Правотворчество органов местного самоуправления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, доктор юридических наук Антонова, Нана Алиевна

• Антонова, Нана Алиевна
• доктор юридических наук
• 2009

Оглавление диссертации доктор юридических наук Антонова, Нана Алиевна

3

Глава I

НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Понятие, признаки и юридические свойства нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

§ 2. Место и роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе правового регулирования муниципальных отношений.

§ 3. Значение муниципальных правовых актов в осуществлении функций местного самоуправления.

Глава II

ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ПРАВОТВОРЧЕС ГВА ОРГАНОВ МЕСТНОГО

САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Сфера правотворчества органов местного самоуправления.

§ 2. Проблемы установления объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления.

Глава III

ПРАВОТВОРЧЕСКИЙ ПРОЦЕСС В ОРГАНАХ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Принципы правотворческого процесса в органах местного самоуправления и их реализация.

§ 2. Стадии правотворческого процесса. Их правовое регулирование.

§ 3. Проблемы совершенствования правотворческого процесса.

Глава IV

ПРОБЛЕМЫ ОБЕПЕЧЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ ПРАВОВЫХ АКТОВ ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ

§ 1. Условия законности и эффективности актов органов местного самоуправления.

§ 2. Проблемы соблюдения предъявляемых к актам требований. Последствия несоблюдения требований.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правотворчество органов местного самоуправления»

Актуальность темы диссертационного исследования. В ходе развития государственности в России, осуществления радикальных экономической п политической реформ возникают многие проблемы правового обеспечения оптимального функционирования органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Становление местного самоуправления и обеспечение эффективной правовой деятельности в процессе использования его различных форм осложняется отставанием в разработке четкой концепции местного самоуправления. В Конституции Российской Федерации 1993 года местное самоуправление закреплено в качестве одной из основ конституционного строя и формы осуществления народовластия, и в связи с этим населению, проживающему на территории муниципального образования, предоставлено право самостоятельно и под свою ответственность решать вопросы местного значения. Наряду с этим законодатель установил в Конституции, что органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти. Являясь обособленными в системе управления государством, органы местного самоуправления представляют собой особый институт власти, обладающий правом самостоятельно решать вопросы местного значения, исходя из интересов населения муниципального образования, с учетом исторических и иных местных традиций. Как отмечает А.А. Акмалова, конституционно-правовое регулирование в Российской Федерации создает необходимое правовое пространство для осуществления управленческой деятельности, как в масштабе всего государства, так и на территории отдельного региона или муниципального образования1

Институт местного самоуправления в Российской Федерации существует более семнадцати лет, но до спх пор в российском обществе и в науке нет

1 См.: Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М. 2003. С. 51. однозначного понимания и адекватной оценки природы местного самоуправления и роли этого властного института в процессе управления. Высказываются самые разные мнения о природе местного самоуправления, порой самые противоречивые. Говорят либо об отделении местного самоуправления от государства, о его полпой самостоятельности во всех сферах деятельности и поэтому невозможности влияния органов государственной власти на деятельность местного самоуправления, либо о том, что местное самоуправление является продолжением государственной власти на местах, и тем самым включают его в общую систему органов власти государства. Наличие таких точек зрения не случайно. Различные подходы к определению сущности местного самоуправления основываются на существовании разных теорий местного самоуправления, положенных в основу построения системы местного управления в тех или иных государствах.

Определение в Европейской хартии местного самоуправления «как права и реальной способности органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения»1, стало базовым при разработке модели местного самоуправления в России. Однако на пути становления новой муниципальной власти возник ряд трудностей. До сих пор отсутствует четкая парадигма государственного устройства, недостаточно четко сформулированы, а поэтому и нечетко действуют принципы, па которых должно строиться государственное управление в целом и взаимоотношения государственной власти и местного самоуправления, в частности.

Принцип разделения властей, закрепленный в ст. 10 Конституции РФ имеет два направления: «горизонтальное» разделение власти на законодательную, исполнительную и судебную; а также «вертикальное» разделение публичной власти на власть Российской Федерации, субъектов Российской

1 Европейская хартия местного самоуправления //Собрание законодательства Российской Федераиии.-- №36. Ст. 4466.

Федерацию, а также муниципальную власть, которая самостоятельна в пределах своих полномочий.

Такое «вертикальное» разделение властей повлекло изменение системы нормотворческого процесса. Если в советский период развития государства нормотворчество воспринималось как форма реализации лишь государственной власти, то теперь нормативные правовые акты принимают не только органы власти Российской Федерации, ее субъектов, но и органы местного самоуправления по вопросам своего ведения. Осуществление нормотворческой деятельности последними выявило ряд проблем в этой сфере. Это и недостаточно четкое определение сферы нормотворческой деятельности органов местного самоуправления, частое обновление федерального законодательства, влекущее необходимость внесения изменений в нормативные правовые акты органов местного самоуправления, отсутствие на муниципальном уровне правовых актов, регламентирующих правотворческий процесс, необеспеченность большинства муниципальных образований квалифицированными юридическими кадрами и т.п. Решение этих проблем требует проведения как общетеоретического исследования, имеющего для органов местного самоуправления методологическое значение (эго понятие и сущность правотворчества органов местного самоуправления, определение его места, роли и значения в сфере осуществления публичной власти, определение основных принципов муниципального правотворчества, природы нормативных правовых актов органов местного самоуправления), так и решение вопросов, имеющих прикладной характер, касающихся конкретных рекомендаций для совершенствования нормотворческого процесса в органах местного самоуправления.

В связи с этим представляется необходимым обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, начиная с момента принятия Конституции Российской Федерации 1993 года. После принятия этой Конституции в Российской Федерации введен в действие уже второй Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее Федеральный закон № 131-ФЭ), в котором во многом по-новому определяется правовое положение органов местного самоуправления, их взаимодействие с органами государственной власти, в том числе и в сфере нормотворчества. Все это требует научно-теоретического осмысления, разработки новых научных идей, обладающих теоретической и практической значимостью, связанных с характеристикой в целом местного самоуправления, в том числе ролью этого института в формировании правовой системы страны.

Актуальность темы настоящего исследования обусловлена необходимостью обеспечения эффективной реализации правотворческого процесса на муниципальном уровне в условиях закрепления новых взглядов на задачи и организацию местного самоуправления.

При этом особую актуальность приобретает оценка эффективности правотворчества муниципальных органов, их правовых актов как результатов такого правотворчества, выработка критериев оценки их эффективности.

Несмотря на то, что Конституция РФ, Федеральный закон № 131- ФЗ связывают решение вопросов местного значения с жизнедеятельностью населения муниципального образования, с реализацией его интересов, на практике участие населения в решении вопросов местного значения стало фрагментарным, носящим формальный характер. Актуальность исследования форм участия населения в припятип муниципальных правовых актов, определении условий их эффективной реализации в муниципальном образовании не вызывает сомнений.

Создание в муниципальном образовании правовых и организационных условий для участия населения в принятии муниципальных правовых актов обеспечит благоприятные условия для развития местного самоуправления па широкой социальной основе.

1 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822; 2004, № 25, ст. 2484; 2005, № I. ст. 12, 17, 25, 37; № 17, ст. 1480; № 30, ст.

3104; № 42, ст. 4216; № 52, ст. 5597; 2006, № I, ст. 10, 17; № 8, ст. 852; № 23. ст. 2380; № 30, ст. 3296; №31, ст. 3427. 3452; № 43, ст. 4412; № 50, ст. 5279; 2007, № 1, ст. 21; № 10, ст. 1151; № 21, ст. 2455; № 25, ст. 977; 26. ст. 3074. № 30. ст. 3801; № 43, ст. 5084; № 46, ст. 5553; 2008, № 24, ст. 2790; № 30, ст. 3616; № 48, ст.

5517; №49, ст. 5744; №52 (ч. 1), ст. 6229; №52 (ч. 1), ст. 6236; 2009. № 19. ст. 2280. 6

Одна из важных задач местного самоуправления - обеспечение соответствия нормативных правовых актов органов местного самоуправления актам, обладающим большей юридической силой, не может быть решена только усилением надзора за законностью нормотворчества. Необходим комплексный подход к проблеме правового регулирования правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Опыт деятельности органов местного самоуправления в сфере собственного нормотворчества в недостаточной степени обобщен и систематизирован на теоретическом уровне. В этих условиях необходимы научные исследования задач, принципов и методов осуществления правотворчества органами местного самоуправления; разработка рекомендаций для практических работников по осуществлению нормотворчества.

Учитывая существование разных типов муниципальных образований, классификацию вопросов местного значения по типам муниципальных образований, актуальным является исследование особенностей реализации правотворческого процесса на разных уровнях местного самоуправления, претворения в жизнь принципов правотворческого процесса.

Актуальность данного исследования связана с нерешенностью и про-блемностью многих вопросов, связанных с правотворческой деятельностью органов местного самоуправления. В работе акцентируется внимание не тсо-ретико-правовых и муниципально-правовых аспектах избранной темы.

В их числе:

- непоследовательность практики организации муниципальной власти, отражающей интересы центра, но не местных сообществ1;

1 См., например: Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области и не только в ней //Российская Федерация сеюдня. 2006. № 20. С. 25; Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 14. С. 29; Беспалова М. Почему же мы терпим псе, что разрушает наш дом? //Российская Федерация сегодня. 2007. № 13. С. 42 - 43; Еремин В. На коротком поводке //Российская Федерация сегодня. 2007. № 6. С. 49; Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5. С. 33; Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет III Российская Федерация сегодня. 2007. № 24. С. 22-23; Дегтярев М. Барьеров все больше, а денег все меньше // Российская Федерация сегодня. 2008. № 1. С. 47 и др.

- противоречивость и неразвитость правовой основы местного самоуправления, наличие пробелов правового регулирования, отсутствие необходимых федеральных законов, и в то же время сужение сферы правового регулирования отношений местного самоуправления субъектами Федерации;

- законодательное закрепление общих принципов деятельности местного самоуправления без учета различных уровней муниципальных образований, что ведет к «усреднению» местного самоуправления как формы осуществления власти;

- отсутствие четкого определения объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что влечет соответствующие трудности в реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления;

- нерешенность вопроса о роли и месте нормативных правовых актов органов местного самоуправления в системе российского права;

- отсутствие комплексного теоретического подхода к определению функций местного самоуправления и определению роли правотворчества в осуществлении этих функций.

Выделение и решение этих проблем местного самоуправления свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования.

Объектом данного исследования является сфера общественных отношений, в которых находит воплощение правотворчество органов местного самоуправления как особая форма реализации муниципальной публичной власти. В центе внимания — отношения, возникающие по поводу разработки, рассмотрения и принятия муниципальных правовых актов. Правотворчество органов муниципальных образований рассматривается как часть правотворчества, осуществляемого в государстве, имеющая свои особенности, назначение, формы реализации.

Предметом диссертационного исследования является состояние и перспективы развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления в Российской Федерации на основе анализа правовых актов различного уровня, регламентирующих названную деятельность органов местного самоуправления.

Степень научной разработанности темы. Научные разработки по отдельным проблемам местного самоуправления ведутся с момента возникновения местного самоуправления в Российской Федерации, и к данному времени уже накоплен определенный теоретический материал. Значительное число работ появилось после принятия Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» 1995 г1., а затем и 2003 г.

Все эти работы посвящены различным вопросам местного самоуправления. Так, есть часть работ, которые содержат общую характеристику муниципального права как комплексной отрасли, регулирующей местное самоуправление в России. Это монографии С. А. Авакьяна, О. Е, Кутафина, В.И. Васильева, В. И. Фадеева, в которых проводится политический, исторический, социологический анализы местного самоуправления.

Очевидно, что поставленные в работе вопросы не могут быть раскрыты без обращения к общетеоретическим и методологическим аспектам правового положения местного самоуправления в системе публичной власти, которые рассматриваются в контексте общих проблем отечественного конституционного и муниципального права в трудах С. А. Авакьяна, С. С. Алексеева, Д. JI. Златопольского, В. Н. Кудрявцева, О. Е. Кутафина, В. О. Лучина, А. В. Малько, Н. И. Матузова, В. С. Основина, Ю. А. Тихомирова, В. А. Четверни-на, Б. С. Эбзеева, JI. С. Явича и др.

Во многом накопленный опыт развития местного самоуправления в Российской Федерации обобщен в монографических работах Н. С. Бондаря, В. И. Васильева О. Е. Кутафина, J1. С. Нуднепко, В. И, Фадеева и др.

Заметный вклад в разработку теории местного самоуправления внесли Г. В. Барабашев, В. А. Баранчиков, Н. С. Бондарь, Т. М. Бялкина, И. В. Вы

1 СЗРФ 1995. №35. Ст. 3506, 1996.№ 1917; №49. Ст. 5500, 1997. № 12. Ст. 1378; 2000 № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 40 Ст. 3822№ № 50. Ст. 4855; 2004 № 25. Ст. 2484 дрин, Ю. А. Дмитриев, М. А. Краснов, Е. М. Ковешников, А. Н. Кокотов, Е. Е. Некрасов, JI. А. Ыудненко, И. И. Овчинников, Н. В. Постовой, А. С. Прудников, В. В. Пылин, М. И. Семенов, А. А. Сергеев, В. А. Сивицкий, А. Я. Слива, Н. С. Тимофеев, А. А. Уваров, К. Ф. Шеремег, Е. С. Шугрина и др.

Важное значение имеют научные труды, посвященные как общим вопросам правотворчества, так и отдельным вопросам пормотворческой деятельности различных органов, в том числе и органов местного самоуправления - работы В. М. Баранова, Т. М. Бялкиной, Р. Ф. Васильева, Н. А. Власен-ко, Т. Д. Зражевской, В. Н. Карташова, Д. А. Ковачева, И. А. Котелевской, Б. М. Лазарева, А. В. Мицкевича, Ж. И. Овсепян, А. С. Пиголкина, И. С. Само-щенко, Ю. А. Тихомирова, Т. Я. Хабриевой и др.

В последние годы появились работы JI. А. Андреевой, Д. А. Баринова, А. С. Борисова, А. Е. Гавришева, О. В. Кудряковой, С. Н, Лопатина по отдельным вопросам правотворчества органов местного самоуправления.

Однако, несмотря на появление значительного числа исследований по местному самоуправлению п отдельным его проблемам, в научно-теоретической литературе не уделяется достаточного внимания вопросам определения сферы нормотворчества органов месшого самоуправления, хогя при определении этой сферы выявляются серьезные проблемы, препятствующие развитию местного самоуправления, осуществлению его функций. Поэтому одной из целей автора является попытка восполнить имеющийся пробел и рассмотреть вопросы избранной темы, начиная с теоретических аспектов нормотворческой деятельности, исследовать конституционно-правовую основу и практику реализации нормотворческой деятельности органов местного самоуправления.

Многие работы, посвященные вопросам правотворчества органов местного самоуправления, посвящены либо только характеристике правовых актов этих органов, либо отдельным вопросам их правотворчества.

Источниками для проведения исследования послужили Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, федеральные законы и законы субъектов Федерации, нормативные правовые акты органов местного самоуправления. Внимание также уделено анализу правовых позиций Конституционного суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.

Цель исследования — сформулировать теоретические основы оптимальной организации правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления, предложения по уточнению сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными правовыми актами органов местного самоуправления, выработать рекомендации по совершенствованию нормативно-правового регулирования порядка подготовки и принятия нормативных правовых актов органов местного самоуправления, предложить обоснованное определение условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Достижение этой цели обуславливает постановку следующих задач исследования:

- исследовать состояние нормативно-правового регулирования отношений в сфере местного самоуправления;

- провести институциональный анализ современного местного самоуправления в свете отношений последнего с государственными органами в правотворческой сфере;

- проанализировать разграничение полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в сфере нормативно-правового регулирования отношений местного самоуправления в теоретико-правовом, методологическом и аксеологическом аспекте;

- исследовать проблематику определения сферы общественных отношений, подлежащих регулированию нормативными актами органов местного самоуправления;

- выявить основные элементы, определяющие объем правотворческой компетенции местного самоуправления;

- показать особенности нормативпо-правового регулирования правотворческого процесса в органах местного самоуправления;

- определить перспективные направления и методы оптимизации правотворческой деятельности органов местного самоуправления;

- определить особенности юридической природы нормативных правовых актов;

-изучить состояние государственного контроля над органами местного самоуправления в сфере нормотворчества и проанализировать проблему обеспечения соответствия законодательству правовых актов муниципальных образований, контроля за законностью местного правотворчества.

Решение названных задач призвано способствовать органам местного самоуправления запять должные позиции в системе органов, осуществляющих нормотворчество.

Методологическую и теоретическую основу исследования составили современные политические и правовые учения и методология научного познания. В процессе исследования использованы общенаучные методы системного анализа и обобщения нормативных и практических материалов, диалектический подход к рассмотрению изучаемых проблем. Применение названных методов позволило провести в интересах решения поставленных задач обобщение результатов исследования различных сторон сложной правотворческой деятельности органов местного самоуправления, выработать некоторые предложения и рекомендации по совершенствованию правотворчества муниципальных органов.

При решении задач диссертации автор опиралась па основные теоретические понятия, идеи, принципы права. Задачи исследования потребовали обращения к теории права, конституционному, административному, муниципальному, гражданскому, гражданско-процессуальному и другим отраслям права.

Научная новизна диссертационного исследования. Научная новизна предлагаемого исследования предопределяется следующими обстоятельствами: во-первых, современное развитие местного самоуправления, становление его органов как органов, обособленных от органов государственной власти, имеющих право самостоятельно осуществлять правотворчество в пределах собственной компетенции, вызвало появление новой группы нормативных правовых актов в российской правовой системе - муниципальных правовых актов, что требует введения новых подходов в регулировании правотворческого процесса, осуществляемого в муниципальных образованиях, новых научных понятий и категорий, развивающих представление о правотворчестве органов местного самоуправления как особой форме их деятельности; во-вторых, в диссертации проведено комплексное и системное исследование общетеоретических проблем и практических задач развития правотворческой деятельности органов местного самоуправления; в-третьпх, впервые в отечественной науке муниципального права объем" правотворческой компетенции муниципальных органов рассматривается как динамичное явление, изменяющееся в зависимости от взаимоотношений ор-' ганов местного самоуправления и органов государственной власти, а также органов местного самоуправления разных типов муниципальных образований; в-четвертых, новизна исследования проявляется в раскрытии особенностей реализации принципов правотворческого процесса в органах местного самоуправления в зависимости от типа муниципального образования. Выявленные автором характеристики демонстрируют особенность муниципального правотворчества, его отличие о г правотворчества органов государственной власти. в-пятых, о новизне исследования свидетельствует конкретизация нового знания о юридической природе муниципальных правовых актов в условиях осуществления местного самоуправления в России на основе самостоятельности и организационной обособленности органов местного самоуправления; в-шестых, новизна исследования проявляется в раскрытии условий эффективности муниципальных правовых актов и муниципального правотворчества в целом, а также предложении критериев и показателей эффективности муниципальных правовых актов.

На защиту выносятся следующие положения:

1. Современные реформы местного самоуправления в Российской Федерации связаны с перераспределением полномочий по правовому регулированию муниципальных отношении между тремя уровнями власти: Федерацией, субъектами Федерации и муниципальными образованиями. В силу сложившегося на основе Федерального закона № 131-Ф3 правила, основное правовое регулирование местного самоуправления сосредоточено на федеральном уровне, при этом субъекты Федерации регулируют соответствующие отношения лишь в случаях, предусмотренных Федеральным законом № 131-Ф31. Это же правило действует, в том числе, и в отношении правового регулирования правотворчества органов местного самоуправления. Автор согласна с высказывающимся в науке мнением о том, что принятие Федерального закона № 131-ФЭ является попыткой построить систему взаимосвязи муниципальных образований, субъектов Федерации и Российской Федерации О на основе развития державного централизма". Однако, по мнению автора, в сфере регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях такое правовое регулирование не лишено положительного эффекта, поскольку исключение субъектов Федерации из числа субьектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, способствует, с одной стороны, обеспечению единства правового пространства, вы

1 Хотя не без оснований отмечается о некотором расширении компетенции законодательных органов субъектов РФ в области местного самоуправления в связи с принятием Федерального закона № 131-Ф3. См. Гранкин И.В. Роль Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в определении компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10. С. 5. Но при этом сохраняется правило «разрешенного» для субъекюв Федерации регулирования в строго установленных случаях.

2 См.: Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты^ Автореф. дне. д.ю.н. М. 2008. С. 12-13. работке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях. Однако, с другой стороны, это порождает ситуацию, когда в условиях отсутствия федерального закона о нормативных правовых актах и достаточного правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных органов на федеральном уровне, субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований. В итоге ни на федеральном уровне, ни на уровне субъектов Федерации не сложилась достаточная правовая база правотворческой деятельности муниципальных образований. В существующих условиях правового регулирования местного самоуправления субъекты Федерации, тем не менее, могут оказывать действенную методическую помощь муниципальным образованиям в организации их правотворческого процесса. В связи с этим предлагается создание на уровне субъекта Федерации банка модельных актов, прошедших научную экспертизу, к которому могли бы обращаться муниципальные образования в необходимых случаях.

2. Залогом построения единой эффективной правовой системы государства является необходимость осуществления правотворческой деятельности органов местного самоуправления, основанной на общих для правотворчества принципах. Конституционное положение о том, что народ осуществляет свою власть не только непосредственно и через органы государственной власти, но и через органы местного самоуправления, свидетельствует о том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления не может не подчиняться общим правилам осуществления правотворчества в государстве. Те принципы правотворческого процесса, которые выработаны наукой и (или) закреплены законодательством, преломляясь в среде муниципальной власти, находят особые формы реализации, что нельзя не учитывать при разработке актов, являющихся основой правотворческого процесса, осуществляемого в органах местного самоуправления. Главная цель нормативных правовых актов, принимаемых на федеральном и муниципальном уровнях, и регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, обеспечить реализацию принципов правотворчества в муниципальном образовании с целью принятия в результате правотворческой деятельности законных, необходимых и эффективных муниципальных правовых актов.

3. В период реформирования местного самоуправления в Российской Федерации законодательное регулирование компетенции муниципальных образовании непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления окончательно не определен, так как идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. Исследование сферы правотворческой компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопросов, определенных Федеральным законом как вопросы местного значения, нельзя считать исчерпывающим. Поскольку местное самоуправление самостоятельно в пределах своих полномочий, следовательно, органы местного самоуправления могут принимать решения и при отсутствии прямых предписаний на этот счет федерального законодателя. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.

4. Правильное определение и использование понятия «правотворческая компетенция» при регулировании местного самоуправления имеет существенное значение для регламентации функций муниципальных органов, обеспечения эффективности их деятельности. Чем правильнее определена компетенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления, тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления.

Распространенная в научной и учебной литературе точка зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления, и правотворческие полномочия этих органов по их решению1, не отражает, по мнению автора, сущности определяемого понятия.

Автором на основе анализа научных источников, нормативного материала и практики муниципальных органов предлагается ввести в понятие правотворческой компетенции органов местного самоуправления еще один компонент - общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена правотворческая деятельность органов местного самоуправления.

В пределах сфер деятельности органов местного самоуправления, которые закреплены Федеральным законом № 131-ФЭ как вопросы местного значения, могут возникать и возникают различные общественные отношения, требующие правового регулирования со стороны органов местного самоуправления. При этом общественные отношения, выступая как предметы регулирования, также определяют объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления.

Таким образом, понятие «предметы ведения» явно шире понятия «вопросы местного значения», и если, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЭ, определять предметы ведения органов местного самоуправления, то к ним следует отнести круг всех вопросов, которые могут находиться в ведении органов местного самоуправления (вопросы местного значения, вопросы реализации отдельных государственных полномочий и иные вопросы, добровольно принимаемые к ведению органов местного самоуправления), а также отношения, возникающие при решении этих вопросов. Таким образом, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен определяться не только перечнем вопросов, находящихся в ведении муници

1 См., например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М„ 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. 12.00.02: М., 2005. С. 99-100 и др.

17 пальных образований, полномочий органов местного самоуправления, но и кругом общественных отношений - предметом регулирования муниципальных органов.

Введение в состав правотворческой компетенции такого элемента, как общественные отношения, превращает правотворческую компетенцию из статической категории в динамическую, что в свою очередь объясняет существующую подвижность пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления.

5. При условии существования двух групп вопросов, по которым органы местного самоуправления могут принимать нормативные правовые акты, объем правотворческой компетенции органов местного самоуправления по вопросам местного значения является несравнимо большим, нежели объем правотворческой компетенции по вопросам реализации отдельных государственных полномочий. В условиях того, что право органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий предусмотрено в Федеральном законе № 1Э1-ФЗ, отсутствие соответствующего указания в законе о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями о праве органов местного самоуправления принимать муниципальные правовые акты, не является основанием запрещения муниципальным органам осуществлять правотворчество по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий.

При этом правотворчество органов местного самоуправления по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий имеет свои особенности, определяемые, прежде всего, наличием четких пределов, установленных не столько Федеральным законом № 131-ФЭ, сколько законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

6. Существует настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, который бы включал и нормы о пормативных правовых актах органов местного самоуправления. Отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. Предлагается в федеральном законе о нормативных правовых актах особо определить условия законности, требования к правовым актам, правила разработки муниципальных правовых актов органами местного самоуправления с учетом разных уровней муниципальных образований. В этом же законе о нормативных правовых актах необходимо определить правила опубликования (обнародования) муниципальных правовых актов, с целью устранить разнообразие практики опубликования (обнародования) данных актов.

7. Определенные наработки в плане создания правовой основы для осуществления правотворчества органами местного самоуправления в муниципальных образованиях имеются. Уставы муниципальных образований, регламенты органов местного самоуправления определяют общие правила разработки и принятия муниципальных правовых актов. Однако в условиях реформирования органов местного самоуправления, изменения структуры органов местного самоуправления в муниципальных образованиях, расширения^ законодательно закрепленных форм участия населения в осуществлении местного самоуправления, необходима серьезная работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса на уровне муниципальных образований, с целью урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, согласования его с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. При этом правовая основа правотворчества муниципальных органов, создаваемая в муниципальных образованиях, должна обеспечить решение вопросов местного значения при активном участии населения.

8. Анализ современного состояния правового регулирования правотворческого процесса в муниципальных образованиях показывает, что правовые акты на муниципальном уровне хотя и закрепляют формы участия населения в местном самоуправлении в целом, и в правотворческом процессе, в частности, однако не дают гарантий обязательного выявления и учета мнения населения при принятии решений по вопросам местного значения.

Правовое регулирование должно обеспечивать демократическую процедуру подготовки правового акта, который впоследствии смог бы адекватно регулировать общественные отношения. С этой целью необходимо на федеральном уровне закрепить основные начала этого процесса, которые призваны создавать, во-первых, условия участия населения в решении вопросов местного значения, а во-вторых, установить общие базовые правила разработки актов, которые бы обеспечивали в итоге принятие акта, органично вписывающегося в единую правовую систему.

В этой связи в гл. 7 Федерального закона № 1Э1-ФЗ, посвященной му-„ ниципальным правовым актам, необходимо закрепить:

- обязательность учета мнения граждан при подготовке решений органов местного самоуправления, затрагивающих права, свободы и интересы граждан;

- обязательность доведения до сведения населения всех альтернативных, проектов нормативных правовых актов.

Необходимо не только широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан, но и создание организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве.

9. Автором предлагается расширение в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы на муниципальном уровне за счет включения в него избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом. Поскольку Федеральный закон № 131-Ф3 определил их как инициаторов проведения местного референдума, то есть способа решения вопросов местного значения, логичным было бы закрепление их в уставах муниципальных образований в качестве инициаторов принятия актов по вопросам местного значения. Вопрос о необходимости использования дополнительных мер для привлечения к законотворческому процессу неправительственных организаций был поднят и в Послании Президента РФ Федеральному Собранию1, после чего последовал ряд мер, направленных на развитие институтов гражданского общества и дальнейшую демократизацию политической системы: были внесены соответствующие изменения в Федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» и Федеральный закон «О политических партиях»".

10. Развитие муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных право- вых актов органов местного самоуправления. О необходимости оценки эффективности работы муниципальных органов свидетельствует развитие законодательства о местном самоуправлении, в частности принятие Указа Президента от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» , утверждающий перечень показателей эффективной работы муниципальных органов. Эффективность функционирования органов местного самоуправления во многом зависит от эффективной правотворческой работы этих субъектов. С целью оценки эффективности муниципальных правовых актов органов местного самоуправления необходимо выделение определенных критериев, показателей эффективности.

Основываясь на понятии эффективности правовых актов, автором предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введе

1 Российская газета. №230 (4787), 2008. 6 ноября.

2 Российская газета. № 60 (4884), 2009. 8 апреля. Собрание законодательства Российской Федерации от 5 мая 2008 г. N 18 ст. 2003 ния в действие акта и теоретической модели, созданной разработчиками акта; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта. Каждый из предложенных критериев позволяет оценить в том или ином аспекте эффективность муниципального правового акта. Однако оценка эффективности муниципальных правовых актов должна носить комплексный характер, в связи с чем, предлагается оценивать эффективность того или иного акта органа (должностного лица) местного самоуправления одновременно по всем названным критериям, что в итоге позволит оценить этот акт в целом.

При этом оценка эффективности должна осуществляться, по мнению автора, на основе предлагаемых в работе принципов: комплексности оценки эффективности нормативных правовых актов; объективности, обязательности оценки, соответствия метода оценки характеру объекта правового регулирования, учета особенностей муниципального органа при построении модели оценки эффективности его правовых актов.

Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который должен осуществляться органами местного самоуправления и органами государственной власти субъекта Федерации с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.

Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию механизмов разграничения правотворческой компетенции органов местного самоуправления и государственной власти, нормативно-правовой основы правотворчества органов местного самоуправления, а также развитию и совершенствованию их правотворческой деятельности.

Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований (проанализировано свыше трехсот уставов муниципальных образований) по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе.

Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.

Апробация результатов диссертационного исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования отражены:

- в публикациях автора, в том числе научно-практическом пособии «Органы местного самоуправления: нормативные правовые акты», монографии «Правотворчество органов местного самоуправления»;

- использованы при разработке и принятии устава г. Твери, иных нормативных правовых актов органов местного самоуправления г. Твери;

- использованы при проведении исследования правового обеспечения местного самоуправления в Тверской области (2006 г.);

- внедрены в учебный процесс в рамках спецкурса «Правовые акты органов местного самоуправления» в Тверском государственном университете.

- излагались на научных и научно-практических конференциях, проводившихся на юридическом факультете Московского государственного университета им. М.В. Ломоносова, Российского университета Дружбы народов, Тверского государственного университета. В качестве примера можно привести следующие конференции:

Проблемы народного представительства в Российской Федерации», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 1998 г.)

Конституция как символ эпохи», Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (апрель 2003 г.)

Государство и право в модернизирующемся мире», Москва, Российский университет Дружбы пародов (май 2006 г.)

Проблемы и дефекты в конституционном праве и пути их устранения» Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (март 2007 г.)

IX Международная научно-практическая конференция «Право на защите прав и свобод человека и гражданина» (к 15-летию Конституции РФ и 60-летию Всеобщей декларации прав человека) Москва, МГУ им. М.В. Ломоносова (декабрь 2008 г.)

Подготовка диссертации была связана с сотрудничеством с Межмуниципальным центром, созданным при Филиале Северо-Западной Академии государственной службы в г. Твери. Сотрудничество выражалось в выступлениях на семинарах и круглых с голах, организуемых Межмуниципальным центром Северо-Западной Академии государственной службы по проблемам совершенствования законодательства о местном самоуправлении, совершенствования правотворческой работы муниципальных образований, обеспечения законности муниципальных правовых актов.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Антонова, Нана Алиевна

Результаты исследования правотворчества органов местного самоуправления, правового регулирования отношений, возникающих при осуществлении правотворческого процесса в муниципальном образовании, могут быть сведены к следующим выводам.

1. Вопрос о правотворчестве органов местного самоуправления не может быть решен без определения оптимальной организации правового регулирования отношений, возникающих в процессе правотворческой деятельности органов местного самоуправления. Формирование единой правовой системы, в состав которой входят не только нормативные правовые акты органов федеральной власти и органов власти субъектов Федерации, но и нормативные правовые акты органов местного самоуправления, влечет необходимость установления на федеральном уровне общих принципов осуществления правотворчества муниципальными органами, определения порядка разработки и принятия муниципальных правовых актов.

Исключение региональных органов власти из числа субъектов, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, определяющих требования, предъявляемые к муниципальным правовым актам, с одной стороны, способствует обеспечению единства правового пространства, выработке единых правил осуществления правотворчества в муниципальных образованиях, с другой стороны - это порождает ситуацию, когда субъекты Федерации лишены возможности устанавливать правовые основы правотворчества муниципальных образований в пределах своей компетенции.

При условии, что правовое регулирование правотворческого процесса в органах местного самоуправления, исходя из норм Федерального закона № 131-ФЗ, должно осуществляться на двух уровнях - федеральном и муниципальном — оптимальная организация такого регулирования, на наш взгляд, должна заключаться: во-первых, в установлении на федеральном уровне общих принципов правотворческого процесса, правил подготовки, обсуждения, принятия и опубликования (обнародования) нормативных правовых актов органов местного самоуправления, закреплении основных требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам, критериев и порядка оценки эффективности муниципальных правовых актов; во-вторых, в регулировании на муниципальном уровне правотворческого процесса в органах местного самоуправления, в закреплении механизма реального участия населения в разработке, обсуждении и принятии муниципальных правовых актов, в установлении механизма оценки эффективности муниципальных правовых актов.

2. Для оптимальной организации правового регулирования отношений, возникающих в сфере местного самоуправления, прежде всего, представляется необходимым обеспечить согласованность муниципального правотворчества с правотворчеством, осуществляемым на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации. Правотворчество муниципальных органов, выполняя функцию по выявлению воли населения муниципального образования, результатом своим имеет принятие нормативных правовых актов местного самоуправления, которые должны находиться в органической взаимосвязи с нормативными правовыми актами, обладающими большей юридической силой. Гарантией этого является реализация в муниципальных образованиях общих принципов, на основе которых осуществляется правотворчество любого органа государства. Важным средством в обеспечении такой согласованности является планирование правотворческой деятельности муниципальных образований, сочетаемое с планированием законодательной деятельности органов государственной власти.

3. Поскольку в Федеральном законе № 131-ФЗ установлено, что местное самоуправление как форма осуществления власти обеспечивает самостоятельное и под свою ответственность решение населением непосредственно и (или) через органы местного самоуправления вопросов местного значения, роль нормативных правовых актов органов местного самоуправления усиливается, и заключается не только в том, что с их помощью осуществляются функции местного самоуправления, но и в том, что именно в них должны быть закреплены формы, в которых население может участвовать в местном самоуправлении, в принятии решении органами местного самоуправления, не считая многих тех отношений, которые также в силу закона должны быть урегулированы на уровне муниципального образования. От того, насколько качественно и своевременно приняты в муниципальном образовании эти акты во многом зависит степень развития местного самоуправления в России. При этом под качеством муниципальных правовых актов, закрепляющих участие населения в правотворческом процессе, понимается наличие в них реального механизма такого участия, выявления и учета мнения населения при принятии решений органами местного самоуправления. Следует отметить, что в связи с проведенным диссертационным исследованием встает новая задача — научной разработки методов правового обеспечения реального участия населения в осуществлении местного самоуправления.

4. В настоящее время законодательное определение правотворческой компетенции муниципальных образований непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Исследование сферы правотворческой компетенции органов местного самоуправления свидетельствует о том, что перечень вопросов, определенных Федеральным законом как вопросов местного значения, нельзя считать исчерпывающим. Нельзя говорить об окончательном определении пределов правотворческой компетенции органов местного самоуправления тогда, когда идет постоянное обновление отраслевого законодательства, что вызывает необходимость наделять органы местного самоуправления новыми полномочиями и тем самым расширять их правотворческую компетенцию. В этих условиях необходимым представляется установление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов определения правотворческой компетенции органов местного самоуправления, что стало бы решающим фактором в процессе разграничения правотворческих полномочий между уровнями власти.

5. Одним из определяющих правотворческую компетенцию муниципальных органов элементов являются их полномочия. Сложившееся правовое регулирование местного самоуправления содержит правило, согласно которому изменение перечня вопросов местного значения может осуществляться лишь путем внесения необходимых изменений в Федеральный закон. При этом полномочия органов местного самоуправления по решению таких вопросов определяются всем массивом отраслевого законодательства, что вызывает на практике проблемы определения пределов правотворческой компетенции муниципальных органов. В связи с этим необходимым является разработка и закрепление в Федеральном законе о местном самоуправлении принципов правового регулирования полномочий органов местного самоуправления, поскольку содержание ст. 18 Федерального закона № 131-ФЭ, призванной закрепить такие принципы не отвечает этому назначению. Как минимум, должен быть закреплен, кроме указанных в работе, принцип, в соответствии с которым при наделении органов местного самоуправления полномочиями по решению вопросов местного значения необходимым должно являться указание о том, на каких иных правотворческих уровнях и в каких пределах эти нормы могут развиваться и дополняться. б. Чем правильнее определена компетенция, в том числе и правотворческая, органов местного самоуправления, тем эффективнее используются правовые средства для решения задач, стоящих перед органами местного самоуправления. Определяя объем правотворческой компетенции, автор приходит к выводу о том, что вопреки распространенной в научной и учебной литературе точке зрения, согласно которой под правотворческой компетенцией органов местного самоуправления понимается совокупность вопросов, которые могут решать органы местного самоуправления и правотворческие полномочия этих органов по их решению1, она не отражает сущности определяемого понятия.

В понятии правотворческой компетенции органов местного самоуправления должен быть еще один компонент - общественные отношения, возникающие при решении вопросов местного значения или иных вопросов, решаемых органами местного самоуправления, на которые направлена их правотворческая деятельность.

Общественные отношения как категория изменяющаяся, будучи включенными в состав правотворческой компетенции органов местного самоуправления, придают ей определенный динамизм и объем. Так, изменение общественных отношений (например, изменение структуры органов местного самоуправления муниципального образования) влечет и изменение объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления, ее перераспределение в пределах новой структуры.

Правотворческая компетенция органов местного самоуправления - это категория, которая не остается неизменной. Ее объем может быть подвижным и изменяться при тех или иных обстоятельствах. Включение в это понятие предметов ведения наполняет понятие «правотворческая компетенция»

1 См. например: Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005. С. 143; Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. 12.00.02: М„ 2005. С. 99-100 и др.

297 содержанием, которое позволяет ответить на вопрос: почему правотворческая компетенция изменяется и каким образом эти изменения происходят. Без такого дополнения категория «правотворческая компетенция» является, как отмечалось, статичной, не отражающей сущности правотворческой деятельности.

Включение в правотворческую компетенцию органов местного самоуправления в качестве составляющего элемента отношений, регулируемых этими органами, позволяет более полно и точно определить объем правотворческой компетенции конкретного органа местного самоуправления, использовать адекватный способ правового воздействия на данные отношения. В противном случае, при условии существования вопросов местного значения, закрепленных в Федеральном законе № 131-ФЗ и полномочий, которые, как правило, формулируются как общие полномочия органов местного самоуправления, и без учета общественных отношений, которые должны регламентироваться па муниципальном уровне, появляется основа для возникновения споров о компетенции органов местного самоуправления.

7. Существование в компетенции органов местного самоуправления двух групп полномочий: собственных и государственных, переданных органам местного самоуправления, позволяет выделить нормативные правовые акты органов местного самоуправления, которые принимаются по вопросам местного значения исходя из интересов местного населения и акты, принимаемые по полномочиям государственного характера исходя из общегосударственных интересов. При этом очевидным является определенное соотношение объема правотворческой компетенции органов местного самоуправления по данным двум направлениям, выражающееся в том, что правотворческая деятельность органов местного самоуправления в рамках отдельных государственных полномочий осуществляется только в тех пределах, которые определены законом о наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

Несмотря на то, что органы местного самоуправления наделены Федеральным законном № 131-ФЭ правом принимать муниципальные правовые акты по вопросам осуществления отдельных государственных полномочий, факт наделения муниципальных органов такими полномочиями не обязательно влечет увеличение объема правотворческой компетенции муниципальных органов.

8. Имеется настоятельная потребность в принятии федерального закона о нормативных правовых актах, поскольку отсутствие должного регулирования на федеральном уровне порождает произвольное, и достаточно часто неправильное регулирование определенных отношений на муниципальном уровне. Унификация требований, предъявляемых к муниципальным правовым актам важна еще и потому, что последние стали частью общего правового пространства. Но не менее важна работа по созданию правовой основы нормотворческого процесса в муниципальных образованиях, на уровне которых необходимо урегулировать порядок разработки нормативного правового акта, его согласования с заинтересованными субъектами, правила вынесения проекта акта на публичные слушания, правила принятия муниципальных правовых актов органами и должностными лицами муниципального образования. Необходимо дальнейшее совершенствование правотворческого процесса, закрепления его положений в актах органов местного самоуправления, определения правового положения в этом процессе всех его участников. Так, до сих пор остается неурегулированным правовое положение главы местной администрации, работающего по контракту, хотя он также является участником правотворческого процесса в муниципальном образовании.

9. Хотя общий порядок осуществления правотворческой процедуры и требования к ней одинаковы для всех уровней власти, но ее содержание подвергнуто влияниям особенностей местного самоуправления, то необходимо в правовых актах, регулирующих правотворческий процесс в муниципальных образованиях, предусмотреть эти особенности.

В частности, необходимо широкое предоставление возможностей населению по осуществлению правотворческой инициативы, проведению опросов, референдумов, сходов граждан. Применение этих форм зависит от наличия организационно-правового механизма их реализации в муниципальном правотворчестве. Неодинаковое регулирование процедуры участия населения в осуществлении местного самоуправления в муниципальных образованиях, выявленное в ходе исследования, ведет к возникновению неравенства прав населения в разных муниципальных образованиях.

Демократизация правотворческого процесса объективно требует расширения в федеральном законодательстве перечня субъектов правотворческой инициативы за счет включения в него на муниципальном уровне избирательных объединений, иных общественных объединений, уставы которых предусматривают участие в выборах и (или) референдумах и которые зарегистрированы в порядке и сроки, установленные федеральным законом.

10. Важным аспектом совершенствования правотворческой деятельности муниципальных органов является оказание методической помощи муниципальным образованиям органами власти субъектов Федерации: например, разработка на уровне субъектов Федерации модельных актов, содержащих процессуальные нормы (модельные регламенты, положения о порядке проведения публичных слушаний, опросов граждан, реализации правотворческой инициативы граждан и пр.). Особенно это необходимо для сельских муниципальных образований, где недостаточно специалистов юридического профиля.

Выработка модельных актов должна сопровождаться обучением муниципальных служащих, депутатов. В этой связи необходима разработка и внедрение государственной программы по подготовке, повышению квалификации муниципальных служащих и депутатов, ориентированная на принцип постоянности и систематичности такой работы, направленная на разъяснение законодательства, изучение научных наработок в области теории правовых актов.

11. Совершенствование муниципального правотворчества невозможно без определения условий законности и критериев эффективности нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Необходимым условием эффективности нормативных актов органов местного самоуправления является, во-первых, согласованность предполагаемых результатов правового воздействия с перспективными целями развития муниципального образования; во-вторых, ориентация на человека, «человеческий ресурс» как цель и решающий фактор всех перемен, поскольку практическая значимость всех действий субъектов управления, в конечном счете, определяется результатами развития общественной системы, в данном случае муниципального образования.

Исходя нз понятия эффективности правовых актов, предлагаются пять ключевых критериев оценки эффективности муниципальных правовых актов: качество целеполагания; качество механизма реализации; полнота регламентации; соотношение полученного результата, после введения в действие муниципального правового акта и теоретической модели, созданной его разработчиками; издержки, связанные с исполнением муниципального правового акта.

Критерии эффективности правовых актов органов местного самоуправления, предложенные в работе, могут быть положены в основу постоянного мониторинга эффективности нормативных правовых актов, который на наш взгляд, должен постоянно осуществляться органами местного самоуправления с целью достижения оптимального регулирования общественных отношений, возникающих на территории муниципального образования.

12. Необходимым является закрепление в федеральном законе о нормативных правовых актах критериев признания акта ничтожным или оспоримым. Федеральное законодательство о местном самоуправлении должно быть пересмотрено в плане определения четких оснований отмены и оспаривания актов органов и должностных лиц местного самоуправления, с учетом норм, действующих в отраслевом законодательстве. Дабы избежать появления дефектных актов органов местного самоуправления, в нормативных правовых актах муниципальных образований, регулирующих правотворческий процесс, осуществляемый органами и должностными лицами местного самоуправления, необходимо закрепление требований, предъявляемых к правовым актам этих субъектов.

Построение правовой государственности необходимо основывать на организации такого правотворчества, которое сокращало бы количество и вероятность появления дефектных актов на всех уровнях власти.

Реализация изложенных предложений, на наш взгляд, позволит оптимизировать правотворческий процесс в муниципальных образованиях, более четко определить пределы правотворческой компетенции органов и должностных лиц местного самоуправления, избежать принятия дефектных актов, что в свою очередь будет основой развития местного самоуправления как одной из форм осуществления власти в Российской Федерации.

Заключение

Подводя итоги исследования, представляется необходимым не только обратиться к полученным результатам, но и определить перспективные направления научной и практической разработки вопросов правотворчества органов местного самоуправления в России,

Предпринятая попытка систематизации вопросов правотворчества органов местного самоуправления показывает неоднозначность и непоследовательность в ряде случаев регулирования соответствующих отношений в Российской Федерации.

Необходимость приведения правового регулирования деятельности местного самоуправления в целом, и регулирования правотворческого процесса, осуществляемого органами местного самоуправления, в частности, в состояние органичной согласованности правотворчества как целостного блока действий, реализуемых в государстве, приводит к потребности внесения в законодательство и практику деятельности органов публичной власти всех уровней соответствующих изменений.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Антонова, Нана Алиевна, 2009 год

1. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993, 25 декабря.

2. Европейская хартия местного самоуправления. Принята Советом Европы 15 октября 1985 г. // Собрание законодательства РФ. 1998. № 36. Ст. 4466.

3. Федеральный закон от 29 декабря 1994 г. «Об обязательном экземпляре документов» // СЗ РФ. 1995. № 1., ст. 1; 2003. № 52, ст. 5038.

4. Федеральный закон от 31 мая 1996 г. «Об обороне» // СЗ РФ 1996. № 23. Ст. 2750; 2000. № 1 (ч.1). Ст. 6; 2003. № 27. Ст. 2700; № 46. Ст. 4437.

5. Федеральный закон от 29 декабря 2006 г. № 258-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации в связи с совершенствованием разграничения полномочий» // СЗ РФ 2007. № 1 (ч.1). Ст. 21

6. Федеральный закон «О прокуратуре» от 17 января 1002 г. № 2202- I // СЗ РФ. 1995. № 47. Ст. 4472; 1999. № 7. Ст. 878; 1999. № 47. Ст. 5620; 2000. № 2. Ст. 140; 2001. № 53 (ч.1). Ст. 5018.

7. Федеральный закон «О рекламе» от 13 марта 2006 г. № 38-Ф3 // СЗ РФ. 2006. № 12. Ст. 1232.

8. Федеральный закон «О естественных монополиях» от 17 августа 1995 г. №147-ФЗ // СЗ РФ. 1995. № 34. Ст. 3426.

9. Федеральный закон «О государственных и муниципальных унитарных предприятиях» от 14 ноября 2002 года № 161-ФЗ // СЗ РФ 2002 г. N 48 ст. 4746; 2003 г. N 50 ст. 4855; 2006 г. N 52 (часть I) ст. 5497; 2007 г. N 31 ст. 4009; 2007 г. N 49 ст. 6079.

10. Федеральный закон «О муниципальной службе в Российской Федерации» от 2 марта 2007 г. №25-ФЗ // СЗ РФ 2007. № 10. Ст. 1152.

11. Федеральный закон «Об основах регулирования тарифов организаций коммунального комплекса» от 30.12.2004 № 21-ФЗ // СЗ РФ. 2005. № 1 (часть 1). Ст. 36; 2007. № 1 (часть 1). Ст. 21; № 43. Ст. 5084.

12. Федеральный закон «Об экологической экспертизе» от 23 ноября 1995 г. № 174-ФЗ//СЗ РФ. 1995. № 48. Сг. 4556; 1998. №16. Ст. 1800; 2004. № 52 (ч. I). Ст. 5276; 2008. № 20. Ст. 2260; №26. Ст. 3015.

13. Закон РФ «Об обжаловании в суд действий и решений, нарушающих права и свободы граждан» // Ведомости СНД и ВС РФ. 1993. № 19. Ст. 685.

14. Федеральный закон «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления от 9 февраля 2009 г. № 8-ФЗ // Российская газета. 2009, 13 февраля, №25 (4849).

15. Арбитражно-процессуальный кодекс РФ // СЗ РФ. 2002. № 30. Ст. 3012.

16. Градостроительный кодекс Российской Федерации // СЗ РФ. 2005. № 1. (ч. 1). Ст. 16.

17. Земельный кодекс РФ от 25 октября 2001 г. № 136-Ф3 // СЗ РФ 2001. №44. Ст. 4147.

18. Указ Президента РФ от 28 апреля 2008 г. №607 «Об оценке эффективности деятельности органов местного самоуправления городских округов и муниципальных районов» // СЗ РФ от 5 мая 2008 г. N 18 ст. 2003.

19. Приказ Министерства Юстиции РФ от 4 мая 2007 г. «Об утверждении разъяснений о применении Правил подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации» // Российская газета. 2007. 24 мая.

20. Послание Президента РФ Федеральному Собранию // Российская газета. №230 (4787), 2008. 6 ноября.

21. Устав г. Астрахань от 28 декабря 1995 (в ред. От 26. 12. 06. № 195) // «Горожанин», № 21, 31.05. 2006.

22. Устав г. Комсомольска-на-Амуре от 31 июля 2002 № 62 (в редакции от 27.06.2008. № 44 // «Дальневосточный Комсомольск», № 94, 10.12.2002

23. Устав г. Владимира от 29 июня 2005 №231 (в редакции от 21.03.2007 №62) // «Владимирские ведомости», № 251-252., 04.08. 2005.

24. Устав г. Хабаровска от 13 июля 2004 №509 (в редакции от 30.10.2007 №511)// «Хабаровские вести», № 152, 08. 10. 2004.

25. Устав г. Вологды от 25 августа 2005 №301 (в редакции от 16.04. 2008 №757) // «Вологодские новости», № 34, 31.08.2005.

26. Устав Клинского р-на Московской области от 08 июня 2007 №2/4 // «Серп и молот», №64, 23.08.2007.

27. Устав Степуринского сельского поселения Старицкого района Тверской области от 26 декабря 2005 г. № 90 // «Старицкий вестник» № 5 (27 января). 2006 г.

28. Устав г. Благовещенска от 26 мая 2005 г. № 62/89 (в ред. от 25.01. 2007 г. № 24/03) // «Благовещенск» № 38, 23. 09. 2005 г.

29. Устав г. Омска от 20 сентября 1995 г. №92 (в редакции от 28.05.2008 №140) // «Бюллетень Омского городского Совета», №2, 1995 г.

30. Устав г. Курска от 12 апреля 2004 № 332-3-РС (в редакции от 23. 10. 2007 г. №394-3-РС) // «Городские известия» № 67-68, 05.06.2007 г.

31. Устав г. Краснодара от 19 июля 2003 №37 П.1 (в редакции от1809.2007 №30 П.2) // «Краснодар», №31.25.07.2003 г.

32. Устав г. Новосибирска от 27 июня 2007 №616 (в редакции от2204.2008 №956) // «Бюллетень органов городского самоуправления Новосибирска» №58, 15.08.2007 г.

33. Устав г. Воронежа от 27 июня 2007 (в редакции от 30.09.2008 г. №75-03) // «Коммуна», №87-88. 10.06.2006 г.

34. Устав городского округа Новокуйбышевск Самарской области от 19 мая 2005 г. № 102 //«Вестник», № 68 (8733), 28.06.2005 г.

35. Устав муниципального образования г. Бийска (Алтайский край) от 3 июля 2005 г. № 77 (в редакции от 20.06. 2008 № 22) // «Бийский рабочий» № 147. 12. 08. 2005 г.

36. Устав городского округа Октябрьск Самарской области от 25 августа 2005. №141 // «Октябрьское время», №50-52, сентябрь 2005 г.

37. Устав Дубровского городского поселения Ленинградской области от 23 ноября 2005 г. №14-р // «Вестник», № 26, декабрь 2005 г.

38. Устав г. Томска от 24 мая 2005 г. №934 (в редакции от 29.04.2008 № 856) // «Собрание решений г. Томска». 10.11. 2006 г.

39. Устав г. Липецка от 25 декабря 2004 г. №539 (в редакции от 23.10. 2007 №662) // «Огни Липецка», №7.15.06. 2005 г.

40. Устав г. Калуги от 23 декабря 1997 г. № 215 (в редакции от 11. 07. 2007 №90) // «Калужский вестник», № 12, 22.12.2005 г.

41. Устав муниципального образования «Вёскинское сельское поселение» Лихославльского района Тверской области от 27 мая 2005 г. № 37 (в редакции от 15.06. 2007 № 167 // «Наша жизнь», № 33. (25 августра). 2005 г.

42. Устав Мамоновского городского округа Калининградской области от 27 июня 2007 (в редакции от 22.03.2007 г. №92) // «Мамоновские вести» №4, 28.03. 2007 г.

43. Устав Зеленоградского района Калининградской области от 29 марта 2004 г. // «Волна» (г. Зеленограде^, №25, 02.04.2005.

44. Устав Черемховского муниципального образования от 20 января 1999 г. (в редакции от 25.08. 2004 № 32) // «Черемховские новости и мировые репортажи». 04.03. 1999 г.

45. Устав г. Торжок от 15 августа 2000 № 34 // «Спецвыпуск», 2000. № 8.

46. Решение Представительного Собрания Вологодского муниципального района от 18 ноября 2005 г. (в редакции от 04.04.2006 N 356) //"Официальный вестник" (приложение к газете "Маяк", N 107, 29.12.2005), N 2,29.12.20

47. Решение Тобольской городской Думы от 29 апреля 2008 г. №61 «О положении о Комитете земельных отношений и лесного хозяйства администрации города Тобольска» // "Тобольская правда", N 70-71, 06.05.2008.

48. Постановление Брянского городского Совета народных депутатов от 26 октября 2005 г. № 202-П «О земельном налоге» (в редакции от 27.02. 2008) // «Брянск» № 20. 03.11.2005.

49. Решение Багратионовского городского округа от 30 мая 2007 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Новая жизнь» (г. Багратио-новск), № 51, 05. 06. 2007.

50. Решение Гвардейского района от 17 июля 2007 г «О правотворческой инициативе граждан» // «Наша жизнь» (г. Гвардейск), № 99, 24. 07. 2007.

51. Решение Гусевского городского округа от 24 мая 2006 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «За доблестный труд», № 45, 30.05. 2007.

52. Решение Краснознаменского городского округа от 18 января 2006 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Красное знамя» (г. Красно-знаменск), № 10. 24. 01. 06.

53. Решение Мамоновского городского округа от 27 июня 2007 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Мамоновские вести», № 19, 02. 07. 2007.

54. Решение Неманского городского округа от 29 сентября 2005 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Неманские вести», № 156, 05. 10.2005.

55. Решение Нестеровского городского округа от 26 апреля 2007 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Сельская новь», № 21, 02. 05. 2007.

56. Решение Славского городского округа от 27 января 2006 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Славские новости», № 105, 03. 02. 2006.

57. Решение Советского городского округа от 31 августа 2005 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Вестник» (г. Советск), № 70, 05, 09, 2005.

58. Решение Гатчинского муниципального района от 03 ноября 2006 г. «О правотворческой инициативе граждан» // «Гатчинская правда», № 157, 08.11.2006.

59. Решение Архангельского городского Совета депутатов от 31 мая 2006 г., утвердившее «Положение о приватизации муниципального имущества муниципального образования г. Архангельска» // «Архангельск», № 106, 16.06.2006.

60. Решение городской Думы г.Нижний Новгород 21 января 2001 г., утвердившее «Положение о приватизации муниципального имущества г. Нижнего Новгорода» // «Нижегородский рабочий», № 60/12785, 02.02.2001.

61. Решение Тверской городской Думы от 27 июля 2004 г. № 66 «Об утверждении Правил распространения наружной рекламы в городе Твери» (в редакции от 25 декабря 2007 г. № 207 (253)) // Вся Тверь. № 5. (03.08.04), 2004.

62. Решение Томской городской Думы от 23 декабря 2003 г., утвердившее «Положение о муниципальном финансовом контроле в городе» // Муниципальная экономика. 2004. № 2. С. 40.

63. Положение о порядке подготовки и вступления в законную силу правовых актов городского Совета депутатов Калининграда от 8 ноября 2006 г. № 399 // «Гражданин», № 15. 25.11 2006 г.

64. Положение администрации г. Старая Русса Новгородской области «О порядке подготовки проектов постановлений и распоряжений Администрации города и района» // «Старая Русса» (спецвыпуск). № 11, 20. 05. 2005 г.

65. Положение о муниципальных правовых актах города Кургана, утвержденном Решением Курганской городской Думы от 21 декабря 2005 №322 // «Курган и курганцы», №8. 26.01.2006 г.

66. Положение о муниципальном финансовом контроле в городе, утвержденное решением Томской городской Думы от 23 декабря 2003 // Муниципальная экономика. 2004. № 2.

67. Решение Совета депутатов г. Конаково от 5 июня 2007 г., утвердившее «Положение о правотворческой инициативе граждан в муниципальном образовании городское поселение г. Конаково» // «Заря», № 89, 14.06. 2007 г.

68. Регламент Тверской городской Думы от 25 марта 2008 г. №38 // «Вся Тверь», №4. (16 апреля), 2008 г.

69. Регламент работы Администрации Селижаровского района Тверской области от 23 мая 2005 г. № 12 // «Вестник Селижарово», № 24, 2005 г.

70. Регламент Ижевской городской Думы от 23 ноября 2005 г. №15 // «Ижевский вестник», №7. 2005 г.

71. Регламент Торжокской городской Думы от 29 ноября 2005 г. № 236 // «Торжокский вестник», № 8, 2005 г.

72. Регламент собрания представителей населения Фировского района Тверской области от 15 марта 2006 г. № 21 // «Коммунар», №27, 2006 г.

73. Регламент Воронежской городской Думы от 29 декабря 2004 №104-1 (в редакции от 06.04.2005 №18-11) // «Бюллетень Воронежской городской Думы». Спецвыпуск. № 10. 2004 г.

74. Регламент работы администрации г.Твери от20 декабря 2002 г. №3165 (в редакции от 18.05. 2006 г. № 1910) // «Вся Тверь», 2006 г., 23 мая.

75. Регламент Собрания депутатов Краснохолмского района Тверской области от 10 сентября 2005 г. №76 // «Сельская новь» №85, 15 сентября 2005 г.

76. Регламент Думы Новоуральского городского округа Свердловской области от 29 ноября 2008 г. №149 // «Нейва», №35, 2008. 03.11.2008 г.

77. Постановление Конституционного суда РФ от 9 января 1998 г. // СЗРФ. 1998. №3. Ст. 429.

78. Постановление Пленума Верховного Суда РФ от 29 ноября 2007 г. № 48 «О практике рассмотрения судами дел об оспаривании нормативных правовых актов полностью или в части» // РГ. 2007. 8 декабря1.. Специальная литература

79. Авакьян С. А. Правовое регулирование деятельности Советов. М.,1980.

80. Авакьян С. А. Конституционное право России: Учебный курс. в 2 т. Т. 2. М., 2005.

81. Абышева Е. П. Практика регистрации уставов муниципальных образований // Бюллетень Министерства юстиции Российской Федерации. 2000. № 6.

82. Акмалова А.А. Модели местного самоуправления. М., 2001.

83. Акмалова А.А. Методология исследования местного самоуправления в Российской Федерации. М., 2003.

84. Алексеев С. С. Общая теория права. В 2 т. М., 1982.

85. Алексеев С.С. Общая теория права: учеб. — 2-е изд., перераб. и доп.- М., 2008.

86. Арутюнов O.JL, Артамонов А.Н. Проблемные вопросы, возникающие при приведении в соответствие с федеральным законодательством уставов муниципальных образований, на примере Ростовской области // Бюллетень Министерства юстиции РФ. 2008. № 6.

87. Афанасьев В. Г. Научное управление обществом (опыт системного исследования). М., 1968.

88. Барабашев Г. В., Шеремет К. Ф. Советское строительство. М.,1981.

89. Бабабашев Г.В. Совет и мэр в «упряжке» самоуправления // Народный депутат. 1991. № 11.

90. Бабичев И.В. Территориальный публичный коллектив муниципального образования и местные сообщества: вопросы правовой институ-ционализации // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 19.

91. Баранчиков В. А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. .д. ю. н. М., 2005.

92. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации: монография. М., 2005.

93. Баранчиков В.А. Правовые проблемы становления и развития местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. . д. ю. н.12.00.02. М., 2005.

94. Баринов Д.А. Правотворчество органов местного самоуправления. дис.к.ю.н., Хабаровск: Дальневосточ. Юрид. Ин-т. 2000.

95. Бачило И.Л. О методологии и юридической технике законотворчества // Государство и право. 2006. № 6.

96. Беркович Е. Прокурор и правотворческая деятельность местного самоуправления // Законность. 2003. № 9.

97. Беркович Е., Абрамов Д. Предъявление прокурором заявлений в суд о признании противоречащими закону правовых актов органов местного самоуправления // Законность. 2002. № 8.

98. Беспалова М. Почему же мы терпим все, что разрушает наш дом? // Российская Федерация сегодня. 2007. № 13.

99. Бондарь Н. С., Авсеенко В. И., Бочаров С. Н. и др. Муниципальное право Российской Федерации /Под ред. Проф. Н. С. Бондаря. М., 2002.

100. Бондарь Н.С. Местное самоуправление и конституционное правосудие: конституционализация муниципальной демократии в России. М., 2008.

101. Бунина Ю.М. Правотворчество как вид юридической деятельности. Автореф. дис. . к. ю. н. С.Петербург, 2004.

102. Бялкина Т. М. О системе законодательного регулирования местного самоуправления // Журнал российского права. 2002. № 4.

103. Бялкина Т.М. Местное самоуправление и государственное управление // Вестник ВГУ. Серия «Гуманитарные науки». 2003. № 1.

104. Бялкина Т.М. Проблемы компетенции органов местного самоуправления // Журнал российского права. 2006. № 10.

105. Бялкина Т.М. Компетенция местного самоуправления: проблемы теории и правового регулирования. Воронеж, 2006.

106. Васильев А. М. Правовые категории. Методические аспекты разработки системы категорий теории права. М., 1976.

107. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

108. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

109. Васильев В.И. О предмете муниципального права //Журнал российского права. 2006. № 5.

110. Васильев В.И. О функциональном назначении местного самоуправления //Журнал российского права. 2006. № 5.

111. Васильев В.И. Муниципальное право России. М., 2008.

112. Васильев Р. Ф. Правовые акты органов управления. М., 1970.

113. Васильев Р. Ф. Правовые акты местных Советов. М., 1975.

114. Васильев Р.Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворческая деятельность // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под. Ред. проф. С. А. Авакьяна. М., 1998.

115. Ведель Ж. Административное право Франции. М., 1973.

116. Венгеров А.Б. Теория государства и права. М., 1998.

117. Ветошкин С. Вопрос по вертикали // Российская газета, 15 октября 2008, № 215 (4772).

118. Власов В. А., Студеникин С. С. Советское административное право. М., 1959.

119. Гавришев Л.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации: Автореф. дис. . к. ю. п.: 12.00.02. Ростов-на-Дону, 2005.

120. Гавришев А.Е. Муниципальное правотворчество в Российской Федерации. Дисс. . к.ю.н. 12.00.02: М., 2005.

121. Гвишиани Д. М. Организация и управление. М., 1972.

122. Гранкин И.В. Роль Конституции Российской Федерации и федерального законодательства в определении компетенции законодательных органов субъектов Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2005. № 10.

123. Горшенев В. М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972.

124. Гущин В. 3. Предмет ведения и полномочия местного самоуправления // Закон. 2006. № 3.

125. Дегтярев М. Барьеров все больше, а денег все меньше // Российская Федерация сегодня. 2008. № 1.

126. Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по вертикали» // Гражданин и право. 2002. №5.

127. Денисов С.А. Проблемы демократизации нормотворчества муниципальных образований России // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность. Н.Новгород, 2002.

128. Добрынина Е. Туши свет // Российская газета. 2006. 3 июня.

129. Долгополов С. Устав «несговорчивой» Самары // Российская газета. 2006. 17 марта.

130. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М., 1977.55. , Елистратов А. И. Очерк административного права. Петроград, 1922.

131. Елистратов А. И. Основные начала административного права //В кн. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX начало XX века. Воронеж, 1999.

132. Еремин В. На коротком поводке // Российская Федерация сегодня. 2007. № 6.

133. Жданов А. А. О действительности правовых актов // Правоведение. 1964. № 1.

134. Законодательная техника / Под ред. Д.А. Керимова. М., 1965.

135. Законодательная техника: научно-практическое пособие. М. / Под ред. Тихомирова Ю. А. М., 2000.

136. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н. Р.Ф. Васильев. М., 2000.

137. Законотворчество в Российской Федерации: Научно-практическое и учебное пособие / Под ред. А.С. Пиголкина. М., 2000.

138. Захватова Ю. Как подрезают крылья местному самоуправлению во Владимирской области и не только в ней // Российская Федерация сегодня. 2006. № 20

139. Иванов Д.В. Правотворчество представительных и исполнительных органов местного самоуправления. Дис. . к.ю.н. Челябинск, 2004.

140. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. М., 2002.

141. Иванченко О.А. Учредительная природа уставов муниципальных образований и проблемы правоприменения // Муниципальное право. 2004. № 1-2.

142. Каменева Е. Н. Оспаривание нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации // Законодательство и экономика, 2001. № 8.

143. Кандалов П.М. Проблемы законодательного регулирования предметов совместного ведения Российской Федерации и ее субъектов // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 10.

144. Карабут В.М. О легальном определении понятия компетенции органов местного самоуправления // Государство и право на рубеже веков (Матер, всеросс. конф.). Конституционное и административное право. М., 2000.

145. Керимов Д. А. Свобода, право и законность в социалистическом обществе. М., 1960.

146. Керимов Д.А. Законодательная техника. Научно-методическое и учебное пособие. М., 1998.

147. Коршунов С.А. Правовое регулирование государственного контроля в сфере местного самоуправления: Автореф. дис к. ю. н.: 12.00.02.1. Казань, 2006.

148. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8.

149. Костюков А.Н. Муниципальное право» в системе российского права: стагнация или развитие, а может быть, новая роль? // Государство и право. 2003, № 9.

150. Костюков А.Н. Юридические факты в муниципальном праве // Журнал российского права. 2003. № 4.

151. Костюков А.Н. Муниципальное право как отрасль российского права: Монография. М. 2003.

152. Костюков А. Н, Обеспечение единства муниципально-правового пространства России // Конституция как символ эпохи / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

153. Крюкова Е. А. Язык и стиль законодательных актов. Автореф. дисс. . к. ю. н. М., 2003.

154. Кудряев В. А. и др. Организация работы с документами. М., 1998.

155. Кудрявцев В. Н., Никитинский В. И., Самощенко И. С., Глазырин В.В. Эффективность правовых норм. М., 1980.

156. Кутафин О.Е., Шеремент К.Ф. Компетенция местных Советов. 2-е изд. М., 1986.

157. Кутафин О. Е., Фадеев В. И. Муниципальное право Российской Федерации: учеб. 3-е изд., перераб. и доп. - М., 2006.

158. Лаврова Н. М. Форма актов государственного управления. Дисс. к. ю. и. М., 1987.

159. Лазарев В. В. Эффективность правоприменительных актов (Вопросы теории). М., 1975.

160. Лазарев В.В. Правоприменительная практика как критерий эффективности закона // Материалы международного семинара «Оценка законов и эффективности их принятия» М., 2002 . Консультант Плюс.

161. Латфулин Г. Кадровое обеспечение муниципальных органов власти // Муниципальная власть. 2004. № 6.

162. Лейст О. Э. Санкции в советском праве. М., 1962.

163. Лисица В.Н. Направления совершенствования действующего федерального законодательства при разграничении полномочий между различными органами власти // Конституционное и муниципальное право. 2003. N 6.

164. Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2.

165. Масловская Т.С. Правотворчество как форма осуществления функций местного самоуправления // Современное право. 2002. № 9.

166. Мартышин О.В. Теория государства и права. М., 2007.

167. Марченко М. Н. Проблемы теории государства и права. М., 2001.

168. Мадьярова А.В. Об общих началах определения перечня государственных полномочий, передаваемых органам местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2007. №2.

169. Миндубаев Ж. Самоуправление: действующая реальность или чиновничий миф? Ответа нет // Российская Федерация сегодня. 2007. № 24.

170. Морозова JI.A. Теория государства и права. М., 2007.

171. Мицкевич А. Ф. Акты высших органов советского государства. М., 1967.

172. Муниципальное право / Под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 2005.

173. Муниципальное право Российской Федерации / Ю.А. Дмитриев, В.В. Комарова, В.В. Пылин; под общ. ред. Ю.А. Дмитриева Ростов н/Д, 2007.

174. Муниципальное право России / под ред. А.Н. Костюкова. М.,2007

175. Муниципальное право России / Отв. ред. Г.Н. Чеботарев. М., 2007. С. 101-102.

176. Муниципальное право зарубежных стран (сравнительно-правовой анализ) / Под. ред. В.В. Еремяна. М., 2006.

177. Наруто С.В., Пиголкин А.С., Плотникова JI.A. Основные правила юридической техники разработки концепции муниципальных нормативных правовых актов по самоорганизации населения. Хабаровск, 2003.

178. Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. проф. Р. О. Халфина. М., 1981.

179. Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. М., 1974.

180. Невинский В.В. Централизация правового регулирования местного самоуправления в России: природа, значение //Российский юридический журнал. 2005. № 1.

181. Никитинский В.И. Эффективность правовой нормы. М., 1971.

182. Никонов Д. Управлять государством у кухарки не получится // Российская газета. 2007. 26 февраля №41.

183. Нудненко JI. А. Институты непосредственной демократии в системе местного самоуправления (проблемы теории и практики). Автореф. дисс. . д. ю. н. М., 2001.

184. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. М. 1999.

185. Овчинников И.И. Муниципальное право России / И.И. Овчинников, А.Н. Писарев. М., 2007.

186. Овчинников И.И. Акты органов местного самоуправления. Выборное должностное лицо местного самоуправления. Муниципальное управление: энциклопедический словарь. М., 2008.

187. Общая теория права / Под ред. А.С. Пиголкина. 2-е изд. М., 1995.

188. ИЗ. Основин В. С., Шеремет К. Ф., Мартемьянов В. С., Конев А. К.

189. Местные Советы и законность. М., 1970.

190. Пах омов И. Н. Последствия несоблюдения требований, предъявляемых к актам советского государственного управления. Львовск. Гос. ун-т. 1956.

191. Пашков А. С., Явич Л. С. Эффективность действия правовой нормы // Советское государство и право. 1970. N. 3.

192. Пашков А.С., Чечот Д.М. Эффективность правового регулирования и методы ее выявления // Советское государство и право. 1965. № 8.

193. Петров С. Меньшинством можно пренебречь? // Российская газета. 2006 г. 11 апреля. № 74 (4040).

194. Петрова Н.А. Процедура отзыва в Российской Федерации проблемы и решения // Конституционное и муниципальное право. 2006. № 3.

195. Петрова Н.А. Конституционно-правовой институт отзыва в Российской Федерации. Монография / Отв. ред. докт. юр. наук., проф., С.А. Авакьян. М., 2007.

196. Петрухин И.JT. Оптимальная норма права и ее эффективное применение // СССР Франция: социальные аспекты правотворчества. М., 1980.

197. Пешин Н. Л. Принципы построения взаимоотношений государства и местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2005. № 7 .

198. Пешин. Н.Л. Особенности государственного контроля за местным самоуправлением // Конституционное и муниципальное право. 2007. № 4.

199. Пешин Н. Л. Государственная власть и местное самоуправление в России: проблемы развития конституционно-правовой модели. М. 2007.

200. Пиголкин А.С., Казьмин И.Ф., Рахманина Т.Н. Инициативный проект закона «О нормативно-правовых актах Российской Федерации» // Государство и право. 1992. № 7.

201. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996.

202. Поленина С.В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.

203. Поленина С.В., Лазарев Б.М., Лившиц Р.З., Козлов А.Е., Глушко Е.К. Инициативный проект федерального закона о законах и иных номатив-но-правовых актах РФ // Государство и право. 1995. № 3.

204. Право и правотворчество: вопросы теории. //Ред. кол. В. В. Кази-мирчук (отв. ред.), С. В.Боботов, Е. А.Лукашева, Р. О. Халфина М., 1982.

205. Правотворчество в СССР / под ред. А.В. Мицкевича. М., 1974.

206. Прудников А.С. Местное самоуправление (управление) в зарубежных странах. М., 2007.

207. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9.

208. Романов А.Н. Местное самоуправление в Российской Федерации как предмет законодательного регулирования // Российский юридический журнал. 2001. № 3.

209. Российское полицейское (административное) право: Конец XIX -начало XX века. Воронеж: Воронежский госуниверситет. 1999.

210. Розенфельд В.Г., Сергеев А.А. Муниципальное правотворчество //Правоведение. 2000. № 6.

211. Савченко Д. А., Шугрина Е. С., Горожанин В. А. Местное нормотворчество: проблемы и перспективы // Представительная власть: мониторинг, анализ, информация. 1997. № 1.

212. Сергеев А.А. Система правовых основ местного самоуправления. -Воронеж. 1999.

213. Сергеев А.А. Нормативное правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: проблемы теории и практики. Автореф. .к.ю.н. М., 2001.

214. Сергеев А. А. Федерализм и местное самоуправление как институт российского народовластия. М., 2005.

215. Сергеев А.А. Местное самоуправление в Российской Федерации: проблемы правового регулирования. М., 2006.

216. Сергеев А.А. Конституционно-правовые аспекты организации и осуществления местного самоуправления в Российской Федерации. Автореф. дис. . д. ю. н. 12.00.02. М., 2007.

217. Советское административное право / Под ред. Ю. М. Козлова. М. 1962

218. Советское административное право. М., 1977.

219. Соларев А. Устав с законом не в ладах // Российская газета. 2006. 2 марта.

220. Соловьев С.Г. Проблемы функционального разграничения компетенции главы муниципального образования и местного представительного органа в системе муниципальной власти // Государство и право. 2004. № 3.

221. Соловьев С.Г., Степанищев В. Законность регионального и местного нормотворчества // Законность 2003. № 3. С. 4.

222. Соловьев С.Г., Лукьянов В.А. Муниципальный правовой акт: проблемные вопросы теории и практики // Современное право. 2007. № 7.

223. Строев Е. Созидатель вместо ночного сторожа // Российская газета 2006. 3 марта, № 44.

224. Теоретические вопросы систематизации советского законодательства / Под ред. С. Н. Братуся, и. с. Самощенко. М., 1962.

225. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2000.

226. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М., 2007.

227. Теория государства и права / Отв. ред. В.М. Корельский и В.Д. Перевалов. М., 1997.

228. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под. Ред. проф. С.А. Авакьяна. М., 1998.

229. Тимофеев Н.С. О некоторых современных аспектах государственной политики развития местного самоуправления // Вестник Московского ун-та. Сер. 11. Право. 2002. № 4.

230. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в системе государственных п общественных отношений. История и современность. Опыт России. М., 2005.

231. Тимофеев Н.С. Реформа местного самоуправления единство власти и демократизм //Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Е.Зотова. М., 2003.

232. Тимофеев Н.С. Местное самоуправление в России: основы и пределы (конституционно-правовые аспекты). Автореф. дис. . д.ю.н. М., 2008.

233. Тиновицкая И.Д. Правовые вопросы документирования управленческой деятельности. Автореф. дис. . к.ю.н. М., 1972.

234. Тихомиров Ю. А. Теория закона. М., 1982.

235. Тихомиров Ю. А., Котелевская И. В. Правовые акты. М., 1999.

236. Тихомиров Ю.А. «Закон о законах» координатор законопроектной деятельности в государстве // Юстиция. 2005. № 1.

237. Уваров А.А. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 10.

238. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. № 1.

239. Фаткулин Ф. Н., Чулюкин Л. Д. Социальная ценность и эффективность правовой нормы. М., 1977.

240. Федосеев А. А. Нормативные акты советского государства и формы их выражения. Дис. к. ю. н. Л., 1964.

241. Чащина С.И. Система муниципальных правовых актов. Автореф. дис. . к.ю.н. Екатеринбург., 2006.

242. Чеботарев Г. Н. Конституционно-правовое регулирование компетенции местного самоуправления // Конституция как символ эпохи /Под ред. Проф. С. А. Авакьяна. Т. 2. М., 2004.

243. Червонюк В. И., Гойман-Калинский И. В. Согласование интересов как вид современных законодательных технологий // Государство и право, 2004. № 8.

244. Чнркин В. Е. Государственное и муниципальное управление: Учебник.-М., 2003.

245. Чухвичев Д.В. Законодательная техника. М., 2006.

246. Шабалин В. А. Системный анализ механизма правового регулирования // Советское государство и право. 1969. № 10.

247. Шабанов В. Пришла ли власть в поселки и села? // Российская Федерация сегодня. 2007. № 14.

248. Шатовский Т. Лицом не вышли // Российская газета 2006. 31 октября

249. Шебанов А.Ф. Некоторые вопросы правовой нормы и нормативных актов в советском общенародном праве // Советское государство и право. 1964. №7.

250. Шебанов А. Ф. Форма советского права. М., 1968.

251. Шереметьева Э. Два медведя в одной берлоге // Российская Федерация сегодня. 2007. № 5.

252. Шугрина Е.С. Муниципальное право Российской Федерации. М., 2007.

253. Шугрина Е.С. Контроль за деятельностью и ответственность власти: муниципальный уровень. Монография. М., 2007.

254. Эпштейн А. Принимая управленческие решения, нельзя ориентироваться только на здравый смысл // Муниципальная власть. 2004. № 7.

255. Юртаева Е.А. Закон о нормативных правовых актах и практика российского правотворчества // Журнал российского права. 2006. № 5.

256. Юсупов В. А. Научная организация исполнительной власти: Учебное пособие. — Волгоград, 1998.