Парламентские процедуры в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Игнатов, Евгений Александрович

• Игнатов, Евгений Александрович
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Игнатов, Евгений Александрович

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1.ПОНЯТИЕ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПРОЦЕДУР И ИХ ЗНАЧЕНИЕ В

РАБОТЕ ПАРЛАМЕНТА.

1.1.История парламентских процедур: российский аспект.

1.2.Понятие парламентских процедур.

1.3.Виды парламентских процедур. Значение парламентских процедур в деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации.

Глава 2.РОЛЬ ПАРЛАМЕНТСКИХ ПРОЦЕДУР В ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

2.1. Процедурные вопросы на различных стадиях законодательного процесса.

2.2. Парламентские слушания в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации.

2.3. Согласительные процедуры.

Глава Ш.ПОРЯДОК ВЗАИМООТНОШЕНИЙ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ДУМЫ ФЕДЕРАЛЬНОГО СОБРАНИЯ РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ И ИНЫХ ФЕДЕРАЛЬНЫХ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ.

3.1.Взаимодействие Государственной Думы Федерального Собрания

Российской Федерации с Президентом Российской Федерации

3.2.Процедурные вопросы взаимодействия Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с Правительством Российской Федерации.

3.3. Взаимодействие Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации с Конституционным Судом Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Парламентские процедуры в Государственной Думе Федерального Собрания Российской Федерации: Конституционно-правовой аспект»

Актуальность исследования обусловлена теоретической и практической значимостью вопросов, связанных с деятельностью Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации (далее - Государственная Дума), в частности использованием в законодательной деятельности парламентских процедур.

Менее десяти лет прошло с момента вступления в силу Конституции РФ 1993 г., закрепившей принципиально новую модель организации государственной . власти в стране, основанную на принципах парламентаризма и разделения властей. За это время отечественная конституционно-правовая практика ушла далеко вперед по сравнению с началом конституционных преобразований. К сожалению, на сегодняшний день остро ощущается дефицит исследований, посвященных изучению правовой природы парламентских институтов и проблем организации их деятельности.

В ряду наиболее актуальных тем, которые за последние десять лет получили большое научно-практическое значение, существенное место принадлежит законодательному процессу, парламентским процедурам. Необходимость изучения парламентских процедур обусловлена объективными причинами, в частности потребностью в более совершенном и четком механизме работы законодательного органа.

Впервые Конституция РФ 1993 г. использовала понятие «парламент» для обозначения законодательного (представительного) органа государственной власти. С появлением в России Федерального Собрания интерес к парламенту необычайно возрос, как следствие вырос интерес и к процедурам, используемым в самом парламенте. Все это ставит отечественную науку и практику перед необходимостью исследования содержания парламентских процедур.

Работа законодательного (представительного) органа, а также умение в короткие сроки рассмотреть и принять нужный закон во многом зависит от разработанных парламентариями правил поведения - парламентских процедур. Парламентские процедуры играют значительную роль в жизнедеятельности парламента, представляют собой необходимое условие практической деятельности законодательного органа и являются гарантиями успешного осуществления законодательным органом своих первостепенных функций.

За последние годы в процессе деятельности российского парламента, а также зарубежного богатого опыта, накопилось много практического и общетеоретического материала, убедительно подтверждающего важность и значимость парламентской процедуры для работы парламента.

Степень разработанности темы исследования. В принципе к проблеме парламента и парламентаризма в целом постоянно привлекается внимание ученых конституционалистов-государствоведов.

По парламентской проблематике в течение длительного времени работали или продролжают работать: С.А.Авакьян, В.С.Афанасьев, М.В.Баглай, Г.В.Барабашев, М.В.Бахина, Д.Н.Бахрах, С.В.Боботов, В.Н.Бутылин, А.В.Васильев, Р.Ф.Васильев, А.В.Выстронова, Б.Н.Габричидзе,

B.Д.Горобец, И.В.Гранкин, П.П.Гуреев, Б.В.Дрейшев, Б.П.Елисеев, И.Ю.Жигачев, Е.Ю.Зинченко, Д.Л.Златопольский, Д.А.Ковачев, Н.П.Колдаева, Е.В.Колесников, И.В.Котелевская, Л.Т.Кривенко, Б.С.Крылов, О.Е.Кутафин, Л.В.Лазарев, М.И.Левина, Ю.И.Лейбо, А.В.Лобачук, А.П.Любимов, Г.В.Мальцев, В.А.Мальцев, А.А.Мишин, М.Г.Петрова,

C.В.Поленина, В.Н.Протасов, А.С.Прудников, Е.А.Скрипилев, И.М.Степанов, Ю.А.Тихомиров, В.А.Туманов, В.И.Чехарина, А.Н.Шохин и другие авторы.

Труды одних из них заложили теоретические основы для современного понимания характера и специфики парламента, систем органов государственной власти. Другие - развивают проблему в связи с глубокими политическими и социально-экономическими преобразованиями в России. Интерес к ней не только не снижается, а непрерывно возрастает, о чем свидетельствуют исследования и работы последних лет.

Признавая вклад этих и других ученых в разработку проблемы функционирования парламента, тем не менее приходится признать, что она остается недостаточно изученной. В общетеоретическом плане по данной теме были высказаны отдельные мнения и взгляды, но они в основном были связанны с рассмотрением других вопросов или тема изучалась на примере зарубежных законодательных (представительных) органов власти. Таким образом, анализ парламентских процедур российского законодательного (представительного) органа власти не был предметом специального исследования.

Объект и предмет исследования.

Объектом исследования являются общественные отношения, связанные с применением процедурных правил в работе Государственной Думы, определением их правовой природы.

Предметом исследования является процессуальная деятельность одной из палат Федерального Собрания Российской Федерации Государственной Думы.

Основной гипотезой исследования является предположение о несовершенстве законодательства, регулирующего порядок работы Государственной Думы в части законодательного процесса, а также отсутствие должной эффективности в организации деятельности Государственной Думы по взаимодействию с другими органами государственной власти.

Цели и задачи исследования. В соответствии с предметом диссертационного исследования его основная цель заключается в том, чтобы на основе анализа развития законодательства и практики реального функционирования парламентских институтов, обобщения положений теории и практики конституционного права Российской Федерации, отечественного и зарубежного опыта формирования парламентских процедур и организации деятельности законодательной власти разработать предложения по совершенствованию норм регулирующих работу Государственной Думы, а так же изложить основное содержание и особенности правовой природы парламентских процедур, сложившихся в процессе деятельности Государственной Думы.

Для достижения поставленной цели данного исследования предполагается решить следующие задачи: на основе положений науки конституционного права (теоретический аспект) провести анализ правовой природы (содержания) парламентских процедур; сформулировать применительно к действующей модели организации законодательной власти определение понятия парламентских процедур; дать оценку существующей системы разделения властей, уровня и характера ее нормативно-правового обеспечения с точки зрения разработанности процедурных правил; провести классификацию видов парламентских процедур; определить роль и место парламентских процедур в процессе деятельности парламента; обосновать необходимость и конкретные предложения по совершенствованию парламентской процедуры в части, касающейся реализации функций российского парламента; показать место и роль парламентских процедур во взаимоотношениях Государственной Думы с другими федеральными органами власти.

Методология и методы исследования. Методологической базой

•s «» ♦ исследования является совокупность различных методологических приемов и средств познания. Общей методологической основой исследования явились современные научные методы (общие, частные, специальные), в том числе диалектико-материалистический, комплексный, историко-правовой, сравнительно-правовой, логико-юридический, системно-структурный, метод анализа документов, метод социального анализа и другие. Применение этих и других методов позволило диссертанту исследовать рассматриваемые проблемы во взаимосвязях и взаимозависимостях, их целостности и всесторонности. В работе были использованы различные методы научного исследования: сопоставления, сравнения и анализа сведений, взятых из независимых источников.

Исследование проводилось на основе обобщения и критического анализа работ отечественных и зарубежных авторов, нормативной базы исследования.

Научная новизна диссертационной работы состоит в том, что в ней впервые на современном этапе развития науки конституционного права предпринята попытка общетеоретического и практического комплексного монографического исследования парламентских процедур, раскрытия правовой природы и специального назначения парламентских процедур для работы российского парламента, а также обоснования парламентской процедуры как самостоятельного института права.

На основе формируемых диссертантом понятий юридический процесс, юридическая процедура - парламентские процедуры рассматриваются как их разновидность, определяется их понятие, раскрывается их сущность и основное содержание. На основе анализа действующего законодательства, норм Регламента Государственной Думы и практики их применения диссертантом сделаны предложения по совершенствованию системы нормативного регулирования федерального законодательного процесса.

На защиту выносятся следующие основные положения:

1. Парламентские процедуры - особая форма реализации функций законодательного органа, являющаяся процессуальной формой его законодательной деятельности, представляющая собой нормативно-установленный порядок работы парламента по осуществлению им своих конституционных полномочий.

2. Особенностью парламентских процедур, является то, что их участниками являются не только палаты парламента, но и иные субъекты, реализующие свои правомочия во взаимодействии с Государственной Думой.

3. Реализация конституционно-правового статуса Государственной Думы обеспечивается правовыми формами деятельности этой палаты Федерального Собрания, что соответственно повышает значение регламентарных норм, которые могли бы закрепляться законом. Однако и при настоящем положении дел юридическая сила Регламента Государственной Думы обязательны для всех адресатов, входящих в отношения с палатой.

4. Подробный анализ применения парламентских процедур в Государственной Думе подводит к выводу о необходимости их совершенствования и правовой регламентации посредством внесения изменения в Регламент Государственной Думы.

5. Парламентские процедуры являются критерием эффективности норм Регламента Государственной Думы.

6. Анализ взаимоотношений Государственной Думы с иными органами государственной власти позволяет утверждать, что парламентские процедуры нуждаются в специальном законодательном закреплении путем принятия федерального закона «О порядке принятия федеральных конституционных законов и федеральных законов».

Обоснованность и достоверность полученных результатов определяются широким использованием юридической и иной литературы, анализа законодательства и практики его реализации. Автором был изучен достаточный объем работ по конституционному праву, общей теории права, иным отраслевым юридическим наукам, как отечественных, так и зарубежных исследователей, использованы современные достижения общеправовых и отраслевых юридических наук в исследуемой области.

Теоретическая и практическая значимость результатов диссертационного исследования определяется глубиной рассматриваемых вопросов, ориентированностью всей работы на изучение теории и практики развития проблем конституционного права. Полученные результаты диссертационного исследования могут использоваться как в практике государственного строительства, так и в образовательной деятельности - в ходе преподавания в системе высших учебных заведений, в процессе профессионального самообразования депутатов и работников аппаратов законодательных органов.

Апробация результатов исследования. Диссертация подготовлена на кафедре государственно-правовых дисциплин Академии Управления МВД России. Результаты диссертационного исследования обсуждены и апробированы на заседаниях кафедры государственно-правовых дисциплин Академии управления МВД России.

Результаты исследования используются при подготовке и проведении занятий по курсам теории государства и права, истории государства и права России, в учебно-воспитательном процессе Воронежского института МВД России.

Материалы диссертации могут служить основой для последующих исследований в этой области. Практические предложения, сформулированные в работе, могут быть использованы для совершенствования федерального законодательства, регулирующего законодательный процесс и вопросы взаимодействия властей. Выводы и предложения диссертанта могут быть полезны в ходе реформирования органов законодательной и исполнительной власти не только федерального уровня, но и в регионах в налаживании конструктивного взаимодействия между властями, а также для улучшения законодательной деятельности в целом.

Содержание исследования может стать материалом для преподавания специального курса по конституционному и парламентскому праву и частью основного учебного курса по указанным отраслям права в юридических учебных заведениях.

Основные положения диссертационного исследования изложены в опубликованных автором научных статьях. Отдельные положения диссертации легли в основу докладов, сделанных автором на научно-практических конференциях.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Игнатов, Евгений Александрович

Завершение анализа парламентских процедур в Государственной Думе Российской Федерации позволяет сделать ряд общих выводов и g>i конкретных предложений.Прежде всего следует отметить, что парламентские процедуры, представляя собой процессуальные нормы права, обеспечивают реализацию материальных норм. Таким образом, парламентские процедуры являются средством, при помощи которого Государственная Дума Российской Федерации осуществляет свои конституционные права и функции. В данном случае материальные нормы и процессуальные нормы по своей ^ иерархичности будут равнозначны.С этих позиций следует отказаться от традиционного подхода, ( основанного на том, что парламентские процедуры являются только внутренними парламентскими нормами: они регулируют отношения парламента с другими органами государственной власти в законодательном процессе и в некоторых других отношениях. Таким образом, субъектами парламентских процедур могут быть не только палаты российского парламента, но и иные субъекты, прежде всего органы государственной власти, и др. Это находит отражение в достаточном разнообразии источников парламентских процедур.Парламентские процедуры, основываясь на материальных нормах <$• I права, зависят от конституционных функций законодательного органа, от роли и места парламента в системе органов государственной власти, т.е.исходят из принципа разделения властей. С помощью парламентских процедур происходит формирование не только самих структур парламента, но и иных органов государственной власти (например. Правительства РФ).^ Основной функцией парламента является законодательная.Парламентские процедуры, содержащие правила по которым осуществляется законодательный процесс, требуют некоторых изменений и дополнений, исходя из практической работы парламента, для более эффективной его работы необходимо внести изменения в регламент Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации: & 1. Следует планировать работу Государственной Думы таким образом, чтобы учитывались возможности нижней палаты и включать в законопроектную работу такое количество проектов, которое она смогла бы реально рассмотреть в период одной сессии, исключив при этом вопросы, I которые не относятся к ведению Государственной Думы.2. При формировании программы работы и календаря рассмотрения законопроектов на текущий месяц должны рассматриваться только наиболее i^ важные законопроекты, в первую очередь правительственные законопроекты.3. Следует оптимизировать деятельность Объединенной комиссии по координации законодательной • деятельности. Таким образом.Государственная Дума могла бы учитывать приоритеты в планировании законодательной работы - как на год, так и на очередной созыв., 4. Одна из наиболее важных функций Государственной Думы — это рассмотрение и одобрение государственного бюджета на очередной год, однако она не закреплена в Регламенте в качестве процедурных правил.Поэтому следует дополнить Регламент Государственной Думы соответствующей главой, в которой бы была установлена процедура Ф^' осуществления нижней палатой бюджетных полномочий. В данной главе также следует регламентарно установить процедуру рассмотрения

(обсуждения) отчета Правительства об исполнении бюджета.5. Обращаясь к практике лоббирования законопроектов, следует принять специальный закон или внести соответствующие нормы в регламент нижней палаты для правового регулирования этих отношений, что позволит повысить эффективность законодательной работы.6. Необходимо зафиксировать в Регламенте Государственной Думы процедуру рассмотрения рекомендаций парламентских слушаний по наиболее важным вопросам и утверждения таких рекомендаций на пленарном заседании.й> Кроме того, повысить эффективность законодательного процесса по спорным вопросам возможно при помощи согласительной комиссии, для , этого необходимо разработать регламент такой комиссии, который содержал бы порядок ведения заседания, процедуры, регламентирующие порядок работы таких комиссий и принятия решения по вопросам, которые рассматриваются в рамках работы согласительной комиссии.Таким образом, для совершенствования и повышения эффективности ^ законодательного процесса, четкой работы палат Федерального Собрания Российской Федерации и их взаимодействия с другими органами государственной власти, необходимо совершенствование и детальная разработка парламентских процедур. Работа законодательного , (представительного) органа государственной власти, обеспечение его деятельности и организации, а также выполнегше этим органом своих конституционных функций и полномочий во многом зависит от эффективности парламентских процедур. В свою очередь парламентские процедуры придают правовой характер деятельности парламента и законам, принимаемым им.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Игнатов, Евгений Александрович, 2003 год

1. Официальные документы и нормативные акты.

2. Бюджетный кодекс Российской Федерации//Полный сборник0 , кодексов Российской Федерации.-М.: 1999 —652-716 с.

6. Думский вестник. - М.: 1994 - №2 - 23 с., 7. Конституция Российской Федерации. - М: 1999 - 114 с.

7. Конституции республик в составе Российской Федерации. - М.:1995-81 с.

8. Материалы по учреждению Государственной Думы. - СПб.: 1905124 с.

9. Нормативно-методические документы по вопросаморганизационного обеспечения деятельности Государственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации. - М.: 1998 - 105 с.

10. Наказ Государственной Думы. - СПб.: 1912 - 84 с.<jv> j 12. Отчёт бюджетной комиссии Государственной Думы. — СПб.: 1912 - 7 с.

11. О производстве выборов и учреждении Государственной Думы иГосударственного Совета. — М.: 1906 - 14 с.

12. Парламентские слушания//Информационно-аналитическийО' ' бюллетень. - М.: 1999 - №2 46 с.

13. Парламентские слушания//Информационно-аналитический1.<>^ бюллетень. - М.: 1993-2000 - 76 с.

14. Парламентские слушания в Государственной Думе. - М.: 2000Вып.12-50с.

15. Парламентские слушания в Государственной Думе. — М.: 2000в Вып.13-26с.

16. Постановление Конституционного Суда от 15 июля 1996 года поделу о проверке конституционности п.1 ст.1 и п.4 ст.З Закона Российской Федерации от 18 октября 1991 года «О дорожных фондах в Российской Федерации»//Российская газета. - 1996, 20 июля.

17. Регламент Государственной Думы Федерального СобранияРоссийской Федерации. - М.: 1998 - 175 с. ^ 20. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 1994 №8-801 ст.

18. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 1995№16-11385 ст.

19. Собрание законодательства Российской Федерации. — М.: 1995№20-1774 ст.

20. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 1995№49 - 4867 ст.

21. Собрание законодательства Российской Федерации. — М.: 1996№13-1447 ст.

22. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 19969^ №16-1842 ст.

23. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 1998№12-1426 ст.

24. Собрание законодательства Российской Федерации. - М.: 1998№16-1863 ст.

25. ФЗ «О статусе члена Совета Федерации и статусе депутатагосударственной Думы Федерального Собрания Российской Федерации». М.: 1999-19 с. ^ II. Монографии и статьи.

26. Авакьян А. Правовое регулирование деятельности советов. - М.:1990-121-122 с.

27. Авакьян А. Проблемы теории и практики конституционногоконтроля и правосудия//Вестник Московского университета. Сср.11, Право. 1995-№4-22-23 с.

28. Авакьян А. Практика российской государственности//Вестник, Московского Университета. Сер. 18, Социология и политология. - 1997 - №1 - 48 с.

29. Авакьян А. Федеральное Собрание - Парламент России. — М.:о) 1999-432 с.

30. Автономов А. Актуальные проблемы законодательного процесса вРоссийской Федерации/ТПроблемы законодательного права России. — М.: 1996-10 с.

31. Агешин Ю. Информационное обеспечение законодательных^ органов//Российская юстиция. - М., 1994. №2. 45-48.

32. Баренбойм П.Д., Мишин А.А. Взаимоотношения президента и^ конгрессаШроблемы американистики. - М., 1986. №4. - 29-50.

33. Баталов Э. Без контроля над властью нет демократии//Российская. Федерация.-М.: 1994-№12-2-3 с.

34. Барсенков А.С., Корецкий В.А. Федеральное Собрание Российской>^ Федерации. - М., 1997. - 664 с.

35. Боботов СВ., Жигачев И.Ю. Введение в правовую систему США."$>, -М. : 1997-178 с.

36. Боботов СВ. Конституционная юстиция (сравнительный анализ).-М. : 1994-88 с.

37. Бусыгина И. Формирование верхней палаты парламента вфедерациях: Россия и зарубежный опыт//Мировая экономика и 1.международные отношения. -М. , 1996. №7. -С. 128-133.

38. Васецкий Н.А., Краснов Ю.К. Государственная ДумаФедерального Собрания Российской Федерации второго созыва: Состав и структура. Правовой статус. Основные результаты деятельности. - М.: , Государственная Дума, 1999. - 143 с.

39. Васильев В. Как формировать Совет Федерации//Российская^' Федерация. - М., 1995. №4. - 36-38.

40. Вишняков В. Бессилие законодателей — угрозадемократии//Российская Федерация. - М., 1994. №12. - 8-9.

41. Власенко Н.А. Основы законодательной техники: Практическоеруководство. - Иркутск, 1995 - 109 с.

42. Глазунов М., Митрофанов Б. Судьба первогопарламента//Советская юстиция. - М., 1989. №21. - С,22-24. -Р-:

43. Горобец В.Д. Система комитетов и комиссий палат ФедеральногоСобрания//Государство и право. 1998. №8. 33-38.

44. Горобец В.Д. Парламент Российской Федерации. - М.: 1998 - 219с. j ^ 51. Гранкин И.В. Парламент России.-М.: 1999-201 с. ' 52. Демин В.А. Государственная Дума России (1906-1917): Механизм функционирования.-М.: 1996-389 с.

45. Дякин B.C. Буржуазия, дворянство й царизм. - Ленинград: 1988120 с.

46. Егоров А., Никифоров М.А. Конгресс С1ЛА//Очеркипарламентского права. - М., 1993. - 52-83. ^ 55. Звягин Ю. Законотворческая деятельность Думы: авторитеты и приоритеты//Российская Федерация. - М., 1994. №4. - 4-5.

47. Звягин Ю. «Предлагаю проект закона..»: Право законодательнойинициативы. Как его использовать?//Российская Федерация. - М., 1995. №8. -С.22-23.

48. Исаков В.Б. Законодательный кодекс Российской Федерации(макет)//Подготовка и принятие законов в правовом государстве. - М.: 1998 419-517.

49. Иванов Л. Опыт законодательной деятельности ФедеральногоСобрания Российской Федерации первого созыва (регламентарные процедуры и реальная практика)//Проблемы парламентского права. - М.: <•>: 1996-25-56

50. Ковачев Д.А. Парламентская процедура: понятие, виды,регламентация (на опыте зарубежных государств)//Вестник межпарламентской ассамблеи. - СПб.: 1994 - №4 - 188-189 с.

51. Козлова Е. Федеральное Собрание//Человек и закон. 1994. №6.^ 3-10.

52. Котенков А. А. Актуальные проблемы взаимоотношенийG^ ^