Неправительственные организации и органы государственной власти: административно-правовые основы взаимодействия тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Субочева, Виолина Александровна

• Субочева, Виолина Александровна
• кандидат юридических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Субочева, Виолина Александровна

Введение

Глава 1. Неправительственные организации в Российской Федерации: административно-правовое положение в системе институтов гражданского общества

1.1. Понятие и природа неправительственных организаций как институтов гражданского общества

1.2. Становление, развитие и виды неправительственных организаций в Российской Федерации

1.3. Правовые основы организации и деятельности неправительственных организаций

Глава 2. Административно-правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти

2.1. Правовые основы взаимодействия неправительственных организаций с Президентом Российской Федерации

2.2. Взаимодействие неправительственных организаций с органами законодательной власти

2.3. Формы взаимодействия и сотрудничества неправительственных организаций с органами исполнительной власти

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Неправительственные организации и органы государственной власти: административно-правовые основы взаимодействия»

Актуальность темы диссертационного исследования обусловлена тем, что неправительственные организации играют важнейшую роль в формировании современного гражданского общества в России, становлении демократии, защите прав и свобод граждан. Все более заметным становится их вклад в решение общенациональных и региональных задач, связанных с развитием экономики, социальной защитой населения и, прежде всего, в совершенствование и повышение эффективности взаимодействия и сотрудничества между общественными институтами и органами государственной власти. Активность неправительственных организаций проявляется в самых разнообразных сферах - социальной, культурной, образовательной, жилищно-коммунальной, здравоохранения и других.

Международная практика свидетельствует, что учет международных стандартов и специфики деятельности неправительственных организаций является гарантией процесса динамичного и поступательного развития гражданского общества, повышения общественного потенциала любой страны, вставшей на путь демократизации государственно-общественных отношений.

В настоящее время в отечественном законодательстве содержится довольно обширный комплекс общих норм, обеспечивающих регулирование правового положения, порядка создания и деятельности неправительственных организаций, форм их взаимодействия с органами государственной власти и местного самоуправления. Существует также ряд специальных законодательных актов, регулирующих деятельность отдельных категорий неправительственных организаций, в числе которых молодежные и детские общественные объединения, религиозные организации, адвокатские организации, организации работодателей, инвалидов и другие. Динамичное развитие сектора неправительственных организаций, 3 повышение их социальной значимости в обществе требуют постоянного совершенствования правовых условий их деятельности.

Налаживание конструктивного диалога и сотрудничества между неправительственными организациями и органами государственной власти (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Российской Федерации) является важнейшим условием эффективного функционирования неправительственных организаций, формирования благоприятных условий для участия граждан в принятии и реализации решений, включения их потенциала в достижение общенациональных целей страны. Следовательно, вопросы совершенствования и пересмотра действующего законодательства, регулирующего сферу взаимодействия неправительственных организаций с органами государственной власти, являются весьма актуальными и значимыми для реализации принципов демократического государства.

Степень научной разработанности проблемы. Теоретическую основу для исследования составили, прежде всего, работы общетеоретического и отраслевого характера. Наиболее обстоятельно вопросы гражданского общества (истории его зарождения и развития, форм взаимодействия с государством, содержания и классификации его институтов) исследовались в трудах таких ученых, как: Т.К.Бойкова, В.В.Витюк, В.И.Гавриленко, С.Е.Заславский, А.Д.Керимов, С.А.Комаров, В.В.Лазарев, Х.Б.Толкачев и др.

Вопросы создания и деятельности неправительственных организаций в Российской Федерации неоднократно являлись предметом исследования в юридической науке. Им посвящены работы таких ученых, как: И.В.Аверкиев, И.А.Азовкин, Л.М.Алексеева, А.П.Боровиков, Н.И.Данченко, Е.В.Зайцева, В.В.Кравченко, Г.А.Кудрявцева, И.И.Лукашук, А.И.Лукьянов, Т.Д.Матвеева, С.А.Солдатов, А.Д.Степанский, А.Н.Талалаев, А.И.Щиглик, С.С.Юрьев Ц.А.Ямпольская, М.В.Яновский и др.

Важное значение для административно-правового анализа направлений взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций, имеют работы: А.Л.Арефьева, И.Н.Барцица, М.В.Батуриной, М.П.Бурова, Д.Г.Бурцева, В.Г.Вишнякова, В.Д.Граждана, В.В.Гребенникова, Л.Ю.Грудцыной, Ю.А.Дмитриева,

A.В.Егорова, Б.А.Исаева, Ю.В.Ирхина, Е.Г.Крыловой, М.Н.Марченко, М.С.Матейковича, А.Подберезкина, И.В. Понкина, В.А.Прокошина,

B.Л.Римского, А.Ю.Сунгурова, В.Л.Тамбовцева, С.Н.Шевердяева,

C.В.Шмелевой.

Вместе с тем проблемы взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций в современных условиях проведения административной реформы в научной литературе исследованы фрагментарно и недостаточно, что предопределило необходимость нового исследования

Объектом диссертационного исследования являются административно-правовые отношения, складывающиеся в процессе осуществления взаимодействия неправительственных организаций и органов государственных власти.

Предметом диссертационного исследования является законодательство, регулирующее административно-правовые аспекты взаимодействия неправительственных организаций и органов государственной власти и практика реализации данного законодательства.

Целью диссертационной работы является исследование административно-правовых основ взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций.

Достижение поставленной цели осуществлялось в ходе решения следующих задач: анализа правового содержания основных понятий, рассматриваемых в диссертационном исследовании, выявление юридически значимых соответствий и различий между ними; 5

- исследования особенностей и тенденций современного развития административно-правовых механизмов взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями;

- выявления недостатков административно-правового регулирования взаимодействия органов государственной власти и неправительственных организаций, разработка предложений по совершенствованию законодательства Российской Федерации в исследуемой области;

- анализа практики реализации административно-правовых норм и механизмов, гарантирующих, регулирующих и обеспечивающих взаимодействие органов государственной власти и неправительственных организаций;

- выработки приоритетных направлений повышения эффективности административно-правовой политики Российской Федерации в сфере контроля и поддержки деятельности неправительственных организаций; выявления и исследование основных особенностей административной правосубъектности неправительственных организаций, проявляющиеся в административно-правовых отношениях, в том числе: в отношениях в связи с государственной регистрацией неправительственных организаций, государственным надзором и контролем за деятельностью неправительственных организаций, а также иных административных правоотношениях.

Методологическую основу диссертации составили классические общенаучные и специальные методы познания, в частности: анализ, синтез, системный, социологический, историко-юридический методы, метод сравнительного правоведения, анализ документов и т.д. Их применение и сочетание с современными достижениями юридической, философской, политологической и социологической мысли позволило выявить и проанализировать содержание государственно-правового механизма взаимодействия неправительственных .организаций с органами государственной власти.

Нормативно-правовую базу диссертации составляют Конституция Российской Федерации, федеральные законы, законы субъектов Федерации, Указы Президента Российской Федерации, Постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные правовые акты.

В ходе диссертационного исследования изучен обширный научно-монографический материал, публикации по вопросам теории государства и права, истории государственного управления, а также по конституционному, административному, служебному и иным отраслям российского права.

Научная новизна диссертационного исследования определяется разработкой теоретических и практических аспектов правового обеспечения сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций, обоснованием рекомендаций и предложений, направленных на повышение результативности деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций.

Элементы новизны проявлены в выявлении наиболее важных, ключевых проблем механизма правового регулирования дальнейшего развития, совершенствования и повышения эффективности взаимодействия государственных органов и неправительственных организаций.

Результатом проведенного исследования являются следующие положения, выносимые на защиту:

1. В диссертационной работе автором предложен ряд уточненных основных понятий по теме диссертационного исследования.

В научной литературе «неправительственная организация» представляет собой собирательное понятие, характеризующее совокупность объединений, образующих ряд институтов гражданского общества. В авторской концепции, неправительственная организация - это 7 не являющаяся государственной или муниципальной (и не имеющая в составе учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений) некоммерческая организация, добровольно создаваемая гражданами для достижения и реализации социальных, культурных или (и) правозащитных целей, не связанных с извлечением и распределением прибыли между членами организации.

Это понятие в настоящее время отсутствует в законодательстве Российской Федерации, что оказывает негативное влияние на административно-правовые отношения, складывающиеся между органами государственной власти и неправительственными организациями.

2. Проведенный анализ форм взаимодействия органов государственной власти с неправительственными организациями позволил выделить два типа таких форм:

1) поддержка функционирования и развития общественных организаций, осуществления и совершенствования их уставной деятельности. К данному типу относятся следующие формы: предоставление независимым некоммерческим организациям налоговых льгот; предоставление налоговых льгот лицам, оказывающим материальную поддержку неправительственным организациям; предоставление неправительственным организациям льгот неналогового характера (по аренде помещений и т.п.); безвозмездная передача государственного или муниципального имущества (зданий, сооружений, технических средств и т.п.) в собственность независимым некоммерческим организациям; предоставление льготных кредитов; информационная, консультационная помощь и другие формы поддержки.

2) привлечение неправительственных организаций к разработке и реализации государственных и муниципальных программ. Здесь выделены такие формы, как: координация деятельности и совместная разработка программ; размещение заказов на выполнение социальных услуг; 8 поддержка проектов и программ неправительственных организаций в рамках государственных и муниципальных программ.

3. Сформулирован и обоснован вывод о том, что в настоящее время в условиях не достаточной правовой гарантированности условий свободной деятельности неправительственных организаций и обеспеченности взаимодействия государства и неправительственных организаций актуализируется вопрос совершенствования административно-правовых основ и механизмов такого взаимодействия, поскольку их недостаточность в законодательстве Российской Федерации является причиной неэффективной реализации указанных конституционно-правовых и международно-правовых гарантий и, как следствие, существенным сдерживающим фактором развития гражданского общества в России и его потенциала осуществления общественного контроля за деятельностью органов государственной власти.

4. Показано, что установленный законодательством особый порядок государственного контроля ,и надзора в отношении саморегулируемых организаций, осуществляемых органами Федеральной службы государственной регистрации, кадастра и картографии, создает административные препятствия для деятельности значительной части социально ориентированных саморегулируемых организаций. В основе дифференцируемого подхода к государственному контролю за деятельностью саморегулируемых организаций должен лежать принцип разделения саморегулируемых организаций в зависимости от сферы и направления деятельности (торговля, строительство, аудиторская деятельность и т.д.), а также принцип их разделения в зависимости от источников финансирования и величины доходов.

5. Обоснован вывод, что основная часть бюджетных средств в социальной сфере, направляемая на финансирование оказания определенных видов социальных услуг, должна распределяться не в форме финансирования содержания государственных учреждений, а в 9 форме государственных (муниципальных) грантов и контрактов, заключаемых как с государственными, так и с негосударственными некоммерческими организациями. При конкурсном распределении бюджетных средств, например, при выделении государственных контрактов, должна быть обеспечена реальная возможность участия неправительственных организаций наравне с государственными (муниципальными) некоммерческими организациями. Так как в большинстве своем государственные (муниципальные) контракты заключаются в рамках реализации государственных (муниципальных) социальных программ, необходимо в нормативных документах, определяющих порядок разработки и реализации государственных и муниципальных программ, закрепить указание на возможность участия в этих программах на конкурсной основе неправительственных организаций независимо от формы их собственности.

6. Сформулирован и научно обоснован вывод о необходимости законодательного закрепления правовой интерпретации понятия «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» (автономные некоммерческие организации, некоммерческие партнерства, саморегулируемые организации, государственные корпорации), поскольку соответствующим терминам, содержащимся в Федеральном законе от 19 мая 1995 г. 82-ФЗ «Об общественных объединениях» не дано толкования. Понятие «общественно-государственные (государственно-общественные) объединения» дает четкое представление о функциональном различии общественных объединений, созданных при участии государства (например, некоторые виды фондов) от неправительственных организаций, не являющихся государственными или муниципальными некоммерческими организация (и не имеющими в составе своих учредителей органов государственной власти или органов местного самоуправления, государственных или муниципальных органов и учреждений).

10

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Полученные в ходе исследования выводы и сформулированные на их основе практические предложения и рекомендации по оптимизации сотрудничества органов государственной власти и неправительственных организаций способствуют повышению эффективности профессиональной деятельности органов государственной власти и институтов гражданского общества, могут быть использованы в деятельности органов государственной власти и неправительственных организаций, а так же в научных исследованиях и в преподавании по проблематике конституционного и административного права.

Апробация результатов исследования. Настоящая диссертационная работа выполнена и обсуждена на кафедре государственного управления, правового обеспечения государственной и муниципальной службы ФГОУ ВПО «Российская академия государственной службы при Президенте Российской Федерации». Основные положения и результаты исследования нашли отражение в публикациях, выступлениях на научно-практических конференциях, участии в круглых столах.

Структура диссертационного исследования обусловлена целью, задачами, логикой исследования и включает введение, две главы, каждая из которых состоит из трех параграфов, заключение, список используемых нормативных правовых источников и научной литературы.