Муниципальное правотворчество в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Гавришев, Алексей Евгеньевич

• Гавришев, Алексей Евгеньевич
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Гавришев, Алексей Евгеньевич

Введение.

Глава I. Муниципальное правотворчество в системе современного правотворческого процесса в Российской Федерации.

§ 1. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации: сочетание государственных и муниципальных начал.

§ 2. Сущность и основные черты муниципального правотворчества в Российской Федерации.

§ 3. Институты непосредственной и представительной демократии в системе муниципального правотворчества в Российской Федерации.

§ 4. Особенности правового регулирования правотворческой деятельности муниципальных образований.

Глава II. Правотворческая компетенция муниципальных образований в Российской Федерации.

§ 1. Вопросы местного значения - сфера реализации муниципального правотворчества.

§ 2. Понятие и основное содержание правотворческой компетенции муниципальных образований.

§ 3. Основные начала формирования правотворческой компетенции муниципальной и государственной власти.

§ 4. Муниципальное правотворчество в сфере реализации отдельных государственных полномочий, переданных муниципальным образованиям.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Муниципальное правотворчество в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования обусловлена, прежде всего, теми глубокими преобразованиями, которые произошли за последнее десятилетие в развитии новой российской государственности. Речь идет, в том числе, о становлении местного самоуправления как особой формы публичной власти, важнейшим направлением деятельности которой является муниципальное правотворчество.

Длительное время правотворчество воспринималось у нас как форма реализации исключительно государственной власти. Это было вполне естественно в условиях, когда единственной, всеобъемлющей формой осуществления народом публичной власти рассматривалась власть государственная. Конституция Российской Федерации 1993 г. закрепила систему народовластия на принципиально новых концептуальных положениях, включающих не только «горизонтальный» срез разделения государственной власти на законодательную, исполнительную и судебную ветви (ст. 10), но и «вертикальное» разделение системы организации публичной власти, включающее: государственную власть Российской Федерации, ее субъектов, а также муниципальную власть местного самоуправления, которое самостоятельно в пределах своих полномочий и организационно обособленно от системы органов государственной власти (ст. ст. 11, 12 Конституции).

Эти изменения в значительной мере нашли отражение и в системе правотворческого процесса в Российской Федерации. Местное самоуправление явилось инструментом реализации, а в какой-то мере - и средством кон-ституирования статуса новых «центров правотворчества», каковыми наряду с Российской Федерацией стали не только ее субъекты, но и тысячи муниципальных образований. Накопленный опыт их правотворческой деятельности обозначил целый ряд проблем в этой сфере, связанных с необходимостью исследования как общетеоретических аспектов, имеющих для муниципального правотворчества методологическое значение (это, прежде всего, само понятие и сущностные характеристики правотворчества местного самоуправления в соотношении с понятием муниципальной власти, ее роль и место в общей системе организации публичной власти в государстве), так и более конкретных вопросов, в том числе прикладного плана, касающихся механизма правового регулирования и практики реализации правотворческих полномочий органов местного самоуправления по различным вопросам местного значения.

В связи с этим представляется актуальным обобщить опыт правового регулирования муниципального правотворчества, который сложился в нашей стране и отдельных ее регионах (субъектах Российской Федерации) с момента муниципализации местных органов власти, то есть после принятия Конституции РФ 1993 г. и Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»1 (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 1995 г.). От того, насколько полно удастся сохранить те положительные моменты, которые содержатся в действующем законодательстве, причем не только федеральном, но и региональном, во многом зависит результат проводимой в настоящее время муниципальной реформы.

Новый Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 6 октября 2003 г., который вступит в силу с 1 января 2006 г. (далее - Федеральный закон о местном самоуправлении 2003 г.), содержит целый ряд тех новелл, которые напрямую касаются проблем муниципального правотворчества и, таким образом, нуждаются в научно-теоретическом осмыслении.

1 СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506; 1996. № 17. Ст. 1917; № 49. Ст. 5500; 1997. № 12. Ст. 1378; 2000. № 32. Ст. 3330; 2002. № 12. Ст. 1093; 2003. № 28. Ст. 2892; № 50. Ст. 4855.

2 СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

Дальнейшее развитие муниципальной реформы, совершенствование законодательства о местном самоуправлении и практики его реализации возможно только на основе оптимальных моделей правотворческой деятельности, поиска баланса правотворческих полномочий, их гармонизации на всех уровнях публичной власти, включая муниципальную.

Объектом диссертационного исследования выступает широкая сфера общественных отношений, касающихся в своей основе вопросов местного значения, в которых находит воплощение муниципальное правотворчество как особая форма реализации публичной власти местного сообщества.

Предметом диссертационного исследования являются Конституция РФ, решения Конституционного Суда РФ, международно-правовые акты, федеральные конституционные законы, федеральные законы, законы и иные нормативные акты субъектов Российской Федерации, нормативно-правовые акты муниципальных образований, составляющие нормативную основу муниципального правотворчества.

Цели и задачи исследования. Основной целью настоящего диссертационного исследования является анализ муниципального правотворчества как особой формы реализации муниципальной власти, выявление проблем его реализации, а также выработка рекомендаций по совершенствованию нормативного регулирования муниципального правотворчества.

Предпринята попытка рассмотреть муниципальное правотворчество как с точки зрения общетеоретических представлений о правотворчестве как форме реализации публичной власти, его места и роли в современном правотворческом процессе в Российской Федерации, так и в свете реформирования местного самоуправления, современных представлений о тенденциях развития его нормативной основы, а также с позиций его компетенционных характеристик.

В соответствии с этой целью определены и конкретные задачи исследования:

- раскрыть природу муниципальной власти, а также муниципального правотворчества как особой формы ее реализации;

- исследовать многоуровневый механизм правового регулирования муниципального правотворчества на основе анализа соответствующих положений Конституции, федеральных законов, законов субъектов РФ и практики нормотворчества отдельных муниципальных образований;

- раскрыть юридические формы, организационные и процедурно-правовые механизмы реализации правотворческой деятельности муниципальных образований;

- проанализировать природу вопросов местного значения и отдельных государственных полномочий как сфер реализации правотворческой компетенции муниципальных образований;

- исследовать основные принципы разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти;

- представить авторское понимание закономерностей, тенденций и перспектив развития правотворческой деятельности муниципальных образований, сформулировать рекомендации по ее совершенствованию.

Степень научной разработанности темы. Несмотря на актуальность рассматриваемых проблем, их научная разработка до последнего времени носила в своей основе фрагментарный характер и осуществлялась, как правило, в связи с исследованием общих проблем местного самоуправления.

Источниковедческую базу диссертационного исследования следует оценивать с учетом комплексного характера проблемы. Многие рассматриваемые в диссертации вопросы предполагают необходимость их анализа в единстве общетеоретических и отраслевых (конституционных, муниципаль-но-правовых, административно-правовых) подходов к уяснению сущности муниципального правотворчества и выявлению закономерностей его осуществления на основе использования научных достижений теории государства и права, конституционного, муниципального, административного права и иных отраслей правовой науки.

Среди ученых, чьи работы послужили теоретической базой для настоящего исследования, следует отметить таких, как C.A. Авакьян, С.С. Алексеев, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, НА. Богданова, Н.В. Витрук, Г.А. Гаджиев, JI.A. Григорян, Л.Б. Ескина, В.Т. Кабышев, Д.А. Керимов, А.Е. Козлов, В.А. Кряжков, О.Е. Кутафин, В.В. Лазарев, В.О. Лучин, Г.В. Мальцев, Л.А. Морозова, В.В. Невинский, С.В. Поленина, В.А. Ржевский, Б.А. Страшун, ЮА. Тихомиров, И.Е. Фарбер, P.O. Халфина, BE. Чиркин, Ю.Л. Шульженко, Б.С. Эбзеев, Л.С. Явич и др.

Заметный вклад в разработку проблем местного самоуправления, муниципальной власти внесли такие ученые, как Г.В. Барабашев, Н.С. Бондарь, Т.М. Бялкина, В.И. Васильев, И.В. Выдрин, Е.В. Гриценко, Ю.А. Дмитриев, Н.А. Емельянов, М.А. Краснов, А.Н. Кокотов, Л.А. Нудненко, И.И. Овчинников, Н.В. Постовой, Ю.М. Прусаков, В.В. Пылин, А.А. Сергеев, А .Я. Слива, Н.С. Тимофеев, А.А. Уваров, В.И. Фадеев, Г.Н. Чеботарев, Н.М. Чепурнова, Д.Ю. Шапсугов, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина и др.

Важное значение имеют также научные труды, посвященные как общим проблемам правотворчества, так и выходившие в различные годы, включая советский период, работы по более конкретным вопросам правотворческой деятельности, включая местные органы власти и управления (В.М. Баранов, И.Н. Барциц, Н.А. Боброва, Р.Ф. Васильев, Н.А. Власенко, Б.В. Дрейшев, Т.Д. Зражевская, В.Б. Исаков, В.Н. Карташов, Д.А. Ковачев, И.А. Котелевская, Б.М. Лазарев, А.В. Мицкевич, А. Нашиц, Ж.И. Овсепян, Л.А. Окуньков, А.С. Пиголкин, И.С. Самощенко, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомиров, Т.Я. Хабриева).

По вопросам, связанным с отдельными аспектами муниципального правотворчества, в последние годы появились работы таких авторов, как Л.А. Андреева, Д.А. Баринов, А.С. Борисов, О.В. Кудрякова, С.Н. Лопатина, Т.С.

Масловская. Однако направленность данных исследований в основном ограничена изучением организационно-процедурных форм осуществления муниципального правотворчества либо правовой природы соответствующих актов.

Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют Конституция Российской Федерации, Европейская хартия местного самоуправления, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, нормативно-правовые акты муниципальных образований; в ряде случаев диссертант обращался также к законопроектам.

Особое внимание уделено анализу правовых позиций Конституционного Суда РФ по вопросам правотворчества и местного самоуправления, разграничения предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.

Методологическую основу настоящей работы составляют современные общенаучные и специальные методы познания. В числе общенаучных методов следует указать на исторический, логический, структурно-системный, функциональный методы, а также общефилософский диалектический метод познания. Из специальных методов диссертантом использовались методы моделирования, сравнительного правоведения и др.

Научная новизна диссертационной работы проявляется как в самом подходе к анализу поставленных проблем в рамках одного из первых специальных исследований по данной теме, так и в предлагаемых решениях ряда конкретных вопросов, что находит выражение в основных положениях и выводах, разработанных автором и выносимых на защиту:

1. Правотворчество как особая форма реализации публичной власти в Российской Федерации проявляется в сочетании двух относительно самостоятельных его видов: государственного и муниципального; их соотношение в современном правотворческом процессе предопределяется особенностями сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти, получающей свою реализацию, в том числе, в правотворческих отношениях на федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях.

Результатом соответствующего многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.

2. Природа муниципального правотворчества должна раскрываться на основе выявления, прежде всего, основных черт и особенностей муниципальной власти. К таковым следует отнести, во-первых, специфику субъектных характеристик муниципального правотворчества: население муниципального образования как первичный субъект и органы местного самоуправления - вторичные субъекты муниципального правотворчества; во-вторых, локально-территориальный его характер, реализация посредством институтов местного самоуправления; в-третьих, особая сфера реализации, к которой относятся вопросы местного значения, а также делегированные местному самоуправлению отдельные государственные полномочия; в-четвертых, организационная обособленность муниципального правотворчества и формирование на этой основе особого, относительно самостоятельного массива нормативных правовых актов муниципального уровня.

3. Сущность муниципального правотворчества предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.

Соответствующими сущностными характеристиками предопределяются, в конечном счете, и особенности отдельных стадий процедурно-процессуальных форм реализации муниципального правотворчества.

4. Муниципальное правотворчество характеризуется тесным переплетением институтов представительной и непосредственной демократии, повышенным значением последних, что предопределяется особенностями местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Это должно выражаться в предоставлении более широких возможностей для населения по осуществлению народной (муниципальной) правотворческой инициативы, проведению опросов населения, местных референдумов, собраний (сходов) граждан, публичных слушаний и др. форм непосредственной реализации муниципального правотворчества.

Специфика в соотношении муниципальных институтов представительной и непосредственной демократии находит свое отражение также в особенностях построения системы органов местного самоуправления, в том числе с точки зрения специфики проявления на муниципальном уровне принципа разделения властей.

5. Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет, в своей основе, конституционные начала. На базе последних действующее федеральное законодательство предусматривает широкие возможности для регулирования различных сфер муниципального правотворчества, включая уровень самих муниципальных образований. При этом отсутствие региональных законов, конкретизирующих нормы федерального закона, не лишает муниципальные образования права на самостоятельное нормативное правовое регулирование на основе принципа опережающего регулирования при обязательном последующем приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с принятыми в рамках своей компетенции правовыми актами субъектов РФ.

6. Муниципальное правотворчество реализуется в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Характер разграничения публичных дел на местные и государственные в Российской Федерации позволяет говорить о том что, вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения. В этом проявляется, в том числе, особая связь муниципального правотворчества с государственным правотворческим процессом.

7. Правотворческая компетенция муниципального образования выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти в целом (в соотношении с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации). Специфические формы своего проявления имеет категория правотворческой компетенции муниципального образования в системе «сложноустро-енных» муниципальных образований, что особенно актуально в свете нового Федерального закона о местном самоуправлении. Составными элементами категории «правотворческая компетенция муниципального образования» являются властные полномочия муниципальных образований по решению вопросов местного значения, а также отдельные государственные полномочия, которыми наделяются органы местного самоуправления.

Законодательное регулирование компетенции муниципального образования непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Вопросы местного значения, выступающие первичной материальной основой реализации компетенции муниципального образования (предметами ведения), едины для всех территориальных уровней муниципальных образований, в то время как разграничиваться должны полномочия по их решению.

8. Правотворческая компетенция муниципального образования может быть определена как совокупность установленных Конституцией РФ, федеральными законами, конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации и уставами муниципальных образований полномочий муниципального образования по принятию нормативно-правовых актов по вопросам местного значения и переданных органам местного самоуправления отдельных государственных полномочий.

Правотворческая компетенция характеризует законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, что реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, а в «сложноустроенных» муниципальных образованиях - еще и в соотношении муниципального правотворчества на различных его территориальных уровнях. Относительно самостоятельное значение и специфические способы решения имеет также проблема распределения правотворческих полномочий в самом муниципальном образовании, в частности между представительным и исполнительными органами местного самоуправления.

9. Разграничение правотворческих полномочий между органами государственной и муниципальной власти во многом осуществляется в зависимости от сферы реализации соответствующих полномочий. Этим определяется тот факт, что наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение в регулировании муниципальной правотворческой компетенции принадлежит отраслевому законодательству, что порождает проблему обеспечения его непротиворечивости, соответствия общим принципам такого разграничения, важное значение среди которых принадлежит принципу правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.

10. Специфической областью правотворчества местного самоуправления является сфера переданных ему государственных полномочий. Правотворчество муниципальных образований может осуществляться в этом случае только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями. По своей природе эту разновидность правотворческих полномочий муниципальных образований можно рассматривать в качестве делегированных. Реализация этих полномочий подконтрольна государству, в силу чего органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления при выполнении последними отдельных государственных полномочий, вправе в случаях, установленных законом, отменять нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в данной сфере.

Практическая значимость настоящего исследования состоит в обосновании рекомендаций и предложений автора по дальнейшему совершенствованию нормативно-правовой основы муниципального правотворчества, а также развитию и совершенствованию правотворческой компетенции муниципальных образований, механизмов разграничения правотворческих полномочий и предметов ведения муниципальной и государственной власти.

Проведенный автором анализ норм Конституции, федерального и регионального законодательства, нормативно-правовых актов муниципальных образований, а также законопроектов по соответствующей проблематике позволяет использовать полученные результаты в правотворческом процессе. Основные выводы и предложения, сформулированные в диссертации, могут быть использованы в научной и учебной юридической литературе, в преподавании курса муниципального права и спецкурсов в юридических вузах.

Апробация результатов диссертационного исследования. Диссертационная работа подготовлена на кафедре муниципального права и управления Ростовского государственного университета, где были проведены ее обсуждение и рецензирование. Результаты исследования были отражены автором в семи научных публикациях.

Кроме того, основные теоретические положения апробированы в процессе проведения диссертантом учебных занятий в качестве преподавателя юридического факультета Ростовского госуниверситета, в выступлениях автора на межвузовских научно-практических конференциях в Санкт-Петербурге (1999 г.), Ростове-на-Дону (1998, 1999, 2001, 2002, 2003 г.г.), а также в Нижнем Новгороде, где в 2001 году проходила специальная научно-практическая конференция на тему «Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность», и др.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Гавришев, Алексей Евгеньевич

Заключение.

Поставленные в диссертации проблемы в достаточной степени раскрываются на основе системного анализа правовых основ реализации муниципального правотворчества как одной из важнейших функций местного сообщества и уполномоченных органов местного самоуправления, что, в свою очередь, позволяют сделать следующие выводы:

1. Соотношение государственного и муниципального правотворчества в современном правотворческом процессе предопределяется особенностями сочетания и взаимодействия государственной и муниципальной властей как разновидностей единой публичной власти и получает свою реализацию, в том числе, в правотворческих отношениях на федеральном, региональном (субъекты РФ) и муниципальном уровнях.

Результатом соответствующего многоуровневого правотворческого процесса является построение внутренне согласованной системы нормативных правовых актов, основанной на сложных иерархических связях с выделением относительно самостоятельных подсистем, одной из которых является массив нормативных правовых актов местного самоуправления.

При этом муниципальное правотворчество, составляющее относительно самостоятельный вид правотворческой деятельности как особой формы реализации публичной власти на местном уровне, является не только выражением самоуправленческих начал, показателем самостоятельности населения в нормативно-правовой регламентации вопросов местного значения, но это одновременно и показатель демократизма российской государственности, которая интегрирует в себе, в том числе, муниципальные начала публично-властной правотворческой деятельности. Именно в связи с данным обстоятельством муниципальное правотворчество пользуется не только поддержкой, но и обеспечивается, гарантируется государством, как это раскрывается в последующих частях диссертационной работы.

2. Исследование важнейших теоретических аспектов, а также решение связанных с ними практических проблем муниципального правотворчества, что имеет первостепенное значение для законодателя, возможно лишь на основе уяснения сущности муниципального правотворчества, в свою очередь предопределяемой глубинными характеристиками муниципальной власти как особой публичной власти местного самоуправления. В этом плане необходимо преодолеть формально-юридические в своей основе подходы к оценке правотворчества муниципальных образований. Сущность муниципального правотворчества предлагается рассматривать как проявляющуюся в режиме самоорганизации функцию местного сообщества и уполномоченных на то органов местного самоуправления по выявлению воли населения муниципального образования и формированию в соответствии с ней публично-властных предписаний, закрепляемых в нормативных правовых актах муниципального уровня, пользующихся признанием и защитой со стороны государства.

Данными сущностными особенностями должно предопределяться правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований на всех стадиях ее осуществления.

4. Тесное переплетение институтов представительной и непосредственной демократии в муниципальном правотворчестве при повышенном значении последних предопределяется особенностями местного самоуправления как власти, наиболее приближенной к населению. Это должно выражаться в предоставлении более широких возможностей для населения по осуществлению народной (муниципальной) правотворческой инициативы, проведению опросов населения, местных референдумов, собраний (сходов) граждан, публичных слушаний и др. форм непосредственной реализации муниципального правотворчества.

При этом следует учитывать, что воплощение этих институтов в практике муниципального правотворчества зависит не только от их закрепления на федеральном уровне, но, прежде всего, от наличия конкретных организационно-правовых механизмов их реализации в рамках регионального законодательства, а также муниципальных нормативных правовых актов (прежде всего, уставов муниципальных образований).

Признание же повышенной роли муниципальных институтов непосредственной демократии должно получать свою реализацию в органической взаимосвязи с представительными ее формами. В этом плане специфика в соотношении муниципальных институтов представительной и непосредственной демократии находит свое отражение также в особенностях построения системы органов местного самоуправления, в том числе с точки зрения специфики проявления на муниципальном уровне отдельных элементов принципа разделения властей.

5. Правовое регулирование правотворческой деятельности муниципальных образований имеет, в своей основе, конституционные начала. На базе последних действующее федеральное законодательство предусматривает широкие возможности для регулирования различных сфер муниципального правотворчества, включая уровень самих муниципальных образований.

Следует учитывать, что правотворческая деятельность муниципальных образований представляет собой ту сферу, регулирование которой не исчерпывается содержанием п. «н» ч. 1 ст. 72 Конституции. Здесь существует широкое поле для реализации субъектами Российской Федерации полномочий по регулированию правотворческой деятельности муниципальных образований, вытекающих из ст. 73 Конституции. При этом отсутствие региональных законов, конкретизирующих нормы федерального закона, не лишает муниципальные образования права на самостоятельное нормативное правовое регулирование на основе принципа опережающего регулирования при обязательном последующем приведении муниципальных нормативных актов в соответствие с принятыми в рамках своей компетенции правовыми актами субъектов РФ.

6. Муниципальное правотворчество реализуется в рамках особого круга публичных дел, выступающих сферой осуществления муниципальной власти и получивших наименование вопросов местного значения. Наличие такого рода вопросов, получающих свое воплощение в относительно обособленной сфере общественных отношений, является, как это обосновывается в диссертационном исследовании, своего рода, генетической основой «произрастания» муниципальной власти из отношений самоорганизации населения, одним из условий ее существования и одновременно - определенной средой ее функционирования, включая нормотворческую деятельность. Однако характер разграничения публичных дел на местные и государственные в Российской Федерации позволяет говорить о том что, вопросы местного значения могут выступать не только в качестве самостоятельной, относительно обособленной в правовом отношении сферы, но и в качестве элемента единых для различных уровней публичной власти предметов ведения, что вне всякого сомнения должно учитываться законодателем.

7. Правотворческая компетенция муниципального образования выступает в качестве специфической категории, характеризующей положение муниципального образования в общей системе организации публичной власти в целом (в соотношении с органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации).

Законодательное регулирование компетенции муниципального образования непоследовательно и нуждается в совершенствовании. Прежде всего, необходимо законодательно урегулировать данные вопросы в специальной главе Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Вопросы местного значения, выступающие первичной материальной основой реализации компетенции муниципального образования (предметами ведения), должны быть едины для всех территориальных уровней муниципальных образований, в то время как разграничиваться должны полномочия по их решению.

8. Правотворческая компетенция характеризует законодательно закрепленные полномочия муниципального образования по правовому регулированию различных сфер общественных отношений, что реализуется в соотношении с правотворческой компетенцией Российской Федерации и ее субъектов, а в «сложноустроенных» муниципальных образованиях - еще и в соотношении муниципального правотворчества на различных его территориальных уровнях.

Наряду с Федеральным законом «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» важное значение в регулировании муниципальной правотворческой компетенции принадлежит отраслевому законодательству, что порождает проблему обеспечения его непротиворечивости, соответствия общим принципам такого разграничения, которые должны быть закреплены законодательно. Важное значение среди них принадлежит принципу правотворческого взаимодействия публичных властей различных уровней.

10. Специфической областью правотворчества местного самоуправления является сфера переданных ему государственных полномочий. Правотворчество муниципальных образований может осуществляться в этом случае только на основе, во исполнение и в рамках законов, которыми органы местного самоуправления наделяются такими полномочиями. По своей природе эту разновидность правотворческих полномочий муниципальных образований можно рассматривать в качестве делегированных. Реализация этих полномочий подконтрольна государству, в силу чего органы, уполномоченные осуществлять контроль за деятельностью органов местного самоуправления при выполнении последними отдельных государственных полномочий, вправе в случаях, установленных законом, отменять нормативно-правовые акты, принятые органами местного самоуправления в данной сфере. Поэтому при передаче государственных полномочий в соответствующих законах исчерпывающим образом должны определяться правотворческие и иные полномочия органов местного самоуправления, как и порядок их осуществления.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Гавришев, Алексей Евгеньевич, 2004 год

1. Нормативные правовые акты

2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // СЗ РФ. 1998. № 15. Ст. 1695.

3. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

4. Семейный кодекс Российской Федерации от 29 декабря 1995 г. № 223-ФЗ (с изменениями от 15 ноября 1997 г., 27 июня 1998 г., 2 января 2000 г.) // СЗ РФ. 1996. № 1. Ст. 16; 1997. № 46. Ст. 5243; 1998. № 26. Ст. 3014; 2000. №2. Ст. 153.

5. Устав Краснодарского края от 10 ноября 1993 года (ред. 18.07.97 года № 95-КЗ, от 04.01.2000 года № 331) // Кубанские новости. 1997. 11 сентября. № 167.

6. Закон города Москвы от 6 ноября 2002 г. № 56 «Об организации местного самоуправления в городе Москве» М.: Изд. НОРМА, 2003.

7. Областной закон Ростовской области от 30 января 1998 г. № 61-ЗС "О внесении изменений и дополнений в Областной закон "О местном референдуме в Ростовской области" (с изменениями от 17 декабря 2001 г.) // Наше время. 1998, 17 февраля; 2001, 25 декабря.

8. Областной закон Ростовской области от 25 октября 2002 г. N 277-ЗС "О порядке государственной регистрации уставов муниципальных образований в Ростовской области" // Наше время. 2002, 31 октября.

9. Областной закон Ростовской области от 18 сентября 2002 г. N 270-ЗС "О Законодательном Собрании Ростовской области" // Наше время. 2002, 27 сентября.

10. Закон Белгородской области от 29 июля 1996 г. № 72 «О правовых актах органов местного самоуправления и должностных лиц местного самоуправления» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 15.

11. Закон Белгородской области от 2 декабря 1996 г. №90 «О порядке осуществления права законодательной инициативы органами местного самоуправления в Белгородской области» // Бюллетень Белгородской областной Думы. 1996. № 17.

12. Закон Астраханской области «О нормативных и иных правовых актах органов государственной власти Астраханской области» от 16 февраля 1995 года (в ред. Закона от 28.12.2000 года № 62/2000-03)

13. Устав города Астрахани. Утв. решением городского Представительного Собрания от 28 декабря 1995 г. № 140 (в ред. решения от 30 июня 1998 г. № 115) // Горожанин. 1996. № 2. 1998. № 29.

14. Постановление Воронежского муниципального Совета от 16 марта 1995 г. № 23 «О порядке опубликования и вступления в силу правовых актов органов местного самоуправления города Воронежа» // Воронежский курьер. 1995, 21 марта.

15. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 г. № 1-П "По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17 апреля 1996 года "О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике" // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

16. Послание Президента Российской Федерации Федеральному собранию

17. О действенности государственной власти в России». — М.: Б. и., 1995.

18. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию от 3 апреля 2001 г. "Не будет ни революций, ни контрреволюций" // Российская газета. 2001, 4 апреля.

19. Послание Президента РФ В.В. Путина Федеральному Собранию Российской Федерации от 18 апреля 2002 г. "России надо быть сильной и конкурентоспособной" // Российская газета. 2002, 19 апреля.

20. Проект областного закона Ростовской области «О нормативных правовых актах Ростовской области» // Архив Законодательного Собрания Ростовской области. 1996 год.1.. Специальная литература

21. Авакъян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 512.

22. Автономов А.С. Правовые и финансовые основы местного самоуправления Российской Федерации. Учебное пособие. М.: МЗ ПРЕСС, 2002. -79 с.

23. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.

24. Актуальные проблемы формирования местного самоуправления в Российской Федерации («Круглый стол» в Институте государства и права РАН) // Государство и право. 1997. № 5. С. 24-45.

25. Антонова Н.А. Юридическое значение актов муниципальных органов //

26. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 174-179.

27. Барциц И.Н. Конституционно-правовое пространство Российской Федерации. Автореф. дис. . докт. юр. наук. -М., 2001.

28. Безуглов А.А., Солдатов С. А. Конституционное право России. Учебник для юрид. вузов (полный курс). В трех томах. Т. 1. М.: Профобразование, 2001.-800 с.

29. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. — М.: Изд-во МГУ, 1998.-С. 13-18.

30. Бондарь Н.С. Каким должен быть устав муниципального образования. Концепция Устава города Ростова-на-Дону. Ростов-на-Дону, 1996. - 46 с.

31. Бондарь Н.С. Конституционный Суд и муниципальное правотворчество // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003. - С. 51-66.

32. Бондарь Н.С. Права человека и местное самоуправление в Российской Федерации. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1998. - 382 с.

33. Бондарь Н.С. Правотворчество как особая форма реализации муниципальной власти // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. - С. 9-24.

34. Бондарь Н.С., Зинченко С.А. Городской Совет и администрация: проблемы разграничения полномочий в сфере муниципальной собственности // Государство и право. 1993. № 3. С. 86-96.

35. Бондарь Н.С., Чернышев М.А. Муниципальное право и практика его реализации в городском самоуправлении. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 1996.-248 с.

36. Бурмистров А. С. Местное сообщество как субъект самоуправления // Правоведение. 2000. № 5.

37. Бутько JI.B. Конституция и конституционная реформа (учебное пособие). Краснодар: Изд-во Куб. гос. ун-та, 1999.

38. Васильев В.И. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. 453 с.

39. Васильев В.И. Местное самоуправление: центр и регионы // Журнал российского права. 2003. № 3.

40. Васильев В.И., Павлушкин А.В., Постников А.Е. Законодательные органы субъектов Российской Федерации: Правовые вопросы формирования, компетенции и организации работы. М.: Городец-издат, 2001. — 288 с.

41. Васильев Р.Ф. Правовые акты местных Советов (очерки о юридической природе). М.: Изд-во Моск. ун-та, 1975. - 152 с.

42. Васильев Р. Ф. Профессионализм представительных органов власти и их правотворческая деятельность // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 80-88.

43. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. Учебник для вузов. М.: Изд. группа НОРМА-ИНФРА-М, 1999.-368 с.

44. Горшенев В.М. Способы и организационные формы правового регулирования в социалистическом обществе. — М.: Юрид. лит., 1972. — 258 с.

45. Государственная власть и местное самоуправление в Москве: Учебное пособие / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 2001. - 320 с.

46. Гриценко Е. Местное самоуправление и государство: сравнительный анализ теоретических и правовых основ в Германии и России // Муниципальное право. 2000. № 2. С. 74-94.

47. Дементьев А.И. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. №5.

48. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. М.: Юрид. лит., 1977. - 160 с.

49. Елистратов А.И. Очерк административного права. -М., 1922.

50. Законодательный процесс. Понятие. Институты. Стадии: Научно-практическое пособие / Отв. ред. д.ю.н., проф. Р.Ф. Васильев. — М.: Юриспруденция, 2000. 320 с.

51. Законотворчество в Российской Федерации (научно-практическое и учебное пособие) / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Формула права, 2000.- 608 с.

52. Законы области как субъекта Российской Федерации/ Под ред. Ю.А. Тихомирова. Воронеж: Изд-во Воронежского ун-та, 1996.

53. Замотаев А.А. Местное самоуправление: основные понятия и термины.

54. М.: Редакц.-издат. центр «Муниципальная власть», 1999. — 400 с.

55. Защита прав местного самоуправления в судах общей юрисдикции в

56. России. Т. 2 / Под ред. В.М. Жуйкова. М.: ООО «Городец-издат», 2003. -480 с.

57. Зинченко С.А., Бондарь Н.С., Лапач В.А. Временное положение «О порядке распоряжения и управления объектами муниципальной собственности г. Ростова-на-Дону. Проект. Ростов-на-Дону, 1995. - 80 с.

58. Иванов С.А. Соотношение закона и подзаконного нормативного правового акта Российской Федерации. Монография. М.: Народный учитель, 2002.

59. Кабышев В.Т. Народовластие развитого социализма. Конституционные вопросы. Под ред. проф. И.Е. Фарбера. Саратов: Изд-во Сарат. ун-та, 1979. - 145 с.

60. Кабышев С.В., Козюк М.Н. Муниципальное правотворчество: научно-методическое пособие). М.: Формула права, 2000. - 144 с.

61. Карабут В.М. О легальном определении понятия компетенции органов местного самоуправления // Государство и право на рубеже веков (Матер. всеросс. конф.). Конституционное и административное право. — М.: Институт государства и права РАН, 2000. С. 102-107.

62. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. Вопросы теории. М.: Юрид. лит., 1977.

63. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М.: Изд-во НОРМА, 2002. -272 с.

64. Козак Д.Н. Проблемы разграничения полномочий между федеральными органами государственной власти и органами государственной власти субъектов Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 5.

65. Колесов Ю.И. Законодательная компетенция области (края) как субъекта Российской Федерации. Автореф. дис. . канд. юр. наук. — Ростов-на-Дону, 2001.-26 с.

66. Колесов Ю.И. Законодательная компетенция области как субъекта Российской Федерации/ Отв. ред. проф. Н.С. Бондарь. Ростов н/Д: Изд-во Рост, ун-та, 2001. - 56 с.

67. Комарова В.В. Формы непосредственной демократии в России. Учебное пособие. М.: Издательство «Ось-89», 1998. — 304 с.

68. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации / Отв. ред. Б.С. Эбзеев: в 2 т. М.: Юристъ, 2000. - Т. 1: Государственная власть. Местное самоуправление. - 589 с.

69. Комментарий к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации: Государственная власть. Федерализм. Местное самоуправление. Защита прав и свобод граждан / Отв. ред. Б.С. Эбзеев. — М.: Юристъ, 2002. Т. 3 (2000-2001). - 651 с.

70. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Рук. авт. кол-лект. и отв. ред. проф. Ю.А. Тихомиров. М.: Изд. НОРМА, 2000. — 460 с.

71. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. проф. В.А. Кряжков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. - 864 с.

72. Конституция Российской Федерации. Научно-практический комментарий. / Под ред. акад. Б.Н. Топорнина. М.: Юристъ, 1997. - 716 с.

73. Конституция Российской Федерации. Проблемный комментарий. — М.: Б. и., 1997.-702 с.

74. Конституция. Закон. Подзаконный акт. М.: Юрид. лит., 1994. - 136 с.

75. Концепция стабильности законодательства (Серия «Конфликт закона и общества»). / Отв. ред. д.ю.н. В.П. Казимирчук. М.: Проспект, 2000. -176 с.

76. Костомаров В.Г. Проблемы разграничения полномочий между уровнями публичной власти и формирования компетенции местного самоуправления // Местное право. 2001. № 8. С. 20-28.

77. Котелевская И.В. Закон и ведомственный акт // Журнал российского права. 2000. №10.- С. 33-38.

78. Котелевская И.В. Закон и подзаконный акт // Журнал российского права. 2000. № 2. С. 34-40.

79. Кочетков А.В. Региональный законодательный процесс. Автореф. дисканд. юр. наук. Саратов, 1999.

80. Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М.: Институт государства и права РАН, 1993. - 16 с.

81. Краснов М.А. Местное самоуправление: государственное или общественное? // Советское государство и право. 1990. № 10. С. 81—89.

82. Кутафин О.Е. Источники конституционного права Российской Федерации. М.: Юристь, 2002. - 348 с.

83. Кутафин О.Е., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Юристь, 2002. - 559 с.101 .Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М.: Юрид. лит., 1982. - 232 с.

84. Лазарев Б.М. Компетенция органов управления. М.: Юрид. лит., 1972.

85. Лопатина С.Н. Правовой акт органа или должностного лица местного самоуправления как источник права: общетеоретический аспект // Правоведение. 2000. № 2.

86. Лукьянова Е.А. Указное право как российский политический феномен // Журнал российского права. 2001. №10.

87. Лучин В.О., Мазуров А.В. Указы Президента РФ: основные социальные и правовые характеристики. М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2000.303 с.

88. Марку Ж. Распределение властных полномочий в Российской Федерации в свете существующей практики федеральных государств членов Совета Европы // Журнал российского права. 2002. №№ 9, 10.

89. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов /Под ред. проф. Н.С. Бондаря. 2-е изд., перераб. и доп. - М.: ЮНИТИ-ДАНА, Закон и право, 2002. - 559 с.

90. Муниципальное право Российской Федерации: Хрестоматия / Сост. Бе-лоусова Е.В. М.: Юристъ, 1999. - 544 с.

91. Научные основы советского правотворчества / Отв. ред. проф. P.O. Хал-фина.-М.: Наука, 1981.-318 с.

92. Нагииц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника. — М.: Прогресс, 1974. 256 с.

93. Недокушева JI.H. Муниципальная власть: правовые проблемы теории и практики. Автореф. дисс. канд. юр. наук. Екатеринбург, 1999.

94. Нудненко JJ.A. Непосредственная демократия в системе местного самоуправления — институт конституционного права России // Вестник Московского университета. Сер. 11, Право. 2001. № 1. С. 16-25.

95. Нудненко Л.А. Непосредственная демократия и местное самоуправление в России: Монография. Барнаул: Изд-во Алт. ун-та, 2000. - 300 с.

96. Общая теория права: Учебник для юрид. вузов / Под общ. ред. А.С. Пи-голкина. 2-е изд., испр. и доп. - М.: Изд-во МГТУ им. Н.Э. Баумана, 1997.-384 с.

97. Овчинников И.И. Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

98. Овчинников И.И. Местное самоуправление в системе народовластия. -М.: Институт государства и права РАН, 1999. — 330 с.

99. Окуньков Л.А. Президент Российской Федерации. Конституция и политическая практика. М.: Изд. группа ИНФРА-М-НОРМА, 1996. - 240 с.

100. Окуньков Л. А. Указы Президента РФ и проблемы их совершенствования // Законодательство. 2000. №12

101. Парламентское право России: Учебное пособие / Под ред. И.М. Степанова, Т.Я. Хабриевой. — М.: Юристъ, 1999.

102. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М.: ИГП РАН, 1996. - 145 с.

103. Поленина С. В. Предмет нормотворчества органов местного самоуправления в РФ // Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сборник статей / Под ред. проф. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002. - С. 24-34.

104. Постовой Н.В. Муниципальное право России. М.: Новый Юрист, 1998. -350 с.

105. Постовой Н.В. Основы местного самоуправления: понятие, общая характеристика // Местное право. 2001. № 10-11. С. 29-38.

106. Постовой Н.В. Теоретико-правовые проблемы основ местного самоуправления в России. Автореф. дис. . докт. юр. наук. — М., 2001.

107. Вфавотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: Теория, практика, методика. Екатеринбург: УрО РАН, 2001

108. Правотворчество в СССР / Под ред. проф. А.В. Мицкевича. М.: Юрид. лит., 1974.-320 с.

109. Пылин В.В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9. С. 13-20.

110. Руденко В.Н. Прямая демократия: модели правления, конституционно-правовые институты. Екатеринбург: УрО РАН, 2003. - 476 с.

111. Сергеев А. А. Система правовых основ местного самоуправления. — Воронеж: Академия естественнонаучного и гуманитарного знания, 1999.

112. Сивицкий В.А. О проектах федеральных законов об организации публичной власти в Российской Федерации // Журнал российского права. 2002. № 12.

113. Сравнительное конституционное право: Уч. пособие / Отв. ред. В.Е. Чиркин. М.: Междунар. отношения, 2002. - 448 с.

114. Старостина И.А. Правовые возможности сочетания представительного и прямого правления // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998.-С. 88-98.

115. Сырых В.М. Законотворчество как вид социального проектирования // Проблемы юридической техники: Сборник статей / Под ред. В.М. Баранова. Н. Новгород: Б.и., 2000. - С. 45-53.

116. Сырых В.М. Теория государства и права: Учебник. М.: Юрид. дом «Юстицинформ», 2001.

117. Тимофеев Н.С. Представительные органы муниципального образования // Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. проф. С.А. Авакьяна. М.: Изд-во МГУ, 1998. - С. 123-129.

118. Тимофеев Н.С. Реформа местного самоуправления — единство власти и демократизм // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003. - С. 103-111.

119. Тихомиров Ю.А. Публичное право. Учебник. — М.: Издательство БЕК, 1995.-496 с.

120. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. - 355 с.

121. Тихомиров Ю.А., Котелевская И.В. Правовые акты. Учебно-практическое и справочное пособие. — М.: Юринформцентр, 1999. 381 с.

122. Уваров А.А. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации: проблемы идентификации, взаимодействия и развития. Оренбург: Изд. центр ОГАУ, 2001. - 212 с.

123. Уваров А.А. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Журнал российского права. 2002. № 1. С. 43—52.

124. Фадеев В.И. О реформе местного самоуправления // Проблемы эффективности публичной власти в Российской Федерации. Сб. материалов учебной научно-практической конференции. Ростов н/Д: Издательский Дом «Проф-Пресс», 2003. - С. 11-28.

125. Фадеев В.И. Реформа местного самоуправления: объективная необходимость или очередная перестройка местной власти? // Местное самоуправление в России: Сборник статей / Под ред. В.Б. Зотова. М.: «Ось-89», 2003.-С. 353-367.

126. Фарбер И.Е., Ржевский В.А. Вопросы теории советского конституционного права. Вып. первый. Саратов, 1967.

127. Чернобелъ Г. Т. Закон и подзаконный акт // Закон: создание и толкование/ Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. - С. 40-55.

128. Шугрина Е.С. Муниципальное право. Учеб. 2-е изд. - М.: Дело, 2000. -496 с.