Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Якутова, Марина Аркадьевна

• Якутова, Марина Аркадьевна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Якутова, Марина Аркадьевна

Введение .С.З

Глава 1. Теоретико-правовые основы механизма правового регулирования межбюджетных отношений в Российской Федерации 1.1. Понятие и сущность механизма правового регулирования межбюджетных отношений .С.

12. Условия эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.С.

Глава 2. Источники правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований

2.1. Основы правового регулирования межбюджетных отношений госуд арства и муниципальных образований .С.

22. Федеральные и региональные нормативные правовые акты в системе источников правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований .С.

23. Нормативные акты муниципальных образований в системе источников правового регулирования межбюджетаых отношений с гххударсгвом.С.

Глава 3. Правоотношения как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований 3.1. Системообразующие категории межбюджешых отношений.С.

32. Особенности бюджетно-правового сттуса субъектов межбюджетных отношений .С.

Глава 4. Реализация норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований .С.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. В настоящее время в России протекает, наряду с решением и других задач, новый этап реформирования межбюджетных отношений. Ни у кош не вызывает сомнения необходимость скорейшего укрепления финансовой базы российских регионов и муниципальных образований. Однако фактическое повышение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной проработки механизма правового регулирования межбюджешых отношений, как способе реализации социально значимых интересов и потребностей территорий.

Особого внимания требует проработка действенного механизма правового регулирования межбюджетных отношений между государством в целом, в лице его федеральных и региональных органов, и местным самоуправлением как самостоятельным демократическим инстшутом организации российской публичной власти, который впервые за 80 лет заменил не столько систему местных советов и исполкомов, а прежде всего партийно-государственную систему, в которой вертикаль управления поддерживалась строго иерархическим территориальным и отраслевым устройством КПСС. С началом муниципальной реформы 90-х годов местная власть в России впервые осталась наедине с государственной бюрократией без партийной опеки. В результате недостаточности бюджетных средств на покрытие бюджетных услуг населению, концентрации всех рычагов бюджетного регулирования на государственном уровне и слабых законодательных гарантий финансовых основ местного самоуправления, местные власти повсеместно оказались неспособными в полном объеме выполнять предписанные им функции. В таких условиях создание и запуск стабильного и надежного механизма правового регулирования межбюджетных отношений между государством и местным самоуправлением приобретает особую * актуальность и выраженную практическую направленность.

Вместе с тем, полно и всесторонне исследовать все проблемы правового регулирования межбюджетных отношений, выработать критерии эффективности функционирования соответствующего механизма и дать всеобъемлющие рекомендации по совершенствованию его работы в рамках отдельного диссертационного исследования невозможно. Поэтому автор определил значение своей работы в исследовании механизма правового регулирования в бюджетной сфере, последовательно основываясь на следующей логической схеме: теоретико-правовые основы механизма правового регулирования межбюджетных отношений; источники правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления; правоотношения и правореализация как элементы механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.

Степень разработанности темы исследования. Обобщение, анализ и оценка взаимодействия государства и местного самоуправления свидетельствуют о том, что финансово-экономические проблемы еще не получают в этом плане должного и полного разрешения. Недостаточно используются многие теоретические аспекты регионального управления и самоуправления, подробно рассмслренные в трудах дореволюционных ученых и государственных деятелей: ВЛБезобразова, АЛВасильчикова, ЛДВелихова, СЮВитте, ММХовалевского, ЛМКоркунова, НЛЛазаревского, ВАЛебедева, ПЛНовгородцева, МФ.Орлова, МЛСвечникова, ЛАСтолыпина, ЛВ.Ходского, БЛЧичерина, ИЛЯнжула и других. Это же можно отнести к послереволюционным годам, когда наиболее полно проблемы бюджетного права исследовали МЛБогалепов, С АКотляревский, ФАМеньков, МЛСобалев.

В то же время после принятая в 1993г. новой Конституции РФ стал заметен повышенный интерес отечественных ученых к местному самоуправлению и регионоведению в России. Сред и многих современных авторов, посвятивших свои труды соответствующим вопросам, С ААвакьян, АСАвгономов, ГВ Атаманчук, ШХБачило, ДЛБахрах, ААБелкин, ТМБялкина, ВЛВасильев, ЮАВеденеев, БЛГабричидзе, ГАГаджиев, ТДЗражевская, МАКраснов, ОЕ .Кугафин, БМЛазарев, ТГМоршакова, АЯСлива, Ю ЛСгарилов, Б АСтрашун, Ю АТихомиров, Б ЛТопорнин, ИАУмнова, В Л Фадеев, ВЕ.Чиркин, КФШеремег, Е.СШугрина и другие.

Существенное теоретическое значение для настоящей диссертации в связи с исследованием понятая «механизм правового регулирования» имели работы ССАлексеева, ВМБаранова, АЛБобылева, СЛБратуся, ВБЛсакова, В.ЛГоймана, ЛЛЗавадской, ВЛКарташова, АВМалько, НЛМатузова, ВЛНерсесянца, ДМЧечога, ФШЯмбушева.

В области изучения проблем эффективности права высокую содержательную роль для данного исследования сыграли работы ВЛКазимирчука, ДАКеримова, В.НКудрявцева, В.ИНикитинскош, И-С.Самощенко, ВВГлазырина, ВВЛазарева, В АФедосовой, АОЯкушева.

Проблемы межбюджетных спношений и бюджетного федерализма широко представлены в использованных автором исследованиях отечественных ученых-финансистов и практиков финансовой деятельности ЮВЛрбатской, КСБельского, АЮВикулина, ОНГорбуновой, СВЗапальского, АМЛаврова, МВ .Карасевой, ЮАКрохиной, КККучерова, ЛГШаачовой, СГЛепеляева, МИЛискогина, ЮЛСмирниковой, ГАТосуняна, НВ.Химичевой, СЮ.Фабричнош и других авторов.

И все же, несмотря на большое внимание, уделяемое российскими правоведами проблемам регионализации и взаимодействия государства и местного самоуправления, а также довольно многочисленным исследованиям ученых-экономистов (ОРАкимов, НВБакша, АМБабашкина, НВЗамятина, ТРЛавлинская, ВЛЛексин, ААМазур, КС Максимова, ЯИЛронина, ААРубан, СИХурсевич, АШИвецов, ВБШуба и другие), специальное исследование проблем правового регулирования межбюджетных отношений, эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления не проводилось. Между тем, именно органы местного самоуправления несут наибольшую социальную нагрузку, требующую значительных бюджетных затрат, в то время как текущее бюджетное законодательство содержит ред норм, не действующих и не имеющих специальных механизмов действия, что способствует укоренению правового нигилизма со стороны государства и созданию излишней конфликтности в российском обществе, в системе публичной власти. Более того, протекающая административно-госудфсгвенная реформа в России в условиях отсутствия эффективно функционирующего механизма правового регулирования в финансовой сфере может вновь оказаться реформой-фикцией, реформой-декларацией.

Таким образом, особая актуальность проблемы правового регулирования и правоприменения в области межбюджетных отношений на современном этапе государственного реформирования определила выбор темы, постановку цели и задач, структуру и логику исследования.

Объект исследования составляет совокупность специальных правовых средств -бюджегао-правовых норм, межбюджетных правоотношений, возникающих между государством (в лице его федеральных органов и органов субъектов Федерации) и муниципальными образованиями (в лице органов местного самоуправления), а также реализация норм бюджетного права - в совокупности составляющих механизм правового регулирования межбюджегаых отношений.

Предметом исследования являются нормативно-правовые акты всех уровней публичной власти в Российской Федерации и правоприменительная практика в области межбюджегаых отношений государства и местного самоуправления.

Цель диссертационной работы состоит в том, чтобы на базе исследования действующей системы межбюджетных отношений между государственным и муниципальным уровнями публичной власти выработать понятие и определить сущность механизма правового регулирования межбюджегаых отношений, выявить неработающие связи между элементами механизма правового регулирования, а также отдельные недостатки правовых средств, составляющих д анный механизм, и предложить способы повышения эффективности правового регулирования бюджетных отношений между государством и местным самоуправлением.

Для достижения указанной цели в диссертации были поставлены следующие задачи:

• определить понятие и сущность механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований;

• выявить условия и критерии эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований;

• определить теоретические основы источников правового регулирования межбюджетных отношений, а также выявить особенности федерального, регионального и муниципального нормотворчества в рассматриваемой сфере;

• рассмотрел, межбюджетные правоагаошения в качестве элемента механизма правового регулирования межбюджетных отношений;

• установил, состав и определить системообразующие элементы межбюджетных правоотношений;

• выявить особенности бюджетно-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений;

• рассмотреть процесс реализации норм бюджетного права как элемент механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.

Теоретические и методологические основы диссертации. Теоретическую основу диссертации составили исследования российских и зарубежных ученых и специалистов-практиков по общей теории государства и права, теории федерализма, регионализации, бюджетному регулированию, финансово-экономическим и правовым проблемам межбюджетных отношений.

Нормативная база исследования включает Конституцию РФ, законодательство Российской Федерации и ее субъектов, местное нормотворчество.

Автор в своей работе использовал также аналитические материалы Государственной .Думы, Правительства Российской Федерации, Министерства финансов, Министерства экономического развития и торговли. Исследована и обобщена судебная практика по разрешению межбюджетных споров, информация Госкомстата. В ходе диссертационного исследования изучались федеральные и региональные программы в области реформирования межбюджетных отношений, материалы независимых исследований, семинаров, совещаний, научно-практических конференций по данным проблемам. Кроме того, автором проведен анкетный опрос представителей более 70 муниципальных образований, результаты которого обработаны и представлены в диссертации.

Методологическую основу исследования составляют общенаучный диалектический метод познания, метод системного анализа, нормативно-логический метод, методы сравнительного правоведения, правового моделирования и прогнозирования. В настоящем исследовании использованы также экономические категории, что, по мнению автора, позволяет наиболее точно и полно раскрыть правовую природу межбюджетных отношений. В рамках систематизации полученных данных применялись статистические методы.

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что в нем впервые сделана попытка применить теоретические конструкции механизма правового регулирования к специальной области финансового права — межбюджетным правоотношениям - и выявить общие условия эффективности функционирования механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований.

В результате проведенного исследования сформулированы ряд предложений по совершенствованию бюджетных нормативных правовых актов федерального, регионального и муниципального уровней.

На защиту выносятся следующие новые и содержащие элементы новизны положения:

1. Определен механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований в качестве системы правовых средств (норм бюджетного права, межбюджетных правоотношений, актов реализации норм бюджетного права и особых бюджетно-правовых режимов), организованных специфическим образом в определенной последовательности, с помощью которых осуществляется эффективное целенаправленное воздействие на межбюджетные отношения путем сбалансирования интересов Российской Федерации, субъектов РФ и муниципальных образований. Правовыми средствами - элементами данного механизма являются нормы бюджетного права, межбюджетные правоотношения, юридические факты, акты реализации норм бюджетного права, которые в своей последовательности образуют процесс (стадии) межбюджетного правового регулирования.

2. Появление индивидуального регулирования в бюджетном праве повлекло выделение особой группы юридических фактов, закрепленных в нормативных актах и предназначенных на ориентацию с фактической стороны индивидуального регулирования. К названной группе относятся особенности социально-экономического развития отдельных территорий, положение субъектов межбюджетных отношений, предполагающие введение для них особых правовых режимов (иммунитет бюджета, институт внешнего управления, свободные экономические зоны и особые налоговые режимы и тл.).

3. Юридическое содержание межбюджегаых правоотношений образуют права и обязанности их участников. Проведенное исследование бюджетных прав и обязанностей субъектов межбюджетных отношений выявило необходимость рассмотрения объективного правового интереса обязанной стороны в двух аспектах: как интерес на уровне диспозитивных отношений, определенный взаимными правами и обязанностями участников межбюджетных правоотношений, где эти взаимные условия стремятся к равновесию; как интерес на уровне императивных отношений, ще наблюдается обратная зависимость и к равновесию стремятся права «вышестоящих» и обязанности «нижестоящих» участников правоотношений. Кроме того, права каждого публичного образования в бюджетной сфере всегда связаны с его обязанностью предоставлять социальные услуги гражданам, поэтому право требования определенных финансовых ресурсов у вышестоящего бюджета для выполнения своих социальных функций - это, по сути, обязанность каждого публичного образования.

4. По ]фитерию правового статуса участников осуществлена классификация правоотношений между бюджетами на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи являются преобладающими.

5. На основе системного анализа Бюджетного кодекса РФ (в частости, статьи 10 и положений Главы 16) доказывается, что бюджетные отношения между равными по правовому статусу территориальными субъектами не являются межбюджетными. Бюджетные правоотношения между равными по правовому статусу участниками должны оформляться договором публичного содержания и заключаться в границах бюджетной компетенции соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

6. Получено следующее определение бюджешо-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений - это правовое положение Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в бюджетных правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность юридических прав и обязанностей, конкретизирующая бюджешо-правовые предметы ведения и полномочия (бюджетную компетенцию территориальных субъектов). Выявлены особенности бюджегао-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений (субъектами межбюджетных отношений могут быть только территории, как носители суверенитета, органам власти лишь делегированы права территорий), обусловленные спецификой бюджетной правосубъектности и компетенции данных субъектов в межбюджетных правоотношениях.

7. Выделены и исследованы следующие основные источники правовою регулирования межбюджетных отношений: нормативный акт, нормативный договор; судебная фактика.

Сформулировано определение бюджешо-правового нормативного акта как публичного, официально обозначенного документа, принятого уполномоченным органом государства или муниципального образования в соответствии с установленными законом правилами, имеющего юридическую силу, выражающего властные веления и направленного на регулирование общественных отношений в бюджетной сфере.

Обоснован вывод о том, что не всякое применение судом бюджетно-правовой нормы является судебной практикой, а только такое применение, которое связано с выработкой устоявшегося положения, полученного в результате неоднократного применения нормы бюджетного права по аналогичным делам, выступающее как определенный элемент правоприменительной стадии механизма правового регулирования в финансовой сфере.

8. Модель организации межбюджетных отношений государства и муниципальных образований устанавливается нормативными правовыми актами федерального уровня, но получает конкретизацию в законодательстве субъектов РФ.

Разнонаправленносгь интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам распределения бюджетных средств, дгаауег необходимость большего внимания со стороны федерального центра к вопросам установления гарантий финансовой обеспеченности местного самоуправления.

9. Результатом действия механизма правового регулирования межбюджетных отношений выступает реализация норм бюджетного права. Установлено, что реализация норм бюджетного права - это практическое осуществление их предписаний в правомерном поведении субъектов права.

10. Выявлены следующие основные условия эффективности механизма правового регулирования межбюджешых отношений: совершенство правовых норм и их согласованность; стабильность бюджетного законодательства; высокий уровень правоприменительной деятельности, наличие действенного механизма государственного принуждения исполнения бюд жетных законов (не зависящего от политической воли и не допускающего избирательности применения норм права); отсутствие пробелов в правовом регулировании; развитое правосознание должностных лиц

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования. Теоретическая значимость проведенного исследования состоит в том, что оно вносит определенный вклад в теорию финансового (бюджетного) права, и в частности в те его аспекты, которые обусловлены бюджетным федерализмом.

Практическая значимость работы состоит в том, что выводы и предложения, приведенные в диссертации, могут бьпъ использованы в правотворческой деятельности по совершенствованию бюд жетного законодательства, а также в правоприменительной деятельности, в том числе в судебной практике.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы диссертационного исследования нашли свое отражение в публикациях автора, в выступлениях на научных и практических конференциях, при обсуждении и одобрении диссертации кафедрой административного и финансового права Российской правовой академии Министерства юстиции Российской Федерации.

Практические рекомендации диссертационного исследования использовались автором в его адвокатской практике по защите бюджетных прав муниципальных образований, преподавательской деятельности, а также в процессе экспертной работы. В частности, практические рекомендации исследования были использованы: в процессе подготовки и участия в рассмотрении Конституционным Судом Российской Федерации дела о проверке конституционности положений пункта 2 статьи 81 Закона Челябинской области «О бюджетном устройстве и бюджетном процессе в Челябинской области»; при подготовке законопроектов в области межбюджетных отношений для субъектов Российской Федерации (Ульяновская область, Ставропольский край, Ямало-Ненецкий автономный округ); при подготовке модельных муниципальных правовых актов по бюджетно-правовым вопросам; при экспертизе материалов Правительства в составе рабочей группы Министерства экономического развития и торговли по введению в действие нового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»; при чтении лекций на курсах повышения квалификации государственных и муниципальных служащих в МГУ им. М.В Ломоносова, также на региональных семинарах и совещаниях в г. Москве, Архангельской, Астраханской, Владимирской, Ивановской, Московской, Нижегородской, Пермской, Свердловской, Ульяновской областях, Ставропольском крае, Республике Бурятия, Ханты-Мансийском автономном округе.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Якутова, Марина Аркадьевна

188 Заключение

Практика развития межбюджетных отношений в России и в зарубежных странах убедительно свидетельствует о том, что модель межбюджетных отношений, основанная на принципах бюджетного федерализма, создающая финансовую основу для сохранения целостности и единства федеративного государства, является наиболее целесообразной и перспективной и в России. В современном мире общим вектором развития является поощрение инициативы «с мест» при сохранении единого правового пространства. Именно это позволяет «наращивать» конкурентоспособность страны в целом, развивая разнообразие ее частей, ориентируясь на культурную самобытность и экономические особенности регионов.

Принцип федерализма материализуется в межбюджетных отношениях. Категории «бюджетный федерализм» и «межбюджетные отношения» соотносятся как форма и содержание.

Существующие межбюджетные отношения в России сформировались в условиях коренных политических и экономических реформ и под влиянием глубокого экономического кризиса В переходный период они в целом выполняли свое предназначение, способствовали становлению и сохранению бюджетного федерализма. В то же время они содержат в себе элементы прежних, характерных для командно-административной экономики под ходок

Серьезной проблемой межбюджетных отношений государства и муниципальных образований остается низкий, в среднем не превышающий 15 процентов, уровень собственных доходов местных бюджетов, их несбалансированность и высокая дотационносгь, частые изменения нормативов отчислений от регулирующих доходов, перегруженность местных бюджетов нефинансируемыми мандатами, нечеткое распределение расходных полномочий между региональными и местными бюджетами, отсутствие необходимой прозрачности и единой методологии на формализованной основе предоставления местным бюджетам финансовой помощи. Все эти проблемы остаются актуальными, несмотря на новый реформаторский виток и принятие федерального закона №120-ФЗ от 20 августа 2004г. «О внесении изменений в

Бюджетный кодекс Российской Федерации в часта регулирования межбюджегаых отношений». Однако, по мнению автора настоящей работы, самая главная проблема российской государственности не в плохом законодательстве, а в том, что оно не выполняется на практике. В таких условиях детальная проработка условий эффективности функционирования для запуска стабильного и надежного механизма правового регулирования межбюджетных отношений государства и муниципальных образований приобретает особую актуальность и выраженную практическую направленность.

В представленном диссертационном исследовании сделана первая попытка выявить причины сбоев в работе механизма правового регулирования межбюд жетных отношений государства и местного самоуправления в Российской Федерации на основе анализа особенностей межбюджешого взаимодействия государственно-территориальных субъектов и муниципальных образований, определить критерии эффективности механизма правового регулирования в бюджетной сфере и наметить пути дальнейшего научного поиска в указанной области.

1. В результате проведенного исследования автор пришел к следующим теоретическим выводам, имеющим значение для развития бюджетного права как науки:

1.1. Повьтшение эффективности бюджетов всех уровней напрямую зависит от детальной проработки механизма правового регулирования межбюджегаых отношений, как средства реализации социально значимых интересов и потребностей территорий, что является одним из способов достижения целей бюджетного трава.

12. Механизм правового регулирования межбюджетных отношений определен автором в качестве системы правовых средств (норм бюджетного права, межбюджетных правоотношений, актов реализации норм бюджетного права и особых бюджетно-правовых режимов), организованных специфическим образом в определенной последовательности, с помощью которых осуществляется целенаправленное воздействие на межбюджетные отношения путем сбалансирования интересов Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Правовыми средствами - элементами данного механизма являются нормы бюджетного права, межбюджетные правоотношения, юридические факты, акты реализации норм бюджетного права, которые в своей последовательности образуют процесс (стадии) межбюджетного правового регулирования.

13. Появление индивидуального регулирования в бюджетном праве повлекло выделение особой группы юридических фактов, закрепленных в нормативных актах и предназначенных на ориентацию с фактической стороны индивидуального регулирования. К названной группе относятся особенности социально-экономического развития отдельных территорий, положение субъектов межбюджетных отношений, предполагающие введение для них особых правовых режимов (иммунитет бюджета, институт внешнего управления, свободные экономические зоны и особые налоговые режимы и тп.). Кроме указанной особенности, юридические факты в межбюджетньтх отношениях государства и муниципальных образований в целом имеют огромное значение, тж. отсутствие решающего юридического факта зачастую может стать непреодолимым препятствием, особенно если иметь виду, что названное всегда является функцией специальных компетентных органов, которые могут бьпь в свою очередь мало заинтересованы в развитии межбюджетных правоотношений и пользуясь несовершенством законод ательства искусственно созд авать такие препятствия.

1.4. Юридическое содержание межбюджетных правоотношений образуют права и обязанности их участников. Проведенное исследование бюджетных прав и обязанностей субъектов межбюджетных отношений выявило необходимость рассмотрения объективного правового интереса обязанной стороны в двух аспектах: как интерес на уровне диспозигивных отношений, определенный взаимными правами и обязанностями участников межбюджетных правоотношений, где эти взаимные условия стремятся к равновесию; как интерес на уровне императивных отношений, где наблюд ается обратная зависимость и к равновесию стремятся права «вышестоящих» и обязанности «нижестоящих» участников правоотношений. Кроме того, права любого публичного образования в бюджетной сфере всегда связаны с его обязанностью предоставлять социальные услуги гражданам, поэтому право требования достаточных финансовых ресурсов у вьтшесгоящего бюджета для выполнения своих социальных функций - это, по сути, од новременно и обязанность каждого публичного образования.

1.5. По критерию правового статуса участников осуществлена классификация правоотношений между бюджетами на вертикальные и горизонтальные. Первые опосредуют связи между Федерацией в целом, ее субъектами и муниципальными образованиями, как правило, на основе субординации. Вторые отражают связи между равноправными по юридическому статусу территориями: субъектами Федерации относительно друг друга или муниципальными образованиями соответственно. В условиях федеративного государства вертикальные бюджетные связи являются преобладающими.

1.6. На основе системного анализа Бюджетного кодекса РФ (в частности, статьи 10 и положений Главы 16) доказывается, что бюд жетные отношения между равными по правовому статусу территориальными субъектами не являются межбюджегаыми. Бюджетные правоотношения между равными по правовому статусу участниками должны оформляться договором публичного содержания и заключаться в границах бюджетной компетенции соответствующих органов государственной власти или местного самоуправления.

1.7. Получено следующее определение бюджетно-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений - это правовое положение Российской Федерации, субъектов Федерации и муниципальных образований в бюд жетных правоотношениях с их участием, содержанием которого является совокупность юридических прав и обязанностей, конкретизирующая бюджетно-правовые предметы ведения и полномочия (бюджетную компетенцию территориальных субъектов). Выявлены особенности бюджетно-правового статуса субъектов межбюджетных правоотношений (субъектами межбюджегаых отношений могут быть только территории, как носители суверенитета, органам власти лишь делегированы права территорий), обусловленные спецификой бюджетной правосубъектности и компетенции данных субъектов в межбюд жегаых правоотношениях.

1.8. Выделены и исследованы следующие основные источники правового регулирования межбюджетных отношений: нормативный акт, нормативный договор; судебная практика.

Сформулировано определение бюджетно-правового нормативного акта как публичного, официально обозначенного документа, принятого уполномоченным органом государства или муниципального образования в соответствии с установленными законом правилами, имеющего юридическую силу, выражающего властные веления, распространяющего свою силу на неопределенный круг лиц и направленного на регулирование общественных отношений в бюджетной сфере.

Обоснован вывод о том, что не всякое применение судом бюджетно-правовой нормы является судебной практикой, а только такое применение, которое связано с выработкой устоявшегося положения, полученного в результате неоднократного применения нормы бюджетного права по аналогичным делам, выступающее как определенный элемент правоприменительной стадии механизма правового регулирования в финансовой сфере.

1.9. Модель организации межбюджетных отношений государства и муниципальных образований устанавливается нормативными правовыми актами федерального уровня, но получает конкретизацию в законодательстве субъектов РФ. Разнонаправленносгь интересов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований, в том числе по вопросам распределения бюджетных средств, диктует необходимость большего внимания со стороны федерального центра к вопросам установления гарантий финансовой обеспеченности местного самоуправления.

1.10. Результатом действия механизма правового регулирования межбюд жетных отношений выступает реализация норм бюджетного права. Установлено, что реализация норм бюджетного права — это практическое осуществление их предписаний в щхжтерном поведении субъектов права.

1.11. Определены следующие основные условия эффективности механизма правового регулирования межбюджетных отношений: совершенство правовьгх норм и их согласованность; стабильность бюджетного законодательства; высокий уровень правоприменительной деятельности, наличие действенного механизма государственного принуждения исполнения бюджетных законов (не зависящего от политической воли и не допускающего избирательности применения норм права); отсутствие пробелов в правовом регулировании; развитое правосознание должностных лиц.

2. Основные практические предложения, сформулированные автором в настоящем диссертационном исследовании, сводятся к следующему:

2.1. Очевидно, что механизм правового регулирования межбюджетных отношений государства и местного самоуправления требует скорейшей доработки, «запуска» и дальнейшей «отладки». С этой целью необходимо продолжать научные изыскания в указанном направлении, чтобы более детально исследовать неработающие связи между элементами механизма правового регулирования межбюджетных отношений и выдать федеральному законодателю максимально подробные «инструкции» по совершенствованию данного механизма посредством правотворчества.

22. Необходимо определиться, наконец, с истинной моделью построения местного самоуправления в Российской Федерации. Если это самостоятельный (в рамках своих полномочий) инстшут, то обеспечить ему реальную самостоятельность местных бюджетов через законодательное загфепление постоянных собственных доходных источников, достаточных для выполнения публичных функций муниципальных образований, и предоставление права регулировать местные налоги. Если же местное самоуправление в России - это управленческий рычаг государства на местном уровне, то необходимо законодательно признаться в этом и продолжать работать по отлаженной схеме: через передачу государственньк полномочий и утверждение подотчетных смет доходов и расходов В настоящее время декларируемые в Конституции и федеральных законах общие принципы организации местного самоуправления в Российской Федерации не соответствуют реальному положению дел, что создает излишнюю напряженность, непонимание и конфликтные ситуации.

23. Следует предпринять еще одну попьпку максимально точно просчитать количество «льготников» и объем средств консолидированного бюджета Российской Федерации, необходимый на полное финансирование всех «обещаний» в отношении перечисленных групп населения. Реализация социальных трав всегда и непременно должна ставиться в зависимость от финансовых возможностей государства. Поэтому при обнаружении «дыры» в бюджете и определении ее масштаба, законодательно (гласно и открыто) сократил» количество социальных льгот населению, начиная с федеральных чиновников. Оставшиеся социальные обязательства государства в отношении конкретных граждан финансировать только из государственных бюджетов, с возможностью, в случае необходимости, передачи соответствующих государственных полномочий органам местного самоуправления.

2.4. Совершенно необходимо предусмотреть именно в федеральных нормативных правовых актах дополнительные финансово-экономические гарантии местного самоуправления, такие, например, как минимально-обязательные нормативы отчислений в местные бюджеты от регулирующих налогоа Законод ательно установить временные рамки для перечисления трансфертов муниципальным образованиям в соответствии с бюджетной росписью и утвержденными лимитами. Разработать типовую методику расчета выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований. Закрепить процессуальные механизмы компенсации выпадающих доходов местных бюджетов, полученных за счет исполнения решений, принятых на одном из госуд арственных уровней.

25. С целью повышения уровня правоприменительной деятельности определить и согласовать функции государственных органов, ответственных за реализацию норм бюджетного права; сделать финансовый контроль обязательным элементом бюджетного процесса на всех уровнях бюджетной системы, совершенствовать подходы к его проведению и выявлению финансовых правонарушений; предусмотреть ответственность за неисполнение или ненадлежащее исполнение нормативных предписаний как для органов и должностных лиц, исполняющих бюджетное законодательство, так и для органов и должностных лиц, выполняющих функцию государственного принуждения.

2.6. Принять неотложные меры по запуску административного судопроизводства в России. Инициировать по аналогии с Европейским судом по правам человека, создание международного судебного органа, наблюдающего за соблюдением общедемократических начал в Европейских государствах.

2.7. Веста постоянный общественный мониторинг исполнения бюджетного законодательства в субъектах Российской Федерации, с обязательным обнародованием выявленных недостаткоа Учитывая, что в новом Федеральном законе №131-Ф3 от 6 октября 2003г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в

Российской Федерации» отдельно прописано создание единого общероссийскою объединения муниципальных образований, возложить на него обязанность по подготовке и представлению открытого ежегодного доклада Президенту Российской Федерации о состоянии и развитии местного самоуправления в России с отдельным разделом по финансовым проблемам муниципальных образований.

Итак, проблема четко обозначена. Противоречивость подходов к месту и роли местного самоуправления в России порождены противоречивостью политических интересов Федерации и ее субъектов и социальных интересов населения, еще не в полной мере взаимооссвнанных. С одной стороны, абстрактное государство создает и закрепляет в Конституции абстрактную, идеальную схему управления обществом. С другой стороны, реальное государство в лице государственных органов ищет наиболее удобную для него форму управления реальным обществом. Население же, исходя из своих интересов, стремится разделить свои проблемы с государством, в то же время не желая разделять проблемы госуд арства. Поскольку данная ситуация носит объективный характер, то очевидна необходимость поиска компромиссных решений. Но вариативность поиска не может как выходить за рамки принципиальных положений Конституции, так и существенно затрагивать социальные интересы населения.

Исходя из вышеизложенного, следует, прежде всего, отделить в местном самоуправлении принципиально необходимое и реально осуществимое от излишнего и декларативного, причем сделать это, в том числе, и с помощью конституционного судопроизводства, проработать механизмы ответственности всех уровней власти за нарушение бюджетного законодательства и, при этом постараться не утерять уже достигнутого.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Якутова, Марина Аркадьевна, 2004 год

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации. Принята всенародным голосованием 12 декабря 1993 года. // Российская газета от 25 декабря 1993 года.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации. // СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4030.

4. Гражданский кодекс Российской Федерации. // СЗ РФ. 1994. № 32. Ст.3302.

5. Федеральный закон № 154-ФЗ от 28 августа 1995г. «Об общих принципах организации местного самоуправления Российской Федерации». // СЗ РФ. 1995. №35. Ст.3506.

6. Федеральный закон «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации». // СЗ РФ. 1997. №39. Ст. 4464.

7. Закон РСФСР от 6 июня 1991 г. «О местном самоуправлении в РСФСР». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №29. Ст. 1010.

8. Закон РСФСР от 10 октября 1991 года «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР. 1991. №46. Ст. 1543.

9. Закон РСФСР от 27 декабря 1991 г. «Об основах налоговой системы в Российской Федерации». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1992. № 11. Ст. 527.

10. Закон РСФСР от 13 июля 1992 года «О государственном внутреннем долге Российской Федерации». // Ведомости Съезда народных депутатов РСФСР и Верховного Совета РСФСР.1993. №1. Ст. 4.

11. Закон РФ «О бюджетной классификации Российской Федерации». // СЗ РФ. 1996. №34. Ст. 4030; 2000. №32. Ст. 3338.

12. Закон РФ от 9 июля 1999 года «О введении в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации». // СЗ РФ. 1999. №28. Ст. 3492.

13. Указ Президента Российской Федерации от 07 октября 1993 г. №1598 «О правовом регулировании в период поэтапной конституционной реформы в Российской Федерации».//Собрание актов Президента и Правительства Российской Федерации. 1993. №41. Ст. 3919.

14. Указ Президента Российской Федерации от 11 декабря 1997 года «О мерах по оздоровлению государственных финансов». // СЗ РФ. 1997. №50. Ст. 5680.

15. Указ Президента Российской Федерации от 24 августа 1999 года «О некоторых мерах по экономии государственных расходов». // СЗ РФ. 1999. №35. Ст. 4381.

16. Указ Президента Российской Федерации «О дополнительных мерах по обеспечению единства правового пространства Российской Федерации». // СЗ РФ. 2000. №33. Ст.3356.

17. Постановление Правительства Российской Федерации «О Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». // СЗ РФ. 1998. № 32. Ст. 3905.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 30 июля 1998 года «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах». // Российская газета. 1999. 8 августа.

19. Постановление Правительства Российской Федерации от 19 сентября 1998 года «О дополнительной финансовой поддержке депрессивных регионов». // СЗ РФ. 1998. №39. Ст. 4911.

20. Постановление Правительства Российской Федерации «О программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005г.» от 15 августа 2001г. N 584.// СЗ РФ. 2001. №34. Ст. 4386, 3503.

21. Распоряжение Правительства РФ «Об утверждении плана действий Правительства РФ в области социальной политики и модернизации экономики на 2000-2001 годы». // СЗ РФ. 2000. № 33. Ст. 3414,2001. № 32. Ст. 3340.

22. Указания Центрального Банка РФ «О порядке составления и предоставления годового отчета по доходам федерального бюджета за 1999 год» от 2 декабря 1999 года. // Вестник Банка России. 1999. №77.

23. Конституция Республики Башкортостан. // Ведомости Верховного Совета и Правительства Республики Башкортостан. 1994. №4. Ст. 146.

24. Конституция Республики Бурятия. // СЗ Республики Бурятия. 1999. №1.

25. Конституция Республики Карелия. // Собрание законодательства Республики Карелия. 2001. №2.

26. Конституция Республики Коми. / /Ведомости Верховного Совета Республики Коми. 1994. №2.

27. Конституция Республики Мордовия. // Известия Мордовии. 1995.22 сентября.

28. Конституция Республики Татарстан. // Республика Татарстан. 1999. 21 августа.

29. Конституция Республики Хакасия. // Хакасия. 2001. 22 декабря.

30. Устав Алтайского края. // Сборник законодательства Алтайского края. 1995. №10. Ст. 15.

31. Устав Архангельской области. // Ведомости Архангельского областного Собрания депутатов третьего созыва. 2001. № 4.

32. Устав Красноярского края. // Красноярский рабочий. 1996. 29 марта.

33. Устав Мурманской области. // Вечерний Мурманск. 1997. 28 декабря.

34. Устав Ненецкого автономного округа// Нярьяна-Вындер. 1998.23 июня.

35. Устав Орловской области. // Ведомости Орловской областной Думы. 1996. Вып. 5-7.

36. Устав Рязанской области. // Рязанские ведомости. 1998. 29 октября.

37. Устав Самарской области. // Волжская коммуна. 1996. 5 января, 2000. 19 декабря.

38. Устав Саратовской области. // Саратовские вести по понедельникам. 1999.7 июня.

39. Устав Сахалинской области. // Губернские ведомости. 1999. № 136—137.

40. Устав Ставропольского края. // Сборник законов и других правовых актов Ставропольского края. 1997. № 11-12, ст. 506.

41. Устав Ханты-Мансийского автономного округа. // Новости Югры. 1995. № 51.46.