Стимулирование развития коммунального хозяйства: Германский опыт и российская специфика тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Люкге, Лукас Вернер

• Люкге, Лукас Вернер
• кандидат экономических наук
• 1999

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Люкге, Лукас Вернер

ВВЕДЕНИЕ.

Глава 1. ТЕОРЕТИКО-МЕТОДОЛОГИЧЕСКИЕ АСПЕКТЫ ИССЛЕДОВАНИЯ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА В СОЦИАЛЬНОЙ РЫНОЧНОЙ ЭКОНОМИКЕ.

§ 1. Природа коммунального хозяйства и его особенности в Германии и России.

§ 2. Исторический опыт формирования муниципальной компетенции городов.

§ 3. Правовые гарантии коммунального хозяйства.

Глава 2 ИНСТРУМЕНТЫ СТИМУЛИРОВАНИЯ РАЗВИТИЯ КОММУНАЛЬНОГО ХОЗЯЙСТВА.

§1. Финансово-налоговые инструменты укрепления экономической базы городов.

§ 2. Стимулирование развития городской инфраструктуры.

§ 3. Особенности развития кадрового потенциала муниципального образования.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Стимулирование развития коммунального хозяйства: Германский опыт и российская специфика»

Актуальность темы исследования. Формирование демократической правовой государственности и социальной рыночной экономики невозможно без эффективного функционирования местного самоуправления, которое представляет собой особый институт, в наибольшей степени сочетающий волю государства и интересы населения. "Под местным самоуправлением, - отмечается в Европейской Хартии о местном самоуправлении, - понимается право и реальная способность органов местного самоуправления регламентировать значительную часть публичных дел и управлять ею, действуя в рамках закона, под свою ответственность и в интересах местного населения"1.

В государствах с развитой рыночной экономикой местное самоуправление играет большую роль. В странах Европейского Союза уровень местных расходов в ВВП составляет в среднем 12 процентов (от 33% в Дании до 3,5% в Румынии). В Германии расходы более чем 9 тысяч коммун (общин, городов и районов) составляют 10 процентов от ВВП2.

В России в настоящее время завершается начальный этап становления местного самоуправления. Решены организационные вопросы и сформированы органы власти более чем в 13 тысячах муниципальных образованиях (в основном пока в городах и районах). Приняты базовые законодательные акты Федерации и ее субъектов по проблемам местного самоуправления. Россия в 1998 г. ратифицировала Европейскую Хартию о местном самоуправлении. Теперь настала очередь заняться более сложной задачей - созданием эффективных механизмов функционирования территориальных образований, направленных на повышение благосостояния населения.

Учитывая длительный перерыв в российском опыте муниципального развития, представляется оправданным анализ социально-экономической деятельности органов местного самоуправления Германии, так как эта страна в свое время сталкивалась с такими же проблемами и трудностями, которые в значительной мере характерны для сегодняшней России. После Второй мировой войны экономическое пространство Германии резко сократилось, традиционные экономические связи между регионами были нарушены, на повестке дня стояла конверсия промышленности, борьба с инфляцией, преодоление последствий принудительной монополизации. В 90-е годы Германии пришлось решать задачу по преобразованию экономического и общественного порядка бывшей ГДР на основе принципов рыночного хозяйства. А сегодняшние дискуссии о необходимости большей социальной ориентированности российских реформ соотносимы с концепцией "социальной рыночной экономики" и принципами ее реализации в ФРГ. Поэтому для России опыт стимулирования развития коммунального хозяйства в Германии полезен, хотя применять его необходимо с учетом существенных различий в социально-экономическом, природно-географическом потенциале обеих стран.

Особый интерес для России представляет германский опыт муниципального управления в малых и средних городах. К тому есть особые причины. Своими корнями муниципальное самоуправление нисходит к привилегиям вольных городов в средневековье. И в настоящее время лидерами муниципального развития выступают города, в которых сосредоточен огромный экономический потенциал. Каждый второй житель Германии проживает в одном из 750 городов, из которых 85 - крупные города (свыше 100 тысяч жителей). В механизмах функционирования городского коммунального хозяйства наиболее наглядно видны особенности германской модели социальной рыночной экономики: свобода конкуренции, децентрализация, социальное партнерство, активная роль государства, структурная политика.

Для России опыт Германии интересен не только с точки зрения восстановления и развития Западной Германии в послевоенные годы, когда были достигнуты высокие показатели общественного благосостояния. В современных условиях, когда перед городами стран с развитой рыночной экономикой встают новые задачи, представляет интерес опыт адаптации инструментов взаимодействия рынка и местной власти в достижении главной цели - защите интересов населения.

В последние два десятилетия в условиях возрастающей конкуренции и глобализации в Западной Европе ставятся под сомнение традиционные тенденции урбанизации и неконтролируемого экономического развития в городах за счет экстенсивных факторов. Цена за такой рост - ухудшение состояния городов (доступность жилья, развитие инфраструктуры, доступ к услугам, безопасность, загрязнение окружающей среды и т.п.). Ответом на эти вызовы становится стремление больше внимания уделять качественным характеристикам жизни городов, что воплощается в лозунге "развитие вместо роста", а также в тенденциях "новой урбанистики". Все ио находит отражение в современной политике развития коммунального хозяйства. Другими словами, в диссертации под термином "развитие" понимается такое направление коммунальной политики, которое способствует преодолению негативных тенденций традиционного градостроительства на базе разумного роста городов, широкого использования интенсивных факторов и приоритетов "новой урбанистики".

Потребность в повышении эффективности коммунального хозяйства вызвана и рядом других факторов. Старение населения, проблемы молодежи, безработица привели к тому, что общие социальные расходы и их доля в бюджетах общин существенно возросли, что привело к падению расходов на коммунальные инвестиции. Экологические проблемы также ложатся тяжелым бременем на бюджеты общин. Создание европейского внутреннего рынка без границ предполагает дальнейшее усиление конкуренции, гармонизацию национальных налоговых ставок и устранение барьеров на пути свободного обмена людьми, товарами и услугами, капиталом. На смену Европе конкурирующих наций приходит Европа конкурирующих городов.

В ответ в развитии городов появились новые тенденции: ориентация на внутренние ресурсы, диверсификация, региональная кооперация, принципы региональной стратегии, формирования инновационных центров и городской маркетинг. С другой стороны, по мере того как федеральный центр в Германии сталкивается с собственными трудностями, уходит в прошлое автоматизм в бюджетном регулировании и гарантированное получение общинами и городами средств для инвестиций и развития. Муниципальным образованиям приходится постоянно расширять и диверсифицировать источники пополнения своих бюджетов. В Германии стали говорить о необходимости перехода от "унитарно-кооперативного федерализма" к конкурентному, который делает ставку на развитие конкуренции, эксперименты, широкое участие в управлении населения.

До сих пор успехи, связанные с новым строительством предприятий на территории муниципального образования, рассматривались как определяющий фактор стимулирования развития коммунальной экономики. Сейчас задача заключается в том, чтобы более эффективно использовать имеющийся в распоряжении общин инструментарий: финансовые средства, налоговую и тарифную политику, политику по отношению к недвижимости, расширение инфраструктуры, регламентацию строительства, рекламу и консультирование, политику землепользования. Особую роль в стимулировании коммунальной экономики призваны сыграть многопрофильные учреждения, которые должны помочь опекаемым ими малым предприятиям начать собственное дело, выйти на рынок и закрепиться на нем.

Все это относится к сравнительно новым и редко освещаемым в исследованиях проблемам. В работе автор на основе обобщения многолетнего опыта работы в сфере коммунального хозяйства среднего города земли Северный Рейн-Вестфалия предлагает некоторые подходы к решению проблемных задач.

Состояние научной разработанности темы. Базовые методологические положения о местном самоуправлении были сформулированы еще в прошлом веке и до сих пор влияют на современное понимание проблемы. Коммунальное самоуправление в Германии связывается с реформами барона Л.Штейна, в частности, с прусским городским устройством 1808 г. Из русских ученых прошлого актуальны идеи Л.А.Велихова об основах городского хозяйства.

В современных условиях демократии и социального рыночного хозяйства проблемы развития местного самоуправления и городского коммунального хозяйства активно разрабатываются в немецкой литературе. Автор опирался на исследования Г.Гопера. Р.Роца, Г.Волмана и других по общим вопросам коммунальной политики; на работы Г.Хофмана, Р.Момбауера, М.Муса и других по вопросам коммунального права в земле Северный Рейн-Вестфалия. По отдельным отраслевым вопросам стимулирования коммунального хозяйства автор обращался к трудам К.Карренберга, Е.Мюнстремана, Р.Стернберга, Р.Стовера, В.Гейнца и других.

Из современных российских разработчиков проблем управления муниципальным хозяйством и стимулирования его развития следует отметить А.Н.Алисова, А.Г.Воронина, Ю.С.Дулыцикова,

В.А.Лапина, Ю.П.Кокина, А.Н.Широкова, Н.А.Емельянова, Ю.П.Алексеева, Н.А.Волгина и других.

В указанных работах нашли отражение общие методологические подходы к анализу муниципальных образований и городского коммунального хозяйства. В некоторых исследованиях затронуты и отдельные инструменты коммунального стимулирования экономики. Вместе с тем значительный научный и практический интерес представляет комплексное рассмотрение современных инструментов развития коммунального хозяйства городов.

Цель и задачи исследования. Цель диссертации - анализ путей переориентации традиционных инструментов коммунальной политики на задачи стимулирования городской экономики, а также поиск-новых инструментов поддержки, вытекающих из кооперации коммунального управления и частного бизнеса. Для достижения цели исследования поставлены следующие задачи:

• раскрыть природу коммунального хозяйства и его особенности в Германии и России;

• показать, как исторический опыт формирования муниципальной компетенции в хозяйственной сфере связан с типом политических и хозяйственных отношений;

• рассмотреть правовые гарантии коммунального хозяйства;

• проанализировать финансово-бюджетный инструментарий стимулирования, а также механизмы инфраструктурных преобразований городского хозяйства;

• раскрыть особенности стимулирования кадрового потенциала муниципального образования.

Объектом исследования является система коммунального хозяйства в средних городах Германии и, прежде всего, в городах земли Северный Рейн-Вестфалия.

Предмет исследования - социально-экономические отношения, складывающиеся в процессе стимулирования коммунального хозяйства, а также пределы адаптации инструментов стимулирования к особенностям городского хозяйства в России.

Методологической основой и эмпирической базой исследования являются современные научные способы анализа правовых, экономических и социальных отношений в процессе становления и развития местного самоуправления. Правовая составляющая диссертации обусловила обращение к конституционному, гражданскому, муниципальному и другим отраслям права. Эмпирическую базу работы составляют: Европейская Хартия о местном самоуправлении, Конституция ФРГ, конституции и законодательство земель, Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг и земли Северный Рейн-Вестфалия, нормативно-правовые акты органов местного самоуправления. Изучено и соответствующее законодательство Российской Федерации. В исследовании использованы статистические источники Федеральной статистической службы и земли Северный Рейн-Вестфалия, документы Немецкого союза городов, материалы Российско-Германского семинара по проблемам местного самоуправления (Москва, 1993 г.), совместной Российско-Германской конференции по проблемам социально-экономического развития России (Москва, РАГС, ФАГУ, 1998 г.).

Основные положения, выносимые на защиту, их научная новизна:

- показано, что фундаментальные ценности социального рыночного хозяйства (единство государства и рынка, защита конкуренции и социальное партнерство) успешно функционируют и на местном уровне: в коммунальном самоуправлении ФРГ найдено удачное сочетание властной и управленческой составляющих местной власти, эффективные формы активного вмешательства власти в хозяйственную жизнь территории при соблюдении главных принципов рыночной конкуренции; раскрыто содержание процесса перехода на новые приоритеты жизни городов - "развитие вместо роста", "новый урбанизм". "Новый урбанизм" призван преодолевать тяжелые последствия традиционного экстенсивного роста городов (ухудшение качества жизни, деградация старых районов, социальное и этническое расслоение), которые обострились в последние годы из-за возросшей конкуренции, глобализации и экологизации. Нерегулируемый рост городов из двигателя прогресса превращается в угрозу качеству жизни. Поэтому коммунальное стимулирование должно ориентироваться не на неуправляемый рост, а на развитие городов в русле обоснованного с позиций новых целей разумного роста;

- доказано, что главным индикатором финансовой устойчивости города и его способности к стимулированию коммунального хозяйства является уровень свободных излишков, как разница между фактическими и обязательными перечислениями средств из управленческой части доходов бюджета в имущественную часть. Поэтому масштабы поддержки развития города тесно связаны с расширением платных городских услуг, пошлин, взносов, а также кредита и займов. Что касается временного освобождения от налогов или изменения ставок промышленного налога то, по мнению автора, их стимулирующие возможности ограничены;

- обосновано, что важной опорой государственного бюджетного регулирования в пользу общин являются инвестиционные субсидии. Цель стимулирования со стороны государства здесь в том, чтобы помощь общинам активнее ориентироваться на новые цели: "развитие вместо роста", принципы "нового урбанизма";

- раскрыты формы взаимодействия местной власти и предпринимательства в целях поощрения конкуренции: стимулирование развития рынков недвижимости в городе, права землепользования, рациональное использование городской территории для коммерческой застройки, ипотечный кредит на развитие, гибкая система арендных отношений. Повышение доходности городской территории, создание благоприятного инвестиционного климата за счет оперативного принятия местных нормативных актов по защите прав инвесторов, льготному налогообложению и гарантиям, а также эффективное управление недвижимостью становятся ключевыми факторами развития города;

- определено, что стимулирование развития города требует координированного взаимодействия многочисленных общественных, частных и смешанных организаций: партнерство местной власти и предпринимательства (РРР - public private partnership), структуры муниципального маркетинга, рекламные бюро, технологические и учредительские центры (ТУЦы), консалтинговые центры, ориентированные, в частности, на помощь молодым учредителям предприятий типа "экзистенсгрундер" и т.п. Развитие компьютерных технологий позволяет органам местного управления объединить ранее изолированные функции: информирование и консультирование различных институциональных структур, участвующих в развитии города.

Практическая значимость исследования связана с тем, что вместо последовательного анализа традиционных индикаторов городского развития, автор рассматривает городское сообщество в целом, оценивая имеющиеся в его распоряжении ресурсы и складывающуюся систему партнерских взаимоотношений. Именно такой комплексный подход наиболее эффективен при анализе города как целостной экосистемы. Такой подход показывает, что ряд наиболее значимых практических выводов в определенной мере заслуживает изучения и в России.

Наиболее полезным примером германского самоуправления является опыт формирования отношений между государством (властью) и рынком, основанный на социальном партнерстве. Анализ показал, что в Германии формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и исполнением ими различных полномочий гораздо жестче, чем в России, где местное самоуправление формально не входит в систему государственного управления. Молодой российский рынок лишился одного из важнейших атрибутов -рыночной конкуренции, а также социального саморегулирования через институты социального партнерства. Опыт Германии показывает, что эти факторы играют фундаментальную роль в развитии коммунальной экономики.

Апробация работы. Основные положения диссертационного исследования, связанные с проблемой поддержки коммунального хозяйства, были защищены в 1995 г. в Российской академии государственной службы при Президенте РФ в форме выпускной магистерской работы. Отдельные положения работы внедрены в деятельность созданного при участии автора общества "Медиа Парк Кельн" (г.Кельн), которому местной властью переданы задачи по развитию территории бывшего грузового вокзала.

13

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Люкге, Лукас Вернер

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование стимулирования развития коммунального хозяйства в Германии сквозь призму проблем России приводит к следующим выводам.

1. Наиболее полезным примером германского самоуправления является опыт формирования отношений между государством (властью) и рынком, основанный на социальном партнерстве. Анализ показал, что в Германии формы контроля за деятельностью органов местного самоуправления и исполнением ими различных полномочий гораздо жестче, чем в России, где местное самоуправление формально не входит в систему государственного управления. Молодой российский рынок пока не приобрел одного из важнейших атрибутов - рыночной конкуренции, а также социального саморегулирования через институты социального партнерства. Опыт Германии показывает, что эти факторы играют фундаментальную роль в развитии коммунальной экономики.

2. Учитывая длительный перерыв в российском опыте муниципального развития, представляется оправданным анализ социально-экономической деятельности органов местного самоуправления Германии, так как эта страна в свое время сталкивалась с такими же проблемами и трудностями, которые в значительной мере характерны для сегодняшней России. Фундаментальные ценности социального рыночного хозяйства (единство государства и рынка, защита конкуренции и социальное партнерство) успешно функционируют и на местном уровне: в коммунальном самоуправлении ФРГ найдено удачное сочетание властной и управленческой составляющих местной власти, активного вмешательства власти в хозяйственную жизнь территории при соблюдении главных принципов рыночной конкуренции. России еще предстоит пройти этот путь.

3. Анализ исторического опыта формирования муниципальной компетенции в сфере хозяйственной деятельности показывает, что без понимания факторов, которые обусловливают возникновение и развитие той или иной функции местной власти, трудно определить, какая ее модель необходима в данной исторической ситуации, в данной конкретной стране. Если в странах Западной Европы импульсы к систематизированному развитию местного самоуправления исходили из процессов, которые были результатом великих буржуазных революций, то в России важным рубежом ускоренного развития земского движения стали реформы 1864 года, в результате которых появились закрепленные законом формы городского и земского самоуправления.

4. Решение задач по преобразованию экономического и общественного порядка бывшей ГДР на основе принципов рыночной экономики напоминают те, которые сегодня решаются в России по становлению и развитию муниципального самоуправления.

5. Анализ правовых гарантий коммунального хозяйства показал, что на федеральном уровне в Конституции ФРГ и федеральных законах определены только общие принципы организационной и финансовой основ местного самоуправления. К собственной ответственности общин относятся следующие суверенные права: кадровый и организационный суверенитет, суверенитет в области планирования, издания правовых актов, финансовый и налоговой суверенитет. Последние существенно ограничены законами земель и федерации.

6. Коммунальная поддержка экономики в значительной мере затрагивается и правовым регулированием со стороны ЕС, правовыми решениями европейской судебной системы. По мнению диссертанта, интенсификация региональной политики ЕС посредством структурных фондов в большинстве случаев ограничивает региональную структурную политику отдельных стран, нарушает правила конкуренции. ЕС проводит собственные региональные акции, а страны - члены

ЕС всего лишь содействуют региональной политике сообщества и должны согласовывать с ним собственную политику стимулирования. Дотационный контроль со стороны ЕС направлен прежде всего на предоставление дотаций проектам, имеющим общеевропейский интерес или предназначенным для устранения значительных нарушений в хозяйственно-экономической жизни какого-либо государства-члена ЕС (например, экономика бывшей ГДР).

7. Коммунальные финансы представляют собой важный инструмент эффективного достижения целей, стоящих перед муниципальным образованием. В это понятие входит совокупность денежных средств, которыми располагает орган местного самоуправления для решения задач, возложенных на него государством и местным населением. Центральным индикатором финансовой устойчивости города является то, насколько и в состоянии ли он изыскивать обязательные отчисления или даже средства, превышающие их, в пределах своего управленческого бюджета для пополнения имущественного.

8. Местные различия и относительно невысокая степень задолженности общин по сравнению с федерацией и землями объясняются наличием в местном бюджетном праве так называемой долговой границы. Общины имеют право занимать в долг лишь настолько, насколько они могут исполнять в течение длительного времени свои долговые обязательства из доходов управленческого бюджета. Города с ограниченными возможностями получения налогов, как правило, обладают и меньшими возможностями иметь долги. Долговая граница заставляет местные органы реагировать на неудовлетворительное развитие текущих доходов путем сокращения расходов или увеличения пошлинных сборов и ставок прямых налогов.

9. В диссертации показано, что высокая дотационность сельских общинных бюджетов зачастую искусственна. Доходы местных бюджетов могут основываться на земельной ренте и иных платежах за природные ресурсы. Задачей местных властей является привлечение инвестиций на свою территорию, для чего необходима кропотливая работа по созданию привлекательного для инвестиций имиджа территорий. Для Российской действительности это имеет первостепенное значение, так как сельская составляющая в системе местного самоуправления России очень велика.

10. Анализ стимулирования развития городской инфраструктуры показывает, что в Германии главная цель органов местного самоуправления заключается в развитии своей территории, следствием которого является и увеличение налоговой базы. Германские города за счет собственных средств развивают инженерную инфраструктуру, занимаются благоустройством, строят жилье и нежилые помещения. Повышенные в цене участки сдаются в аренду или продаются по значительно возросшей цене, пополняя средства для новых инвестиционных проектов.

11. Инвестиционная деятельность коммун требует специальной структуры, которая может формироваться на смешанной основе. Распространенное в Германии партнерство местного самоуправления и предпринимательства (РРР - public private parthership) образуется в самых разнообразных формах: торгово-промышленные палаты, промысловые союзы, союзы в торговле и т.п.

12. Муниципальный маркетинг занимает особое место среди инструментов стимулирования коммунального хозяйства. Создание инвестиционно привлекательного образа территории - основное направление деятельности организаций городского маркетинга. Реклама, разработка и сбыт информационных материалов, презентации составляют стандартный набор инструментов маркетинга. Специфические особенности территории, которые представляют интерес для конкретного проекта, необходимо представлять с максимальной степенью точности, пригодной для строительного планирования.

13. Важным инструментом коммунального стимулирования выступают особые организационные структуры - технологические и учредительские центры (ТУЦ). В настоящее время в Германии действует более 120 ТУЦ-ов, которые специализируются как: исследовательские парки, центры технологий, учредительские центры, промышленные парки и т.п. Одной из главных задач ТУЦ-ов является создание качественных рабочих мест и трансферт технологий посредством инициирования и интенсификации быстрого превращения изобретений в рыночную продукцию. Важную роль играют ТУЦы в помощи и стимулировании такой распространенной в Германии формы предпринимательского учредительства как предприятия "экзистенсгруондер". Как правило, они создаются группами молодых технических специалистов, впервые начинающими свой бизнес и рассчитывающими на поддержку общин. Чтобы поддержать эту специфическую предпринимательскую группу коммуны через ТУЦы предлагают на выгодных условиях производственные площади, инфраструктурные объекты, консультации, маркетинг.

14. В муниципальной поддержке экономики большую роль играет стимулирование развития кадрового потенциала территории. Сюда входит оптимизация кадрового обеспечения самих органов коммунального управления и связанных с муниципальным маркетингом структур, а также разработка методов мотивации и стимулирования работников органов и предприятий муниципального хозяйства.

Для выполнения многообразных задач местного самоуправления местные органы нуждаются в соответственно обученном персонале всех специальностей. В администрациях средних и крупных городов Германии сегодня работают специалисты более 100 профессий, что характеризует развитие сфер компетенции местного самоуправления.