Принцип федерализма и организация деятельности российской милиции тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Медведева, Елена Юрьевна

• Медведева, Елена Юрьевна
• кандидат юридических наук
• 2002

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Медведева, Елена Юрьевна

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА I СУЩНОСТЬ И ИСТОРИЧЕСКАЯ КОНКРЕТНОСТЬ ФЕДЕРАТИВНОГО УСТРОЙСТВА ГОСУДАРСТВА

§ 1 Федерализм как политический принцип государственного устройства

§ 2 Принципы федеративного устройства государства

§ 3 Тенденции развития федеративных отношений в современном государстве

§ 4 Развитие федеративных отношений в современной России

ГЛАВА II ХАРАКТЕРНЫЕ ЧЕРТЫ ОРГАНИЗАЦИИ МИЛИЦИИ (ПОЛИЦИИ) В УСЛОВИЯХ ФЕДЕРАТИВНОГО ГОСУДАРСТВА

§ 1 Становление и функционирование полицейских систем развитых федеративных государств (на примере США и Германии)

§ 2 Политико - правовые основы организации милиции в Российской 115 Федерации

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Принцип федерализма и организация деятельности российской милиции»

Актуальность исследования. Дискуссии и споры, которые активно ведутся вокруг федеративного устройства Российской Федерации, приобрели исключительно важное политическое и практическое значение. Затянувшийся кризис экономики, переизбыток проблем в социальной сфере, трудности в развитии законодательства, определенная ослабленность политической системы, неразвитость институтов гражданского общества, нестабильная международная репутация страны, осложнения в регулировании федеративных отношений, существенные центробежные тенденции в российском государстве, - к сожалению, характерные черты жизни в Российской Федерации. Серьезные просчеты, допущенные на начальном этапе проведения реформ экономической, военной, правоохранительной и иных областях государственной деятельности - эти процессы по мере своего развития стали оказывать тормозящее воздействие на общество и государство. В таких условиях становятся весьма затруднительной честная конкуренция на рынке товаров, услуг и капитала, нормальное функционирование политических институтов и институтов гражданского общества. Кроме того, все это неизбежно приводит к серьезным нарушениям прав и свобод граждан и даже начинает угрожать национальной безопасности страны.

Как было отмечено в Концепции национальной безопасности Российской Федерации, несовершенство системы организации государственной власти и гражданского общества, социально-политическая поляризация российского общества и криминализация общественных отношений, рост организованной преступности и увеличение масштабов терроризма, обострение межнациональных и осложнение международных отношений создают широкий спектр внутренних и внешних угроз национальной безопасности1.

1 Концепция национальной безопасности России. // Российская газета. 18 января 2000.

Все вышеперечисленное указывает на то, что федеративное устройство Российской Федерации далеко не совершенно. Некоторое время назад в политических кругах стали высказываться мнения о необходимости изменения существующей формы государственного устройства: преобразования федерации в унитарное государство или конфедерацию.

Вопрос, насколько реформирование формы государства или последовательное и полное осуществление принципа федерализма может способствовать преодолению указанных проблем, стал необычайно актуальным, злободневным. Современные исследователи федерализма справедливо отмечают, что нет абсолютно совершенных моделей государственного устройства, но есть государства, выбор которыми федеративной формы обеспечивает внутреннюю целостность и стабильность. Именно создание конституционных основ разделения государственной власти по вертикали - один из фундаментальных вопросов формирования государственности на основе федерализма.

Особая актуальность данной проблемы заключается в том, что она вышла за чисто юридические рамки и приобрела политическую окраску. В системе разделения государственной власти по вертикали нарушаются такие базовые устои российского федерализма, как государственный суверенитет, единство государственной власти, равноправие субъектов и многое другое.

В рамках этого вопроса возникает и проблема реформирования правоохранительных органов, в частности, милиции. Как известно, начата работа по реструктурированию органов и образованию федеральной полиции и муниципальной милиции. Насколько глубокой должна быть структурная перестройка правоохранительных органов, насколько решительно надо пересмотреть методы и средства их деятельности? Как эти процессы сочетаются с созданием вертикали власти в России? При этом обнаруживается, что богатый отечественный исторический опыт не всегда достаточен в современной обстановке. В то же время зарубежная практика организации и деятельности полиции может и не отражать те тенденции и направления, в которых будет развиваться ситуация в области охраны правопорядка в России.

Все это свидетельствует о том, что избранная тема исследования весьма актуальна.

Степень научной разработанности темы. В силу того, что проблема государственного устройства по своему существу является одной из центральных и в юридической теории, и в практике государственного строительства, а также потому, что она объективно стала одной из самых ^ актуальных проблем в период реформирования российского государства, эта проблема исследуется достаточно активно, а литература по ней многочисленна. Не меньший интерес для ученых, занимающихся применением права и организацией органов правоохраны, представляют вопросы совершенствования их деятельности. Довольно солидна нормативная база правоохранительной деятельности. Собрана и обобщена весьма обширная информация о решении аналогичных вопросов в развитых западных странах. Тем не менее, однозначно утверждать о достаточно глубокой и полной изученности этой области политико-правового знания вряд ли можно. По Ф крайней мере, целый ряд вопросов, с которыми диссертант столкнулся в ходе исследования, не нашли ответа после анализа соответствующих теоретических и нормативных источников. В частности, неудовлетворительным является анализ проблемы в аспекте сравнительного правоведения, явно недостаточное внимание уделяется разграничению политического и организационного аспектов в понимании принципа федерализма, элементы политической идеологии нередко превалируют над строго научным, последовательно социологическим анализом задач и средств правоохранительной деятельности и т.д. ^ Объектом исследования выступает федеративное устройство государства и организация деятельности правоохранительных органов.

Предметом исследования является, во-первых, действие принципа федерализма в современных российских условиях и, во-вторых, закономерности связи данного принципа с принципами организации российской милиции.

Цели и задачи диссертации. Все исследование подчинено достижению двух органически связанных друг с другом целей, одна из которых носит теоретический характер, а другая - прикладной характер. Какая из них должна быть определяющей? С одной стороны, всякое теоретическое исследование должно иметь ясный практический выход. И в таком случае конечной целью работы следует признать определение потенциала принципа федерализма в совершенствовании организации и деятельности правоохранительных органов. С другой стороны, сегодня соблазн увязать решение задач правоохраны с задачами политической власти настолько велик, а переступание меры в данном процессе настолько повсеместно, что объективно возникает потребность осмыслить эту связь в теоретическом аспекте. Поэтому конечной целью исследования должно стать максимально четкое определение того, что составляет глубинный смысл принципа федерализма. В содержании данного принципа требуется выявить относительно самостоятельные аспекты, акцент на том или ином из них ведет к реализации совершенно определенных политических, социальных или организационных задач.

В этой связи ставится ряд задач, которые, по мнению диссертанта, позволят успешно реализовать указанные цели.

Во-первых, речь идет о различении политического и организационно-управленческого моментов, составляющих в своем единстве содержание и глубинный смысл принципа федерализма.

Во-вторых, необходимо оценить существующие отечественные и зарубежные концепции федеративного устройства на предмет их реалистичности, перспективности, конкретности, динамичности и т.д.

В-третьих, ставится задача выявить тенденции в реализации принципа федерализма в современных государствах, его трансформации применительно к типичным социально-политическим ситуациям в мире. В связи с этим важно выявить позитивные и негативные элементы зарубежного опыта создания федераций и развития федеративных отношений, которые могут оказаться полезными для совершенствования организации и деятельности российских органов внутренних дел.

В-четвертых, требуется проанализировать нормативную правовую базу на предмет ее эффективности в осуществлении принципа федерализма применительно к организации деятельности органов внутренних дел.

Методологическую основу диссертационного исследования составляет вся совокупность общенаучных принципов и методов, адекватных организации исследования социальной практики, разнообразных форм общественной жизни. Большое значение придается применению элементов социальной диалектики, общесоциологическому анализу и методам сравнительного правоведения.

Теоретическую базу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых по общей теории и истории государства и права, конституционному, административному, муниципальному и международному праву, по теории управления и другим отраслевым юридическим наукам. Содержательные характеристики федерализма и организации деятельности российской милиции в условиях федеративного государства нашли свое отражение в разноплановых теоретических источниках: основы теории федерализма рассматриваются в трудах таких отечественных и зарубежных ученых как Абдулатипов Р.Г., Авакьян С.А., Алексеев С.С., Аринин А.Н., Баглай М.В., Болтенкова Л.Ф., Васильев A.M., Курицын В.М., Лысенко В.Н., Умнова И.А., Чиркин В.Е., Чистяков О.И. Яров Ю.Ф., и др.1

1 Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М.Д994., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993., Аринин А.Н. Становление Российского Фе

Проблемам федеративного устройства зарубежных государств уделяется внимание в трудах таких ученых как Арановский К.В., Вальтер Р., Макдаков В.В, Кастель Е.Р., Кильпер X., Лауфер X. и др.2

Целый ряд выводов получен на основе изучения работ зарубежных ученых, посвященных вопросам взаимодействия полиции и населения, социальной функции полиции, особенностям организационных структур правоохранительных органов и их нормативному закреплению. Организационно-правовые основы полицейских структур развитых федеративных государств исследуют такие авторы как Губанов A.B., Шалягин Д.Д., Вюр-тембергер Т., Хэкманн Д.3

Также использованы статистическая информация по теме, материалы научных симпозиумов и конференций, сведения, полученные в период учебы и стажировки диссертанта в Германии. Были также привлечены материалы периодической печати, электронных средств массовой информации и всемирной компьютерной сети Интернет. деративного государства: опыт преодоления национализма// Язык национализма в постсоветских республиках. По материалам международного симпозиума 5-6 марта 1994 года, Чикаго. М., 1994., Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995., Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы) М., 1996. , Конституционные основы современного российского федерализма. М.: Дело, 1998, Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997., Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992., Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М., 1995., Курицын В. М. История государства и права России. 1929- 1940гг. Учебное пособие для высшей школы. - М.: Международные отношения, 1998.

2 Арановский К.В. Государственное право зарубежных стран. Учеб. для вузов, М.: Изд. группа Форум - ИНФРА - М, 1998; Вальтер Р. Проблема федерализма в Федеративной республике Германии// Современный немецкий конституционализм М., 1994; Иностранное конституционное право / под ред. В.В. Макдакова. М.: Юристъ, 1996; Кастель Е.Р. Германский Федерализм: историко-правовое исследование: автореф. дисс. д.ю.н. Екатеринбург, 1994; Küper Н. Föderalismus in der Bundesrepublik Deutschland, Leske + Büdlich,Opladen 1996, Laufer H. Das föderative system der Bundesrepublik Deutschlands -München, 199 7

3 Polizeirecht in Baden - Württemberg / von Т/ Wurtenberger. Muller,1997, Губанов A.B. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудеичество. Монография. Мос.Акад. МВД России 2001, Губанов A.B., Зубов И.Н. Полиция государств дальнего зарубежья- М.: МВД России. -1999., Шалягин Д.Д.

Теоретические положения, выносимые на защиту связаны с теми направлениями и аспектами исследования основной проблемы, которые составляют новизну диссертации.

1. Принцип федерализма в современных российских условиях осуществляется не вследствие наличия некоторой совокупности объективных условий и факторов, а на административной основе. Унитаризм и федерализм - те основные силы, которые в рамках федеративного государства находятся в диалектической взаимосвязи. Нет федерализма в чистом виде. ^ 2. Федерализм не может быть отнесен к разряду определяющих признаков современного государства. Ценность и возможности федерализма обнаруживаются лишь при анализе внутренней структуры каждого конкретного федеративного государства.

3. Федерализм является специфической формой объединения государственных образований и предпосылкой формирования государства с сильной центральной властью. Основная тенденция в современном мире - движение федеративных государств к унитаризму.

4. Создание жесткой вертикали власти в России неизбежно приводит и к формированию такой же вертикали оперативных служб МВД. Последнее делает перераспределение полномочий между центральными органами внутренних дел и местными органами в области охраны общественного порядка, уголовного розыска, деятельности ГИБДД и т.д. достаточно проблематичным.

5. Полное заимствование моделей наиболее эффективно действующих полицейских структур в США и Германии нецелесообразно, по крайней мере, по трем причинам: 1) оно потребует трансфор-^ мировать некоторые принципы построения Российской Федерации; 2) экономическое развитие российского государства сегодня и недостаточно, и нестабильно, тогда как государственный бюджет постоянно дефицитен; Э) сепаратистские тенденции и настроения в ряде субъектов Российской Федерации значительны. Однако изучение деятельности полиций зарубежных стран, и, в частности, Германии и США, следует рассматривать как один из способов повышения эффективности деятельности российских органов внутренних дел.

Научная новизна диссертации определяется и самой постановкой ряда узловых для исследования вопросов, и подходом к их анализу и решению. В частности, предпринята попытка изучения полицейских (и милицейских) структур в условиях различных федеративных государств. Деятельность российской милиции рассмотрена с точки зрения конституционных на четком разделении политико-правового и организационно-правового аспектов основ ее существования и функционирования. Исследование строится деятельности правоохранительных органов в Российской Федерации. Проанализирован и обобщен в контексте выработанных теоретических гипотез опыт организации полицейских структур развитых федеративных государств, предпринята попытка определить реальную эффективность зарубежных федеративных и полицейских систем, выявить их положительные и отрицательные стороны и обозначить приемлемые для российских условий принципы, приёмы и методы организации деятельности милиции (полиции).

Теоретическая значимость исследования неразрывно связана с решением задач, стоящих перед российской милицией. Ряд выводов и рекомендаций, представленных в диссертационном исследовании, должны способствовать совершенствованию правовых и организационных основ деятельности отечественных правоохранительных органов. Материалы и выводы из данного исследования могут использоваться в ходе преподавания в вузах МВД курсов «Конституционного права зарубежных стран», «Теория государства и права», а также при проведении как фундаментальных, так и прикладных исследований.

Практическая значимость исследования просматривается, с одной стороны, во влиянии результатов теоретической работы на развитие нормативно-правовой базы правоохранительной деятельности, а с другой стороны, в организации международного сотрудничества российского МВД с полицейскими органами США и Германии.

Апробация результатов исследования. Ряд положений, рассматриваемых в диссертационном исследовании, нашли отражение в опубликованных автором работах, в отчётах о командировках, представленных в Главное управление кадров учебных заведений МВД России в 1998 г. и ^ 2000 г. Кроме того, отдельные положения диссертации изложены на международных и российских научно-практических конференциях, в ходе лекционных и семинарских занятий со слушателями Московского юридического института МВД России по курсу «Конституционное право России», «Конституционное право зарубежных стран», «Теория государства и права».

Структура и объем работы. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, библиографии и приложения.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Медведева, Елена Юрьевна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное исследование позволяет сделать ряд выводов, которые могут иметь как теоретическое, так и практическое значение.

Федерализм - многомерное явление, имеющее не только статический, но и динамический характер в историческом, политическом, правовом, социальном, культурном, идеологическом и иных аспектах. Федерализм представляет собой исключительно сложную политико-правовую категорию и может рассматриваться в различных аспектах: как принцип, режим и форма государственного устройства. Как принцип федерализм представляет собой способ урегулирования разногласий и объединения людей и общественных образований на государственном уровне; выступая же в качестве режима и формы государственного устройства, он определяет распределение государственной власти «по вертикали» между территориальными образованиями различного уровня в едином государстве.

Принципиальное значение имеет различение федерализма как политического принципа и как организационно-управленческого способа формирования тех или иных структур государства.

Современная теория права видит в федеративном устройстве путь к децентрализации государственного управления и к созданию территориальных сообществ более высокого порядка, чем традиционно существующие. Сложная диалектика единения субъектов федераций и высокой степени их самостоятельности составляет основную проблему реформирования государственного устройства современной России.

При этом решается вопрос, можно ли говорить о федерализме вообще, безотносительно к конкретным модификациям и наряду с ними, или же речь должна идти о федерализме лишь в отдельности, т.е., например, о российском, американском, югославском или каком-то ином варианте? На взгляд диссертанта, только федерализм в его отдельности (особенности) реален, однако общее понятие федерализма имеет инструментальное значение как в теории, так и в оценке существа государственного устройства отдельных стран.

Федеративные отношения не могут не находиться в зависимости от политической конъюнктуры и деятельности властных структур.

Федерализм подразумевает существование различных уровней организации единой государственной власти (вертикаль) на основе разделения властей или же на основе сложившегося административно-территориального деления (горизонталь).

Важным этапом анализа федерализма как принципа государственного устройства является определение его связанности с иными формами государственного устройства и отличности от них.

Унитаризм и федерализм - основные силы, действующие в пределах союзного государства и определяющие его характеристики в зависимости от преобладания одной из них, ни одна из указанных сил не теряет своего влияния полностью.

Сложившиеся политико-правовые представления о федерализме и унитаризме как основных формах государственного устройства довольно абстрактны и не в состоянии в полной степени учесть все многообразие форм организации внутригосударственной жизни на современном этапе. Так, в мировой практике можно встретить унитарные государства, достигшие такой степени децентрализации, что по определенным параметрам превосходят некоторых субъектов федеративных государств.

Несмотря на разные толкования принципа федерализма конституционно установленное политическое равновесие - как неотъемлемый элемент федеративной системы, превращает федерализм в основной институциональный принцип вертикального разделения полномочий, направленный на обеспечение взаимного ограничения и контроля между разными уровнями правительства, в частности, и политической системы в целом.

Понять сущность федерализма можно, только выявляя его особенности в сравнении, с одной стороны, с унитарным устройством, а с другой - с конфедеративным устройством. Анализ теоретических источников и сложившейся социальной практики показал, что говорить федеративных государствах в чистом, рафинированном виде вряд ли возможно. Стремясь в теории освободиться от особенных характеристик федеративного устройства конкретных государств и на этом пути выработать точное определение данного явления, мы рискуем создать абстракцию, узнаваемую во всем, но мало что говорящую о реальности.

Однако вопрос о соотношении федерализма и унитаризма нельзя ставить абстрактно, применительно лишь к структуре и механизму государственной власти. Государственная власть едина по своей политико-правовой сущности, что не опровергается и концепцией разделения властей в наиболее строгом ее понимании. В силу этого унитаризм в максимальной степени выражает объективное начало, без которого ни одно государство существовать не может.

Федерализм не может быть отнесен к разряду определяющих внешних признаков современного государства и вряд ли играет определяющую роль в его целостной характеристике. К федеративным относят государства различного типа, но при этом руководствуются чисто формальными критериями или признаками, не соотносящимися с главным признаком - с единством, цельностью государственной власти.

Суть, значение и ценность федерализма обнаруживаются при анализе внутренней структуры конкретного федеративного государства. В современных условиях федерализм постепенно начинает выходить за рамки внутригосударственных отношений и становится средством совершенствования отношений между государствами (европейский федерализм).

Анализ проблемы позволяет сделать вывод, что федерализм можно охарактеризовать как наиболее целесообразный вариант внутренней организации государственной власти на основе такого признака унитарного государства, как его административно-территориальное деление, а также четкого распределения и закрепления функций и государственно-властных полномочий между центром и составными элементами государственной (административной) организации.

Таким образом, любое федеративное государство можно представить и как модификацию унитарного государства. С одной стороны, проблемы федерализма - внутреннее дело каждого конкретного федеративного государства, причем, они настолько многообразны, что поиск конкретных универсальных характеристик невозможен. С другой стороны, проблемы федерализма существуют и в государствах, которые мы с достаточным основанием относим к унитарным. Ценность федерализма - следовательно, надо искать в механизме организации функционирования государственной власти, взаимодействия федерального центра и субъектов федерации. В конце концов, не так важно название государственного устройства, как то, какие именно социально-политические процессы лучше всего обеспечивают осуществление конечных целей деятельности государства. Каждая форма государственного устройства имеет свои преимущества и недостатки. Конечная задача должна состоять в том, чтобы определить наиболее точную меру сочетаемости характеристик разных форм государственного устройства применительно к конкретным условиям.

В свете сказанного возникает вопрос: можно ли говорить о некой оптимальной модели или варианте федеративного устройства? Если мы ищем ответ на пути теоретического анализа сходств и различий реальных федеративных систем, тогда оптимальным, скорее всего, будет то, что сходно во всех этих системах. Если же исходить из поиска наиболее эффективно функционирующей реальной федеративной системы, тогда мы должны проанализировать те идейные и организационные основы, с осуществлением которых связана выбранная нами «наилучшая» система. Диссертант приходит к выводу, что федерализм как теория и практика наиболее полно продемонстрировал себя в политико-государственной жизни США.

Структурно-функциональную специфику федеративного государства составляют особые конституционные институты, принципы и процедуры: федеральная конституция, законодательно определяющая сферы полномочий двух уровней власти, особый порядок разрешения конституционных споров между федерацией и субъектами относительно предоставленной им компетенции, принцип верховенства в спорных случаях федерального закона, учреждение федеральных органов, призванных выносить окончательное решение по всем вопросам, касающимся разграничения компетенции союза и его членов и др.

Идеологическую основу федерализма составляют конституционно определенные принципы, формирующие модель федерализма, идеологию разделения государственной власти по вертикали на общенациональном уровне.

Следует отметить, что одной стороны, федерализм рассматривается как шаг к объединению государственных образований, с другой, он рассматривается как предпосылка формирования государства с сильной центральной властью.

Стратегической тенденцией современного федерализма является интеграционная политика в экономике, политике, праве при сохранении прав и полномочий субъектов. Во многих областях происходит усиление центральной власти, хотя в ряде других областей просматриваются признаки ее ослабления. Эти процессы затрудняют объективную оценку федеративных отношений - задачу, решение которой необходимо искать в срезе федеративных отношений в области экономики, политики, национальных отношений и права.

Одним из наиболее ясно просматриваемых на современном этапе явлений, непосредственно сказывающихся на общей характеристике действия принципа федерализма в России, является сепаратизм. Одним из проявлений сепаратизма со стороны ряда субъектов Российской Федерации стало принятие своих нормативных правовых актов, игнорирующих Конституцию Российской Федерации и федеральное законодательство. Субъекты Федерации вторгаются в сферу ведения центральной власти, пытаясь контролировать региональные и местные правоохранительные органы (в том числе, и органы внутренних дел). В этой связи, особого внимания требуют договоры о разграничении предметов ведения, являющиеся одним из инструментов развития федеративных отношений, согласования интересов Федерации и ее субъектов. В целом эти договоры нельзя признать совершенными с точки зрения соответствия их Конституции РФ. Анализ конституционно-правового законодательства показывает, что на сегодняшний день многие субъекты, в нарушение Конституции РФ, значительно превысили свою компетенцию. Это может привести, в частности, к прямой зависимости правоохранительных органов, в том числе, МВД, суда и прокуратуры от глав исполнительной власти на местах.

В семи столицах федеральных округов сегодня сосредоточились практически все органы государственной власти (за исключением представительной). Это, как показывает мировой опыт, таит угрозу распада государства на самодостаточные части в случае кризисных ситуаций.

Возникает вопрос: федеральный округа - это институт демократической, либеральной модернизации, ведущий к свободному рынку, правовому государству и демократии, или это институт авторитарной модернизации, основанный на политической целесообразности, а не праве, внеэкономическом принуждении, доминировании одной партии и одной идеологии? Из этого ключевого вопроса вытекает и второй важнейший вопрос: институт полномочного представителя президента в федеральном округе стимулирует путь к федеративному или унитарному устройству России?

Фактически принятие указа Президента означало создание принципиально нового административно-политического института, по многим параметрам радикально меняющим существующую систему управления. В целом инициативы Президента по реформированию вертикали власти следует оценивать как начальный этап структурирования всей политической системы общества. Важно отметить, что большинство мероприятий прямо или косвенно связано с восстановлением единого правового пространства Российской Федерации.

В данном исследовании сделана попытка выявить характеристики организации деятельности милиции (полиции) в условиях развитых федеративных государств, с одной стороны, и федерации в России, рассмотреть структуру полицейских (милицейских) органов, определить их особенности, а главное - осуществить оценку эффективности деятельности этих органов в условиях сложившейся системы взаимосвязей подразделений разных уровней.

Структура полицейских (милицейских) органов неразрывно связана с государственным устройством и политическим режимом, которые произ-водны от задач, стоящих перед государством на каждом этапе его развития.

Проблема последовательного проведения принципа федерализма в организации и деятельности милиции, наиболее адекватного распределения компетенции между федеральным центром и субъектами федерации, в деятельности правоохранительных органов и обеспечения правопорядка -является одной из наиболее актуальных в настоящее время.

Недостатки системы органов внутренних дел очевидны и поэтому начаты и проводятся глобальные многолетние преобразования, реформы правоохранительных органов, одним из направлений которых является оптимизация системы управления ими. При этом учитывается опыт развитых европейских стран с федеративной формой государственного устройства, которые успешно решили вопрос организации системы управления полиции.

Показателен опыт таких развитых демократических государств с устоявшейся экономикой, как США и Германия. Проанализировав в рамках данного вопроса основы федеративного устройства США и Германии - как основы построения деятельности полиции этих государств, мы можем прийти к выводу о неэффективности полного заимствования этих моделей для России. В частности, в США и Германии нет противостояния между центральной властью и региональными элитами, как это часто встречается в России. В этих странах федерализм никогда не рассматривался и не рассматривается сейчас как форма решения так называемого национального вопроса.

Ряд субъектов РФ в своих конституциях и уставах регулируют деятельность правоохранительных и судебных органов и вторгаются в сферу ведения Федерации, пытаясь контролировать местные правоохранительные органы (в том числе и органы внутренних дел). В частности, наблюдалась опасная тенденция контроля за назначением руководящих кадров правоохранительных органов, что создавало реальную возможность расстановки руководителей силовых подразделений на местах не с позиций их деловых качеств и интересов дела, а с целью поддержания интересов местной элиты.

Приходится констатировать структурное несовершенство правоохранительных органов, недостаточную профессиональную подготовленность прокурорско-следственного состава в борьбе с организованной преступностью и коррупцией, низкий уровень организации оперативно-розыскной работы и предварительного следствия по делам этой категории. Это подтверждает необходимость реформирования и целесообразность усиления контроля федеральным центром решения кадровых вопросов.

Далее, возникла необходимость перераспределения части полномочий между центральными органами внутренних дел и ОВД на местах. В частности, такие важные функции, как охрана общественного порядка, подразделения уголовного розыска по борьбе с общеуголовной преступностью, деятельность ГИБДД и т.д. целесообразно оставить в компетенции соответствующего руководства региональных органов с передачей им соответствующих полномочий. Одновременно с этим следует обратить внимание на создание жесткой вертикали оперативных служб ОВД в рамках страны.

Задачи обеспечения надежной защиты прав и свобод граждан, обеспечения общегосударственных интересов на фоне разрастания преступности объективно требовали усиления централизованных начал в управлении теми милицейскими подразделениями, которые занимаются оперативно-розыскной работой, ведут борьбу с тяжкими преступлениями и преступлениями, совершёнными должностными лицами органов государственной власти. «Местное» влияние в этих вопросах отрицательно сказывается на результатах деятельности милиции, на наступательном характере борьбы с наиболее серьезными преступлениями.

Построению модели организационной структуры милиции, указанной выше, предшествовал долгий процесс анализа законодательных и нормативных актов, который выявил отсутствие четкой вертикали федерального подчинения руководителей криминальной милиции на местах.

На современном этапе может быть предложено несколько принципиальных концептуальных идей, определяющих преобразования в криминальной милиции. Каждая из них имеет свои сильные стороны, которые нельзя обойти вниманием и не проанализировать.

Решение задач реорганизации подразделений по борьбе с организованной преступностью по федеральным округам позволит повысить эффективность деятельности органов внутренних дел Российской Федерации. Но при этом строго и в полной мере следует проводить в жизнь установку на разграничение задач собственно организационно-управленческого плана и задач политического характера. Наблюдающаяся пока тенденция к смешению политического и организационного аспектов в укреплении федерализма в организации российской милиции должна быть преодолена в ближайшее время. В противном случае политизация деятельности милиции может стать необратимым процессом. И тогда по-новому предстанет уже проблема реализации принципа и требования законности в действиях власти.

Таким образом, можно полагать цель исследования достигнутой. Диссертанту не только удалось обнаружить связь федерализма с деятельностью милиции, но и определить те границы, в рамках которых эта связь должна развиваться. Особую значимость данное исследование имеет в свете готовящегося реформирования органов милиции и разделения их на органы федеральной полиции и муниципальной милиции.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Медведева, Елена Юрьевна, 2002 год

1.Нормативные источники.

2. Конституция Российской Федерации, принятая на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года.// Российская газета от 25 декабря 1993 года.

3. Декларация о государственном суверенитете РСФСР. Принята первым Съездом народных депутатов РСФСР 12 июня 1990 г.//Конституционное право России: Сборник конституционно-правовых актов/ Отв. Ред. Проф. O.E. Кутафин: в 2 т. М, Юристъ, 1999.

4. Федеральный конституционный закон «О судебной системе Российской Федерации» от 31 декабря 1996 года №1 ФЗ// Собрание законодательства РФ от 06 января 1997 г., №1, ст.1.

5. Закон «О милиции» 1991 г. (с изменениями и дополнениями)

6. Указ Президента РФ от 13 мая 2000 г. № 849 «О полномочном представителе Президента РФ в федеральном округе»// Собрание законодательства РФ от 15 мая 2000 г. № 20. Ст. 2112.

7. Указ Президента РФ от 31 июля 2000 г.№ 1415 «Вопросы Министерства внутренних дел РФ»

8. Постановление Правительства РФ от 12 августа 2000 г. № 592 «О взаимодействии федеральных органов исполнительной власти с полномочными представителями Президента РФ в федеральных округах.

9. Приказ МВД России от 31 декабря 2000 г. № 1332 «Об утверждении положений о следственных управлениях Следственного комитета при МВД России»

10. Постановление Правительства РФ от 07 декабря 2000 г. № 924 «Об окружных подразделениях МВД России»

11. Постановление Правительства РФ от 07 декабря 2000 г. № 925 «О подразделениях криминальной милиции МВД России»

12. Приказ МВД России От 16 декабря 2000 г. № 1268 «О разграничении компетенции федеральной криминальной милиции и МВД, ГУВД, УВД субъектов РФ»

13. Указ президента РФ от 04 июня 2001 г. «О некоторых вопросах Министерства внутренних дел РФ»

14. Монографии, сборники документов, комментарии.

15. Абдулатипов Р.Г., Болгенкова Л.Ф., Яров Ю.Ф. Федерализм в истории России. 3 т. М., 1992-1993.

16. Абдулатипов Р.Г., Болтенкова Л.Ф. Опыт федерализма. М., 1994.

17. Абдулатипов Р.Г. Россия на пороге XXI века: состояние и перспективы федеративного устройства. М., 1996.

18. Авакьян С.А. Конституция России: природа, эволюция, современность. М., 1997.

19. Авраменко С.Л. От Гельвеции до Швейцарской Конфедерации. "Международная жизнь", 1998, № 11-12.

20. Аринин А.Н. Становление Российского Федеративного государства: опыт преодоления национализма// Язык национализма в постсоветских республиках. По материалам международного симпозиума 5-6 марта 1994 года, Чикаго. М., 1994.

21. Аринин. А.Н. Российская государственность и проблемы федерализма. М.: Ин-т этнологии и антропологии, 1997.

22. Аяцков Д.Ф., Динес В.А., Николаев А.Н. Российский федерализм: Взгляд из региона // Власть / Фонд "Евразийские цивилизации 20 век". - 1999.

23. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации. Учебник для юридических вузов и факультетов. М., 1998.

24. Боер В.М. Правовое государство Пробл. орг. и функционирования гос. механизма РФ. / В. М. Боер, Э. П. Григонис, Н. Г. Янгол; М-во общ. и проф. образования РФ. С-Петерб. гос. акад. аэрокосм, приборостроения. СПб., 1997.

25. П.Васильчук Е. Федерализм получил импульс от Президента Владимир Путин попросил Правительство ускорить разграничение полномочий между разными уровнями власти // Российская бизнес-газета. 2002 . - 12 февраля.

26. Вдовин А. И. Особенности этнополитических отношений и формирование новой государственности в России (исторические и концептуальные аспекты). М., 1993.

27. Григорьянц С. У трех дорог // "Панинтерн". 1997. № 8 (49).

28. Голик Ю.В. , Карасев В.И. , Эпштейн A.C. Федерализм в контексте современности // Федерализм / РАН.Институт экономики. 1999. - № 4.

29. Губанов A.B. Полиция зарубежных государств. Организационно-правовые основы, стратегия и тактика, кадровое обеспечение деятельности, международное полицейское сотрудничество. Монография. Мое. Акад. МВД России. 2001.

30. Губанов A.B. , Зубов И.Н. Полиция государств дальнего зарубежья. -М.: МВД России. -1999.

31. Глезер О.Б., Колосов В.А., Петров Н.В., Смирнягин JI.B., Трейвиш А.И. Субъекты федерации какими им быть? - Полис (Политические исследования), № 4, 1991.

32. Государство и общество: проблемы федерализма и самоуправления Материалы Всерос. науч.-практ. конф., Ижевск, 14-15янв. 1999 г. / (Редкол.: М. Ю. Малышев (отв. ред.) и др.).Ижевск, 1999

33. Европейский Союз: федералистские концепции европейского строительства / Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. Совета Федерации по делам Федерации, Федератив. договору и регион.политике; Фадеева Т. М.. -М.: ИНИОН, 1996.

34. Дэниел Бурстин. Американцы: национальный опыт. М., 1993.

35. Единая конституционная система Российской Федерации. М., 1994.

36. Жириков A.A. Этнические факторы политической стабильности. Ы., 1995.

37. Зарубежный федерализм: организация государственной власти в субъектах федерации / А. М. Осавелюк. М.: ИНИОН,1996.

38. Замятин Д.Н. Географические образы российского федерализма // Федерализм: Теория. Практика. История / РАН. Институт экономики. 2001. -№4(24).

39. Золотарева М.В. Асимметрия в федеративном государстве.// Вестник московского университета/№ 1, 1999 г.26.3олотореваМ.В. Федерация в России: проблемы и перспективы. М„ 1999.

40. Златопольский Д.Л. Федерация и национальный вопрос (опыт СССР) // Вестник московского университета/ № 5, 1998 г.

41. Златопольский Д.Л. Процесс развития федеративных отношений в России// Вестник московского университета/ №6, 1998 г.

42. Закон Республики Башкортостан о внесении изменений в Закон Республики Башкортостан "О выборах депутатов Государственного Собрания Республики Башкортостан". 29 января 1997 года. № 74-з // "Известия Башкортостана". 1997. 30 января.

43. Зюганов Г.А. Муки центризма // "Российская газета". 1997. 30 января.

44. Законы области как субъекта Российской Федерации (ред. Ю.А. Тихомиров). Воронеж, 1996.

45. Зубов А. Будущее российского федерализма. Знамя, 1996, №36.

46. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика / В. В. Иванов; М-во общ. и проф.образования РФ. Краснояр. гос. ун-т. Красноярск: Ред.-изд. центр Краснояр. гос. ун-та, 1997

47. Иванов В.В. Успехи и трудности на пути российского федерализма //Российская газета. 2002 . - 13 апреля.

48. Иванов П.М. Каким быть завтра федерализму в России? //Федерализм/РАН. Институт экономики. 1999. - №3.

49. Ивайловский Д А. Государственно-территориальное устройство РФ:(Особенности российского федерализма): Развитие федеративных отношений на примере Республики Бурятия /Вост.-Сиб. гос. технол. ун-т. Улан-Удэ, 1999.

50. Иностранное конституционное право. М., 1996.

51. Каменская Г.В. Федерализм: мифология и политическая практика / Каменская Г. В.; РАН. Ин-т мировой экономики и междунар. отношений. М., 1998.

52. Карапетян Л.М. Федеративное государство и правовой статус народов. М., 1996.

53. Козлов А.Е. Федеративные начала организации государственной власти в России. М., 1996.

54. Коков В.М Дорогами реформ.Экономика и власть в условиях рыночных преобразований.(Статьи, интервью, выступления).М.: «Славянский диалог», 1998

55. Колчин С. В круге пятом. Итоги года глазами информированного оптимизма // "Российская Федерация". № 2. 1997.

56. Колосов В. А., Трейвиш А.И. (1996) Этнические ареалы современной России: сравнительный анализ риска национальных конфликтов. Полис, 2.

57. Колосов В.А., Туровский Р.Ф. (1996). Итоги выборов в одномандатных округах России, их типы и перспективы президентских выборов. Четвертая власть, 4.

58. Кулешов C.B. Судьбы национальной государственности в России // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993.

59. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. проф. Б.А. Страшун. Учебник. Общая часть в двух томах. М.: БЕК 1993.

60. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Отв. ред. проф. Б. А. Страшун. Учебник. Особенная часть. Том 3. М. : БЕК 1993.

61. Корнев A.B.Полицейское государство: идеи и практика : Учеб. пособие / А. В. Корнев; Акад. упр. МВД России. М., 1998.

62. Косиков И.Г. Некоторые проблемы переходного периода в развитии Российской Федерации // Национальная политика в Российской Федерации. Материалы международной научно-практической конференции, Липки, сентябрь 1992 года. М., 1993.

63. Короткова Е. Корпорация в составе федерации // "Московский комсомолец". 1995. 5 ноября.

64. Курицын В.М. История государства и права России 1929-1940 гг. Учебное пособие для высшей школы. М: Международные отношения, 1998.

65. Курицын В.М Переход к НЭПУ и революционная законность. М. : Издательство «Наука», 1972

66. Курицын В.М. Реформы государственного аппарата и развитие права России во второй половине XIX веке. Учебное пособие. -М.Д996.

67. Лысенко В.Н. Развитие федеративных отношений в современной России. М., 1995.

68. Медведев Н.П. Становление федерализма в России. М., 1995.

69. Морозов А. Как строить Федерацию // "Российская газета". 1993, 5 августа.

70. Осипов А.Г. Отечественный федералромантизм и строительство правового государства// "Федерализм". №3. 1996.

71. Пастухов В.Б. Новый федерализм для России: институализация свободы // "Полис". № 3. 1994.

72. Политико-правовые ценности: история и современность. Отв.ред. B.C. Нерсесянц. Эдиториал УРСС, М., 2000

73. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Порядок во власти порядок в стране.

74. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию. Об укреплении Российского государства.

75. Проблемы глобальных и региональных интеграционных процессов. РАГС при Президенте РФ, Кафедра внешнеполитической деятельности России, 1995.

76. Разграничение предметов ведения между федерацией и ее субъектами в зарубежных странах. М., ИНИОН РАН, 1995.

77. Разделит ли Россия участь Союза ССР? (Кризис межнациональных отношений и федеральная национальная политика). М.5 1993.

78. Рукавишников В. Америку мы уже догнали, но не по качеству жизни, а по неравенству в доходах // "Российская Федерация". № 3. 1997.

79. Раянов Ф.М. Федерализм не самоцель // "Власть". № 3. 1996.

80. Россия и ее соседи: Пробл. интеграции и федерализма в странах СНГ: Реф. сб. /Редкол.:Литвинова А. Н. канд.ист. наук ( отв. ред.) и др. - М., 1998.

81. Реализация принципов федерализма: (На примере Сев. Кавказа) / Абдулатипов Р. Г., Михайлов В. А., Игнатов В. Г. др.; Науч. ред. Игнатов В. Г.; Сев.-Кавк. акад. гос. службы. Ростов н/Д: СКАГС, 1997.

82. Республика Татарстан: время больших перемен (отв. ред. Ф.Х.Мухаметшин). Казань, 1996.

83. Саликов М.С. Сравнительный федерализм США и России = Comparative federalism of the USA and Russia / M. С. Саликов; M-BO общ. и проф. образования РФ. Урал. гос. юрид. акад., Гуманит.ун-т. Екатеринбург : Изд-во Гуманит. ун-та, 1998.

84. Саликов М. Основы теории федерализма в трудах российских ученых // Федерализм: Теория. Практика. История/РАН. Институт экономики. 2000. 1 (17).

85. Сигов И.И. Общество, государство, человек: российский путь / И.И.Сигов. Чебоксары : Обществ, центр поддержки и развития науки, образования и культуры, 1998.

86. Согрин В.В. 1985 1995: Реалии и утопии новой России // "Отечественная история". № 2. 1995.

87. Столяров М.В.Россия в пути: Новая Федерация и Западная Европа: Сравнит, исслед. по проблемам федерализма и регионализма в РФ и странах Зап. Европы / М. В. Столяров; Акад. гос. службы при Президенте РФ. Акад. наук Татарстана. Казань : Фэн,1998

88. Столяров М. Стратегия перспектив, или размышления о российском федерализме // Федерализм: Теория. Практика. История/РАН. Институт экономики. -2000. № 1 (17).

89. Субъекты федерации какими им быть? - Полис (Политические исследования), № 4.

90. Суверенная республика как правовое государство / АН Респ. Башкортостан. Отд-ние социал. наук. Башк. гос. ун-т;Под ред. Д. Ж. Валеева. Уфа : Гилем, 1998.

91. Тощенко Ж. Постсоветское пространство: суверенизация и интеграция: этносоциологические очерки. М., 1997.

92. Тумусов Ф.С. О стратегии выживания российского федерализма в грядущем столетии // Федерализм /РАН. Институт экономики. 1999. -№ 1.

93. Умнова И.А. Современная российская модель разделения власти между федерацией и субъектами (Актуальные правовые проблемы). М., 1996.

94. Фарукшин М.Х. Современный федерализм: российский и зарубежный опыт M. X. Фарукшин. Казань: Изд-во Казан, унта, 1998.

95. Федерализм власти и власть федерализма: Сб. ст. / Гос. Дума Рос. Федерации, Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. Гос. Думы по делам Федерации и регион, политике и др.; авт.и сост. Аринин А. И. и др.; Отв. ред. Губогло M. H. М. :ТОО "ИнтелТех", 1997.

96. Федерализм и децентрализация / РАН. Урал, отд-ние. Ин-т философии и права, Урал, фонд социал. исслед.; Отв. редакторы: д-р филос. наук А. В. Гайда, канд. филос. наук В. Н. Руденко. Екатеринбург, 1998

97. Федерация в зарубежных странах. Отв.ред. Д.А. Ковачев.М., 1993

98. Федеративное устройство: реализация конституции Российской Федерализм // Энциклопедический словарь. М., 1997.

99. Федерализм и региональная политика: проблемы России и зарубежный опыт / Науч. ред. В. Е. Селиверстов. Новосибир: ИЭИОПП, 1995.

100. Федеративные начала организации государственной власти в России / Федер. Собр. Рос. Федерации, Ком. Совета Федерации по делам Федерации, Федератив. договору и регион, политике;Козлов А. Е.. М.: ИНИОН, 1996.

101. Федеративное устройство России: история и современность (глав. ред. Н.А.Михалева). М., 1995.

102. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. М., 1995.

103. Федерализм глобальные и российские измерения // Международная научно-практическая конференция, 6-8 сентября 1993 года. Казань, 1993.

104. Федерализм. Теория. Практика. История (глав. ред. Валентей С.Д.). 1996. № 1-4.

105. Федеративный Договор: Документы. Комментарии. М., 1992

106. Шалягин Д.Д. Полиция США организационные и правовые основы деятельности: автореферат. - М.: МЮИ МВД России, 1998.

107. Шалягин Д.Д. Полиция США: Уч. Пособие. -М.: МА МВД России, 2001

108. Шаймиев М.Ш. Шесть лет по пути укрепления государственности Республики Татарстан // Республика Татарстан: время больших перемен. Казань. 1996.

109. Шахрай С.М. Выступление на конференции по федерализму. Федеративное устройство Российской Федерации и реализация принципов плюралистической демократии, правового государства и прав человека. Москва, 15-18 февраля 1994 года. М„ 1994.

110. Шахрай С.М. Федерализм, национальные отношения и местное самоуправление // Материалы Всероссийской научно-практической конференции "Федерализм и межнациональные отношения в современной России", 27-28 мая 1994 года. М., 1994.

111. Чиркин В.Е. Современный федерализм: сравнительный анализ. М, 1995.

112. Чистяков О. И. Договор об образовании СССР и современность// Вестник МГУ, серия 11, право. 1995, №2.

113. Энциклопедический юридический словарь. М., 1998.

114. Эрхард Л. Полвека размышлений: речи и статьи. М., 1993