Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, доктор юридических наук Соколова, Наталья Севировна

• Соколова, Наталья Севировна
• доктор юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации доктор юридических наук Соколова, Наталья Севировна

Оглавление.

Введение.

Глава 1. Теоретико-методическая основа совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

§ 1.1. Системный подход как важнейшее условие совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

§ 1.2. Конституционно-правовые основы правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

§ 1.3. Понятие и особенности правотворческой деятельности субъектов

Российской Федерации.

§ 1.4. Субъекты правотворческой деятельности в субъектах

Российской Федерации.

Глава 2. Типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Российской Федерации.

§ 2.1. Виды, иерархия и особенности нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации.

§ 2.2. Нормативные договоры как особый вид правовых актов субъектов

Российской Федерации.

§ 2.3. Классификация нормативных правовых актов субъектов Российской

Федерации по предметам регулирования.

§ 2.4. Горизонтальные и вертикальные правотворческие связи субъектов

Российской Федерации.

Глава 3. Правовое регулирование правотворческой деятельности субъектов

Российской Федерации.

§ 3.1. Подготовка и рассмотрение нормативных правовых актов субъектов

Российской Федерации.

§ 3.2. Порядок принятия и обнародования нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Глава 4. Контроль за качеством и законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

§ 4.1. Контроль органов юстиции за качеством и законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

§ 4.2. Судебный контроль за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Глава 5. Влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Российской Федерации.

§ 5.1. Правовая культура и правотворчество: элементы взаимодействия.

§ 5.2. Правотворчество и правосознание: история и современность.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: развитие и совершенствование»

Актуальность темы исследования

Идея сильного правового государства не может быть реализована без эффективной, упорядоченной, непротиворечивой правовой системы. Поэтому среди актуальных проблем юридической науки одно из важнейших мест принадлежит совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Для общетеоретического исследования сущности правотворческой деятельности и нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации особенно перспективным является все более утверждающееся в теории познания и практической деятельности диалектическое понимание системы нормативных правовых актов регионов как сложного явления, имеющего специфические черты, структуру, органично включенного в правовую систему государства.

Процесс активного развития правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации, начатый в 90-х годах с принятием Конституции Российской Федерации, продолжается, приобретает новые черты и особенности.

Много лет в правотворчестве субъектов Российской Федерации наблюдалась тенденция к распаду правовой системы государства, формированию «лоскутных» правовых образований.

Такое состояние правовой системы во многом было обусловлено серьезными проблемами федеративных отношений, нарушениями органами государственной власти субъектов Федерации основополагающих конституционных принципов: государственной целостности, равноправия субъектов, разграничения предметов ведения Российской Федерации и ее субъектов.

Государственная целостность Российской Федерации подразумевает необходимость соблюдения таких конституционно закрепленных принципов государственного устройства России, как единство и неделимость государственного суверенитета, верховенство Конституции Российской Федерации и федеральных законов, целостность и неприкосновенность территории страны.

На местах принимались нормативные правовые акты, относящиеся к исключительной компетенции Российской Федерации, например, в области регулирования прав и свобод человека, установления единой государственной границы и обеспечения целостности территории России в соответствии с нормами международного и национального права.

Нарушение суверенных прав Российской Федерации традиционно происходило при распределении предметов ведения между федеральной властью и субъектами Российской Федерации.

В законодательстве субъектов Российской Федерации имело место нарушение и такого важнейшего требования государственности России, как ее территориальная целостность. В конституциях (уставах) субъектов Федерации закреплялись положения об исключительности и верховенстве государственной власти субъекта Федерации на его территории, подразумевающие недопустимость экстерриториальной власти федеральных органов на территории субъекта Федерации.

Совершенствование правовой системы невозможно без упорядочения договорного процесса в России, не секрет, что договорами часто подменяют нормы законодательства. Ряд субъектов: Республики Татарстан, Тыва, Башкортостан и другие проводят политику на курс договорно-конституционной федерации с элементами конфедерации. Договорные отношения центра с субъектами необходимо использовать весьма осторожно, строго руководствоваться ст. 4 Конституции Российской Федерации, определившей верховенство федеральных законов как одного из основных условий государственного суверенитета страны.

Порою споры, возникающие между Федерацией и ее субъектами по применению федерального законодательства, решаются с помощью договоров между федеральными органами власти и органами власти субъектов

Федерации. Подобные двусторонние договоры возможно и решают определенные текущие проблемы, но, в конечном счете, ведут к ослаблению правовой системы и, следовательно, к ослаблению российской государствен ности.

Более того, подобная политика ставит субъекты Федерации в неравное положение, связанное с формированием такого правового режима бюджетно-финансовых отношений, собственности и разграничения полномочий и объектов в сфере природопользования и землепользования, которые построены на льготно-индивидуальном распределении финансовых, материальных благ и ресурсов.

Бессистемное предоставление внутрифедеральными двусторонними договорами льгот и привилегий в отношении отдельных субъектов Федерации в настоящее время превалирует над единой законодательной политикой регулирования статуса субъектов Федерации. Не случайно поэтому проблема единства правового пространства Российской Федерации остается предметом постоянного внимания Президента России.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» в целях обеспечения контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации (федеральный регистр).

Развитие нормативных правовых актов субъектов Федерации в условиях трансформации государственно-правовых, экономических отношений вовсе не означает их гипертрофированный рост. Речь идет о повышении качества законов и других нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, совершенствовании всего правотворческого процесса.

Огромный массив нормативных правовых актов субъектов Федерации свидетельствует о невысоком качестве их подготовки, дублировании федерального законодательства, низкой квалификацией лиц, осуществляющих правотворческую деятельность.

Задача укрепления правовой системы государства должна найти адекватное отражение в мероприятиях по дальнейшему совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации. Сейчас уже недостаточно работу по совершенствованию актов субъектов Федерации сводить только к их внешнему упорядочению: устранению множественности актов по одному и тому же вопросу, систематизации по отраслям законодательства, ведению регистра актов и т.д. Необходимо самое пристальное внимание уделять вопросам повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации усиления их регулятивной роли, обеспечения законности и обоснованности. Это предполагает улучшение содержание актов, соответствие формы содержанию, усиление согласованности отдельных нормативных положений между собой и с другими нормативными правовыми актами, упорядочение и совершенствование правотворческой процедуры, усиление контроля и ответственности за законностью и качеством актов.

Степень научной разработанности темы

Теоретические источники составили труды российских и зарубежных авторов по общей теории государства и права, государственному и административному праву — работы ученых: Алексеева С.С., Атаманчука Г.В., Афанасьева В.Г., Бачило И.Л., Братуся С.Н., Васильева A.M., Васильева Р.Ф., Горшенева В.М., Дрейшева Б.Д., Зивса C.JL, Исакова В.Б., Керимова Д.А., Кнорринга В.И., Ковачева Д.А., Козлова М.Ю., Кудрявцева В.Н., Лазарева Б.М., Лукашевой Е.А., Малахова В.П., Мальцева Г.В., Марченко М.Н., Матузова Н.И., Мицкевича A.B., Муромцева Г.И., Нерсесянца B.C., Пиголкина A.C., Полениной C.B., Тихомирова ЮД, Умновой И.А., Халфиной P.O., Явича Л.С. и других.

В работах указанных авторов освещаются вопросы правовой системы, дается характеристика правотворчества, правопонимания, соотношение права и закона, основные черты и особенности нормативных правовых актов, иерархия их построения, а также анализируется роль нормативных правовых актов в государственном управлении.

Богатейшими теоретическими источниками являются труды видных дореволюционных ученых: Алексеева H.A., Карамзина Н.М., Кистяковского Б.А, Коркунова Н.М., Петражицкого Л.И., Соловьева B.C., Трубецкого E.H., Шершеневича Г.Ф., Чичерина Б.Н.

В диссертационном исследовании использованы также коллективные монографии: «Российская Федерация и ее субъекты: проблемы укрепления государственности», Саранск, 2003; «Право и культура», М., 2002; «Право XX века: идеи и ценности», М., 2001; «Правотворчество и законность», М., 1999; «Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации», М., 1998; «Исполнительная власть в Российской Федерации: проблемы развития», М., 1998; «Правовое государство, личность, законность», М., 1997; «Законы области как субъекта Российской Федерации», М., 1996; «Право и политика современной России», М., 1996 и другие.

Несмотря на значительное количество работ, посвященных анализу как общетеоретических, так и отдельных практических аспектов правотворческой деятельности, комплексного исследования проблем совершенствования правотворческой деятельности, повышения качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в отечественной науке не проводилось.

Объектом настоящего исследования являются нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, правотворческая практика органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

Предметом диссертационного исследования выступает правовая система и ее инвариантный срез - система нормативных правовых актов государства, включающая подсистемы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Федерации; правовая регламентация правотворческой деятельности регионов; система государственных органов, осуществляющих правотворческую деятельность и деятельность по контролю за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; правовая культура и правосознание как факторы, влияющие на правотворческую деятельность.

Цель и задачи исследования диссертант видит в выдвижении и обосновании концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Целью диссертационного исследования является всесторонний, комплексный анализ правотворческой деятельности субъектов Федерации, систем нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Проведенный в работе анализ теоретических и практических предпосылок формирования и функционирования систем нормативных правовых актов в субъектах Российской Федерации, выявил существенные законодательные пробелы и недостатки в их развитии, что позволило обосновать необходимость концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, а также разработать научно-практические рекомендации, улучшающие качество и эффективность актов субъектов Федерации.

Для достижения поставленной цели потребовалось решить следующие задачи:

- изучить внутреннюю структуру правовой системы государства в целях определения в ней места системы нормативных правовых актов государства, включающую подсистемы актов субъектов Российской Федерации, раскрыть во всей глубине, основываясь на важнейших принципах ее построения, сложную закономерность единства и дифференциации правовых актов в зависимости от их юридической силы, субъектов правотворчества, многообразия отношений, на регулирование которых они направлены;

- исследовать сущность нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации; уточнить понятие и выявить их особенности;

- изучить конституционно-правовые основы правотворческой деятельности органов государственной власти субъектов Российской Федерации и выявить важнейшие их функции и недостатки;

- исследовать субъектный состав всех стадий правотворческого процесса и определить лиц, обладающих полной и ограниченной нормотворческой правосубъектностью;

- провести типологию нормативных правовых актов субъектов Федерации с выделением важнейших классификационных признаков каждого вида и основных правотворческих связей, возникающих в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации;

- изучить все стадии правотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации; выявить существенные недостатки, пробелы, образовавшиеся в законодательстве по вопросам правотворчества субъектов Российской Федерации;

- разработать научно-практические рекомендации по совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Федерации, систем нормативных правовых актов субъектов Федерации;

- изучить контрольные функции органов юстиции за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации;

- исследовать роль Конституционного Суда Российской Федерации, конституционных (уставных) судов субъектов Федерации, а также судов общей юрисдикции в обеспечении законности нормативных правовых актов субъектов Федерации;

- проанализировать влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Федерации.

Методологической основой является обусловленная философским мировоззрением совокупность определенных теоретических принципов и подходов в их диалектическом понимании; общенаучных, общелогических методов познания и специальных, частно-научных методов исследования государственно-правовых явлений. Особенности предмета исследования обусловили использование специальных методов: сравнительно-правового, техно-юридического, системно-структурного, функционального анализа и другие научные методы познания правовых явлений и процессов. Их применение позволило диссертанту исследовать рассматриваемые объекты во взаимосвязи, целостности, всесторонне и объективно.

Источниковедческую базу диссертационного исследования составляют фундаментальные труды отечественных ученых дореволюционного и советского периодов; опубликованные за последние годы работы по исследуемым в диссертации проблемам; Конституция Российской Федерации, федеральные законы, Федеративный Договор, указы Президента и постановления Правительства Российской Федерации; постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации; конституции, уставы и законодательство субъектов Российской Федерации, а также ряд нормативных правовых актов органов исполнительной власти; материалы научно-практических конференций.

Научная новизна диссертационного исследования выражается в выдвижении и обосновании концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации; улучшения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации, усиления их регулятивных возможностей, реализация которых обеспечивается лишь при системном их развитии в комплексе с другими элементами системы, в соответствии с важнейшими принципами ее построения, основываясь на взаимодействии и взаимообусловленности различных по юридической силе нормативных правовых актах. В диссертации впервые комплексно исследуются общетеоретические и практические аспекты развития и совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации. Научная новизна определяется также тем, что исследование выполнено на основе принятых в последнее время федеральных законов и других нормативных правовых актов, направленных на совершенствование правовой системы государства, единства правового пространства.

Диссертант анализирует наиболее актуальные проблемы в области правотворчества субъектов Федерации, которые не получили своего рассмотрения в отечественной науке, либо изучены недостаточно, сквозь призму правотворческой практики и моделей систем государственной власти субъектов Федерации.

Научная новизна исследования заключается в оценке как позитивных, так и негативных явлений наблюдаемых в правотворческом процессе субъектов Федерации, обосновании важнейших направлений его совершенствования; выявления факторов влияющих на повышение качества нормативных правовых актов. В частности, обосновывается необходимость усиления роли конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Федерации; показана специфика стадий правотворчества и важность разграничения субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса; проводится типология нормативных правовых актов и основных правотворческих связей субъектов Федерации; рассматриваются контрольные функции органов юстиции и судебных органов за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации; обосновывается влияние правовой культуры и правосознания на правотворческий процесс субъектов Федерации.

При этом теоретические обобщения, осуществленные автором, конкретизируются в практических рекомендациях по совершенствованию правотворческого процесса и повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации. Отсюда научная новизна диссертационного исследования обуславливается не только обоснованием концепции совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, но и авторским подходом к ее реальному осуществлению.

На защиту выносятся основные положения и выводы, в которых конкретизирована научная новизна работы:

Концепция совершенствования правотворческой деятельности и повышения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации основывается на системном подходе в их развитии.

Важнейшим элементом правовой системы государства является система нормативных правовых актов. Особенности системы нормативных правовых актов государства, как сложного многоярусного правового образования, позволяют включить в состав ее вертикальной и горизонтальной структуры нормативные правовые акты субъектов Федерации. Это даст возможность обеспечить и гарантировать основное интегративное свойство системы — внутреннюю согласованность, гармоничность, динамичность, упорядоченность и непротиворечивость развития и функционирования всех ее элементов.

Только системное, комплексное развитие всего массива нормативных правовых актов государства, позволит улучшить ситуацию с актами субъектов Российской Федерации, десятилетие развивавшихся «фрагментарно», «независимо» в результате чего был ослаблен контроль за их законностью и качеством.

Вместе с тем^ делимость системы позволяет довольно легко выделять отдельные звенья в относительно самостоятельные подсистемы. Поэтому нормативные правовые акты субъектов Российской Федерации, являясь звеном общей системы нормативных правовых актов государства, одновременно обладают и собственной структурой, элементным составом, но включенные в комплексное образование, их развитие будет предопределено и направлено в единое упорядоченное русло.

Анализ конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Российской Федерации наряду с констатацией и определением заложенного в них права на нормотворческую деятельность, являющегося в условиях строгой законности важнейшим средством обеспечения внутреннего единства, последовательного развития всей правовой системы государства и установлением многообразных правообразующих связей, позволил выявить главное - их регулятивное свойство.

Автор аргументирует вывод о необходимости усиления роли конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Федерации. Являясь по юридической природе предписаниями, выражающими волю государства, конституционно-правовые основы должны выполнять следующие важнейшие функции: а) предоставлять нормотворческие правомочия субъектам Федерации, с определением возможностей для самостоятельных, активных действий по созданию, принятию, обнародованию нормативных правовых актов; б) устанавливать четкий порядок осуществления правотворческой деятельности. При этом, как в первом случае, так и во втором, роль конституционно-правовых основ все еще остается недостаточной, имеются существенные пробелы в законодательном регулировании, что, естественно, отрицательно влияет на эффективность правового воздействия в вопросах взаимной увязки, координации нормотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов.

С учетом новейших теоретических исследований, автором дается определение правотворчества субъектов Российской Федерации как основанный на компетенции соответствующих органов упорядоченный процесс по созданию, изменению или отмене правовых норм, состоящий из стадий: правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания и обнародования (опубликования) нормативных правовых актов. Все стадии правотворческого процесса имеют равное значение и в совокупности должны составлять единое целое. Вместе с тем правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации имеет существенные особенности, обусловленные специфической моделью российского федерализма.

Особенности правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации можно объединить в три группы:

- особенности, обусловленные конституционно-правовым статусом субъектов Российской Федерации;

- особенности, определяемые компетенцией законодательных (представительных) органов государственной власти субъектов Российской Федерации;

- особенности, определяемые компетенцией органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации.

Реализация конституционно-правового статуса субъектов Российской Федерации в сфере правотворческой деятельности выражается в принятии законов и других нормативных правовых актов. Субъекты Федерации обладают законодательной компетенцией с Российской Федерацией по предметам совместного ведения. Они располагают также гарантированной возможностью свободно осуществлять правотворческую деятельность в сфере своего исключительного ведения.

Принципиальное значение имеет разграничение субъектов правотворчества на различных стадиях этого процесса. Нормотворческая правосубъектность органов государственной власти субъектов Федерации имеет глубокое юридическое содержание, включающее способность обладать правами в сфере правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания, обнародования нормативных правовых актов; способность к самостоятельному осуществлению предоставленных прав и обязанностей.

Автором определены теоретические критерии, позволяющие различать полную и ограниченную нормотворческую правосубъектность. При этом правосубъектность органов и их структурных подразделений, должностных лиц и специалистов, участвующих во всех стадиях правотворческого процесса, либо в какой-нибудь одной (кроме стадии принятия акта) следует считать неполной или ограниченной.

Обосновывается важность научной типологии нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, которая имеет не только большое практическое, но и теоретическое значение, так как позволяет выявить генетические и функциональные взаимосвязи объекта исследования, уяснить правовую природу того или иного вида акта, его отличительные признаки, назначение, соотношение вида акта с его содержанием. Типология нормативных правовых актов автором осуществляется с учетом их места в иерархии систем нормативных правовых актов субъектов Федерации, юридической природы, содержания, объектов и форм правового регулирования, субъектов правотворчества, характера воздействия норм права на политические, экономические, социально-культурные и другие общественные отношения. Автором разработан порядок, направленный на упорядочение и совершенствование видов нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

Анализируются нормативные договоры как особый вид правовых актов субъектов Федерации, с определением их места в системах нормативно-правовых актов субъектов Федерации. Рассматриваются причины обращения к договорной форме взаимодействия Российской Федерации и ее субъектов. Раскрываются негативные тенденции договорного процесса в стране. Договоры часто нарушают Конституцию Российской Федерации, что ведет к ревизии последней, усиливают асимметричность Российской Федерации и закрепляют неоправданные привилегии одних субъектов Федерации в ущерб другим.

Вместе с тем, договоры могут быть весьма полезны при эффективном контроле за развитием договорного процесса при комплексном, системном подходе в методологии и практике управленческих решений. Обосновываются предложения по усилению законодательной основы и совершенствованию договорного процесса в стране.

Проводится классификация и анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации по предметам регулирования. Анализ показал как позитивные, так и негативные моменты в правовом регулировании важнейших сторон политической, экономической, социальной и культурной сферах субъектов Федерации. Отмечается сужение сферы исключительного ведения субъектов Федерации. Представлены предложения, направленные на усиление роли нормативных правовых актов субъектов Федерации, отражающих специфику регионов. Показаны дефекты нормативных правовых актов субъектов Федерации, дублирующие федеральное законодательство и тем самым засоряющие правовую систему государства.

Особое место в системе закономерных объективно существующих управленческих связей принадлежит связям правотворческого характера, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации и являющиеся результатом последовательной нормотворческой деятельности соответствующих органов в ходе выполнения ими своих функций. Конкретные виды связей порождают соответствующие правотворческие отношения.

В целях определения сущности этих связей, природы их возникновения, а также правовых последствий автор выделяет правотворческие связи вертикально-субординационного характера и горизонтальные — координирующие правотворческие связи. Исследуются правотворческие связи сложно построенных субъектов Федерации (Советы Дум, Советы Губернаторов, и моносубъектов.

Совершенствование правотворческой деятельности субъектов Федерации автор видит в правовом регулировании процесса подготовки, рассмотрения, принятия и обнародования нормативных правовых актов регионов. Разработан порядок подготовки, рассмотрения и принятия нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Обосновывается необходимость усиления роли стадии обнародования в правотворческом процессе субъектов Федерации.

Диссертант обращает внимание на необходимость усиления контроля и ответственности за законностью и качеством нормативных правовых актов субъектов Федерации. Рассматриваются контрольные функции органов юстиции за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации. Отмечается эффективность данного контроля.

Вместе с тем, пробелы в законодательстве не дают в полной мере органам юстиции быстро и эффективно реагировать на недостатки нормативных правовых актов субъектов Федерации. Автор предлагает в проект Федерального закона «О юстиции» включить норму, предоставляющую право органам юстиции самостоятельно обращаться в суд за отменой незаконный актов субъектов Федерации, а также положение об обязательном характере экспертных заключений органов юстиции для органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации.

В работе анализируется роль судебного контроля за законностью нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации. Особое место в механизме судебного контроля отводится Конституционному Суду Российской Федерации, конституционным (уставным) судам субъектов Российской Федерации и судам общей юрисдикции. Определены причины недостаточной обеспеченности механизма исполнения решений соответствующих судов. Обосновывается влияние правовой культуры на правотворческий процесс субъектов Федерации. Правовая культура как система духовно-нравственных и правовых ценностей выражается в достигнутом уровне развития правовой действительности, нормативных правовых актах, правосознании, в соответствии с которыми формируется законопослушный образ жизни и осуществляется правовое регулирование общественных отношений, устанавливается режим правопорядка в стране. Правовая культура - это и уровень профессиональной квалификации лиц, осуществляющих правотворческую деятельность на всех ее стадиях (правотворческая культура) и осознание ими значимости своей работы. Отмечается невысокий уровень правовой культуры общества, что обусловлено кризисом правосознания, отсутствием целенаправленной системы правового воспитания, историческими особенностями развития российского общества. Повышение уровня правовой культуры автор видит в принятии государственной программы, направленной на создание стройной, взаимосвязанной системы правового воспитания и правового просвещения граждан Российской Федерации включающая государственные органы, средства массовой информации, щри координирующей роли Министерства юстиции Российской Федерации. Раскрывается сущность и проводится ретроспективный анализ процесса формирования правосознания в стране. Выявляются исторические корни и особенности российского менталитета, приведшие к неразвитости как общественного, так и индивидуального и профессионального правосознания. Раскрываются элементы взаимодействия правовой культуры и правосознания.

Рассматриваются основные формы деформации профессионального правосознания и определяются пути их преодоления.

Теоретическая и практическая значимость исследования

Исследуемая в диссертации проблема совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации является фундаментальной в теории права. Представлена целостная концепция развития и совершенствования правотворческой деятельности, повышения качества нормативных правовых актов субъектов Федерации. Значимость работы состоит также в том, что сформулированные в ней теоретические положения и выводы развивают и дополняют многие разделы общей теории государства и права.

Содержащиеся в исследовании выводы и предложения могут использоваться и в целях совершенствования федерального и регионального законодательства в регулировании важнейших сторон правотворческой деятельности субъектов Федерации.

Материалы диссертационного исследования имеют также прикладное значение. Они могут быть применены в правотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти субъектов Российской Федерации, для преподавания учебных курсов по теории и истории государства и права, административного права, теории государственного управления, конституционного права.

Апробация результатов исследования.

Основные положения и выводы диссертационного исследования одобрены и рекомендованы к защите на кафедре государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации, отражены в опубликованных монографиях, научных статьях и учебных пособиях.

Разработанные автором «Методологические рекомендации по подготовке и изданию нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации» были положительно оценены в регионах и на их основе многие субъекты

Федерации приняли собственные нормативные правовые акты, регулирующие правотворческую деятельность.

Практические предложения автора по теме диссертационного исследования были учтены в правотворческой деятельности Республики Карелия, Ханты-Мансийского автономного округа, Архангельской области и других субъектов Российской Федерации. Структура диссертации

Диссертация состоит из введения, пяти глав, четырнадцати параграфов, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Соколова, Наталья Севировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное диссертационное исследование позволило представить научно-практические предложения по совершенствованию правотворческой деятельности субъектов Российской Федерации.

Настоящие предложения содержат как общетеоретическое обоснование ключевых моментов процесса правотворчества субъектов Российской Федерации, так и практические рекомендации по совершенствованию этой деятельности, повышению качества нормативных правовых актов субъектов Федерации.

Включение нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации в правовую систему государства является необходимым условием, обеспечивающим внутреннюю согласованность, гармоничность, динамичность, упорядоченность и непротиворечивость развития и функционирования всех ее элементов. Только при взаимодействии всех элементов правовой системы обогащаются и качественно улучшаются свойства каждого компонента в отдельности. Обосновывается необходимость перехода от дифференцированного анализа отдельных нормативных правовых актов субъектов Федерации к их интегрированному системному подходу.

Проведенное исследование показало, что на совершенствование правотворческого процесса субъектов Федерации огромное влияние оказывает эффективность конституционно правовых основ. Российское законодательство, в силу особенностей федеративных отношений устанавливает конституционно-правовую основу правотворческой деятельности, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, закрепляя важнейшие принципы, особенности, цели и средства, правовые возможности, обеспечивающие поступательное развитие регионов.

Именно конституционно-правовые основы призваны способствовать упорядочению процесса правотворчества субъектов Федерации, который должен протекать в заранее заданных юридических параметрах, отражая как единство, многообразие правовых актов, определенную системность и взаимоувязку их между собой, так и оптимальное соотношение законов и подзаконных актов в разрезе структуры правовой системы.

Конституционное начало, являясь ведущим в определении правотворческой компетенции органов государственной власти в субъектах Российской Федерации, преломляясь в разнообразных правовых актах одновременно образует сложные, многоплановые связи различных компонентов системы нормативных правовых актов, которые в зависимости от наличия и степени конкретизации правового регулирования могут рассматриваться для каждого последующего вида как правовые основания правотворческой деятельности.

Анализ конституционно-правовых основ правотворчества субъектов Российской Федерации наряду с констатацией и определением заложенного в них права на правотворческую деятельность, являющегося в условиях построения правового государства средством внутреннего единства, последовательного, динамичного развития всей системы нормативно-правовых актов государства и установлением многообразных правообразующих связей, позволил выявить главное - их регулятивное свойство.

Конституционно-правовые основы должны выполнять следующие важнейшие функции: предоставлять нормотворческие правомочия субъектам Федерации в лице их государственных органов, с определением возможностей для самостоятельных, активных действий по созданию, рассмотрению, принятию, обнародованию нормативных правовых актов; устанавливать четкий единообразный порядок осуществления правотворческой деятельности.

При этом как в первом случае, так и во втором - роль правовых основ все еще остается недостаточной, здесь имеются существенные пробелы в правовом регулировании, что, естественно, отрицательно влияет на эффективность правового воздействия в вопросах взаимной увязки, координации нормотворческой деятельности Российской Федерации и ее субъектов.

Несовершенство Конституции Российской Федерации, отсутствие в федеральных законах механизма учета позиций субъектов Федерации по вопросам совместного ведения не способствуют эффективному развитию системы нормативных правовых актов на региональном уровне.

Субъекты Российской Федерации должны обладать реальными возможностями участия в рассмотрении проектов федеральных законов по предметам совместного ведения в Государственной Думе, в том числе путем внесения замечаний и предложений, а также через своего представителя, который мог бы присутствовать на заседаниях Государственной Думы и давать пояснения по существу внесенных субъектами Российской Федерации замечаний и предложений.

Субъектам Российской Федерации необходимо активнее принимать собственные законы, регулирующие основы правотворческой деятельности органов законодательной и исполнительной власти.

Все это позволит укрепить правовую основу государства, уменьшить случаи нарушения законодательства и упорядочить весь правотворческий процесс субъектов Российской Федерации.

Проведенное исследование показало, что правотворческий процесс в субъектах Федерации, наряду с общими признаками обладает и существенными особенностями, обусловленными специфической моделью Российского Федерализма и компетенцией государственных органов, осуществляющих правотворческую деятельность.

В настоящее время отсутствие четкого правового регулирования вопросов нормотворческой правосубъектности органов государственной власти субъектов Федерации приводит не только к нарушению важнейшего из принципов права - принципа законности, но и наносит существенный вред всей системе нормативных правовых актов государства, приводит к недопустимым пробелам, «узким местам» в правовом регулировании.

Нормотворческая правосубъектность органов государственной власти регионов имеет глубокое юридическое содержание, включающее способность обладать правами в области правотворческой инициативы, подготовки, рассмотрения, издания, обнародования нормативных правовых актов; способность к самостоятельному осуществлению предоставленных прав и обязанностей. Сущность нормотворческой правосубъектности органов государственной власти субъектов Федерации определяется их специфическим назначением, наделением этих органов объемом государственно-властных полномочий, составляющих их компетенцию.

Упорядочение и четкое разграничение прав и обязанностей субъектов правотворческой деятельности органов государственной власти регионов имеет огромное практическое значение. Это позволит избежать часто встречающихся в деятельности этих органов ошибок, состоящих либо в ненадлежащем выборе субъекта, либо в наделении лица правосубъектностью, ему по закону не принадлежащей.

Заслуживает пристального внимания такая форма правотворческой (законодательной) инициативы, как «народная инициатива». Это истинно демократический институт, который, к сожалению, отсутствует на федеральном уровне, но нашел широкое применение в субъектах Российской Федерации.

Вместе с тем, предоставление такого прогрессивного, демократического права народу в действительности не означает его реальное осуществление. Им просто не пользуются, часто в силу незнания, низкого уровня правовой культуры и правосознания.

Другое дело, когда значительная группа граждан самостоятельно вносит на рассмотрение законодательного, исполнительного органа предложения с целью урегулирования общественных отношений либо внесения изменений в действующие нормативные правовые акты. В данном случае органом власти рассматриваются непосредственная инициатива граждан, их предложения, пожелания. Подобный подход придаст смысл общественным акциям, сформирует установку личности на участие в управлении делами отдельного субъекта Федерации, более полной реализации идей самоуправления и всемерного его развития. А главное - такого рода инициатива позволяет в процессе правотворчества учитывать действительную общественную потребность, нужды и интересы конкретных граждан.

Важнейшим условием повышения качества правотворческой деятельности является четкое разграничение субъектов правотворчества на стадиях подготовки, официального рассмотрения и принятия акта. При этом правосубъектность органов и их структурных подразделений, должностных лиц и специалистов, участвующих во всех стадиях правотворческого процесса, либо в какой-нибудь одной (кроме стадии принятия акта) следует считать неполной или ограниченной.

Необходимо установить четкий порядок, пределы нормотворческой компетенции всех субъектов, участвующих в процессе правотворчества. В этой связи в конституции (уставы) субъектов Российской Федерации целесообразно включить общие правила, устанавливающие критерии разграничения нормотворческих правомочий на различных стадиях правотворческого процесса. Затем в законах или положениях о конкретном органе государственной власти субъекта Российской Федерации следует определить субъектов правотворчества, обладающих всей полнотой нормотворческих правомочий и субъектов с ограниченной правоспособностью в этой области.

Особо следует выделить органы исполнительной власти отраслевой и межотраслевой компетенции с коллегиальной или единоначальной формой управления.

Проведенная в исследовании классификация нормативных правовых актов субъектов Федерации позволила выявить устойчивые признаки и свойства, определяющие конкретный вид нормативного правового акта.

Анализ нормативных правовых актов субъектов Федерации показал отсутствие эффективного контроля в выборе видов актов органов государственной власти субъектов Федерации, что явилось основанием для разработки автором правил, направленных на упорядочение видов нормативных правовых актов субъектов Федерации. федеральных и региональных актов. Кроме того, качество таких актов часто не соответствует необходимым требованиям

Безусловный интерес представляют законы и другие нормативные правовые акты субъектов Федерации, отражающие не только специфику регионов, но и опережающие федеральное законодательства, обеспечивая тем самым реализацию потенциальных возможностей субъектов Федерации в различных областях их жизнедеятельности. Вместе с тем, анализ показал сужение сферы исключительного ведения субъектов Федерации.

Выполнение сложных задач экономического, социального, культурного развития субъектов Федерации обеспечиваются постоянными взаимосвязанными действиями органов государственной власти. Особое место в системе закономерных, объективно существующих связей, принадлежит связям правотворческого характера, образующим правотворческие отношения.

Правотворческие отношения, возникающие между различными субъектами Федерации, являются результатом последовательной нормотворческой деятельности соответствующих органов в ходе осуществления ими своих функций.

Анализ взаимодействия органов государственной власти субъектов Федерации в процессе осуществления их деятельности позволил выделить основные виды структурно-функциональных правотворческих связей: а) горизонтальные — координационные правотворческие связи; б) правотворческие связи вертикального — субординационного характера.

Правотворческие связи субъектов Федерации автор классифицирует по правовому статусу субъекта Федерации: (сложно построенный субъект или моносубъект), органам осуществляющим правотворческую деятельность (органы законодательной, представительной власти, органы исполнительной власти).

Особую сложность представляют сложно построенные субъекты Федерации. Именно эти образования являются наиболее проблемными и противоречивыми. Это связано, прежде всего, с новым статусом автономных округов и области (края), закрепленным Федеративным договором и Конституцией Российской Федерации.

В сфере координации сотрудничества в области правотворческой деятельности такие сложно построенные субъекты Российской Федерации проводят совместные заседания законодательных и исполнительных органов государственной власти (Советы Дум, Советы Губернаторов).

Более того, каждый моносубъект Федерации имеет многочисленные правотворческие связи, возникающие в процессе взаимодействия органов государственной власти по подготовке, согласованию, рассмотрению нормативных правовых актов.

Горизонтальные правотворческие связи — связи равноправных в области правотворчества органов государственной власти субъектов Федерации, исключающие одностороннее волеизъявление, властность и порождают более гибкие правовые формы взаимодействия.

Фактор властности, выраженный как целенаправленное, организованное управленческо-правовое воздействие, должен служить основным критерием в оценке юридической сущности правотворческих связей вертикального характера. Отсюда повышенная юридическая оснащенность такого рода отношений, особые правовые формы обязательные для организационно неподчиненных объектов управления.

Эффективность правового регулирования во многом определяется качеством подготовки нормативных правовых актов, их согласованностью и отсутствием внутренних противоречий.

Процесс подготовки нормативных правовых актов остался по существу вне поля зрения законодателя, в нем преобладают элементы стихийности и разнобоя. А между тем именно в процессе подготовки нормативного правового акта должна разрабатываться стратегия решения определенного вопроса; вырабатываться критерии оценки эффективности правового регулирования; выявляться пробелы, требующие правовой регламентации.

На основе анализа нормативных правовых актов субъектов Федерации сделана попытка систематизации всего подготовительного процесса, с выделением основных этапов подготовки, обоснованием необходимости каждого из них.

Стадия принятия нормативного правового акта служит своеобразным кульминационным моментом правотворческого процесса органов государственной власти субъектов Федерации.

С официальным опубликованием связывается вступление закона субъекта Федерации в силу, а также иных нормативных правовых актов, подлежащих официальному опубликованию в соответствии с законодательством субъекта Федерации.

Если сроки вступления в силу законов субъектов Федерации во всех регионах связываются с их официальным опубликованием, то далеко не во всех регионах четко определен момент вступления в силу нормативных правовых актов органов исполнительной власти.

Очевидно, наступило время приступить к разработке в регионах правил, гарантирующих не только гласность, но и определяющих единообразный подход органов законодательной и исполнительной власти субъектов Федерации к опубликованию и вступлению в силу нормативных правовых актов.

Процесс совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации должен осуществляться одновременно с усилением контроля и ответственности за подготовку и принятие законных и обоснованных нормативных правовых актов.

В соответствии с Указом Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации» создан федеральный банк нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации - федеральный регистр. Целью федерального регистра нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации является обеспечение контроля за соответствием нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации Конституции Российской Федерации и федеральным законам; реализация конституционного права граждан на получение достоверной информации; создания условий для получения информации о нормативных правовых актах субъектов Российской Федерации органами государственной власти, органами местного самоуправления, должностными лицами, организациями.

Функционально ведение федерального регистра возложено на Министерство юстиции Российской Федерации через систему территориальных органов и учреждений юстиции.

Огромное значение в обеспечении законности и повышении качества нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации имеет проводимая сотрудниками территориальных органов юстиции правовая экспертиза.

Правовая экспертиза признана решать двуединую задачу: во-первых, улучшать качество принимаемых нормативных правовых актов субъектов Федерации; во-вторых, обеспечивать соответствие их Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству.

На наш взгляд, экспертиза нормативных правовых актов субъектов Федерации наиболее эффективна именно на стадии подготовки акта, поскольку в процессе экспертизы возможно определить предмет регулирования, какова структура акта, как правовой акт вписывается в систему права, какова форма подачи нормативного материала (например, обычный закон или кодекс, если коллегиальный орган - только постановление и т.д.)

Правовая экспертиза принятых законов и других нормативных правовых актов субъектов Федерации важна по существу только на предмет несоответствия акта Конституции Российской Федерации и федеральному законодательству, так как улучшить качество принятого нормативного правового акта уже нельзя.

В этой связи необходимо принять меры по усилению правовой основы и возложению дополнительных функций на органы юстиции по обеспечению качества и законности разрабатываемых и принимаемых нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации.

В последние годы в стране довольно эффективно действует механизм обеспечения соответствия федерального и регионального законодательства. Среди правовых институтов этого механизма значительная роль по праву отводится судебному конституционному контролю.

В систему органов, осуществляющих конституционный контроль за законностью нормативных правовых актов субъектов Федерации, входят конституционные (уставные) суды.

Наряду с Конституционным Судом Российской Федерации, конституционными (уставными) судами субъектов Федерации контроль за законностью регионального законодательства осуществляют и суды общей юрисдикции.

Большинство решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации исполняются органами государственной власти регионов. Однако несовершенство механизма обеспечения исполнения решений конституционных судов приводит в некоторых случаях к их игнорированию субъектами Федерации.

Во многом «слабость» механизма исполнения решений Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Федерации обусловлена отсутствием закона об ответственности за неисполнение либо воспрепятствование исполнения соответствующих решений.

Совершенствование правотворческого процесса субъектов Федерации самым тесным образом связано с уровнем правовой культуры лиц, участвующих в процессе подготовки, обсуждения, издания законов и других нормативных правовых актов.

О низкой правовой культуре правотворческого процесса в субъектах Федерации свидетельствуют факты принятия законов, других нормативных правовых актов страдающей излишней декларативностью и неопределенностью. В них содержатся в значительной степени описательные положения, за которыми нет ни прав, ни обязанностей, зачастую отсутствует тщательно отработанный механизм реализации закрепленных норм права, наблюдается нечеткость, аморфность нормативных предписаний. Все это затрудняет применение нормативного правового акта, подрывая его престиж и особую регулятивную функцию.

О весьма низком уровне правотворческой культуры свидетельствуют факты принятия субъектами Федерации нормативных правовых актов полностью повторяющих федеральное законодательство.

Основанная на принципе дуализма правовая система не может эффективно функционировать. Достаточно сказать, что в субъектах Федерации при осуществлении правосудия суды руководствуются нормами, как федерального законодательства, так и аналогичными нормами субъектов Федерации. Все это запутывает даже профессиональных юристов, а простые граждане законодательство регионов где они проживают просто не знают.

Выборочные исследования показали, что примерно три четверти взрослого населения в субъектах Федерации не ориентируется в нормах законодательства, знание которых диктуется повседневными жизненными потребностями. Многие из них подвержены правовому нигилизму.

Повышение уровня правовой культуры автор видит в создании взаимосвязанной системы правового воспитания и правового просвещения граждан Российской Федерации, включающей в себя государственные органы, средства массовой информации и общественные объединения, при координирующей роли Министерства юстиции Российской Федерации, следует.

В наши дни серьезной социальной проблемой становится состояние профессионального правосознания юристов, в том числе лиц, осуществляющих правотворческую деятельность. В силу различных причин происходит разрушение их изначальных правовых взглядов, установок, чувств, убеждений, возникают новые псевдоправовые или неправовые конструкции.

Достаточно сказать, что в законодательных органах государственной власти во многих субъектах Федерации нет ни одного депутата с высшим юридическим образованием и как такие депутаты могут качественно оценить тот или иной законопроект, если их собственное профессиональное правосознание находится на весьма низком уровне. На наш взгляд, в правоторческой деятельности правовая подготовленность должна иметь определяющее значение. Она должна отвечать требованиям современной науки и практики, отличаться объемом, глубиной знаний принципов и норм права. Депутату необходимо не просто устойчиво-положительное отношение к праву и практике его применения, но и солидарность с правовыми предписаниями, понимание полезности, необходимости и справедливости принятия закона.

Таким образом, выдвинутая и обоснованная автором концепция совершенствования правотворческой деятельности субъектов Федерации, носит комплексный характер и может быть реализована как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации.

Список литературы диссертационного исследования доктор юридических наук Соколова, Наталья Севировна, 2003 год

1. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ, ОФИЦИАЛЬНЫЕ ДОКУМЕНТЫ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И СУБЪЕКТОВ1. РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года —М.: Юридическая литература, 1993.

3. Федеративный договор. -М.: Юридическая литература, 1994.

4. Федеральный конституционный закон от 21 июля 1994 года «О Конституционном Суде Российской Федерации» // Ведомости Федерального Собрания Российской Федерации. 1994, № 9. Ст. 372.

5. Кодекс Российской Федерации об административных правонарушениях. Федеральный закон от 30 декабря 2001 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 2002, № 1, ч. 1, ст. 1.

6. Гражданский кодекс Российской Федерации, часть вторая. Федеральный закон от 26 января 1996 года. // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 49, ст. 4552.

7. Гражданский процессуальный кодекс Российской Федерации. Федеральный закон от 14 ноября 2002 года М.: Юрайт, 2003.

8. Налоговый кодекс Российской Федерации (части I и II). Федеральные законы от 31 июля 1998 года и от 5 августа 2000 года // Собрание законодательства Российской Федерации, 1998, № 31, ст. 3824; 2000, № 32, ст. 3340.

9. Федеральный закон от 4 января 1999 года «О координации международных и внешнеэкономических связей субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 2, ст. 231.

10. Федеральный закон от 17 июня 1996 года «О национально-культурной автономии» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 25, ст. 2965.

11. Федеральный закон от 17 декабря 1999 года «Об общих принципах организации и деятельности ассоциаций экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации 1999, № 51, ст. 6286.

12. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 35, ст. 3506.

13. Федеральный закон от 6 декабря 1994 года «Об основных гарантиях избирательных прав и права на участие в референдуме граждан Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации, 1994, № 38, ст. 3406.

14. Федеральный закон от 17 ноября 1995 года «О прокуратуре Российской Федерации». // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 47, ст. 4472.

15. Федеральный закон от 10 февраля 1999 года «О внесении изменений и дополнений в Федеральный закон «О прокуратуре Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 7, ст. 878.

16. Указ Президента Российской Федерации от 10 августа 2000 года. № 1486 «О дополнительных мерах по обеспечению единого правового пространства Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 33, ст. 3356.

17. Указ Президента Российской Федерации от 6 февраля 1995 года «О подготовке к изданию Свода законов Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1995, № 7, ст. 509.

18. Указ Президента Российской Федерации от 15 марта 2000 года «О классификаторе правовых актов» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2000, № 12, ст. 1260.

19. Указ Президента Российской Федерации от 2 августа 1999 года «Вопросы Министерства юстиции Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1999, № 32, ст. 4043.

20. Указ Президента Российской Федерации от 23 мая 1996 года «О порядке опубликования и вступления в силу актов Президента Российской

21. Федерации, Правительства Российской Федерации и нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти» // Собрание законодательства Российской Федерации, 1996, № 22, ст. 2663.

22. Постановление Правительства Российской Федерации от 2 августа 2001 года «Об утверждении основных требований к концепции и разработке проектов федеральных законов» // Собрание законодательства Российской Федерации, 2001, № 32, ст. 3335.

23. Приказ Министерства юстиции Российской Федерации от 26 февраля 2002 года, №59 «Об утверждении Рекомендаций по проведению юридической экспертизы нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации»

24. НОРМАТИВНЫЕ ПРАВОВЫЕ АКТЫ СУБЪЕКТОВ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

25. Конституция Республики Башкортостан, принята на референдуме Республики 25 апреля 1993 года. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан, 1994, № 4, ст. 146.

26. Конституция Республики Татарстан, в редакции Законов Республики Татарстан от 30.11.94 № 2243 XII; от 30.03.95 № 17; от 08.12.95 № 436; от 27.11.96 № 881; от 26.05.99 № 2180; от 21.07.99 № 2304; от 03.03.2000 № 93 // Консультант-Плюс (регион).

27. Конституция Республики Тыва, принята на референдуме Республики Тыва 6 мая 2001 года. // г. Кызыл, 2001.

28. Устав Калужской области, принят 27 марта 1996 года, на шестой сессии Законодательного собрания // г. Калуга, 1996 год.

29. Устав Ханты-Мансийского автономного округа, принят Думой Ханты-Мансийского автономного округа 26 апреля 1995года. с изменениями от 28.11.96г.; 30.10.97г.; 12.01.09. //Ханты-Мансийск, 1998.

30. Конституции республик в составе Российской Федерации. М., Известия, 1995,262 с.

31. Уставы краев, областей, городов федерального значения, автономной области, автономных округов Российской Федерации. М., Известия, 1995, 287 с.

32. Договор от 29 июня 1995 года «О разграничении предметов ведения и полномочий между органами государственной власти Российской Федерации и органами государственной власти Республики Саха (Якутия)» // Российская газета, 1995, 2 июля.

33. Закон Республики Калмыкия от 27 декабря 1994 года «О статусе депутатов народного Хурала (парламента) Республики Калмыкия» И Консультант-Плюс (регион)

34. Закон Курганской области от 9 июня 1995 года «О статусе депутатов Курганской областной Думы» // Новый мир, 1995, № 117.

35. Закон Усть-Ордынского Бурятского автономного округа от 19 октября 1994 года «О статусе депутата Усть-Ордынского Бурятского автономного округа» // Консультант-Плюс (регион).

36. Закон Республики Карелия от 8 июля 1999 года «Об обращениях граждан» И Собрание законодательства Республики Карелия, 1999, № 7.

37. Закон Ярославской области от 21 марта 2000 года «О зонах экономического развития на территории Ярославской области» // Губернские вести, спецвыпуск «Документ», 2000, № 23.

38. Закон Ярославской области от 30 декабря 1996 года «О порядке определения прожиточного минимума» (в редакции Закона ЯО от 14.07.98) // Губернские вести, спецвыпуск «Документ», 1998, № 50.

39. Закон Республики Карелия от 9 марта 1998 года «О государственной адресной социальной помощи» // Газета «Карелия» 1998, № 11, 13 марта.

40. Закон Ханты-Мансийского автономного округа от 4 декабря 2001 года «О языках коренных малочисленных народов Севера, проживающих на территории Ханты-Мансийского округа» // Собрание законодательства Ханты-Мансийского округа, 2001, № 11, ст. 1390.

41. Закон Ярославской области от 27 февраля 2001 года «О правовых актах Ярославской области» // Губернские вести, 2001, № 7.

42. Закон Республики Татарстан от 3 июля 1998 года «О культуре» (в редакции Закона РТ от 20.12.2000г.) // Ведомости Государственного Совета Татарстана, 1998, № 7.

43. Закон Тамбовской области от 31 января 1997 года «О порядке опубликования и вступления в силу законов области, постановлений и иных нормативных актов Тамбовской области» // Консультант-Плюс (регион).

44. Закон Республики Карелия от 7 октября 2000 года «О референдуме в Республике Карелия» // Дайджест. Акты конституционного правосудия субъектов Российской Федерации, 2001, № 3, с. 26.

45. Закон Республики Татарстан от 5 марта 2000 года «Об уполномоченном по правам человека в Республике Татарстан» // Республика Татарстан, № 7, 2000, 8 апреля.

46. Закон Брянской области от 10 января 1997 года «О порядке осуществления права законодательной инициативы в Брянскую областную Думу» // Консультант-Плюс (регион).

47. Закон Республики Карелия от 4 июля 2001 года «О социальной защите инвалидов в Республике Карелия» // Собрание законодательства Республики Карелия, 2001, №5.

48. Договор между органами государственной власти Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа от 10 апреля 1997 года // Консультант-Плюс (регион).

49. Положение о Совете Губернаторов Тюменской области, Ханты-Мансийского автономного округа, Ямало-Ненецкого автономного округа, утверждено постановлением Совета Губернаторов от 10 апреля 1997 г. // «Тюменские известия», № 75, 1997, 18 апреля.

50. МОНОГРАФИИ, ТЕМАТИЧЕСКИЕ СБОРНИКИ, МАТЕРИАЛЫ НАУЧНЫХ КОНФЕРЕНЦИЙ, УЧЕБНЫЕ И1. СПРАВОЧНЫЕ ИЗДАНИЯ1 .Алексеев H.A. Народное право и задача нашей правовой политики / Евразийская хроника. 1927. Вып. 8. С. 37.

51. Алексеев С.С. Восхождение к праву. Поиски и решения. М. НОРМА, 2001, -748 с.

52. Алексеев С.С. Право: азбука — теория — философия. Опыт комплексного исследования. М., 1999. С. 108.

53. Алексеев С.С. Государство и право. М.: Юридическая литература, 1996. С. 15.

54. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 1. — М.: Юридическая литература, 1981,-359 с.

55. Алексеев С.С. Общая теория права. Том 2. М.: Юридическая литература, 1992,-387 с.

56. Антонов А.И. О стадиях правотворческого процесса // Правоведение, 1966, № i.e. 19.

57. Атаманчук Т.В. Сущность советского государственного управления. — М. 1980. С. 37.

58. Афанасьев В.Г. Человек в управлении обществом. М., 1997, — 56 с.

59. Баглай М.В. Габричидзе Б.Н. Конституционное право Российской Федерации. М., 1996, - 273 с.1.. БахрахД.Н. Административное право. М., 1993. С.77.12 .Бачило И. Л. Организация советского государственного управления: Правовые проблемы. М., 1984. С. 8.

60. Боботов C.B. Конституционная юстиция М., 1994. С.114.

61. Васильев Р.Ф. Нормативные правовые акты. В кн. Законодательный процесс. М„ 2000. С.6-34.

62. Герцен А.И. Собр. соч. М., 1950. Т.7. С. 251.

63. Горшенев В.М. Способы и организованные формы правового регулирования в социалистическом обществе. М., 1972. С. 156-159.

64. Давид Р. Основные правовые системы современности. — М., 1998, 399 с.

65. Дрейшев Б.В. Правотворчество в советском государственном управлении. — М.: Юридическая литература, 1977. С. 29-60.

66. Ершов В.В. Признание нормативных правовых актов противоречащими Конституции РФ и федеральным законам: Теория вопроса // Российская юстиция. 2003. №4.

67. Законодательная техника. / Отв. редактор Тихомиров Ю.А. М., 2000. С.272.

68. Законодательный процесс. / Отв. редактор Васильев Р.Ф. М., 2000. С.317.

69. Законы области как субъекта Российской Федерации. — Воронеж, 1996, — С.255.

70. Захаров A.A. Конституционная юстиция в Германии и России: сравнительно-правовой анализ. // Российский юридический журнал. 2002. №3. С.128-133.

71. Зивс. C.JJ. Источники права. -М., 1981. С.8.

72. Иванов В.В. Российский федерализм и внутригосударственная договорная политика. Красноярск, 1997. С. 14-15.

73. Иванов В. Вера совесть - правосознание — государство // Право и жизнь, 1994. №6. С. 110.

74. Ионин Л.Г. Социология культуры. -М., 1996. С. 27.

75. Исаев И. А. Политико-правовая утопия в России. -М., 1991. С. 175-176.

76. Исполнительная власть в Российской Федерации. Проблемы развития. / Отв. редактор Бачило И.Л. -М.: Юристъ, 1998, 431 с.

77. Казьмин И.Ф. Общие проблемы права в условиях научно-технического прогресса. -М.: Юридическая литература, 1986, — 192 с.

78. Как готовить законы. // Практическое пособие. -М.: Известия, 1993, — 56 с.

79. Керимов Д.М. Культура и техника законотворчества. -М.: Юридическая литература, 1991,- 109 с.

80. Керимов Д.А. Конституция СССР и развитие политико-правовой теории. -М.: Мысль, 1879. С. 199-205.

81. Кнорринг В.И. Теория, практика и искусство управления. -М.: Норма-Инфра. М., 1999,-511 с.

82. Кистяковский Б.А. Право как социальное явление // Вопросы права. 1911. кн. 8. С. 8-9.

83. Ковачев Д.А. Механизм правотворчества социалистического государства. -М.: Юридическая литература, 1977. С. 83-85.

84. Козлов М.Ю. Координация и управление народным хозяйством СССР. М., 1976. С. 38.

85. Козлов Ю.М. Исполнительная власть: региональный уровень. // Вестник Московского университета. Серия 11.1003, № 1. С. 18.

86. Конституции государств Европейского Союза. -М., 1999. С. 13-17.

87. Конституционное правосудие в субъектах Российской Федерации. -М.: Юридическая литература, 1997,-461 с.

88. Конституционный Суд Российской Федерации. Постановления и определения. // Ответ, редактор Морщакова Т.Р. -М.: Юристъ, 2000, 358 с.

89. Конституция, закон, подзаконный акт. -М.: Юридическая литература, 1994, 134 с.

90. Коркунов Н.М. Лекции по общей теории права. -СПб, 1909. С. 276-277.

91. Коркунов Н.М. Указ и закон. -СПб, 1894. С. 272.

92. Королев Ю.А. Опубликование законов как стадия законодательного процесса. // Советское государство и право, 1978, № 10. С. 17.

93. Коток В.Ф. Проблемы развития непосредственной демократии в Советском государстве. М., 1965. С.585.

94. Кочетков А.В. Законодательный процесс в субъектах Российской Федерации. Тамбов, 1999, - 58 с.

95. Лившиц Р.З. Современная теория права. -М., 1992. С. 51-58.

96. ЛоккД. Избранные произведения. -М., 1962. Т.2. С. 86.

97. Лукашева Е.А. Права человека и культура. В кн. Право и культура. М., 2002. С.201.

98. Лысенко В.Н. Насколько прочна договорная основа федеративных отношений. // Федерализм, 1996, № 3. С. 134.

99. Лысенко В.Н. Разделение власти и опыт российского федерализма. // Федерализм власти и власть федерализма. -М., 1996. № 168.

100. Малахов В.П. Правосознание: природа, содержание, логика. М., 2001. 386с.

101. Мальцев Г.В. Понимание права: подходы и проблемы. -М.: Прометей, 1999, -419с.

102. Мальцев Г.В. Институт референдума в системе народовластия. — В кн. Правотворчество и законность. М., 1999. С. 143-147.

103. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Т. 6. С. 140.

104. Марксистско-ленинская теория права и государства. Социалистическое право.-М., 1873. С. 147-148.

105. Международные акты о правах человека. -М.: Норма, 1998, 753 с.

106. Митюков М.А. Акты Конституционного Суда Российской Федерации и конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации инекоторые вопросы их исполнения. // Материалы Всероссийского совещания. -М., 2001.С. 19.

107. Мицкевич A.B. Система права и система законодательства. В кн. Проблемы общей теории права и государства. -М.: Норма, 2001. С. 324-346.

108. Мицкевич A.B. Закон в системе нормативных актов. В кн. Конституция, закон, подзаконный акт. -М.: Юридическая литература, 1994. С. 44-74.

109. Мицкевич A.B. Акты высших органов советского государства. -М., 1967. С. 27-30.

110. Мишин A.A. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. — М., 2001,-484 с.

111. Мишунин П.Г., Миронов В.Н. О юридической природе актов, издаваемых высшими исполнительными и распорядительными органами государственной власти СССР, союзных и автономных республик. // Советское государство и право. 1957, № 9, С. 27.

112. Морщакова Т.Г. Конституционные (уставные) суды субъектов Федерации и соотношение конституционного судопроизводства и РФ на федеральном и региональном уровнях. В кн. Судебная власть. — М., 2003 С.385-396.

113. Муромцев Г.И. Основные правовые системы прошлого и современности. В кн. Проблемы общей теории права и государства. -М.: Норма, 2001. С. 281292.

114. Муромцев Г.И. Правотворчество и законность. —В кн. Правотворчество и законность. -М., 1999. С. 83-84.

115. Научные основы советского правотворчества. -М.: Наука, 1981, -315 с.

116. Нашиц А. Правотворчество: Теория и законодательная техника. -М.: Прогресс, 1974. С. 84-138.

117. Невинский Н.В. Исключительная компетенция субъектов Российской Федерации: понятие, содержание и проблемы реализации. В кн. Российский федерализм: Конституционные предпосылки и политическая реальность. — М., 2000. С.71.

118. Нерсесянц B.C. Общая теория права и государства. -М.: Норма-Инфра-М., 1999,-539 с.

119. Нерсесянц B.C. Философия права. -М.: Норма. М., 1997, — 647 с.

120. Нерсесянц B.C. Право математика свободы. -М.: Юристъ. 1996, — 157 с.

121. Николаева М.Н., Тиновицкая И.Д. Совершенствование ведомственных нормативных актов. Проблемы совершенствования советского законодательства. // Труды ВНИИ СЗ, 1981, № 19. С. 15-17.

122. Ноздрачев А.Ф. Основные характеристики исполнительной власти по Конституции Российской Федерации 1993 года. // Государство и право. 1996, № 1.С. 20.

123. Общая теория государства и права. Академический курс, том 2. / ред. Марченко М.Н. -М.: Зерцало, 1998, 620 с.

124. Общая теория прав человека. / Отв. редактор Лукашева E.JJ. —М.: Норма, 1996,-509 с.

125. Опубликование нормативных актов. -М.: Юридическая литература, 1978. С. 35.

126. Петражиский Л.И. Теория права и государства в связи с теорией нравственности. -СПб., 1909. Т. 2. С. 480.

127. Петражиский Л.И. Очерки философии права. -СПб., 1900. С. 9-15. Пиголкин A.C. Правотворчество. В кн. Проблемы общей теории права игосударства. -М.: Норма-Инфра. М., 2001. С. 307-321.

128. Пиголкин A.C. Язык закона. -М.: Юридическая литература, 1990, — 189 с.

129. Пиголкин A.C. Законодательная техника и правотворчество. В кн. Научные основы советского правотворчества. -М., 1981. С. 258.

130. Поленика C.B. Законотворчество в Российской Федерации. -М., 1996, -145 с.

131. Поленина C.B. Теоретические проблемы системы советского законотворчества. -М.: Наука, 1979. С. 25-27.

132. Постникова А.Е. Избирательное право России. // Научное и учебное издание. -М., 1996. С. 1-5.

133. Право XX века: идеи и ценности. -М., 2001, —285с.

134. Право как социокультурная ценность, /бтв. редактор Соколова Н.С. —М., 2001,-191 с.

135. Правовая система социализма: Функционирование и развитие. Книга 2. -М.: Юридическая литература, 1987. С. 15-17.

136. Правовое государство, законность, личность. // Отв. редактор Соколова Н. С. -М., 1997,-138с.

137. Правотворчество и законность. // Отв. ред. Соколова Н.С. -М., 1999, — 156 с.

138. Право и культура. / Отв. ред. Соколова Н.С. -М., 2002, — 386 с.

139. Проблемы общей теории права и государства. / Отв. ред. B.C. Нерсесянц. — М.: Норма, 2001,-813 с.

140. Проблемы общей теории социалистического государственного управления. / отв. ред. Курашвили Б.П. -М.: Наука, 1981, -320 с.

141. Развитие федеративных отношений: проблемы и перспективы. -М., 1997. С. 85.

142. Самощенко КС. Основные черты нормативного акта социалистического государства. // Советское государство и право, 1968, № 4. С. 23.

143. Соколов Н.Я. Официальное оглашение нормативного акта как стадия правотворческого процесса. // Право и правотворчество. -М., 1982. С. 90.

144. Соколова Н.С. Правовая система России: состояние и перспективы развития. В кн. Современные проблемы правотворчества и правоприменения. -Иркутск, 2001. С. 6-12.

145. Соколова Н.С. Конституционные принципы современного российского федерализма. В кн. Федерализм, региональное управление и местное самоуправление. -М., 2000. С. 34-41.

146. Соколова Н.С. Эволюция правосознания. В кн. Право и политика современной России. -М.: Былина, 1996. С. 195-212.

147. Соловьев B.C. Соч. Т. 1.-М., 1988. С. 96.

148. Судебная власть. Отв. редактор Петрухин И.Л. 2003. - С.720

149. Сычев А.П. Актуальные вопросы развития российского федерализма. // Федерализм власти и власть федерализма. -М., 1996. С. 229.

150. Теория права и государства. / Отв. ред. МановГ.Н. -М.: БЕК, 1995, — 324 с.

151. Тихомиров Ю.А. Механизм реализации законов. // Законы области как субъекта Российской Федерации. -Воронеж, 1996. С. 150-151.

152. Тихомиров Ю.А. Управление делами общества: субъекты и объекты управления в социалистическом обществе. -М., 1984. С. 27-29.

153. Тихомиров Ю.А. Теория закона. -М., 1982, 198 с.

154. Тихомиров Ю.А. Управленческое решение.-М., 1972. С. 140-216.

155. Токвиль А. Демократия в Америке. -М., 1992. С. 6-10.

156. Тузов H.A. Технико-юридический акт: понятие и правовая природа. Труды ВНИИСЗ «Проблемы совершенствования советского законодательства». 1983, вып. 26. С. 35-38.

157. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. -М.: Дело, 1998, 279 с.

158. Ушаков A.A. О методе юридической техники. Ученые записки Пермского университета. 1965. Т. 104, ч. 1. С. 101-105.

159. Халфика P.O. Правотворчество как научно обоснованный целенаправленный процесс. В кн.: Научные основы советского правотворчества. -М.: Наука, 1981. С. 317.

160. Чичерин Б. Философия права. -М., 1900. С. 99.

161. Шахрай С.М. Роль договорных процессов в укреплении и развитии российского федерализма. // Федерализм власти и власть федерализма. М., 1997. С. 164.

162. Шебанов А.Ф. Форма советского права. -М., 1968. С. 74.

163. Шугрина Е.С. Техника юридического письма. -М.: Дело, 2000, 270 с.

164. Шуберт Т.Э. Проблемы образования конституционных (уставных) судов субъектов Российской Федерации. // Право и политика. 2000, № 3. С. 30-31.

165. Эффективность закона. -М, 1997, 210с.

166. Эффективность правовых норм. -М.: Юридическая литература. 1980, — 279 с.

167. Явич Л.С. Сущность права: социально-философское понимание генезиса, развития и функционирования юридической формы общественных отношений. -ЛГУ, 1985. С. 356.

168. La science de la législation. Travaux du Centere de philosohie du droit. // Presses Universitaires de France, Paris, 1988. P.25.

169. Geny F. Science et technique en droit prive positif. T.III. Paris, 1921. C.145.

170. Dabin J. La technique de laboration du droit positif. Bruxelles. Paris, 1935. C.274.