земские учреждения и самоуправление. М., 1874.

38. Боголюбов B.C., Стеняев В.М. Управление городским хозяйством.- JL, 1989.

39. Борисов A.A. Якутские улусы в эпоху Тыгына. Якутск, 1997. С. 5 - 136.

40. Борисов А. Степная Дума: первый опыт якутского парламентаризма // Илин. 1997. №1-2. С. 36.

41. Бородкин Ф.М. Доживем до третьего колена. Местное самоуправление и ценности населения // Ваш выбор. Научно-политический журнал регионов. 1995. №3-4. С. 16-19.

42. Бородкин Ф.М. Ценности населения и возможности местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. №1. С. 98-111.

43. Боровкова И.Л. Особенности развития и правового регулирования местного самоуправления в Костромской области // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. 2001. Вып. 2. С. 85 96.140

44. Бутырин Г.Н., Ознобкин В.А., Романов B.C. Становление самоуправления на селе // Социологические исследования. 1997. №1. С. 126-133.

45. Быстренко В.И. История государственного управления и самоуправления в России. М., 1997. 213 с.

46. Васильев Ф.Ф. Военное дело якутов.- Якутск, 1995. 224 с.31 .Васильчиков А.И. О самоуправлении. Сравнительный обзор русских и иностранных земских и общественных учреждений. В 3-х т-х. Спб., 18691871.

47. Велихов J1.A. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методе хозяйства. M.-JL, 1928. С. 3 - 143.

48. Веселовский Б.Б. История земства за 40 лет. СПб., 1909-1911.

49. Веселовский Б.Б. Какое местное самоуправление нужно народу? СПб., 1906.

50. Винокурова У.А. Сказ о народе саха. Якутск, 1994. 144 с.

51. Всероссийское совещание по вопросам реализации конституционных положений о местном самоуправлении и организации государственной власти в субъектах Российской Федерации. М., 1995.

52. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. М., 1984.

53. Гильченко J1.B. Местное самоуправление: долгое возвращение. -М., 1998.

54. Гильченко J1. Следующий этап реформы будет "социальным": Принцип народовластия нужно наполнить реальным содержванием // Муниципальная власть. 2000. №1-2. С. 4-7.

55. Гильманов А.З. Перспективы становления местного самоуправления (пример Татарстана) // Социологические исследования. 1998. №11. С. 78.

56. Годунов A.A. Введение в теорию управления. М., 1967.

57. Голованов В.И. Арбатский опыт самоуправления // Социологические исследования. 1997. №6. С. 113.

58. Горяченко Е.Е., Маршалова A.C., Пушкарев В.М. Малый город Сибири сегодня // Регион: экономика и социология. 1997. №4. С. 15.141

59. Государственная власть и местное самоуправление в России. М., 1998.

60. Государственная служба. Местное самоуправление. Зарубежный опыт. М., 1996.

61. Градовский А.Д. История местного самоуправления в России. СПб., 1868.

62. Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. Т. 5. СПб., 1904.

63. Григорьев С. Местное управление в Великобритании // Вопросы экономики. 1991. №5. с. 86.

64. Григорян JI.A. Советы органы власти и народного самоуправления. - М., 1965. 205 с.

65. Грушин Б.А. Общественное мнение в системе управления // Социологические исследования . 1988. - №3.

66. Гурней В. Введение в науку управления. М., 1969.

67. Демократия и местное управление. Реферат на книгу: Hill D.M. Democratic Theory and Local Government. L., 1974. - M., 1994.

68. Дилигенский . Что мы знаем о демократии и гражданском обществе? // Pro et Contra. Осень 1997. - Т. 2 - №4.

69. Дорожкин Ю.Н. Реформа местной власти // Социологические исследования. 1997. - №8. С. 84.

70. Дохунаев Н.Д. Формирование и развитие советского образа жизни у народов Севера. Якутск, 1983. 192 с.

71. Друкер П. Новые реальности. М., 1994.

72. Европейская Хартия местного самоуправления и ее значение // Полис. 1998. №4.

73. Емельянов H.A. Местное самоуправление в России: генезис и тенденции развития. Тула, 1997.

74. Жабин А., Матвеев Ю., Шалимов С. Место и роль муниципального образования в системе федеративных отношений в России // Федерализм. 2000. №2. С. 125-138.142

75. Заборова E.H. Участие граждан в управлении городом // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 23- 30.

76. Земское и городское самоуправление в дореволюционной России. М., 1996.

77. Иванов В.Н. Политическая ссылка и изучение народов Якутии. // Исторические связи народов Якутии с русским народом. Якутск., 1987. С. 76-93.

78. Иванов П.И. Поземельные союзы и переделы на Севере России в XYII в. у свободных и владельческих крестьян. М., 1901.

79. Игнатьева М.Н. Правовые акты Республики Саха (Якутия).- Якутск, 1996.

80. Ильинский И.П. Социалистическое самоуправление народа. -М., 1987.

81. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, H.H. Ефремова, В.И. Карпец и др. М., 1995.

82. Клиорина И.С. Эпопея "Союза Якутов". (Декабрь 1905 г. июль 1908 г.). -Якутск, 1992.-С. 82.

83. Кнемайер Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии (основные структуры, особенности, недостатки) // Государство и право. М., 1995, № 4.

84. Ковальский Л.И. О взаимодействии Самарской Губернской Думы и представительных органов самоуправления в законотворческом процессе // Законодательные (представительные) органы субъектов РФ. 2001. Вып. 3. С. 67-74.

85. Ковлеков С.И. В.В. Никифоров и съезд якутов 1912 г. Якутск, 1996. С. 4243.

86. Козлова Г. Комитеты общественного самоуправления в Москве (результаты социологического исследования). М., 1990. 43 с.

87. Кузьмина P.A. Развитие семейной экономики на селе.- Якутск, 2000. 72 с.

88. Кулаковский А.Е. Якутской интеллигенции. Якутск, 1992. 77 с.

89. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. -М., 1997. 326 с.

90. Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб.,1431910.

91. Левенталь Л.Г. Подати, повинности и земля у якутов // Материалы по обычному праву и общественному быту якутов. Л., 1929.

92. Левчик Д.А. Комитеты общественного самоуправления: тенденции развития // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 31 39.

93. Луковцев В.С. Минуя тысячелетия. О социалистическом развитии народностей Севера. М., 1982. 176 с.

94. Майнов И.И. Восточное обозрение. 1896. 29 ноября.

95. Майнов И.И. Население Якутии. Л., 1927.

96. Мартынова С.Е. Революция 1905-1907 гг. и крестьянство Якутии // Исторические связи народов Якутии с русским народом. Якутск, 1987.-С.114.

97. Местное самоуправление в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

98. Местное самоуправление: проблемы и решения. Материалы международного симпозиума. Москва, 1995. М., 1996.

99. Местное самоуправление: Роль местного самоуправления в развитии федеративных отношений // Жизнь национальностей. 2000. № 2. С. 34-40.

100. Местные органы в политической системе капитализма. М., 1977.

101. Миронова Н. Ломать не строить. О ситуации с местным самоуправлением в Тюменской области // Муниципальная власть. 2001. № 5. С. 18-19.

102. Мищенко В. Экономический феномен Немецкого района в Алтайском крае // Федерализм. 2001. № 2. С. 227 240.

103. Модин Н. Местное самоуправление в Российской Федерации. Опыт. Проблемы. Сравнительный анализ зарубежного опыта // Государственная власть и местное самоуправление. 2001. №3. С. 19-24.

104. Муниципальные органы современного капиталистического государства. -М., 1971.

105. Нехаев В.В. Становление правовых основ местного самоуправления в144

106. Тульской области // Местное право. 2001. № 6. С. 19 37.

107. Николаев М.Е. Духовное развитие народа стратегия государственной политики XXI века. - М., 2000. 96 с.

108. Органы местного самоуправления в зарубежных странах: сравнительное исследование. М., 1994.

109. Основные теории местного самоуправления: происхождение и развитие. -М., 1996.

110. Основные положения государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации (Приложение к Указу Президента Российской Федерации от 15 октября 1999 г. № 1370) // Регионология. 1999/4-2000/1. С. 94 107.

111. Павлинов Д.М. Об имущественном праве якутов // Материалы по обычному праву и общественному быту якутов. Л., 1929.

112. Павлинов Д.М., Виташевский H.A., Левенталь Л.Г. Маиериалы по обычному праву и общественному быту якутов: Труды комиссии по изучению Я АССР. Т. 12.-Л, 1929.

113. ЮО.Памятники права Саха (Якутия) / Под ред. М.М. Федорова. Якутск, 1994.

114. Пекарский Э.К., Осмоловский Г.Ф. Якутский род до и после прихода русских // Памятная книжка Якутской области на 1896 г. Якутск, 1895. Вып. 1.

115. Перспективы самоуправления и самоорганизации в России. М., 2000. 151 с.

116. ЮЗ.Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963.145

117. Петров Ю.Д. Малочисленные народы Севера: Государственная политика и региональная практика. М., 1998. 192 с.

118. Писарев А.Н. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997. Юб.Подовжняя Г.Г. Почему так необходимо местное самоуправление? // Полис.1998. №4.

119. Подойницына И.И. Общество открытых классов: очерки о моделях социальной структуры. Новосибирск, 1999. 176 с.

120. Подойницына И.И. Социальное расслоение якутского общества.- Якутск, 2000. 82 с.

121. Пожитнов К. Городское и земское самоуправление. СПб., 1911.

122. Попов Г.Х. Проблемы теории управления.- М., 1970.

123. Поповски В. Местное самоуправление в Республике Македонии // Вестник МГУ. Серия 11. Право. 1999. № 2. С. 79-86.

124. Пыхтин С. Община, отделенная от власти // Российская Федерация сегодня. 2000. № 12. С. 36-37.

125. Республика как субъект Федерации: итоги и перспективы федеративных отношений / Под ред. Махарова Е.М. Якутск, 2001. 356 с.

126. Реформы местного самоуправления в странах Западной Европы. М., 1993.

127. Романова О.Д. Местное самоуправление в Центральной Якутии.- Якутск, 2000. 41 с.

128. Руднаи В. Самоуправление в Швеции // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2. С. 169-177.

129. Савранская О. Правовые основы местного самоуправления // Социологические исследования. 1997. № 1. С. 111-119.

130. Салов О. Местное самоуправление в современном мире // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2. С. 175-198.

131. Самоуправление: от теории к практике / Под ред. Ю.А. Тихомирова, Г.Х. Шахназарова. М., 1988.146

132. Сафронов Ф.Г. Якуты. Мирское управление в XYII нач. XX века. Якутск, 1987. 127 с.

133. Серебренников В.П. Местное управление и самоуправление Франции. -Минск, 1981.

134. Серошевский B.J1. Якуты. Опыт этнографического исследования.- 2-е изд., -М., 1993. 736 с.

135. Свешников М.И. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1882.

136. Слепенков И.М., Аверин Ю.П. Основы теории социального управления. -М., 1990.

137. Соколовский А.П. Очерк истории сельской общины на Севере России. -СПб., 1877.

138. Сорокин П.А. Система социологии. Т. 1. Социальная аналитика: Учение о строении простейшего (родового) социального явления. М., 1993. 447 с.

139. Сорокин П.А. Система социологии. Т. 2. Социальная аналитика: Учение о строении сложных социальных агрегатов. -М., 1993. 688 с.

140. Сорокин П.А. Общедоступный учебник социологии. Статьи разных лет. -М, 1994. 560 с.

141. Софронеев П.С. Якуты в первой половине XV III в. Якутск, 1972.

142. Социологические исследования города. М., 1964.

143. Становление коммунистического самоуправления/ Под ред. В.И. Разина. -М, 1965.

144. Степанова C.B. Союз инородцев-якутов (из истории борьбы якутов за самоуправление) // Наука и образование. 1998. №3. С. 111-115.

145. Степаненко A.C., Кузнецова A.M. Местное самоуправление в Сибири. -Иркутск, 2001. 160 с.

146. Стрелов Е.Д. Акты архивов Якутской области. Якутск, 1916.

147. Тимофеев-Терешкин М.Н. Послание якутской интеллигенции по вопросу земского самоуправления в Якутской области. (21 ноября 1905 г.) // Полярная звезда. 1999. № 1. С. 31-36.147

148. Токарев С.А. Очерки истории якутского народа. М., 1940.

149. Токарев С.А. Общественный строй якутов XVII XVIII вв. Якутск, 1945.

150. Токвиль А. Де. Демократия в Америке. ML, 1992.

151. Тощенко Ж.Т., Цветкова Г. А. Местное самоуправление: проблемы становления (опыт социологического анализа) // Социологические иследования. 1997. № 6.

152. НО.Федоров М.М. История правового положения народов Восточной Сибири в составе России. Иркутск, 1991. 156 с.

153. Федоров М.М. Правовое положение народов Восточной Сибири (XVII -начало XIX). Якутск, 1978.

154. Федоров М.М. Лекции по истории правового положения инородцев Якутии и о государственности Республики Саха (Якутия). Якутск, 1999. 181 с.

155. Цветкова Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ // Социологические исследования. 2002. № 2. С. 39-41.

156. Цыбатов В., Дубошина М. Неравенство муниципальных образований: анализ и опыт преодоления в Самарской области // Федерализм. 2001. № 4. С.155 174.

157. Черкасов А. Сравнительное местное управление: теория и практика. М., 1998. 160 с.

158. Черкасов А. Организация местного самоуправления в США (Обзор) // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. №2. С.111 143.

159. Чичерин Б.Н. Курс государственной науки. М., 1894-1898.

160. Шахназаров Г.Х. Социалистическая демократия. М., 1974.

161. Широков А.Н., Юркова С.Н. Реформа местной власти в России. СПб., 1995.

162. Штернберг Л.Я. Семья и роду народов Северо-Восточной Азии. Л., 1933.

163. Шутов А.Ю. Из историии земского, городского и сословного самоуправления в России. М., 1999.148

164. Энеди Д. Правительство и органы местного самоуправления в Венгрии // Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. 2000. № 2. С. 63-77.

165. Эпов А.Ф. Местное самоуправление в Читинской области // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ. 2001. Вып. 2. С. 97- 103.

166. Яковлев Э. Г.В. Ксенофонтов и земское движение // Илин. 1999. № 3-4. С. 71.

167. Ясюнас В.А. Местное самоуправление. Комментарии. Разъяснения. М., 1997. 134 с.

168. Ясюнас В.А. Основы местного самоуправления. М., 1998. 224 с.