Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Макаренко, Анна Александровна

• Макаренко, Анна Александровна
• кандидат экономических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Макаренко, Анна Александровна

Введение

Глава 1. Методологическое обоснование роли бюджетного планирования в повышении финансовой устойчивости муниципального образования

1.1. Теоретические основы исследования бюджетного плани- 9 рования в процессе управления финансовой устойчивостью муниципального образования

1.2. Особенности анализа финансовой устойчивости муници- 36 пального образования

1.3. Зарубежный опыт бюджетного планирования на 55 муниципальном уровне

Глава 2. Развитие системы бюджетного планирования в муници-(♦ пальных образованиях Российской Федерации

2.1. Проблемы бюджетного планирования на муниципальном 82 уровне в Российской Федерации

2.2. Совершенствование инструментария бюджетного плани- 102 рования для обеспечения финансовой устойчивости муниципального образования

2.3. Перспективы использования новых подходов к развитию 118 бюджетного планирования в муниципальных образованиях

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Бюджетное планирование как фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования»

Актуальность темы исследования. Социально-экономическое развитие муниципальных образований, обеспечение их финансовой устойчивости зависят не только от наличия достаточных финансовых ресурсов, но и от качества управления ими, от активного и широкого внедрения в практику управления муниципальными финансами современных форм и методов бюджетного планирования. Бюджетное планирование как часть социально-экономического планирования направлено на реализацию задач устойчивого территориального развития, а как вид финансового планирования - на укрепление финансовой устойчивости муниципального образования. Однако практика бюджетного планирования в муниципальных образованиях России свидетельствует о наличии серьезных проблем и недостатков в этой сфере. Несовершенство методологической базы и методического обеспечения, недостоверность прогнозов и отсутствие информационной базы для бюджетного планирования порождают формальный подход к планированию местного бюджета. Кроме того, недостаточность доходной базы местных бюджетов, высокая социальная нагрузка бюджетных расходов на муниципальном уровне, хронический дефицит и зависимость от региональных властей ограничивают самостоятельность муниципальных образований в вопросах бюджетного планирования.

Реформирование бюджетного процесса и местного самоуправления задает контуры развития бюджетного планирования на муниципальном уровне. В научном и практическом аспекте становится особо актуальным исследование проблем и направлений формирования системы бюджетного планирования, призванной обеспечить четкость, последовательность и долгосрочность социально-экономического развития территорий, а также способствующей повышению финансовой устойчивости муниципальных образований, открытой для развития и внедрения перспективных форм и методов бюджетного планирования в практику управления местными финансовыми ресурсами.

Степень разработанности проблемы. Теоретической основой диссертационной работы являются труды отечественных и зарубежных исследователей. Вопросы и проблемы управления муниципальными финансами освещаются в работах таких авторов, как Т.Т.Авдеева, Р.В.Бабун, О.В.Богачева, А.Я.Быстряков, М.Г.Валентей, В.Л.Велихов, С.Вобленко, А.Г.Воронин,

В.П.Горегляд, А.Г.Гладышев, С.М.Гроувс, Л.А.Дробозина, Л.А.Игодина, М.В.Иванов, А.М.Лавров, В.А.Лапина, Г.Б.Поляк, Ю.В.Филиппов, А.Н.Швецов, Ю.А.Ясюнас, С.Н.Яшин, Н.И.Яшина и др.

Труды К.А.Багриновского, Л.Е.Басовского, В.Л.Горелова, Т.А.Дубровой, Ю.Л.Любимцева, А.В.Максимова, И.Д.Мацкуляка, Е.Н.Мельниковой, Г.А.Парсаданова, В.А.Рубцова, Е.А.Черныш, Э.А.Уткина послужили теоретической основой для формирования авторских позиций по вопросам развития бюджетного планирования.

В то же время анализ отечественных и зарубежных исследований по данной проблематике доказывает недостаточную проработанность теоретических и практических вопросов влияния бюджетного планирования на финансовую устойчивость муниципального образования. Большинство авторов исследуют муниципальные финансы в контексте укрепления финансовой базы территорий, развития межбюджетных отношений, анализа реформы местного самоуправления. Современные тенденции развития бюджетной системы России требуют совершенствования методологических и методических подходов к планированию муниципальных бюджетов. Это обусловило актуальность рассматриваемой проблемы, выбор темы, цель и задачи диссертационного исследования.

Цель диссертационного исследования состоит в обосновании и раскрытии направлений развития бюджетного планирования как фактора повышения финансовой устойчивости муниципальных образований России.

Реализация поставленной цели предполагает решение следующих задач:

- уточнить содержание термина «финансовая устойчивость муниципального образования», раскрыть особенности управления финансовой устойчивостью муниципального образования;

- определить место и роль бюджетного планирования в повышении финансовой устойчивости муниципального образования;

- обобщить зарубежную практику бюджетного планирования на муниципальном уровне для выявления позитивного опыта и возможностей его использования в российских условиях;

- выделить особенности и определить потенциал развития бюджетного планирования в муниципальных образованиях страны;

- обосновать и аргументировать направления развития системы бюджетного планирования в муниципальных образованиях России;

- разработать рекомендации по совершенствованию инструментария бюджетного планирования и внедрению новых перспективных подходов, ориентированных на повышение финансовой устойчивости муниципального образования.

Объектом исследования являются финансовые структуры муниципальных образований Российской Федерации, осуществляющие бюджетное планирование на данном уровне.

Предметом исследования является совокупность социально-экономических отношений, возникающих при планировании местных бюджетов и управлении финансовой устойчивостью муниципального образования.

Научная новизна, полученная лично автором, заключается в том, что в исследовании:

1. Уточнено экономическое содержание и сущностные особенности понятия «финансовая устойчивость муниципального образования», которое определяется как равновесное состояние муниципальной экономики, обеспечивающее ее динамичное развитие в результате эффективного использования финансовых ресурсов муниципального образования. Доказано, что финансовая устойчивость муниципального образования является важнейшей характеристикой управления финансовыми ресурсами на муниципальном уровне.

2. Систематизированы и раскрыты принципы бюджетного планирования: самостоятельность, обоснованность, обеспечение сбалансированности бюджета, эффективность и экономность использования бюджетных средств, гласность, непрерывность, точность. Обосновано, что бюджетное планирование способствует повышению финансовой устойчивости муниципального образования и направлено на решение социально-экономических задач его развития.

3. Обобщен зарубежный опыт бюджетного планирования на муниципальном уровне; выявлены многовариантность схем и методов планирования местных бюджетов, направления развития бюджетного планирования как фактора повышения финансовой устойчивости муниципальных образований, а именно: использование среднесрочного, долгосрочного, программноцелевого планирования, внедрение принципа результативности, непрерывный мониторинг финансового состояния муниципального образования.

4. Систематизированы и раскрыты проблемы бюджетного планирования в муниципальных образованиях РФ. Среди основных определены: отсутствие общей методологии бюджетного планирования (в том числе в области налогового планирования и нормирования государственных и муниципальных социальных услуг), несовершенство нормативно-правового обеспечения бюджетного планирования; слабость информационной базы; недостаточная детализация местного бюджета и др.

5. Аргументированы предложения по формированию современной системы бюджетного планирования на муниципальном уровне, в частности, раскрыты новые подходы к ее развитию, внедрение которых способствует повышению финансовой устойчивости муниципальных образований: минимизация бюджетных рисков, применение системы высоких стандартов управления общественными финансами, бюджетное сотрудничество.

Основные положения исследования, выносимые автором на защиту:

- обоснование концептуального подхода к исследованию проблем обеспечения финансовой устойчивости муниципального образования, предполагающего, что, во-первых, финансовая устойчивость является финансовым критерием социально-экономического развития муниципального образования, и, во-вторых, ее повышение необходимо и возможно осуществлять через совершенствование системы бюджетного планирования на муниципальном уровне;

- комплексный анализ бюджетного планирования в муниципальных образованиях, который позволил раскрыть проблемы (методологического и методического характера), противоречия нормативно-правовой базы, организации и практики планирования местных бюджетов, а также определить потенциал развития бюджетного планирования на муниципальном уровне в современных условиях России;

- перспективные направления совершенствования системы бюджетного планирования в муниципальных образованиях, включающие развитие форм (сводное финансовое планирование, среднесрочное и программно-целевое бюджетное планирование), методов (нормативный, экономико-математический, статистический, имитационный) и инструментов (бюджет развития, налоговый паспорт муниципального образования, нормирование социальных расходов, минимизация бюджетных рисков).

Информационной базой послужили законодательные и нормативно-правовые акты органов государственной власти РФ и субъектов РФ, финнан-сово-правовые документы местных органов власти, материалы Конгресса муниципальных образований, Ассоциации сибирских городов, доклады Совета Европы, данные Министерства финансов РФ, Федеральной службы государственной статистики РФ, а также информационной сети INTERNET, аналитические материалы, опубликованные в периодических и специализированных научных изданиях.

Научно-методологическую основу исследования составляют труды отечественных и зарубежных ученых в области развития местного самоуправления, муниципальных и государственных финансов, муниципального финансового менеджмента. В работе использованы принципы диалектического и системного подходов, логического анализа, методы сравнительного, факторного и финансового анализа, экономико-математические и статистические методы исследования.

Практическая значимость исследования состоит в том, что разработанные в нем предложения доведены до конкретных рекомендаций по формированию и развитию системы бюджетного планирования на территориальном уровне. Основные диссертационные положения можно применять в качестве методологической базы в построении современных методик оценки финансовой устойчивости муниципальных образований, как практические рекомендации по разработке методик планирования местных бюджетов. Реализация мероприятий, предложенных в работе, призвана существенно повысить управляемость финансовыми ресурсами муниципальных образований и эффективность деятельности органов местного самоуправления.

Ряд положений можно рекомендовать для подготовки учебных пособий и разработки лекционных курсов по проблемам развития государственных и муниципальных финансов, бюджетного планирования.

Апробация результатов исследования. Основные положения и выводы, содержащиеся в диссертации, обсуждены на кафедре конкретной экономики и финансов Российской академии государственной службы при Президенте РФ. Различные аспекты работы изложены в выступлениях автора на научной конференции аспирантов «Государство и государственное управление в XXI веке» (июнь 2003 г., г. Калининград), научно-практических конференциях, посвященных проблемам социально-экономического развития России: «Молодежь и будущая Россия», «Россия в современном мире» (октябрь 2003 г., ноябрь 2004 г., ИНИОН, г.Москва).

По теме диссертации опубликовано 7 работ общим объемом 5 п.л. Структура диссертации определяется общей концепцией исследования, целью и задачами и состоит из введения, двух глав, заключения, списка использованных источников и приложений.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Макаренко, Анна Александровна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Наличие достаточной экономической и финансовой базы, а также эффективное управление муниципальными финансовыми ресурсами являются непременным условием динамичного развития муниципального образования. На сегодняшний день органы местного самоуправления занимают пассивную позицию в управлении муниципальными финансами, а экстенсивное потребление имеющихся финансовых ресурсов делает невозможным перспективное развитие муниципального образования. Один из эффективных механизмов управления муниципальными финансовыми ресурсами является бюджетное планирование. Бюджетное планирование как вид управленческой деятельности позволяет «регулировать» финансовую устойчивость муниципального образования, но не как самоцель, а как финансовый критерий социально-экономического развития муниципального образования.

В ходе исследования проблематики повышения финансовой устойчивости муниципального образования и влияние на этот процесс бюджетного планирования в диссертации сделаны следующие выводы и аргументирован ряд практических рекомендаций.

1. С общетеоретической точки зрения финансовая устойчивость муниципального образования определяется как равновесное состояние муниципальной экономики, обеспечивающее ее динамичное развитие, устанавливающееся в результате эффективного использования финансовых ресурсов. Как характеристика финансового состояния муниципальной экономики, финансовая устойчивость показывает способность органов местного самоуправления маневрировать финансовыми ресурсами и использовать их для достижения социально-экономических целей развития.

Бюджетное планирование конкретизирует параметры социально-экономического развития муниципального образования до уровня управления финансовыми ресурсами, способствует определенности в достижении бюджетно-финансовой сбалансированности, обеспечению финансовой устойчивости муниципального образования. Бюджетное планирование направлено на решение социально-экономических задач развития и содействует укреплению финансовой устойчивости муниципального образования.

Как действенный фактор повышения финансовой устойчивости муниципального образования бюджетное планирование должно соответствовать определенным общим принципам своего назначения и развития. В качестве основных принципов в диссертации определены и раскрыты следующие: принцип самостоятельности и обоснованности бюджетного планирования; принцип обеспечения сбалансированности бюджета; принцип гласности; эффективности и экономности использования бюджетных средств; принцип непрерывности; точности. Данные принципы бюджетного планирования определяют направления его развития, в том числе на муниципальном уровне.

2. В диссертации проведена оценка финансовой устойчивости муниципальных образований РФ и сделан вывод о том, что ее повышение является актуальной задачей для всех типов муниципальных образований. В ходе анализа поднимается проблематика количественной и качественной оценки финансовой устойчивости муниципального образования.

В работе предложена градация и выделены виды финансовой устойчивости муниципального образования с точки зрения действия факторов, влияющий на финансовую устойчивость (внутренняя, внешняя, общая), а также по степени проявления (абсолютная и нормальная финансовая устойчивость, неустойчивое и критические финансовое состояние); раскрыты их характеристики.

В теории и практики государственных и муниципальных финансов представлены модели, связанные с анализом финансового состояния муниципальных образований: оценка бюджетного потенциала, мониторинг финансового развития, кредитоспособность, жизнеспособность муниципального образования. На базе этих систем проанализирована финансовая устойчивость различных муниципальных образований РФ. Результаты анализа показывают, что только города с большой численностью населения (свыше 100 тыс. человек), развитым промышленным комплексом, и эффективным управлением муниципальными ресурсами, характеризуются нормальной финансовой устойчивостью.

3. Проведенный анализ зарубежной практики бюджетного планирования позволяет сделать выводы о том, что:

-во всех странах субъектом бюджетного планирования на муниципальном уровне являются органы местного самоуправления, а вышестоящие органы власти занимают позицию регулирования этого процесса;

-само бюджетное планирование осуществляется в основном на среднесрочную и долгосрочную перспективу, тем самым обеспечивается принцип непрерывности плановой деятельности. Бюджетное планирование осуществляется по целевому принципу;

-большое внимание бюджетных менеджеров уделяется осуществлению мониторингу финансового развития и изучению проблем повышения финансовой устойчивости муниципального образования, а также внедрению и совершенствование инструментария бюджетного планирования для эффективного управления муниципальными финансами;

-спектр механизмов управления финансовыми ресурсами зависит от финансового состояния муниципального образования и распространяется от разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования, в которую органично встраивается текущее и долгосрочное бюджетное планирование, до введения режима внешнего управления или заключения соглашения между органами власти различного уровня по поводу обеспечения основных параметров бюджетно-финансовой сбалансированности.

4. Анализ отечественной практики планирования местного бюджета показал, что решаемые задачи в процессе бюджетного планирования на современном этапе не предусматривают обеспечение финансовой устойчивости муниципального образования и, соответственно, не предполагают эффективность управления муниципальными финансами. Проблемы бюджетного планирования, выявленные в процессе анализа, имеют системный характер. Становление системы бюджетного планирования в России, учитывающей особенности муниципальных образований, происходит эмпирическим путем.

Проблемы бюджетного планирования связаны с отсутствием его нормативно-правового обеспечения, информационной базы, общей методологии бюджетного планирования, законодательно закрепленных социальных норм и финансовых нормативов, обоснованных и точных прогнозов, перспективного финансового планирования. В этих условиях бюджетное планирование консервирует существующую систему расходов и социальную инфраструктуру муниципалитетов, порождает пассивную позицию местных органов власти в вопросах планирования и прогнозирования доходов бюджета. Кроме того, эти проблемы ведут к высокому риску неисполнения муниципального бюджетного плана, что оказывает прямое воздействие на финансовую устойчивость муниципального образования.

В работе подчеркивается, что потенциал развития системы бюджетного планирования связан, прежде всего, с повышением роли местного самоуправления в социально-экономическом развитии территории, с повышением самостоятельности и ответственности местных органов власти в процессе планирования бюджета, и проявляется в реализации современного инструментария бюджетного планирования на муниципальном уровне.

5. Система бюджетного планирования, представленная как совокупность форм и методов, и ориентированная на повышение финансовой устойчивости муниципального образования, предполагает широкое использование уже наработанных инструментов прогнозирования и планирования, а также внедрение новых технологий бюджетного планирования.

Анализ развития инструментария бюджетного планирования представлен в работе в зависимости от аспекта применения.

В рамках первой группы рассматривается инструментарий бюджетного планирования, определяющий планирование доходов местных бюджетов. Направления развития бюджетного планирования по данной группе инструментария связаны с совершенствованием методик оценки бюджетного и налогового потенциала, паспортизацией муниципального образования, а также с использованием при планировании доходов бюджета экономико-математических, статистических и имитационных методов прогнозирования.

Во второй группе рассмотрены методы, определяющие возможности обоснованного планирования расходной части местных бюджетов.

В работе аргументировано, что социальные и финансовые нормативы бюджетного планирования позволяют научно обосновать важнейшие статьи бюджетных расходов муниципального образования. В настоящее время субъекты Федерации применяет собственные методики разработки социальных нормативов на основе рекомендаций Минфина РФ. В работе проведен сравнительный анализ методик нормирования расходов, действующих в различных регионах, на основе которого сделан вывод о том, что формирование минимальных бюджетов остается актуальной задачей бюджетного планирования, так как минимальный бюджет является, по меньшей мере, важнейшим спра-вочно-информационным инструментом бюджетного планирования расходной части местного бюджета. Автором предложены пути совершенствования нормативного метода бюджетного планирования:

- формирование правовой базы, единых методологических основ, нормативов минимальной бюджетной обеспеченности, финансовых затрат на оказание государственных и муниципальных услуг;

- обеспечение согласованности норм и нормативов муниципальных расходов с действующим законодательством, с задачами развития государственных финансов и проводимых бюджетных реформ, в том числе и в вопросах упорядочения расходов бюджетных учреждений, с целями государственной социально-экономической политики.

В отдельный блок выделены инструменты бюджетного планирования, направленные на реализацию инвестиционных задач развития муниципалитетов. В работе предлагается трехступенчатая схема бюджетного планирования бюджета развития муниципального образования: долгосрочное планирование развития муниципального образования - составления перспективного бюджета - составление и исполнение годового бюджета муниципального образования, включающий бюджета развития и бюджет текущих расходов. Функционирование этой схемы должно основываться на составлении двух документов, которым необходимо предать статус нормативно-правовых актов: план долгосрочного развития (на 10 лет) и перспективный финансовый план.

В работе также аргументирована необходимость развития среднесрочного бюджетного планирования и программно-целевого метода планирования расходов бюджетов в муниципальном образовании.

6. В работе исследованы новые подходы к развитию бюджетного планирования, такие, как управление бюджетными рисками, использование принципов «Кодекса лучших практик» и бюджетное сотрудничество.

Минимизация бюджетных рисков, по нашему мнению, призвана стать эффективным инструментом повышения качества бюджетного планирования и управления финансовой устойчивостью муниципального образования. В процессе бюджетного планирования необходимо учитывать риск неисполнения бюджета, что предполагает разработку органами местного самоуправления плана «профилактических мероприятий».

Диссертантом внесены предложения по совершенствованию методики оценки ожидаемого риска неисполнения местного бюджета. Разработка научно-обоснованной системы определения риска доходной и расходной частей бюджета с целью ее практического применения должна строиться с учетом детализации рисков бюджета в соответствии с Бюджетной классификацией РФ; выделения показателя измерения уровня постоянного риска и индикаторов, определяющих уровень бюджетного изменения. Для минимизации бюджетного риска необходимо проведение его количественной оценки; определение источников покрытия убытков; разработка механизма образования резервов (либо возможности страхования) на покрытие последствий бюджетных рисков.

Новым подходом к развитию бюджетного планирования является введение системы высоких стандартов управления общественными финансами, добровольно принимаемых органами местного самоуправления. В их основе лежит так называемый «Кодекс лучших практик», а также бюджетное сотрудничество между органами местного самоуправления и населением. В современных условиях России возможности бюджетного сотрудничества связаны с обеспечением открытости бюджетной информации, развитием бюджетного консультирования. Заключение соглашения с ассоциациями органов местного самоуправления, в том числе в сфере ограничения затрат на управление, налоговых ставок, коммунальных тарифов также является одной из перспектив бюджетного сотрудничества.

На основе анализа высоких стандартов управления муниципальными финансами, современных требований и новых подходов к методам и формам бюджетного планирования в работе обоснованы предложения по совершенствованию процедур планирования местного бюджета, комплексная реализация которых способствует повышению финансовой устойчивости муниципальных образований. Бюджетное планирование должно состоять из 9 последовательных этапов. Каждый этап является завершенным процессом прогнозной, плановой, расчетной и управленческой деятельности. В диссертации подчеркивается, что особое место в бюджетном планировании должен занимать мониторинг результатов исполнения бюджета и финансового плана. На основе мониторинга формируется информационная база для бюджетного планирования, рассчитывается дальнейший тренд развития, формируются предпосылки преемственности основных целей и приоритетов социально-экономического развития муниципального образования.

Предложенные в работе направления совершенствования бюджетного планирования призваны обеспечивать четкость, последовательность и долго-срочность социально-экономического развития территорий и способствовать повышению финансовой устойчивости муниципальных образований.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Макаренко, Анна Александровна, 2005 год

1. Бюджетный кодекс Российской Федерации . -М., 2004.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. М., 2004.

3. Европейская хартия местного самоуправления (Страсбург, 15 октября 1985 г.)// Бюллетень международных договоров.1998. №11.

4. Конституция Российской Федерации (принята на всенародном голосовании 12 декабря 1993 года).- М., 2003.

5. Налоговый кодекс Российской Федерации.- М.,2004.

6. Федеральный закон « О финансовых основах местного самоуправлениям/Российская газета.-1995 1 сент.

7. Федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» от 06.10.03г. № 131-ФЭ.

8. Федеральный закон «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» от 20.08.04г. № 120-ФЗ.

9. Федеральный закон «О государственном прогнозировании и программировании социально-экономического развития Российской Федерации» от 20.07.95г. № 115.

10. Методические рекомендации по подготовке Докладов о результатах и основных направлениях деятельности субъектов бюджетного планирования. //Согласовано Минфин РФ 02.06.04г., Минэкономразвития РФ 03.06.04г.

11. Методические рекомендации по формированию концепции социально-экономического развития муниципального образования. М.:2000.

12. Постановление Правительства РФ «О мерах по повышению результативности бюджетных расходов» от 22.05.04г. № 249. Концепция реформ бюджетного процесса в Российской Федерации в 2004-2006 годах.

13. Постановление Правительства РФ от 15.08.01 г. № 584 «Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года»//Российская газета.-2001.-21 авг.

14. Постановление Правительства РФ от 05.03.05.№118 «Положение о разработке перспективного финансового плана РФ и проекта федерального закона «О федеральном бюджете».

15. Положение по бухгалтерскому учету (ПБУ 4/99) «Бухгалтерская отчет16,17,18,19,20