Роль антимонопольного законодательства в становлении и развитии рынка тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.03, кандидат юридических наук Шальман, Ольга Владимировна

• Шальман, Ольга Владимировна
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Шальман, Ольга Владимировна

Введение.

Глава 1. Генезис антитрестовского (антимонопольного) законодательства.

1.1. Обзор экономических факторов становления антитрестовского (антимонопольного) законодательства.

1.2. Правовые предпосылки развития антитрестовского (антимонопольного) законодательства. Классификации антимонопольных актов.

1.3. Очерк нормативно-правовой основы развития предпринимательства и создания инфраструктуры рынка в истории России.

Глава 2. Государственно-правовой механизм и система антимонопольного регулирования рыночных отношений в России.

2.1. Антимонопольное законодательство в Российской правовой системе.

2.2. Источники антимонопольного законодательства.

2.3 Цели и сфера применения антимонопольного законодательства.

2.4. Структура антимонопольных органов России.

2.5 Компетенция антимонопольных органов России.

Глава 3. Регулирующая способность антимонопольного законодательства к изменению структуры рынка и поведения участников рыночных отношений.

3.1. Акты, действия и соглашений органов власти и управления, имеющие вредные последствия для товарных рынков.

3.2. Действия и соглашения хозяйствующих субъектов (группы лиц), нарушающие антимонопольное законодательство.

3.3. Предпринимательская деятельность должностных лиц органов государственной власти и управления.

3.4. Недобросовестная конкуренция.

3.5. Экономическая концентрация на товарных рынках.

3.6. Пути совершенствования процедуры рассмотрения дел о нарушениях законодательства, контроль за соблюдением которого осуществляют антимонопольные органы.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Роль антимонопольного законодательства в становлении и развитии рынка»

Актуальность исследования. На современном этапе развития экономика России претерпевает существенные изменения. Возрождается национальный хозяйственный комплекс. Построение социально-ориентированной рыночной экономики в условиях становления различных форм собственности ведет к изменению способов регулирования предпринимательской деятельности всех участников экономического оборота. Формирование инфраструктуры рынка, важнейшим элементом которой должна стать конкурентная стратегия, невозможно без антимонопольного законодательства.

Первыми правовыми актами, положившими начало новым принципам управления народнохозяйственного комплекса страны, были заложены лишь базовые принципы конкурентной политики. В дальнейшем законодательство бурно развивается, однако ряд проблем, связанных с антимонопольным регулированием, остается до настоящего времени неразрешенным.

Вопрос о роли антимонопольного законодательства в становлении и развитии рынка принадлежит к числу сложных вопросов нового предпринимательского права. Его полного освещения нет в научной литературе, свидетельством чему является наличие пробелов, требующих исследования. Этим и определяется актуальность темы диссертации. Настоящая работа основана на новейших достижениях правовой науки и направлена на дальнейшее развитие антимонопольного законодательства и практики его применения.

Степень научной разработанности темы. В условиях централизованной плановой экономики вопросы антимонопольного регулирования не разрабатывались. В последние годы активизировались исследования теоретических и практических проблем в этой области. Заметным событием стал коллективный труд «Конкурентное право»'.

Сегодняшний уровень научной разработки вопросов антимонопольной деятельности не отвечает потребностям практики, поскольку немало положений остается дискуссионным, сохраняется неоднозначность в определении отдельных по

1 Конкурентное право Российской Федерации. Учебное пособие / Под ред. Н.И. Клейн, Н.Е. Фонаревой. М.: Логос. 1999. казателей конкурентоспособности, что требует дальнейшего развития теоретических основ системного нормотворчества в сфере антимонопольного регулирования.

Объектом диссертационной работы являются закономерности правового регулирования общественных отношений антимонопольным законодательством и связанные с ними теоретические проблемы права свободы конкуренции на товарных рынках.

Предмет исследования - совокупность теоретических и практических вопросов создания, функционирования и развития антимонопольного законодательства, его источников, правоприменительной деятельности антимонопольных органов; концептуальные положения, выработанные на основе анализа антимонопольного законодательства и практики его применения в условиях становления и развития рынка.

Цель исследования. На основе изучения мирового опыта государственной конкурентной политики выработать методологические основы эффективного антимонопольного регулирования, а также рекомендации, направленные на совершенствование антимонопольного законодательства.

С учетом обозначенной цели ставились следующие задачи:

- исследовать экономические и правовые предпосылки возникновения антимонопольного законодательства;

- изучить развитие антимонопольного законодательства в различных правовых системах;

- определить место антимонопольного законодательства Российской Федерации в национальной системе законодательства, соотношение в нем частного и публичного права;

- установить правовые основы функционирования антимонопольных органов, их место в системе Российской государственности.

- проанализировать нормы Закона о конкуренции, устанавливающие правовой статус антимонопольных органов;

- выявить и исследовать в антимонопольном законодательстве Российской Федерации проблемные нормы и обосновать необходимость уточнения их содержания;

- проанализировать составы антимонопольных правонарушений;

- раскрыть методы антимонопольного регулирования и определить возможности его совершенствования на основе использования договорного начала.

- доказать необходимость совершенствования процедуры рассмотрения дел о нарушениях законодательства, контроль за исполнением которого возложен на антимонопольные органы.

Методологической основой работы является диалектический метод познания. Методику исследования составили методы: анализа и обобщения, выборочного исследования, формально-логический, сравнительно-правовой, рациональный, статистический, исторический.

Теоретическую основу исследования составили научные труды правоведов и экономистов: Абовой Т.Е., АгаеваР.Г., Аристакова Ю.М., Брагинского М.И., Вит-рянского В.В., Вольфсона Ф.И., Елистратова А.И., Еременко В.И., Жидкова O.A., Залесской М.В., Иоффе О.С., Каминки А.И., Качалина В.В., Клейн Н.И., Коломий-ченко О.В.; Котелкиной Е.И.; Кулагина М.И., Лебедева К.К., Маковского А.Л., Мануйлова A.A., Мусина В.А., Попондопуло В.Ф., Свядосца Ю.И., Сергеева А.П., Соколовой И.П.; Стучки П., Суханова Е.А., Тихомирова Ю.А., Толстого Ю.К., Фонаревой Н.Е., Флейшиц Е.А., Халфиной P.O., Хохлова С.А., ШершеневичаГ.Ф., Шретера В., Южанова И.А., Яковлева В.Ф., Яковлевой В.Ф. и других авторов.

Эмпирической базой диссертации являются нормативные акты России и ряда зарубежных стран, регулирующие антимонопольную деятельность, документы Министерства Российской Федерации по антимонопольной политике и поддержке предпринимательства и Архангельского территориального управления МАП России, материалы статистических органов и судебно-арбитражная практика.

Научная новизна работы. Автором проведено комплексное монографическое исследование и сравнительно-правовой анализ теоретических проблем антимонопольного законодательства и вопросов, связанных с его реализацией.

В диссертации выработаны новые подходы в процессе применения антимонопольного законодательства, в том числе раскрыты значение и тенденции использования договора с хозяйствующими субъектами в практике антимонопольных органов.

Особое внимание в работе уделено изучению истории экономических и правовых предпосылок становления и опыта развития антимонопольного законодательства. Впервые автором создается теория генезиса антимонопольного законодательства.

В диссертации обоснованы следующие выводы и рекомендации, включая предложения по внесению изменений и дополнений в законодательство, выносимые на защиту :

1. Автор считает невозможным выделить антимонопольное законодательство или конкурентное право в отдельную отрасль права, поскольку правовое воздействие на участников рыночных отношений укладывается в рамки существующих отраслей права.

В юридической литературе существует мнение, что антимонопольное законодательство является самостоятельной отраслью права и регулирует административно-правовые отношения. В диссертации обосновывается, что характер правоотношений в области конкуренции разнородный и диктует необходимость применения различных методов правового регулирования.

Во-первых, соотношение антимонопольного законодательства с публичным и частным правом позволяет выявить нормы, относящиеся и к публично-правовой и к частноправовой сфере. Большая часть положений законодательства о конкуренции направлена на обеспечение государственных интересов: единого экономического пространства, объективных условий нормального существования и деятельности людей, их организаций, предприятий и общества в целом, обеспечение условий для создания и эффективного функционирования товарных рынков. Такие нормы основаны на публично-правовых институтах, допускающих в ряде случаев административное вмешательство, относятся к конституционному, государственному или административному праву. Однако объектом правонарушения может быть не только публичный порядок, но и конкретные гражданские права хозяйствующих субъектов. Антимонопольные правоотношения являются формой ограничения права собственности и тесно взаимосвязаны с гражданско-правовыми отношениями, с учетом конституционного принципа законодательного закрепления такого ограничения. В частности, ст. 10 Гражданского кодекса Российской Федерации (далее - ГК РФ) запрещает злоупотребление правом и не допускает использование гражданских прав в целях ограничения конкуренции. Ряд норм антимонопольного законодательства регулируют правоотношения между участниками гражданского оборота в процессе экономической деятельности, раскрывая это положение ГК РФ.

Во-вторых, характеристика методов антимонопольного регулирования свидетельствует о наличии комплекса различных методов и позволяет выявить: разрешительно-дозволительные, рекомендательные, императивные, а также методы, вытекающие из частного права (договор).

2. Из первого положения вытекает, что источниками антимонопольного законодательства являются Конституция Российской Федерации, Гражданский кодекс Российской Федерации, Закон РФ «О конкуренции и ограничении монополистической деятельности на товарных рынках»2 (далее - Закон о конкуренции), иные федеральные законы, конкретизирующие составы антимонопольных нарушений по областям общественной деятельности, а также правовые акты Президента РФ и Правительства РФ, регулирующие правоотношения в области конкуренции.

Это обусловлено комплексным характером нормативно-правовой основы антимонопольного законодательства. Конституционные положения являются главными предпосылками осуществления публичной власти государства, из которых вытекает его обязанность по созданию и защите в стране единого экономического пространства, установлению основ единого рынка, запрету монополистической деятельности и недобросовестной конкуренции. Гражданский Кодекс РФ — основной акт, регулирующий отношения в сфере частного права. Кроме того, процедура применения антимонопольного законодательства устанавливается правовыми актами Федерального антимонопольного органа, что также допускает отнесение их к источникам антимонопольного законодательства.

В этой связи автор предлагает в статье 1.1 Закона о конкуренции предусмотреть правовое регулирование отношений в области конкуренции вышеназванными ак

2 в ред. Законов РФ от 24.06.1992 № 3119-1, от 15.07.1992 № 3310-1; Федеральных законов от 25.05.1995 № 83-Ф3, от 06.05.1998 № 70-ФЗ, от 02.01.2000 № З-ФЗ // Ведомости СНД и ВС РСФСР. 1991. № 16. Ст. 499; 1992. № 34. Ст. 1966; 1992. № 32. Ст. 1882; СЗ РФ. 1995. № 22. Ст. 1977; 1998. № 19. Ст. 2066; 2000. № 2. Ст. 124. тами.

3. Диссертант полагает, что судебные органы необоснованно ограничивают сферу применения антимонопольного законодательства в отношении злоупотребляющих доминирующим положением субъектов естественных монополий (или группы лиц), осуществляющих деятельность в отсутствие конкуренции.

Поскольку Закон о конкуренции распространяется на отношения, влияющие на конкуренцию на товарных рынках (п. 1 статьи 2), арбитражная практика исходит из того, что ущемление интересов контрагента доминирующим хозяйствующим субъектом на товарном рынке само по себе, вне связи с ограничением^ конкуренции, не может рассматриваться как нарушение антимонопольного законодательства, и такие споры являются гражданско-правовыми, разрешаемые арбитражными судами.

Между тем, в результате злоупотребления правом могут наступить отрицательные последствия для дальнейшего функционирования на товарном рынке контрагентов субъектов естественных монополий (группы лиц). Поэтому антимонопольное законодательство применяется и в том случае, если противоправные действия хозяйствующих субъектов (группы лиц) прямо или косвенно способствуют снижению конкурентоспособности продукции хозяйствующих субъектов других отраслей экономики и (или) ущемлению их интересов.

4. В работе обосновано, что Закон о конкуренции должен регулировать отношения, влекущие отрицательные последствия на товарных рынках Российской Федерации, связанные с участием любых коммерческих организаций, и не допускать исключений из сферы применения по кругу обозначенных лиц (например, в отношении предприятий, создаваемых учреждениями, исполняющими наказания).

5. Автор доказал, что при рассмотрении вопроса о создании союзов или ассоциаций, а также при согласовании в установленном порядке осуществляемых ими сделок^ антимонопольным органам следует предоставить право требования информации о предполагаемом использовании имущества объединением коммерческих организаций.

Предоставление такой информации не предусмотрено антимонопольным законодательством.

Автором предложено внести дополнение в Закон о конкуренции, в соответствии с которым хозяйствующие субъекты, при прохождении государственного контроля за экономической концентрацией, обязаны предоставлять антимонопольным органам информацию о предполагаемом использовании имущества объединением коммерческих организаций.

6. В диссертации обоснован вывод, что положения, определяющие правовой статус антимонопольных органов, должны быть подчинены правилам юридической логики и соответствовать правилам юридической техники. В частности, необходимо разграничить понятия «полномочия», «задачи», «функции», «права».

Закон о конкуренции закрепил нормы (ст. 12 и 16), раскрывающие, соответственно, полномочия и одну из функций антимонопольных органов (содействие развитию товарных рынков, конкуренции и поддержке предпринимательства). Функции и задачи антимонопольных органов определены в статье 11 настоящего Закона.

Однако анализ перечисленных в статьях 11, 12 и 16 отдельных положений имеет общее нормативно-ориентирующее значение для основных начал организации и деятельности Федерального антимонопольного органа и его территориальных управлений в части содействия развитию товарных рынков, конкуренции и поддержки предпринимательства. Так, полномочием, согласно статье 12 закона, является право антимонопольных органов внесения предложений органам власти и управления о предоставлении хозсубъектам налоговых льгот или льготных кредитов. В соответствии со статьей 16 закона антимонопольный орган может направлять рекомендации органам власти и управления о предоставлении хозсубъектам налоговых льгот или льготных кредитов. И это уже является его функцией. Обозначенное в ст. 13 Закона о конкуренции право доступа к информации сотрудников, уполномоченных антимонопольными органами, реализуется в целях выполнения возложенных на них функций.

7. В работе доказана потребность разработки гибкой процедуры разрешения споров и принятия единых Правил рассмотрения дел о нарушениях законодательства, контроль за соблюдением которого осуществляют антимонопольные органы.

Анализ практики свидетельствует, что правонарушения в сфере конкуренции регулируются различными отраслями законодательства, контроль за соблюдением которого возложен на антимонопольные органы. Но действующая процедура предполагает рассмотрение дела о нарушении только одного закона. Федеральным антимонопольным органом принято несколько актов, регламентирующих разрешение споров, возникших в результате правонарушения.

Высказанное автором предложение совершенствования процедуры позволит: 1) квалифицировать допускаемые субъектами хозяйствования нарушения при наличии соответствующих признаков по нескольким законам, но в рамках одного дела и в одном заседании комиссии; 2) исключить ошибки при составлении сотрудниками антимонопольных органов ненормативных документов (в том числе, при ссылках: в одном случае на Правила, в другом - на Порядок, а в третьем - на Положение; на различные пункты этих документов, регулирующих одинаковую процедуру; 3) унифицировать порядок назначения Комиссии по рассмотрению дел о нарушениях законодательства; 4) устранить разночтения в названии актов о прекращении дел (по одной процедуре это Определения, по другой - Решения); 5) установить равные сроки направления актов антимонопольных органов лицам, участвующим в рассмотрении дел о нарушениях законодательства, контроль за соблюдением которого осуществляется антимонопольными органами.

8. Практика определила, что в отдельных случаях соглашение (договор) между антимонопольным органом и хозяйствующими субъектами открывает дополнительные возможности к регулированию общественных отношений и позволяет использовать механизм согласования юридически равноценной воли неравноправных сторон, с элементами диспозитивности, при сохранении значения административно-правовых предписаний.

Автором обосновано применение договорной формы во взаимоотношениях антимонопольных органов и субъектов хозяйствования и отмечено, что этот правовой институт берет начало из частного права. Подчеркнуто значение договора, позволяющего согласовать интересы хозяйствующего субъекта с позицией и действиями государственного антимонопольного органа, которые должны быть одновременно направлены на поддержку местного товаропроизводителя. Внесено предложение дополнить статью 12 Закона о конкуренции положением, предусматривающим право антимонопольных органов заключать соглашения с доминирующими хозяйствующими субъектами (группой лиц) о соблюдении ими правил и обычаев делового оборота (аналогично статье 26 Федерального Закона «О рекламе»).

Практическое значение работы. Сформулированные в диссертации выводы и предложения могут быть использованы для дальнейшего развития теории и практики антимонопольного регулирования, совершенствования антимонопольного законодательства, а также в учебном процессе по дисциплинам «Предпринимательское право», «Коммерческое право», «Конкурентное право».

Результаты исследования, при непосредственном участии автора, прошли апробацию при разработке и совершенствовании отдельных законодательных актов Архангельской области и нормативных актов Мэрии города Архангельска. Ряд положений авторской концепции обсуждались и были одобрены на Международных семинарах по актуальным вопросам антимонопольного регулирования. Материалы исследования широко используются в деятельности Архангельского территориального управления МАП России. Основные результаты работы были внедрены в учебные программы курсов: «Защита прав потребителей», «Предпринимательское право», «Коммерческое право», прочитанных автором на юридическом факультете Поморского государственного университета им. М.В. Ломоносова.

Структура и объем диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, объединяющих четырнадцать параграфов, приложений и библиографического списка использованных источников.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Шальман, Ольга Владимировна, 2002 год

1. В.И. Еременко. Особенности антимонопольного законодательства Российской ФедерацииАдвокат. 2000. С. 3-4.

2. Приказ ГКАП РФ от 25.07.96 № 91 (в ред. Приказа МАП РФ от 11.03.99 № 71 // Российскиевести. 1996. № 150; 1996. № 155; 1999. № 92.

3. Приказ МАП РФ от 17.11.99 № 441 (в ред. от 06.05.2000 № 339; от 31,08.2000 № 672; от 01.12.2000 № 912, от 27.12.2000 № 1026; от 29.03.2001 № 307) // Российская газета. 2000. № 43; 2000. № 124-125; 2000. № 197; 2001. № 17; 2001. №24; 2001. № 100.

4. С.Э. Жилинский Правовая основа предпринимательской деятельности (предпринимательское право). М.: Издательская группа «НОРМА-ИНФРА, М». 1998. С. 348.

5. ФЗ «О сельскохозяйственной кооперации» от 8.12.95 № 193-ФЭ (в ред. ФЗ от 07.03.97 №

6. См.: А.И. Епистратов. Указ. сочинение. С. 97.

7. А.Н. Лебедь, М.Ш. Доветов, Ю.М. Аристаков. Материально-техническое снабжение и сбытв современных условиях. М.: Издательство ЭКОНОМИКА. 1969.

8. А.П. Алехин, A.A. Кармолицкий, Ю.М Козлов. Административное право Российской Федерации. Учебник. М; Изд. "Зерцало". 1996. С.с. 244-248.

9. Е.В. Вельская, О правовой природе государственных заказов // Экономико-правовые проблемы перестройки хозяйственного механизма сборник научных докладов. М.: Академия наук СССР. Институт государства и права. 1989. С. 87.

10. Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики Российской Федерации). Ежегодное послание Президента РФ // Российская газета. 30 марта 1999 года.

11. С. Рундштейн. Синдикатное право: учение о картелях, С.-Петербург, 1905. С. 2. м С.П. Фармаковский. К вопросу о законодательном регулировании синдикатов и трестов. СПб. 1910. С.с. 5-8.

12. С.П. Фармаковский. К вопросу о законодательном регулировании синдикатов и трестов.СПб. 1910. С. 22.

13. Там же. С.с, 6, 40. 1'* Там же. С. 6. 1/3 Там же. С. 11.

14. Мнение Штейнбаха приведено в работе: С. Рундштейн, Синдикатное право: учение о картелях, С.-Петербург. 1905. С. 29.

15. СЗ РФ. 1997. № 20. Ст. 2239; 1998. № 10. Ст. 1160; 1999. № 23. Ст. 2818; 2000. № 31. Ст.3252.

16. СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 1999. № 28. Ст. 3487; 2000. № 2. Ст. 134; 2000. №> 32. Ст. 3340;Российская газета. 2000. № 248-А.

17. Е. Суханов. Акционерные общества и другие юридические лица в новом гражданском законодательстве //Хозяйство и право. № 1. 1997.