Инвестиционный аспект межбюджетных отношений тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Лезов, Александр Дмитриевич

• Лезов, Александр Дмитриевич
• кандидат экономических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Лезов, Александр Дмитриевич

Введение 3 стр.

Глава 1 Развитие межбюджетных отношений в рыночных ф условиях „ 12 стр. <« 1.1. Нормативно-правовые основы межбюджетных отношений. 13 стр. 1.2. Анализ межбюджетных отношений уровней бюджетной системы Российской Федерации 22 стр.

Глава 2 Современные подходы к созданию организационно экономических основ межбюджетных отношений. 52 стр. j® 2.1. Международный опыт бюджетного регулирования. 52 стр. 2.2. Государственные минимальные социальные стандарты в системе межбюджетных отношений 84 стр. (

Глава 3. Приоритетные направления развития j ^ межбюджетных отношений. 90 стр.

3.1. Инвестиционная деятельность в России и регионах. 90 стр.

3.2. Инвестиционная направленность межбюджетных финансовых потоков. 107 стр.

3.3. Управление инвестиционными процессами в системе заимствований. 115 стр.

3.4. Управление бюджетными потоками в регионе. 145 стр. Заключение. 164 стр. Библиография 172 стр. Приложения 184 стр.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Инвестиционный аспект межбюджетных отношений»

Актуальность темы исследования.

Одним из аспектов происходящих сейчас в России преобразований социально-экономической структуры является формирование новой системы взаимоотношений между центральными, региональными и местными властями. Общее направление этих изменений - повышение роли регионов в регулировании социально-экономических процессов, сопровождающееся существенным понижением роли ведомственных форм управления экономикой.

Важнейшей формой регулирования социально-экономических процессов является бюджетное регулирование, с помощью которого осуществляется перераспределение денежных доходов и накоплений между различными экономическими агентами. Бюджетная политика влияет на экономическую активность основных агентов, изменяя их доходы, склоняет тратить или сберегать, мигрировать в ту или иную отрасль или иммигрировать, инвестировать в ту или иную сферу экономики или вывозить капитал.

Таким образом разработка эффективной системы бюджетных отношений между всеми уровнями власти, является одним из решающих условий осуществления всех основных преобразований, планируемых в России. Сбалансированный на всех уровнях управления бюджет служит ключевым фактором обеспечения макроэкономической стабильности. Попытки получить как можно больше из местного сектора экономики с целью сбалансировать бюджет практически неизбежно приводят к дестабилизации, поскольку в результате власти местного уровня будут обращаться к центру, брать займы в банках, накапливать задолженность или же увеличивать масштабы внебюджетного финансирования. Система социальной защиты, которая в настоящее время передана на местный уровень, не может функционировать эффективно при недостатке средств у местных органов власти. В условиях, когда Россия находится в стадии становления государственности», а на местах появились мощные центробежные силы, создание эффективной системы бюджетных отношений между различными уровнями власти становится ключом к будущему единству - и даже условием сохранения Федерации. Хорошо известно, что некоторые области отказались участвовать в существующей системе распределения поступлений и в одностороннем порядке определили ту долю «своих» поступлений, которую они будут отдавать центру.

Вопрос о распределении поступлений важен еще и потому, что система бюджетных взаимоотношений будет в значительной степени зависеть от эффективности экономики России в ближайшем будущем.

Любая функционирующая и достаточно развитая система бюджетного федерализма уникальна и является результатом длительного исторического развития конкретной страны, учитывающим специфику исторического, экономического, политического развития именно этой страны. Новая Россия стоит только в начале этого пути, поэтому важность происходящих процессов в межбюджетных отношениях невозможно переоценить.

Проблема оптимального устройства межбюджетных отношений чрезвычайно политизирована, поскольку связана с финансовыми основами российского суверенитета и самостоятельности субъектов Российской Федерации, а также с рядом других субъективных факторов. В условиях реформируемой экономики бюджетные средства становятся предметом особого интереса всех субъектов бюджетной системы. Поэтому трудно надеяться на простые решения и построение абсолютно непротиворечивой модели межбюджетных отношений.

Рассматриваемая проблема носит конкретный характер и формализуется во вполне определенных данных. Каждый субъект межбюджетных отношений стремится всеми правдами и неправдами заполучить более высокие "цифры" в сводном консолидированном бюджете. И в то же время об этом не стремятся говорить вслух, предпочитая скрытые механизмы давления на федеральное Правительство.

В российских условиях в последнее время четко обозначились следующие общие и специфические тенденции развития бюджетного федерализма. Общими тенденциями, носящими объективный характер и зафиксированными в мировой практике, являются: сочетание стремлений региональных органов, направленных на обеспечение возможно лучших условий жизнедеятельности в рамках своих территорий, и политика выравнивания этих условий со стороны центральных органов; централизация экономической и политической власти в период кризисного развития; стихийность первоначального периода децентрализации, постепенно и трудно переходящая в стабильную модель разграничения функций и полномочий между центром и регионами. В России выделяется также ряд специфических критических вопросов развития бюджетного федерализма: отсутствие четкой концепции и стратегии; неустойчивость бюджетных отношений, связанная с экономическим кризисом, инфляцией, перестройкой имущественных отношений, неплатежами; бюджетная асимметрия по вертикали и горизонтали; централизация средств на уровне бюджетов субъектов Федерации с соответствующим увеличением полномочий субъекта и уменьшением полномочий местных органов власти. Рассмотрим их подробнее. Конкретные воплощения концепции бюджетного федерализма в мировой практике опираются на определенное сочетание двух взаимодополняющих тенденций: конкуренции между региональными органами власти на рынке «социальных» услуг, с одной стороны, и выравнивания условий этой конкуренции и обеспечения на всей территории страны общенациональных минимальных стандартов - с другой. При этом политика центральных властей должна строится на базе комплексного подхода к проблеме выравнивания, учитывая сложность и многообразие экономических, территориальных, исторических, социально-культурных факторов. Бюджетно-налоговая асимметрия в

России допустима только как временная политика в отношении того или иного субъекта Федерации, вызываемая издержками переходного момента. Иначе не будет соблюден принцип территориальной справедливости в государстве. Однако в целом асимметричность сама по себе не является злом (история знает достаточно примеров, когда федерации носили асимметричный характер - например, в Канаде до 1981 года) при условии законодательного закрепления исчерпывающего перечня предметов ведения Федерации и предметов ведения ее субъектов. По-видимому, определенная степень асимметричности в Российской Федерации будет присутствовать достаточно долго, что, кстати, подтверждается практикой заключения отдельных соглашений о разграничении предметов ведения с отдельными субъектами Федерации, предусматривающими значительные бюджетные ассигнования в эти территории в обход налогово-бюджетного законодательства и специальных средств финансовой помощи регионам.

Как показывает мировой опыт, в кризисные периоды возникает тенденция к централизации экономической и политической власти. Действительно, в условиях унитарной бюджетной системы центральное правительство, видимо, имело бы меньше ограничений в проведении жесткой финансовой политики, в том числе и налоговой. Однако для России усиление централизации бюджетно-налоговой системы чревато подрывом идей федерализма, которые с таким трудом прокладывают себе дорогу в современном российском государстве. Поэтому необходим поиск разумного компромисса между следованием достаточно жестким требованиям сегодняшней политики и достижением конечных целей экономических и политических реформ (в том числе становления полноценного федеративного государства).

Одной из самых тревожных тенденций в системе межбюджетных связей в Российской Федерации является рост централизации средств на уровне бюджетов субъектов Федерации с соответствующим увеличением полномочий субъекта и уменьшением полномочий местных органов. Как показывает анализ, увеличивается дотационность местных бюджетов, что является следствием централизации и концентрации средств, а следовательно, и власти на уровне субъекта. Этот тезис можно проиллюстрировать следующими цифрами: удельный вес местных бюджетов в общем объеме доходов консолидированного бюджета сократился с 27,6% в 1992 г. до 24,3% в 1994 г., и до 23,6% в 1996 г.; до 23,4% в 1997 г. ; по расходам - с 28,5 до 27,9%, 27,4%, 27,1% соответственно (по данным исполнения консолидированного бюджета РФ). Соответственно возросли удельные веса бюджетов субъектов Федерации. Таким образом, происходит все большая передача средств, а следовательно, и полномочий субъектам Федерации, которые не стремятся передавать их дальше вниз, чем ослабляют доходную базу местных бюджетов и увеличивают их уровень дотационности. Положение наверняка обостриться, когда вплотную встанет вопрос о местном самоуправлении и полномочиях соответствующих органов, а полномочия сегодня - это реальные деньги, которыми располагает соответствующий орган управления.

Не все проблемы решены и по вертикали межбюджетных отношений: центр - субъект Федерации. Совершенствование этой ветви межбюджетных отношений, по мнению ученых, должно идти по следующим направлениям. Первое связано с тем, что если в системе трансфертов определены единые принципы и выработана формула, то в системе субвенций, ориентированных на капитальные затраты, такие принципы пока не выработаны. Это уменьшает прозрачность системы, приводит к непониманию со стороны субъектов Федерации принципов выделения капитальных вложений различным регионам. Для завершения создания системы бюджетного федерализма следует выработать формулу выделения регионам капитальных вложений для выравнивания уровня их социально-экономического развития.

Второе направление обусловлено тем, что расчетная единица -среднедушевой бюджетный доход и расход - на отражает в полной мере всего объема финансовых ресурсов, приходящихся на душу населения.

Кроме бюджетных средств в регионе аккумулируются крупные собственные и кредитные ресурсы, средства внебюджетных фондов, направляемых прямо или косвенно на нужды регионов. Важно учесть эти средства при определении объема трансфертов.

И наконец, вся работа по совершенствованию бюджетной федерализации в России сдерживается из-за отсутствия законодательства общего действия. Избежать усиления бюджетных конфликтов, экономической и политической дестабилизации можно при качественной перестройке налоговой системы и налогового законодательства на основе достижения компромисса между всеми заинтересованными сторонами.

С момента начала преобразований в России, проблема распределения полномочий между уровнями власти по доходам и расходам является одной из самых актуальнейших задач современной Российской Федерации. Наряду с подавляющим числом стран мира, как развитым, так и развивающимся, наша страна находится на пути становления своей модели бюджетного федерализма, изыскивает методы повышения поступлений в бюджеты разных уровней для наиболее полного удовлетворения растущих потребностей в финансировании. В связи с этим научных работ и публикаций на данную тему достаточно много, как зарубежных, так и отечественных. Следует выделить работы таких отечественных авторов как Игудин А.Г., Валентей С., Богачева О.М., Азерная В.В., Червяков В.Ю., Барский А.Д., Горегляд В.П., Корсунский Б.Л., Кузнецова О.В., Хурсевич С.Н., Селиванов Н.В. Проблеме бюджетного федерализма посвящены работы таких зарубежных авторов как Хиви Джером Ф., Рефьюз Роберт У., Райнер Айхенбергер, Бруно С. Фрай, Дж. Ю. Стиглиц, Апольте Томас, Гарнер Д., Премчанд А., Шеннон Мадц. Основное отличие данной работы от предыдущих публикаций состоит в том, что автор не ограничивается общими рекомендациями по улучшению механизма перераспределения бюджетных ресурсов и не делает акцент именно на них, а предлагает разрешение проблемы дефицитности финансовых ресурсов за счет увеличения инвестиционной активности власти прежде всего, создания условий для такого увеличения.

Актуальность и недостаточное исследование указанных выше вопросов определяет выбор темы, цели и задачи данной диссертации.

Целью данной работы является исследование деятельности государственных и муниципальных органов власти и управления по созданию механизма инвестиционной направленности межбюджетных отношений в Российской Федерации, увеличению налоговой базы бюджетов разных уровней.

Задачами данной работы являются : анализ существующих в России межбюджетных отношений федерация - субъект федерации - муниципальное образование с учетом их инвестиционного аспекта; изучение международного опыта по формированию инвестиционного аспекта межбюджетных отношений; исследование путей увеличения налоговой базы бюджетов субъектов федерации и муниципальных образований, учитывающих инвестиционную направленность деятельности органов государственного и муниципального управления; разработка направлений привлечения внебюджетных источников доходов.

Предметом исследования диссертации является отечественный и зарубежный опыт по регулированию межбюджетных отношений и стимулированию инвестиционной деятельности в регионах.

Объект исследования - организационно-экономические и финансовые отношения между бюджетами различного уровня.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования являются научные работы и публикации в периодических изданиях российских и зарубежных ученых, специалистов органов власти и управления, методики рейтинговых агентств, материалы научных конференций и семинаров.

Информационную базу исследования составили материалы статистической отчетности федерального и областного уровней, отчеты международных организаций, материалы исследований российских и зарубежных финансовых организаций, нормативно-правовые акты и документы российских органов власти федерального и регионального уровней. В процессе исследования использовались следующие методы: экономико-статистические, экспертных оценок, имитационного моделирования, экономико-математические, включенного эксперимента.

Научная новизна исследования связана с научно-методическими разработками, направленными на обоснование тезиса о необходимости смещения акцента в межбюджетных отношениях с финансирования текущих расходов на финансирование, отвечающее целям развития, и заключается в следующем: оценены факторы, влияющие на перераспределение бюджетных ресурсов и степень их влияния в условиях экономического кризиса; проведен анализ влияния инвестиционной направленности межбюджетных отношений на социально-экономическое развитие регионов и России в целом; разработан организационно-экономический механизм управления бюджетными потоками; предложены пути повышения региональной инвестиционной привлекательности; выявлены направления инвестиционного развития отдельных территорий области.

Практическая значимость диссертации состоит в возможности использования ее положений, основных выводов и предложений по организации инвестиционной направленности межбюджетных отношений, улучшения инвестиционного климата регионов. Мероприятия, предложенные диссертантом, положены в основу региональной программы стимулирования инвестиций, комплексной программы развития экспорта и программы развития свободных экономических зон на территории Нижегородской области. Кроме этого, они могут быть также использованы в учебном процессе профессиональной переподготовки руководящих работников и специалистов.

Апробация работы. Основные положения диссертации использованы в ряде нормативных документов, докладывались на Всероссийской научной конференции «Проблемы социального управления: методология, теория, практика» (Нижний Новгород, 1998 год), на научно-практической конференции «Региональная инвестиционная политика» (Нижний Новгород, 1996 г.). Результаты диссертационных исследований опубликованы в сборниках научных трудов. Автором диссертации были прочитаны спецкурсы для студентов Волго-Вятской академии государственной службы «Региональная инвестиционная стратегия», «Международный маркетинг».

По теме диссертации опубликовано 5 научных работ.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, 3 глав, заключения, списка использованной литературы, 8 приложений. В диссертации 229 листов машинописного текста, 21 таблица, 9 графиков.

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Лезов, Александр Дмитриевич

Выводы по бюджетной системе федеративного типа:

Федеративные государства решают проблемы распределения налоговых ресурсов и удовлетворения требований регионов с помощью разнообразных методов в зависимости от уровня децентрализации в данной стране и модели государственного управления. В странах с развитым демократическим устройством степень выравнивания различий между регионами отражает политическую волю населения; в странах с менее развитой демократией степень выравнивания доходов между регионами в большей степени определяется центральным правительством в соответствии с его стратегией развития (см. Таблицу 7).

Многоуровневая государственная структура позволяет относить те или иные оказываемые государством услуги, а также налоги, к компетенции органов власти разных уровней. Отдельные субъекты федерации могут сами выбирать виды услуг, предоставляемых государством для удовлетворения потребностей неоднородного населения.

К преимуществам федерального государственного устройства можно отнести: выбор. Органы власти на местах проводят политику, отражающую запросы своих избирателей. Федерализм предполагает сочетание внешнего единства и внутреннего разнообразия, которые не может обеспечить другие формы государственного устройства; =>участие. Существует возможность более широкого участия государственного устройства в политической жизни страны. Решения насущных вопросов принимаются в непосредственной близости от населения; ^самостоятельность субъектов федерации в решении многих вопросов означает, что у органов власти низшего уровня есть возможность разрабатывать собственные подходы к решению важных для их избирателей проблем; ^отчетность. Когда решения принимаются в непосредственной близости к избирателям, общественности легче следить за их претворением в жизнь в отношении предоставляемых государством услуг и налогов, отчисляемых для их выполнения.

Среди недостатков федеративного устройства следует отметить: =>дублирование. Редко полномочия между уровнями власти в государстве разделяются настолько четко, что полностью удается избежать дублирования; =>национальное единство. Федеральное устройство способствует стремлению территорий к независимости; ^вмешательство в дела внутреннего общего рынка. Органы власти субъектов федерации, обладая достаточной самостоятельностью, могут препятствовать свободной торговле, пересечении границ в стремлении защитить местных товаропроизводителей. В федеративных государствах права и обязанности центра и территорий обычно в меньшей степени удовлетворяются на выборочной индивидуальной основе, чем в государствах унитарного типа. Австралия реагировала на требования населения Северной территории предоставлением особого статуса. Канада проводила переговоры о правах провинции Квебек, богатых нефтью западных провинций, стремясь включить эти права в конституцию. Индия стремится добиться согласия за счет включения в единую открытую формулу распределения налогов особых условий для определенных регионов.

Необходимо отметить различие возможностей и ограничений для унитарных и федеративных государств. Хотя модель системы бюджетных отношений различных уровней власти в конечном итоге отражает степень децентрализации (которая не обязательно связана с унитарным или федеративным характером государства), унитарные и федеративные государства сталкиваются с некоторыми обстоятельствами, которыми пренебрегать нельзя. К ним можно отнести вопрос о выравнивании межрегиональных различий. Международный опыт дает примеры различного рода. Например, Австралия и Канада придают особое значение выравниванию межрегиональных различий и стремятся обеспечить единый уровень и стандарты общественных услуг по всей стране. В то же время Малайзия предпочла не делать акцента на выравнивание региональных условий: напротив, она видит большую необходимость в обеспечении экономического роста и позволяет экономически более сильным регионам реинвестировать свои доходы на собственной территории и добиваться процветания. Индия выбрала средний вариант. Она пытается учесть ряд особых критериев распределения бюджетных доходов. Как правило, каждая страна имеет свой индивидуальный подход в этом вопросе, учитывающий комплекс особенностей, присущий ей.

По мнению автора, Россию трудно назвать чисто федеративным государством. Несмотря на наличие в Конституции страны положений, закрепляющим именно это государственное устройство, России свойственны также и характерные черты, присущие государствам с унитарным типом государственного устройства. К ним можно отнести устойчивую централизацию отношений по вертикали власти и в области политики, распределении финансовых и других ресурсов. Как представляется, России не удастся создать полностью повторяющую какую-либо модель бюджетного федерализма зарубежных стран. И в этом нет необходимости, так как особенности построения моделей государственного устройства зависят от особенностей развития государства, его исторического пути, его территории и этнического состава, а так же многих других факторов, присущих только ему.

78

Заключение.

Несмотря на постоянные модификации межбюджетных отношений острота межбюджетных противоречий не уменьшается. Причиной, и это очевидно, служит усиливающаяся дифференциация регионов по уровню доходов, сопровождающаяся сокращением доходной базы относительно бедных субъектов федерации, и, соответственно, муниципальных образований в составе субъектов федерации. При этом величина дифференциации по уровню собственной доходной базы бюджета делает проблему обеспечения равенства социальных гарантий в рамках принятой концепции бюджетного федерализма при сохранении проводимой экономической политики неразрешимой.

Как правило, в странах с федеративным устройством различия между субъектами федерации в уровне собственных бюджетных доходов так же, как и в уровне доходов населения, не превышает нескольких процентов. При этом отставание какого-либо региона по уровню доходов более чем на треть воспринимается как общефедеральная проблема. В России различия по сбору налогов на человека между субъектами федерации достигают 16 раз, а разрыв в величине бюджетных расходов на человека -12 раз. При этом более чем у трети субъектов федерации величина всех собираемых налогов устойчиво меньше бюджетных расходов, т.е. им «не хватит» даже если все собранные налоги останутся на территории.

Такая глубокая дифференциация субъектов федерации по уровню налоговой базы и бюджетных расходов прежде всего связана с различиями в уровне производства и структуре экономики, следовательно, с различиями в уровне налогооблагаемой базы. Различия между регионами в уровне жизни приобретают качественный характер, что усиливает тенденции дезинтеграции страны, порождая разный стиль управления и характер общественно-политических отношений в различных субъектах федерации.

Таким образом, кризис межбюджетных отношений стал результатом резкого сокращения производства и роста неплатежей, повлекших за собой существенное, а для многих регионов многократное сокращение доходной базы бюджетов. Причины такого падения общеизвестны, и складываются из следующих обстоятельств: дезинтеграция экономики и долговой кризис: падение спроса, рост издержек и снижение конкурентоспособности; далее, как следствие, снижение эффективности производства и сокращение инвестиций.

В условиях уже сложившейся глубокой дифференциации субъектов федерации по уровню производства, благосостояния и бюджетной обеспеченности реальное развитие отношений федерализма при сохранении единства социально-экономического пространства страны возможно только при условии экономического роста. Для перехода к нему должна быть предпринята система мер, направленная на сокращение разрыва между производственной и финансовой сферами, повышение спроса, подъем конкурентоспособности и эффективности отечественного производства, повышение инвестиционной активности. Переход к экономическому росту предполагает изменение приоритетов экономической политики, что предполагает создание условий, ориентированных на подъем инвестиционной и производственной активности, что предполагает изменение приоритетов бюджетной и денежно-кредитной политики. В частности, регулирование денежного оборота должно вестись дифференцировано, включать меры целевого регулирования денежных потоков для удержания их в реальном секторе экономики, привлечения производственных инвестиций и пополнения оборотных средств предприятий. Это возможно с помощью введения инвестиционных счетов, нормативов кредитования, дифференциации резервных требований в зависимости от активных операции, предоставления государственных гарантий и т.д.

Выработка оптимальной межбюджетной политики остается одной из приоритетных задач российских органов власти. Существующий подход к перераспределению бюджетных ресурсов не дает ощутимых результатов выравнивания в социально-экономическом развитии территорий.

Действующая традиция передачи части доходов от более благополучных регионов к дотационным, без создания условий для стимулирования регионов, как тех, так и других, в увеличении налогооблагаемой базы и сбора налогов, неизбежно ведет к реформе системы межбюджетных отношений. И в этой неизбежной реформе особый статус должна получить именно инвестиционная направленность перераспределения бюджетных средств.

Учитывая общие рекомендации, изложенные в правительственной Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах «Основные пути реформирования межбюджетных отношений» (см. Прил.№ 7), необходимо, на взгляд автора, приоритетное решение следующих задач, которые условно можно разбить на два блока:

1) Повышение эффективности функционирования региональных бюджетных систем, оздоровление региональных финансов. Минимизация встречных финансовых потоков.

2) Обеспечение дополнительной финансовой поддержки высоко дотационных территорий через создание механизмов инвестиционной поддержки территорий, и, следовательно, сокращения дотационное™ и количества дотационных территорий.

Выделенные в блоки задачи следует рассматривать как взаимосвязанные и взаимодополняющие, преследующие цели как стратегического, так и тактического характера.

Для решения задач первого блока необходимо прежде всего провести следующие мероприятия, доказавшие свою эффективность мировой практикой: Осуществление соответствия доходных и расходных полномочий между уровнями власти. Для это необходима инвентаризация расходных полномочий федерального, регионального и местных бюджетов, регламентирующих их нормативных актов. На основе полученных результатов пересмотр закрепления доходных источников между всеми уровнями бюджетной системы; я Перераспределение налоговой нагрузки в пользу дотационных регионов. Конкретные показатели такого перераспределения возможно получить только лишь по результатам выполнения предыдущего мероприятия;

Стимулирование территорий к более полному использованию собственных доходных источников производить не через прямое выделение средств из вышестоящих бюджетов, а через установление повышенной доли регулирующих налогов, которые подлежат зачислению в соответствующие уровни бюджетов и закрепляются на несколько лет; я Осуществление технической помощи регионам и органам местного самоуправления по формированию среднесрочного финансового плана, программ заимствований, совершенствования финансовой отчетности, планированию и осуществлению инвестиций в отрасли инфраструктуры, совершенствованию бюджетно-налогового законодательства, подготовке кадров финансовых и экономических органов.

В условиях российского финансового кризиса инвестиционная политика (как было показано выше) на практике имеет второстепенное значение. В то же время очевидно, что гораздо выгоднее создать условия для развития налоговой базы территорий, обеспечивающей самостоятельное решение ими своих бюджетных проблем, чем ежегодно расширять их текущую финансовую поддержку.

Для решения задач второго блока необходимо: определить приоритетные направления развития экономики, выработать стратегию развития; сконцентрировать федеральные и региональные финансовые ресурсы (федеральные и региональные целевые программы) на уровне региона, образовать специализированные структуры по управлению данными программами; законодательно закрепить приоритетность инвестиционного финансирования, учитывая предыдущую практику финансирования по остаточному принципу; разработать механизм государственного стимулирования развития реального сектора экономики, предусмотрев виды участия государства в инвестиционных проектах и программах;

Очевидно, что для решения задачи развития регионов и страны в целом, увеличения доходной части бюджетов необходима стратегия развития, которая позволила бы увязать перераспределяемые бюджетные финансовые потоки (федеральные, областные и местные целевые программы развития; средства вышестоящих бюджетов на инвестиционные цели и др.), направленные на развитие, одновременно позволив добиться баланса интересов публичного и частного секторов экономики. Без такой стратегии все действия органов государственной власти будут носить хаотичный и некоординированный характер.

Сложившуюся ситуацию в области межбюджетных отношений можно характеризовать следующими положениями:

1. Существующая система распределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетов направлена в основном на текущие расходы и не служит целям развития регионов;

2. Государственные и региональные целевые программы, направленные на региональное развитие финансируются на уровне от 25 до 45% от плановых назначений. Из-за их большого числа и различной отраслевой направленности трудно управляемы и не взаимодополняемы.

Учитывая международный и отечественный опыт в управлении межбюджетными инвестиционными потоками, можно сделать несколько принципиальных выводов:

1. Необходима переориентация самой идеологии построения и развития системы бюджетного федерализма в России от принципа «выравнивания социально-экономического развития регионов» к принципу целевого программного развития территорий и федерации в целом;

2. Необходима разработка механизма межбюджетных отношений, предусматривающего стимулирование прежде всего увеличения налогооблагаемой базы регионов, и одновременно проведение соответствующих мероприятий в области денежно-кредитной, налоговой и промышленной политики;

3. Необходимо проведение оценки потенциала и степени использования доходной базы регионов, в т.ч. находящихся в его собственности и распоряжении природных ресурсов, недвижимости и т.д.;

4. Необходимо осуществление комплексных мероприятий по стимулированию инвестиционной деятельности в стране в целом и регионах, причем необходима прежде всего разработка федеральных законодательных и нормативных актов в этой области;

5. Необходимо создание инструментов для проведения таких мероприятий со стороны государства. На федеральном и региональном уровне необходимо создание крупных пулов финансовых средств, предназначенных наряду со средствами частных инвесторов для финансирования инвестиционных проектов и программ, определенных в качестве приоритетных программой развития территорий.

На региональном уровне необходимо формирование организационной региональной структуры (региональное агентство, фонд и т.д.), предназначенной на управление развитием территорий. Такая структура будет действовать по поручению и на договорной основе с органами государственной власти региона и органами местного самоуправления.

Целью такой региональной организации (далее Агентство) должно является развитие налогооблагаемой базы, улучшение инвестиционного климата (увеличение инвестиционного потенциала территории, снижение инвестиционных рисков, развитие инфраструктуры).

Формирование данной структуры целесообразно производить вне состава бюджета, т.к. возможно отвлечение средств на финансирование мероприятий, не связанных с целями формирования данной структуры.

По мнению автора, необходимо консолидировать в доходной части Агентства следующие средства: федеральных и региональных целевых программ; региональных, выделяемых местным органам власти в качестве субвенций; местных бюджетов; внутренних и внешних субфедеральных и муниципальных заимствований; финансово-кредитных учреждений; предприятий и организаций.

Создание подобной структуры позволит: разрабатывать комплексные программы развития территорий, исходя из присущих только ей особенностей; управлять инвестиционными ресурсами территорий, осуществлять контроль за их целевым использованием; предлагать органам власти в случае необходимости создание зон свободного предпринимательства (ЗСП), в первую очередь - в депрессивных районах с высокой безработицей; проводить оценку и анализ имеющихся ресурсов и возможностей региона, разработка бизнес-карты (карты делового потенциала) территории в качестве одного из необходимых элементов развития деловой и инвестиционной инфраструктуры региона; ■ проводить другие мероприятия, связанные с улучшением инвестиционного климата.

Таким образом, можно сделать следующий вывод, что наряду с проведением других необходимых комплексных мероприятий как: разработка законодательного регулирования по предметам ведения органов государственной власти и местного самоуправления; сопоставление доходных и расходных полномочий всех уровней власти; проведение политики по предотвращению центробежных тенденций, необходимо сделать акцент прежде всего на инвестиционном аспекте бюджетного федерализма, мерах по развитию доходной части территорий. И в этом видится один из самых приоритетных путей развития межбюджетных отношений в России.

В заключение хотелось бы отметить, что все предлагаемые принципы политики в построении механизма межбюджетных отношений и мероприятия по их реализации дадут эффект только при условии совместной работы над этой проблемой всех уровней власти, а не при одностороннем подходе федеральных властей, как это было ранее. И построение собственной российской модели бюджетного федерализма во многом будет определяться созданной программой территориального развития страны с единой и понятной всем концепцией, равноправными возможностями для регионов и прозрачными «правилами игры».

172

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Лезов, Александр Дмитриевич, 1999 год

1.

2. Закон РСФСР «Об основах бюджетного устройства и бюджетного процесса в РСФСР», №1734-1 от 10.10.91.

3. Закон РФ «Об основах налоговой системы в Российской Федерации», №2118-1 от 27.12.91.

4. Закон РФ «О финансовых основах местного самоуправления в РФ», №126-ФЗ от 25.09.97

5. Закон РФ «Об общих принципах организации местного самоуправления», №154-ФЗ от 28.08.956. Бюджетный кодекс РФ

6. Налоговый Кодекс РФ, часть 1

7. S) Закон Нижегородской области «О минимальных социальных стандартах в Нижегородской области и их финансовом обеспечении», №123-з от 14.04.98

8. Постановление Правительства РФ «О концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах», № 862 от 30.06.98

9. Адамеску А., Кистанов В. Региональные программы: перспективные вопросы. //Экономист. 1997. - №3.

10. Азерная В.В., Червяков В.Ю. Российский бюджетный федерализм: миф и реальность. Сборник Финансы, денежное обращение и кредит: Научные записки, Екатеринбург, 1997.

11. Апольте Томас. Бюджетный федерализм в Соединенных штатах: образец или дурной пример для Европы? //Политэконом. 1997. -№2

12. Артемьева С.С. Механизм межбюджетных отношений: опыт и проблемы Саранск: тип. Кр. Октября. - 1998.

13. Балабанов И.Т. Риск-менеджмент. М.: Финансы и статистика, 1996.

14. Барский А.Д. Бюджетный федерализм и местное самоуправление./Юбщество и экономика. 1995. - №8.

15. Барский А.Д. Бюджетный федерализм. //ЭКО. 1995. - №7.

16. Беляев Ю.А. Бюджетный федерализм: зарубежный опыт. //Финансы. 1994. -№10

17. Богачева О.В., Амиров В.Б. Проблемы укрепления бюджетов субъектов Федерации и местного самоуправления. //Финансы. 1997. №9.

18. Брызгалин А.В. Справедливость как основной принцип налогообложения. //Финансы. 1997. - №3.

19. Богачева О.М. Становление российской модели бюджетного федерализма. // Вопросы экономики. 1995. - №8.

20. Бушман Е.В. Совершенствовать систему бюджетно-налогового федерализма. //Финансы. 1998. - №11.

21. Валентей С. Перспективы российского федерализма. //Политэконом. 1997. - №2.

22. Гарнер Д. Великобритания: центральное и местное управление. -М.: Прогресс, 1984.

23. Гитман JI. Дж., Джонк М.Д. Основы инвестирования. М.: Дело, 1997.

24. Горбунов И. Прежде ждите мер, а затем инвестиций. //Экономика и жизнь. 1996.-№43.

25. Горегляд В.П. Организация бюджетного процесса в период становления российского федерализма. ПМ.:НИИФИ Министерство Финансов РФ, 1996.

26. Горский И.В. Фискальная политика регионов. //Финансы. 1995. -№10.

27. Гуриев С.М., Поспелов И.Г. Модель общего равновесия экономики переходного периода. //Математическое моделирование. 1994. Т.6, №2.

28. Гусева К. Государственное регулирование частных инвестиций. //Экономист. 1999. - №5.

29. Дж.Ю.Стиглиц Экономика государственного сектора. М.: Издательство МГУ: ИНФРА-Может, 1997.

30. Даньков А.Н. Бюджетные инвестиции и муниципальные ценные бумаги //Деньги и кредит. 1998. - №2.

31. Деловой экспресс. 1997. - №24

32. Деньги и кредит. 1997. - №6

33. Долев Д.З. Взаимоотношения федерального бюджета с бюджетами субъектов Федерации. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. -М.: Агентство США по международному развитию, 1996.

34. Дынкин А.А. Инвестиционная политика России. Современное состояние, зарубежный опыт, перспективы. М.: ИМЭМО РАН, 1995.

35. Зондхоф X., Медведев С. Кредитный рейтинг для промышленных предприятий в России рыночные требования и возможности. // Рынок ценных бумаг. - 1998. - №5.

36. Развитие федеративных отношений в России: проблемы и перспективы: Тез. докл. Научно-экспертный совет при председателе Совета федерации. М.: - 1997.

37. Игнатов В., Бутов В. Свободные экономические зоны. Методологические и правовые основы. Правовой и налоговый режим. Нормативная база. М.: Ось-89, 1997.

38. Игудин А.Г. Нормативно-долевой метод межбюджетных отношений. //Финансы. 1996. - №8.

39. Игудин А.Г. Почему не снижается острота противоречий в межбюджетных отношениях. //Финансы. 1998. - №2.

40. Игудин А.Г. Становление и развитие бюджетного федерализма в России. //Финансы. 1995. -№4.

41. Игудин А.Г. О принципах реформирования межбюджетных отношений в РФ. //Финансы. 1998. - №8.

42. Изместьев Д.В. Проблемы государственного долга: Конспект лекций М.: Диалог - МГУ, 1998

43. Ильина Л.И. Межбюджетные отношения: Уч. пособие. Сыктывкар: Изд-во Сыктывкарского гос. ун-та, 1997.

44. Инвестиции в России. 1998. -№4.

45. Инвестиции в России. 1998. - №3.

46. Инвестиции в России. 1998. - №6.

47. Инвестиционное проектирование: практическое руководство по экономическому обоснованию инвестиционных проектов; под ред. Шумилина С.И.-М.: АО «Финстатинформ», 1995.

48. Караваев В.П. Бюджетный федерализм в инвестиционной политике РФ. //Проблемы прогнозирования. 1995. - №6.

49. Караваева И.В. Вопросы развития налоговой реформы в Налоговом кодексе. //Финансы. 1998. - №12.

50. Каспер Вольфганг. Федерализм: конкурирующая юрисдикция. //Политэконом. 1997. -№2.

51. Кирпичников В.А. Бюджетный федерализм и местное самоуправление. //Финансы. 1995. - №6.

52. Корнай Я. Дефицит: Пер. с венг./ Под. ред. Д.Маркова, М.Усиевич. М.: Наука, 1990.

53. Клыков Валерий, Зейналов Александр. //Рынок ценных бумаг. -1998. №9.

54. Козлова B.C. Бюджетный процесс и вопросы его совершенствования. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. -М.:, Агентство США по международному развитию, 1996.

55. Коков В.И. Бюджетный федерализм. //Экономист. 1996. - №11.

56. Комаров В. Инвестиционная составляющая экономики стран СНГ. //Российский экономический журнал. 1998. - №4.

57. Корсунскии Б.Л. Проблемы межбюджетных отношений субъектов Федерации и федерального центра. / Ин-т эк. исследований ДВО РАН, Хабаровск, 1998

58. Кресс В. Экономическое положение и направления инвестиционной деятельности в регионе. //Экономист. 1997. - №2.

59. Кузнецова О.В. Перераспределение бюджетных ресурсов. //Регион: экономика и социология. 1996. - №3.

60. Лавров А.С. Бюджетный федерализм. //Вопросы экономики. 1995. - №8.

61. Лайкам К.Э., Шаромова В.В. Место и роль налоговой политики в совершенствовании межбюджетных отношений. //Финансы. 1998. -№6.

62. Линдерт П.Х. Экономика мирохозяйственных связей. М.: Прогресс, 1992э

63. Липсиц И.В., Коссов В.В. Инвестиционный проект: методы подготовки и анализа.- М.: Бек, 1996.

64. Лексин В., Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. //Вопросы экономики. 1998. - №3.

65. Любимцев Ю.И. Бюджетная политика и бюджетно-налоговая система Российской Федерации. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по международному развитию, 1996.

66. Мадд Шеннон. Справедливость и мотивация при бюджетном федерализме. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по международному развитию. 1996.

67. Майоров Н., Новиков А. Национальная шкала кредитного рейтинга. //Рынок ценных бумаг. 1998. - №19-20.

68. Малыгин В.Е., Смородинская Н.В. Анализ странового риска в международной банковской практике. //Деньги и кредит. 1997. -№7.

69. Мартынова А.С., Артюхова В.В. и др. Россия: стратегия инвестирования в кризисный период. М.: 1994.

70. Майорова Н., Новиков А. Национальная шкала кредитного рейтинга.// Рынок ценных бумаг. 1998. - №19-20.

71. Мильчакова Н.А. Кредитные рейтинги и российские еврооблигации. //Деньги и кредит. 1998. - №6.

72. Минэкономики. Аналитический сборник, 1997.

73. Мелкумов Я.С. Экономическая оценка эффективности инвестиций и финансирование инвестиционных проектов. М.: ИКЦ «ДИС», 1997.

74. Никитин С.М., Глазова Е.С., Степанова М.П. Налоги в системе государственных финансов. //Деньги и кредит. 1995. - №11.

75. Новицкий Н. Ориентиры инвестиционной и инновационной деятельности. //Экономист. 1999. - №3.

76. Онучак Т.С. Принципы организации межбюджетных отношений в России М.: ЦЭМИ РАН, 1998, 2 часть

77. Пансков В.Г. Специфика и задачи совершенствования межбюджетных отношений. //Российский экономический журнал. -1996. №4.

78. Павлова JI.H. Бюджетное финансирование и бюджетный дефицит в России. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и

79. США. Материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по международному развитию, 1996,

80. Парканский А.Б. О региональных аспектах бюджетной политики США и РФ. //США. Экономика, политика, идеология. 1995. - №11.

81. Первозванский А.А., Первозванская Т.Н. Финансовый рынок: расчет и риск. М.: Инфра-М, 1994.

82. Петров Ю. Селективная финансовая политика: повышение собираемости налогов, увеличение налогового потенциала и стимулирование развития экономики. //Российский экономический журнал. 1999. - №4.

83. Подпорина И.К. К вопросу о межбюджетных отношениях в 1998 году. //Налоги. 1997. - №2.

84. Подпорина И.В. Совершенствование межбюджетных отношений в Российской Федерации. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. М.: Агентство США по международному развитию, 1996.

85. Полищук Л. Российская модель «переговорного федерализма». //Вопросы экономики. 1998. - №6.

86. Пономаренко А. Как усилить госстимулирование участия финансовых структур в деятельности промышленных корпораций? // Российский экономический журнал. 1999. - №4.

87. Птицын В.И. Бюджетный федерализм. //Финансы. 1996. - №9.

88. Премчанд А. Управление государственными расходами. Вашингтон: МВФ, 1994.

89. Проблемы прогнозирования. 1996. -№2.

90. Пчелинцев О.С., Минченко М.М. Как соединить в формуле для расчета трансфертов принципы выравнивания и стимулирования? //Финансы. 1998. - №7.

91. Райнер Айхенбергер, Бруно С. Фрай. Создавать и сохранять федерализм. //Политэконом. 1997. - №2.

92. Родионова В.М. Проблемы совершенствования бюджетного законодательства Российской Федерации. //Финансы. 1997. - №4.

93. Романенков А.И. Реализация принципов бюджетного федерализма органами Федерального казначейства. //Финансы. 1998. - №10.

94. Россия и проблемы бюджетно-налогового федерализма. Под редакцией Кристин Валлих. М.: Всемирный банк, 1993.

95. Садков В.Г., Гринкевич J1.C. Межбюджетные отношения и методические основы определения размеров размеров региональных бюджетов. //Финансы. 1997. - №6.

96. Самохвалов А. Федеральный бюджет и бюджеты субъектов Федерации: состояние взаимодействия.//Российский экономический журнал. 1996. -№11-12

97. Седов К.В. Распределение налогов между звеньями бюджетной системы. //Финансы. 1996. - №2.

98. Семеко Г.В. Местные бюджеты и системы местного налогообложения в странах Запада. М.: ИНИОН РАН, 1993.

99. Семенов Г.В. Рационализация взаимоотношений между федеральным и региональными бюджетами.//Вопросы экономики. -1994. №9.

100. Современный федерализм: опыт и перспективы. /Под редакцией Валеевой З.Р. Казань: Совет Республики Татарстан, 1996.

101. Стародубовский В., Колосов Н. Быть ли инвестициям в России. //Экономика и жизнь. '996. - №41.

102. Соединенные Штаты Америки / Под ред. Н.Н.Иноземцева. М.: Мысль, 1982.

103. Строев Е. Некоторые проблемы становления российского федерализма. //Политэконом. 1997. - №2.

104. Сумароков В.Н. Государственные финансы в системе макроэкономического регулирования. М.: Финансы и статистика, 1996.

105. Тарасенко В.М. Проблемы бюджетно-налогового федерализма.//Диалог. 1996. - №2.

106. Территориальные бюджеты и межбюджетные отношения.//Финансы. 1997. -№7.

107. Улюкаев А.В. Система межбюджетных отношений в Российской Федерации. //Финансы. 1998. - №2.

108. Уринсон Я. Перспективы инвестиционной активности. //Экономист. 1997. - №2.

109. Федоров В. Роль регионов в организации инвестиций. //Экономист. 1999. - №6.113. Финансы. 1997. -№11.

110. Финансовый менеджмент: теория и практика; под ред. Стояновой Е.С. М.: Перспектива, 1996.

111. Фишер П. Промышленный прогресс и прямые иностранные инвестиции: шанс для социально-экономического развития России. //Российский экономический журнал. 1999. - №5.

112. Фоули М. План работы по созданию органа содействия инвестициям в стране с рыночной экономикой. Интернешнл Девелпомент Айрленд Лимитед, 1994.

113. Хиви Джером Ф. Структура доходов и расходов федеральной системы США. Вопросы бюджетно-налогового федерализма в России и США. Материалы российско-американских семинаров. -М.: Агентство США по международному развитию, 1996.

114. Ходорович М.И. Проблемы межбюджетных отношений в РФ. //Финансы. 1995. -№10.

115. Хурсевич С.Н. Бюджетный федерализм и бюджетный дефицит. //Финансы. 1996. - №4.

116. Хурсевич С.Н. Использование нормативного подхода при организации бюджетного выравнивания. //Финансы. 1996. -№11.

117. Чистов А.Б. Основные тенденции в привлечении иностранного капитала в РФ. //БИКИ. 4.10.1997

118. Шаронов А., Ильин И. Формирование системы государственных минимальных стандартов. //Экономист. 1999. - №1.

119. Швецов А. Бюджетный федерализм в период кризиса и реформ. //Вопросы экономики. 1998. - №3.

120. Шишков Ю. Экономическая роль государства в современном мире. //Экономист. 1999. - №1.

121. Шишкин А.Г., Захаров М.А. Бюджетные проблемы в федеративном государстве: поиски решения. //Финансы. 1997. - №4.

122. Штольте П. Инвестиционные фонды. М.: АОЗТ "Интерэксперт"; Финстатпром, 1996.

123. Шумейко В.П. Российские реформы и проблемы бюджетного федерализма. //Экономист. 1995. - №11.

124. Шумпентер И. Теория экономического развития: Пер. с нем. / Под ред. А.Г.Мелейковского. М.: Прогресс, 1982.129. Эксперт. 1998. -№39.130. Эксперт. 1996. -№ 9.

125. Эклунд К. Эффективная экономика. Шведская модель. М.: Экономика, 1991.

126. Яиднев М.И. Справедливость принцип межбюджетных отношений. //Деловой экспресс. - 1998. - №48.

127. Райнер Айхенбергер. Б.С. Фрай. Новое качество политики на основе федерализма и прямой демократии. /К.Херрман-Пилат, О.Шлехт, Х.Ф.Вюнше, (Общ. ред. и составление). М.: ВладДар. -1995.

128. Даниелс Дж., Радеба JI. Международный бизнес: внешняя среда и деловые операции М.: Дело, 1994.

129. Мироу К., Малер Г. Паутина власти. Международные картели и мировая экономика. М.: Прогресс, 1984.

130. Brancati R. La questione regionale. Federalismo, Mezzogiorno e politica economica. Roma: Donzelli Editore. 1995

131. Sobbrio G. Modelli Organizzativi delle Spese e delle Entrate Pubbliche. Edas. 1994

132. Krueger A. Government Failures in development.// Journal of Economic Perspectives, 1990.- Vol.4, N 3.

133. The Political Economy of Fiscal Federalism. Lexington Books, 1997.

134. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. Fiscal Decentralization and the Mobilization and Use of National Resources for Development: Issue, Experience, and Policies in the ESCAP Region. Bangkok: United Nations, 1991

135. Bahl, Roy and Christine Wallich, Intergovernmental Fiscal Relations in China, Policy Research Public Economics Working Paper 863. Washington, D.C.: World Bank, 1992.

136. Bish R. Federalizm: A Market Economics Perspective. //Caro Journal. -1987. V.7.

137. Dye Y. R. American Federalizm: Competition Among Governments. -Lexington: Lexington Book, 1990.

138. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. Fiscal Decentralization and the Mobilization and Use of National Resourcesfor Development: Issue, Experience, and Policies in the ESCAP Region. Bangkok: United Nations. 1991.

139. Secretaries of State for the Environment, Scotland and Wales. Paving1. У Wfor Local Government. London: HMSO. 1986.

140. Frey, Rene L. The Interregional Income. Gap as a problem of Swiss Federalism. 1989.

141. Prest, W., and R.L.Mathews, The development of Australian Federalism. Australian National University Press, 1980.

142. Boadway, Robin, Intergovernmental Transfers in Canada. Toronto: Canadian Tax Foundation, 1980.

143. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. Fiscal Decentralization and the Mobilization and Use of National Resources for Development: Issue, Experience, and Policies in the ESCAP Region. Bangkok: United Nations, 1991.

144. Ashwe, Chijchig, Fiscal Federalism in Nigeria, Centre for Research on Federal Financial Relations Research Monograph 46. Canberra, 1986.

145. Economic and Social Commission for Asia and the Pacific. Fiscal Decentralization and the Mobilization and Use of National Resources for Development: Issue, Experience, and Policies in the ESCAP Region. Bangkok: United Nations, 1991.

146. Resolution 67. Council of Europe. 8 Session. European Conference of Local Authorities. 26-30 Oct. 1970

147. Nybo P., Chin S., Seto M. The Municipal Market in 1996 and Outlook for 1997. -N.Y., 1996.

148. Ten-Year Capital Strategy Fiscal Years 1998-2007. N.Y. 1997.