Земский избирательный процесс в России (1864 - 1917) тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 07.00.02, доктор исторических наук Шутов, Андрей Юрьевич

• Шутов, Андрей Юрьевич
• доктор исторических наук
• 1999

Оглавление диссертации доктор исторических наук Шутов, Андрей Юрьевич

СОДЕРЖАНИЕ

стр.

Введение

Глава I. Историография и источниковая база земского избирательного процесса

Глава II. Формирование земской избирательной системы -историческая задача российского общества периода Великих

реформ (1858 — 1864 гг.)

«

§ 1. Проблемы земского представительства в деятельности комиссий Н.А.Милютина (1857 — 1861 гг.)

§ 2. Деятельность комиссии П.А.Валуева. Контуры

земской избирательной системы (1861 — 1862 гг.)

§ 3. Дискуссии по вопросам земской избирательной системы

в Государственном совете (1863 г.)

§ 4. Земский избирательный процесс по Положению о губернских и уездных земских учреждениях 1864 г

Глава III. Анализ опыта первых выборов в земские собрания. Политические дискуссии об изменении земской избирательной системы во второй половине 60-х — 80-е гг. XIX в

§ 1. Итоги первых земских выборов. Социальный состав

земских гласных

§ 2. Земские ходатайства и общественные дискуссии по вопросам представительства различных сословий в земских собраниях

§ 3. Причины разработки новых проектов земской избирательной системы. Проекты реформы земской избирательной системы

в комиссии М.С.Каханова (1881 — 1885 гг.)

§ 4. Тенденция "контрреформы" избирательной системы в годы правления Александра III. Вопросы земских выборов

в проекте Д.А.Толстого — А.Д.Пазухина (1886 — 1887 гг.)

«

Глава IV. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1890 г. и судьбы "выборного начала" в земствах

§ 1. Изменения в земской избирательной системе 1890 г

§ 2. Политические дискуссии по вопросам представительства в земских учреждениях (90-е гг. XIX — начало XX вв.)

Глава V. Реформирование муниципальной избирательной системы Временным правительством

§ 1. Февральская революция и формирование новой модели

муниципального представительства

§ 2. Деятельность Совещания по реформе местного самоуправления

о

и управления (март — октябрь 1917 г.)

§ 3. Коренное изменение муниципальной избирательной системы. Принятие и реализация законов о выборах гласных в органы муниципальной власти

Заключение

Библиография

о

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Земский избирательный процесс в России (1864 - 1917)»

Введение

Актуальность темы исследования. Формирование институтов земского самоуправления в России второй половины XIX — начала XX вв. относится к числу наиболее актуальных проблем отечественной истории, поскольку очевидна их связь с процессом развития гражданских инициатив в обществе, находившемся в то время на стадии крупных общественных трансформаций. Речь идет о первых шагах в политическом волеизъявлении сословий, ранее лишенных избирательных прав, о существенных переменах в политической культуре правившего класса, связанных с определенной утратой монопольного положения в институтах местной власти.

Исследование эволюции земского избирательного процесса за весь период существования органов местного представительства дает представление о характере и конкретных механизмах политического

с» V

участия правительственной бюрократии, в ведении которой находилось определение правил и процедур формирования состава земских гласных — довольно влиятельной политической силы второй половины XIX — начала XX вв. Речь идет об основных направлениях борьбы отдельных политических корпораций за влияние на бюрократию, за создание эшелона поддержки в российской провинции.

Баланс интересов влиятельных политических групп в существенной мере обеспечивался земской избирательной системой, рассчитанной ее создателями на постепенное расширение представительства местного населения в земствах. "Буржуазный" характер земского избирательного процесса по Положению 1864 г. компенсировался в значительной степени факторами экономического и политико-культурного плана: сословия, получившие в результате Великих реформ новые хо-

зяйственные возможности, были не в состоянии воспользоваться ими сразу же, так же как и заявить собственные социальные и политические интересы. В этом плане вызывают большой исследовательский интерес осуществленные правительственной бюрократией подходы к регулированию состава земских собраний, использование соответствующих правовых процедур и политических технологий.

о По мере перераспределения собственности между сословиями, расслоения крестьянства и социальной дифференциации городских обществ основные пропорции земского представительства стали меняться. Это потребовало внести коррективы в избирательный процесс: земская реформа 1890 г. изменила порядок формирования избирательных курий, повысила имущественный ценз. Анализ эволюции норм и принципов проведения земских выборов позволяет уяснить механизмы адаптации политической власти в условиях самодержавия к структурным изменениям социальной системы после Великих реформ.

Революционные события начала XX века коренным образом изменили подходы основных политических сил российского общества к формированию земского представительства. После победы Февральской революции 1917 г. было принято решение о введении всеобщего избирательного права, о выборах в представительные органы власти, включая муниципальные, на основе всеобщего, прямого, равного и тайного голосования. Такой резкий скачок в политическом развитии России не мог не вызвать серьезных изменений в массовом сознании, что сказалось на специфике применения избирательных норм в ходе муниципальных выборов в России 1917 г. Изучение этих процессов имеет не только историческую, но и политическую актуальность.

Историческая эволюция системы земского представительства на протяжении более чем полувека политической истории России пред-

ставляет собой ценный материал для обобщения электоральной практики российского общества, весьма актуальный в аспекте изучения его политических традиций.

Общая историографическая ситуация по вопросам земского избирательного процесса, также определяющая актуальность разработки темы настоящей диссертации, характеризуется следующими обстоятельствами.

Исследования земского представительства с самого начала несли на себе отпечаток политической борьбы, развернувшейся в общественных кругах и публицистике. Первые оценки и выводы о характере и

о

тенденциях земского избирательного процесса принадлежали крупным историкам, юристам того времени, которые являлись одновременно видными земскими деятелями, активно участвовавшими в политических дискуссиях того времени. В силу этого многие положения исследований носили идеологизированный характер, что не могло не влиять на выводы и оценки в том числе и в научных трудах. Данная особенность характерна и для отечественной историографии советского периода, в частности, при трактовке преобразования земской избирательной системы 1890 г. как контрреформы.

Историография земского представительства, сформировавшаяся в период функционирования земств, за редкими исключениями, со-

о

стояла из работ в основном юристов, а также популярных изложений вновь вводимых земских избирательных законов, правовых комментариев к отдельным нормам избирательного права (работы Н.И.Кузнецова, М.И.Мыша). Политико-исторический анализ проблемы последовательно был проведен лишь в работах А.А.Корнилова, А.Д.Градовского, В.Ю.Скалона. При этом только работы Градовского выполнены на академическом уровне, свободны от конъюнктурных

политических оценок. Труды Корнилова и Скалона, при всех их достоинствах, связанных с информативностью и аналитичностью, они представляют собой изложение "партийной", либеральной точки зрения на земский избирательный процесс. С леволиберальных позиций трактовались правила и процедуры земских выборов в трудах Б.Б.Веселовского, в которых вместе с тем наиболее предметно рассмотрены правовые, социальные и политические аспекты избирательного процесса в земствах.

Историография избирательного процесса в земствах советского периода затрагивала данное предметное поле лишь в аспекте "конечного результата" действия избирательных систем — формирования социального состава уездных и губернских земских собраний. Отсутствие актуальности обобщения опыта выборов в земские собрания, накопленного за более чем пятидесятилетнюю историю земств, не способствовало развитию исследований в этой сфере. Понятно, что разработка собственно правовых процедур и политических технологий формирования земских собраний, дискуссии по вопросам процедуры выборов в исторической науке оставались малоизученными, за исключением разделов работ В.В.Гармизы, Г.А.Герасименко, Л.Г.Захаровой, посвященных предметному рассмотрению отдельных периодов формирования земского представительства.

Последнее десятилетие демонстрирует активизацию исследований земств в отечественной историографии. Появляются обстоятельные исследования, в которых рассматриваются ключевые политические вопросы функционирования земских учреждений, в том числе и проблематика муниципальных выборов. В работах В.Ф.Абрамова, Н.Г.Королевой, Л.Е.Лаптевой проявляется большой

интерес к земским избирательным процедурам и технологиям. Вместе с тем предметное рассмотрение избирательного процесса в земствах пока еще остается научной задачей исторического знания.

Историография избирательного процесса в земствах подробно рассматривается в первой главе диссертации.

Цель и задачи исследования. Опираясь на значительную историографическую базу земских исследований, основываясь на значительном количестве источников, автор поставил перед собой цель провести комплексный анализ развития земского избирательного процесса

о

в России второй половины XIX — начала XX вв. В поле зрения находились три избирательных системы, принимавшихся в ходе реформ 1864, 1890 и 1917 гг., а также политические дискуссии вокруг различных вариантов преобразований земского представительства.

Достижение данной цели предполагает решение ряда научных

задач:

— исследовать историографию и источники истории земских избирательных систем;

— рассмотреть этапы развития земского избирательного процесса в

России, выявить причинно-следственные связи между качественными

изменениями в земском представительстве и последовательной сменой в

земских избирательных систем;

— проанализировать политические дискуссии о характере и вариантах земского представительства, о процедуре проведения выборов земских гласных;

— определить историческую специфику и последствия действия земских избирательных систем для регулирования социального состава земских собраний;

— изучить идеологию и различные концепции земского представительства в ходе подготовки законов 1864 и 1890 гг. в контексте политической стратегии самодержавия;

— исследовать основные подходы, концепции и варианты коренной реформы муниципальной избирательной системы Временного правительства 1917 г., обобщить опыт ее применения при проведении волостных и уездных земских выборов;

— рассмотреть куриальные и цензовые органичения земского представительства в избирательных системах до 1917 г. как инструмент регулирования социального состава земских собраний;

— дать характеристику процедурным аспектам земского избирательного процесса в соответствии с законами и иными нормативными актами 1864,1890 и 1917 гг.

Хронологические рамки исследования охватывают весь период становления и развития земского избирательного процесса в России.

о

Они определяются, во-первых, периодом разработки различных вариантов земской избирательной системы в период подготовки и проведения Великих реформ (вторая половина 50-х — 1863 гг. XIX в.); во-вторых, временем проведения земских выборов 60-х — 80-х гг. XIX в., в ходе которых проходила проверку практикой земская избирательная система, формировались новые подходы к земскому представительству, нашедшие свое применение при разработке новой избирательной системы 1890 г.; в-третьих, стадией политической борьбы за утверждение демократических принципов земской 7 избирательной системы в начале XX в., в ходе буржуазно-демократической революции 1905 — 1907 гг., подготовки и принятия

о

муниципальной избирательной системы 1917 г.

Данный хронологический период дает возможность последовательно рассмотреть этапы земского избирательного процесса, сопоставить действовавшие системы земского представительства в исторической ретроспективе.

Методологические основы исследования. Диссертационная проблема рассматривается с позиций методологии исторического исследования. Принцип историзма является ключевым при решении задач настоящей работы. Ее предмет предопределил выбор проблемно-исторического подхода в качестве основного при исследовании изби-рат§льных систем в земствах. Последовательная реализация данного подхода предполагает трактовку земского избирательного процесса в общем русле преобразований институтов местного управления второй половины XIX — начала XX вв., определения конкретно-исторической специфики и политических задач каждой из трех действовавших избирательных систем.

Методы сравнительно-исторического анализа применялись при сопоставлении норм и механизмов земских выборов на разных стадиях избирательного процесса. Этот подход позволяет сделать выводы об определенной логике развития системы земского представительства, об изменении баланса политических сил в отдельные исторические периоды функционирования земских учреждений.

о

При интерпретации диссертационных проблем автор использовал также общенаучные методы исследования, прежде всего системный, комплексный подходы, методы классификации, структурно-функционального и статистического анализа.

Проблематика земских выборов предполагает также использование концептуальных подходов, относящихся к смежным научным дисциплинам. Поэтому отдельные фрагменты исследования, в которых со-

держится трактовка ряда юридических норм, регулировавших избирательный процесс, а также политических аспектов формирования земских учреждений, потребовали обращения к методам правового и политического анализа.

0 При интерпретации ряда архивных источников были использованы методы текстологического анализа в целях установления политико-исторического контекста появления документов и их соотношения с другими документальными материалами.

Научная новизна исследования. Настоящая работа находится в русле проводимых в современной исторической науке исследований становления и развития земских институтов самоуправления в России. Автор предпринял политико-исторический анализ процесса разработки и трансформации земской избирательной системы, механизмов и основных тенденций муниципального избирательного процесса за весь период существования земских учреждений (1864 — 1918 гг.) в общем контексте основных проблем отечественной истории. Выработка принципов и анализ эволюции избирательного процесса — важного условия функционирования земских учреждений — впервые являются предметом специального исторического исследования на диссертационном уровне.

В этой связи в работе:

— проведен анализ историографии и источников изучения земского избирательного процесса;

— выделены и обоснованы три этапа становления системы земского представительства, исторически совпадавшими с введением в действие положений о земских учреждениях 1864 и 1890 гг., а также земской реформой Временного правительства;

о

— рассмотрены политические дискуссии вокруг проблематики земского представительства, сделан вывод о прямой зависимости процедур земских выборов, формирования "политического класса" от соотношения политических сил в "верхнем эшелоне" власти;

— установлена зависимость социального состава избирателей, а также земских собраний от цензовых механизмов избирательной системы, с помощью которых регулировался состав "политического класса";

— исследованы основные политико-идеологические и исторические концепции земского представительства, сделан вывод о том, что они являлись существенным ресурсом политической стратегии самодержавия в период пореформенной трансформации общества;

— изучен процесс формирования муниципальной избирательной системы Временного правительства, показано коренное отличие избирательных норм 1917 г. от механизмов формирования "цензового" земства;

— дана характеристика процедурным аспектам земского избирательного процесса на каждом этапе его развития.

Научная и практическая значимость работы. Апробация исследования. Материалы диссертации позволяют полнее представить процесс разработки и осуществления реформ земской избирательной системы, специфику формирования представительных органов муниципальной власти в России на протяжении всего периода функционирования земских учреждений. Многие положения диссертации могут быть использованы при подготовке обобщающих работ по политической истории земских учреждений в России.

Результаты исследования представляют определенный интерес для научных работников, преподавателей отечественной истории второй половины XIX — начала XX вв., а также для специалистов в об-

ласти избирательного права. Отдельные фрагменты работы могут быть полезны для исследований и преподавания прикладной политологии.

Основные идеи и положения диссертации стали предметом докладов и сообщений автора на научных семинарах и конференциях в Москве и Санкт-Петербурге. Они нашли свое отражение в лекционном курсе "Политическая история российского земства" для студентов МГУ им. М.В.Ломоносова. По теме диссертации опубликована монография, а также брошюры, статьи и разделы в коллективных изданиях.

Структура работы. Диссертация состоит из введения, пяти глав, заключения, библиографии (списка использованных источников и литературы).

Заключение диссертации по теме «Отечественная история», Шутов, Андрей Юрьевич

Заключение

Земский избирательный процесс в России является одним из ярких примеров политического регулирования государством представительства классов и сословий в местном самоуправлении. Земская реформа Александра II привела к созданию всесословных выборных органов местного самоуправления, в которых впервые в отечественной истории в той или иной степени были представлены интересы всех социальных групп российского общества. Завершился период монопольной власти правительственной бюрократии. При всех недостатках в правилах и процедурах выборов на разных этапах более чем полувекового существования земских учреждений это был в целом позитивный опыт развития плебисцитарных механизмов при формировании органов власти на местах, который прервался после утверждения советской системы государственного управления. Земская реформа способствовала усилению общественных начал в управлении губерниями и уездами, однако она не смогла обеспечить реальные преграды всевластию местной бюрократии. Ее возможности были ограничены законодательно.

Последовательная смена трех земских избирательных систем о представляет собой не только результат политической борьбы второй половины XIX — начала XX вв. Речь шла о возможностях правившей элиты регулировать состав "политического класса", используя прежде всего механизмы имущественного и сословного цензов участия в земских выборах.

Исторически первый этап развития земского избирательного процесса связан с утверждением "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" 1 января 1864 г. и использованием первой избирао тельной системы в земствах в 1864 — 1869 гг., т.е. в период избрания и деятельности земских гласных первого трехлетия. Ключевой характеристикой данного этапа являлось введение имущественного ценза — ограничения в выборах, предоставлявшее значительные возможности в осуществлении избирательных прав нарождавшемуся слою буржуазии о независимо от прежней сословной принадлежности. Вместе с тем куриальная система выборов с возможностью землевладельцев баллотироваться в том числе и от сельских обществ обеспечила значительное преобладание дворянского сословия в уездных земских собраниях. Эта тенденция, в существенной мере обусловленная принятыми избирательными процедурами, в целом сохранилась на протяжении всего периода действия данной избирательной системы.

Если на начальных стадиях формирования земств правила избрания гласных были достаточны для того, чтобы обеспечивать хотя бы ограниченное представительство всех сословий российского общества, то ца рубеже 80 — 90-х гг. влиятельные лидеры дворянского сословия, политически наиболее близкого самодержавию, выступили за пересмотр законодательных норм в сфере избирательного права. Они требовали упрочения политико-правовых гарантий преимущественного представительства дворянства по отношению к другим социальным группам. Это требование было вызвано постепенной утратой дворянами принятого в 1864 г. имущественного ценза, необходимого для участия в земствах, и, следовательно, уменьшением их удельного веса в составе земских собраний, перераспределением земского представительства от курии землевладельцев в пользу буржуазных слоев, рекрутировавшихся из различных сословий общества. Л.Г.Захарова, основыо " ваясь на проведенном анализе динамики социального состава уездных гласных, отмечает усиление представительства буржуазии из купцов и 5 крестьян в съезде землевладельцев: если из 259 уездов в 1865 — 1866 гг. в 108 избиралось исключительно дворянство и в значительно меньшей степени духовенство при полном отсутствии представителей от крестьян, то в 1883 — 1886 гг. число этих уездов сократилось до 391. Вместе с тем эта тенденция не была определяющей пропорции социального состава земских собраний, продолжавших оставаться под эгидой дворян.

Второй этап развития избирательного процесса в земствах связан с введением "Положения о губернских и уездных земских учреждениях" 1890 г. Преимущественно сословный принцип представительства при сохранении "буржуазных" прав только для крупных собственников являлся политической гарантией дворянству от утраты контроля над земскими учреждениями, восстанавливал пошатнувшийся баланс социальных групп, который сложился в ходе выборов первых трехлетий.

На рубеже веков этот баланс оказался вновь утраченным. Недостаточно гибкие избирательные процедуры, регулировавшие состав земских гласных, оказались невосприимчивыми к структурным изменениям в социальной и политической сфере Российского государства, способствовали нарастанию социальных противоречий в стране.

Третий этап развития земского избирательного процесса связан с исторически кратким, но политически насыщенным периодом функционирования Временного правительства 1917 г. Проведенная им реформа муниципальной избирательной системы открыла ранее недо

1 Захарова Л.Г. Указ. соч. С.20. ступные ряду крупных социальных групп каналы политической активности на уровне местного самоуправления. Введение принципа всеобщего, прямого, равного и тайного голосования, расширение пассивного избирательного права, предоставление при проведении волостных выборов возможности использовать как мажоритарную, так и пропорциональную избирательные системы и т.д. — все эти новации в земском избирательном процессе должны были коренным образом изменить сам характер представительства групп интересов в местных институтах власти. При этом речь шла исключительно о политических правах граждан, не ставился вопрос об экономических и социокультурных предпосылках пользования данным правом со стороны социальных групп, наиболее подверженных, в силу невысокого уровня образования, политическим манипуляциям. Попытки Временного правительства организовать обучение основам политической грамотности не привели к сколько-нибудь значительному результату в условиях резкого противостояния основных политических сил общества.

Реформе муниципальной избирательной системы 1917 г. было не суждено состояться в полной мере. Октябрьская революция прервала проходившие в стране земские выборы.

Более чем полувековой исторический опыт земского избирательного процесса в России являет собой попытку создать политико-правовые механизмы взаимодействия различных социальных групп общества в сфере местного самоуправления. При всех недостатках практиковавшихся в этот период избирательных систем последние явились важнейшей предпосылкой и механизмом, обеспечивавшим определенное политическое представительство интересов различных сословий на местном уровне.

Результаты функционирования земских органов самоуправления, о в частности, по организации выборов в земские собрания, по анализу статистических сведений о результатах голосования в общем контексте их деятельности в экономической, социальной и культурной сфере российской провинции показывают определенную эффективность земств как институтов местной власти.

Исторический опыт свидетельствует о том, что в активе земских учреждений были многочисленные попытки повысить свой политический статус, однако сфера общественной деятельности земств была достаточно четко ограничена законом. Земские учреждения, если последовательно реализовывать их политический потенциал, как справедливо отмечал С.Ю.Витте, входили в противоречие с самодержавным о строем Российского государства. Активное местное самоуправление как институт развивающегося гражданского общества являлось антиподом сложившегося в России на рубеже XIX — XX вв. бюрократического режима. Ограниченная сфера деятельности земств, безусловно, сковывала возможности развития общественного самоуправления, а также реформирование страны, необходимое для того, чтобы избежать социально-экономического и политического кризиса.

Тем не менее история российского земства, исторический опыт формирования его представительных органов представляют актуальность для современного этапа развития гражданского общества в России» для формирования структур местного самоуправления в Российской Федерации.

Список литературы диссертационного исследования доктор исторических наук Шутов, Андрей Юрьевич, 1999 год

БИБЛИОГРАФИЯ (список источников и литературы)

I. Опубликованные официально-документальные материалы

1. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 1 января 1<$64 г. — Полное собрание законов Российской Империи. Собрание второе. Том XXXIX. Отделение первое. СПб., 1867. № 40457.

2. Правила о порядке приведения в действие Положения о земских учреждениях. — Сборник всех узаконений и распоряжений Правительства по земским учреждениям. СПб., 1869.

3. Городовое положение 1б/28 июня 1870 г. — Полное собрание законов Российской Империи. Собрание второе. Том ХЬУ. Отделение первое. СПб., 1874. №48498.

4. Положение о губернских и уездных земских учреждениях 12 июня 1890 г. —Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье. Том X. Отделение первое. СПб., 1893. № 6927.

о

5. Городовое положение 11 июня 1892 г. — Полное собрание законов Российской Империи. Собрание третье. Том XII. СПб., 1895. № 8708.

6. "О производстве выборов губернских и уездных земских гласных". Постановление Временного Правительства 21 Мая 1917 г. — Сборник указов и постановлений Временного Правительства. Вып. № 2. Часть первая. Пг.: Государственная Типография, 1918.

7. Временные правила о производстве выборов гласных Городских Дум. — Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 1. Пг.: Государственная Типография, 1917.

8. ^ременные правила об участковых городских управлениях. — Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 1. Пг.: Государственная Типография, 1917.

9. Временное Положение о волостном земском управлении. — Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 2. Часть первая. Пг.: Государственная Типография, 1918.

10. "Об изменении статьи 4 Временных Правил о производстве выборов гласных Городских Дум". Постановление Временного Правительства 5 июня 1917 г. — Сборник указов и постановлений Временного Правительства. Вып. № 2. Пг.: Государственная Типография, 1918.

11."Об изменении действующих Положений об общественном самоуправлении городов". Постановление Временного Правительства 9 июня 1917 г. — Сборник указов и постановлений Временного Правительства. Вып. № 2. Пг.: Государственная Типография, 1918.

12. Правила о приведении в действие Временного Положения о волостном земском управлении. — Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 2. Часть первая. Пг.: Государственная Типография, 1918.

13. Наказ о производстве выборов волостных земских гласных 11 июня 1917 г. — Сборник указов и постановлений Временного правительства. Вып. № 2. Часть первая. Пг.: Государственная Типография,