Профессионализм и управленческая культура муниципальных служащих: социологический анализ тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 22.00.06, кандидат социологических наук Хренков, Владимир Петрович

• Хренков, Владимир Петрович
• кандидат социологических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат социологических наук Хренков, Владимир Петрович

ВВЕДЕНИЕ.

1. КОНЦЕПТУАЛЬНЫЕ ОСНОВЫ ИЗУЧЕНИЯ ПРОФЕССИОНАЛЬНОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ МУНИЦИПАЛЬНЫХ СЛУЖАЩИХ.

1.1. Теоретико-методологическая база исследования.

1.2. Социальная сущность муниципальной службы в системе местного самоуправления.

1.3. Социокультурные условия и инновационный характер профессионального развития муниципальных служащих.

ГЛАВА 2. СУЩНОСТЬ И ПУТИ ОПТИМИЗАЦИИ ПРОФЕССИОНАЛЬНОГО РАЗВИТИЯ МУНИЦИПАЛЬНЫХ

СЛУЖАЩИХ.

2.1. Методические основы социологического анализа кадрового корпуса муниципальных служащих

2.2 Социологический анализ профессионального развития муниципальных служащих.

2.3. Регулирование процесса профессионального развития муниципальных служащих.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Профессионализм и управленческая культура муниципальных служащих: социологический анализ»

Актуальность темы исследования. Главным вопросом современной российской действительности является вопрос о существенном, реальном повышении уровня жизнеспособности государства и общества, о создании объективных и субъективных условий для решения фундаментальных проблем страны, связанных с реализацией проекта демократической трансформации, то есть построением правового государства, формированием свободной рыночной экономики и гражданского общества, достижением высокого уровня материальной и духовной жизни людей. Острота данного вопроса усугубляется тем, что основные противоречия старой советской социальной системы, приведшие ее к глубокому системному кризису, в значительной степени не были разрешены реформами последних лет. Эти противоречия воспроизводятся в новой, создаваемой социетальной системе в измененной форме. Более того, к ним добавляются другие, не менее болезненные, противоречия, и новая система оказывается по-прежнему малоэффективной, уязвимой и негуманной, что вовсе не снимает с повестки дня объективной потребности в ее дальнейшей трансформации.

Однако Россия все еще обладает значительными возможностями ускоренного и устойчивого развития. Важнейшей стратегической задачей является обоснование курса, ведущего к созданию условий для реализации имеющегося потенциала страны, к ее сбалансированному развитию, а также определение наиболее слабых звеньев, мешающих воспользоваться возникшим «окном возможностей» для осуществления общего стремления прогрессивных сил общества, не откладывая далее решения накопившихся проблем, преодолеть кризис, переломить негативные тенденции и идти по пути позитивного, конструктивного развития.

В соответствии с оценками мирового экспертного сообщества (например, по критериям общей концепции и индексу человеческого развития) наша страна отнесена к странам среднего уровня развития и ей отведено место в седьмом - восьмом десятке среди других стран.1 Отмечая слабые темпы роста экономики в период реформ, усиление неравенства, сокращение заработанной платы и ее доли в структуре дохода, специалисты особо выделяют резкое ухудшение положения населения и указывают на причины происходящего: неэффективность управления, отсутствие правового государства, криминализация общества, концентрация власти, несовершенство рыночной экономики. По существу эти причины можно свести к одной: неэффективности всей системы управления.2

России в современный период для повышения жизнеспособности государства и общества необходимы не перестройка для бюрократии и не бюрократически, олигархически управляемая демократия, а глубокая, фундаментальная реформа всей системы управления, затрагивающая как руководящее звено этой системы, так и местное самоуправление.

Среди многочисленных и чрезвычайно сложных вопросов управления самым слабым звеном всей системы, несомненно, выступает проблема кадров, прежде всего, низкого уровня их профессионализма. Как отмечалось в Послании Президента РФ В.В.Путина Федеральному Собранию в 2002 году, нынешние функции госаппарата России, «не приспособлены для решения стратегических задач. А знание чиновниками

1 См. специальные всемирные доклады о человеческом развитии, издаваемые начиная с 1990года международной организацией Программа развития ООН (ПРООН).

2 Отметим в связи со сказанным, что экспертное сообщество США «идентифицирует управление как главную движущую силу в будущем и предполагает, что на все тенденции, которые мы рассматриваем, будут влиять решения людей» (См. доклад Национального разведовательного совета США, 2000 г. -«Глобальные тенденции развития до 2015года: диалог о будущем с неправительственными экспертами» в кн.: Реформирование России: от мифов к реальности. Том II. М., 2001. С. 167 современной науки управления - это все еще очень большая редкость».1 Вот почему проблема профессионального развития кадров сегодня стала одной из главных в процессе реформы системы управления, а повышение профессионализма служащих можно по праву считать центральной задачей в содержании управления персоналом, в укреплении госаппарата.2 Профессионально развитые и творческие управленческие кадры выступают основными субъектами реформ. Данное утверждение справедливо не только на уровне федеральной и региональной власти, но и на уровне местного самоуправления в целом и муниципального управления, в частности. В условиях, когда создается управленческая вертикаль, на уровне федеральной власти развиваются формы взаимодействия ее с регионами, особо актуальным становится анализ муниципального управления, соединяющего специфические управленческие импульсы «сверху» и «снизу» и устанавливающего непосредственный контакт власти и народа. Поэтому мы разделяем ту точку зрения, что комплексная проблематика муниципального уровня управления и - более широко - местного самоуправления, является ключом к решению многих задач социальной трансформации л современного российского общества, его позитивного реформирования.

Степень разработанности темы. В современный период вопросы, связанные с развитием государственной службы, как наиболее важным условием повышения эффективности системы управления на федеральном, региональном и муниципальном уровнях, привлекает достаточно пристальное внимание ученых и практиков. В последние годы опубликовано, в частности, значительное количество работ, в которых по

1 Российская газета, 19 апреля 2002. С.4

2 Лукъяненко А.Е. Персонал государственного аппарата: проблемы управления и стабилизации. М., 1997. С.121

3 Сологуб В.А. Местное самоуправление в современном российском обществе: изменение принципов социального строительства. Ростов-на-Дону, 2000. С.9 данной проблематике изучен и представлен отечественный и зарубежный опыт.1

Среди публикаций, раскрывающих различные аспекты становления муниципальной службы, ее организационного и кадрового обеспечения, разработки и внедрения социальных проектов, программ и технологий, рассмотрения специфики территориального самоуправления и т.д. выделим особо следующие работы: «Управление и самоуправление в крупном городе: территория, опыт, организация» (М., 1997); Шугрина Е.С. «Организационные основы местного самоуправления» (Новосибирск, 1997); Маннапов Р.Г., Рябов В.М. «Современные механизмы муниципального управления» (Самара, 1998); Овчинников И.И. «Местное самоуправление в системе народовластия» (М., 1999); Ореховский П.А. « Муниципальный менеджмент» (М., 1999); «Реформа местного самоуправления в региональном измерении» (М., 1999); «Территориальное общественное самоуправление: опыт деятельности» (М., 1999); Цветкова Г.А. «Местное самоуправление: социальная сущность и содержание: теоретические парадигмы и практический опыт России (Орел, 2000); Сологуб В.А. «Местное самоуправление в современном российском обществе изменение принципов социального строительства» (Ростов-на

1 Оболенский A.B. Человек и государственное управление. М., 1987; Государственная служба и государственные служащие во Франции. М., 1994; Мальцев В.А. Государственный служащий современного типа. М.-Н.Новгород, 1995: Калачева Т.Г., Мальцев В.А., Слепцов Н.С. Подготовка кадров государственной службы: этап становления. М.Н.Новгород, 1995; Управление персоналом государственной службы. М., 1997; Граждан В.Д. Государственная служба как профессиональная деятельность. Воронеж, 1997; Емельянова А.Л. Типология уровней профессионализма госслужащего. М., 1997; Маркова А.К. Психология профессионализма. М., 1996; Пыдин A.B. Профессиональный выбор и отбор персонала управления. M., 1996; Профессионализм в системе госслужбы. Ростов-на-Дону, 1997; Государственная служба: социально-психологические аспекты// Зарубежный опыт. М., 1997. №2(19); Сидельников Ю.И. Социологический анализ функционирования госслужбы: опыт европейского союза и особенности его адаптации в России. Саратов, 1997; Аксененко Ю.Н. Муниципальная социальная политика. Саратов, 1999; Лысиков В.В. Формирование профессионального руководителя в условиях инновационной деятельности (социологические исследования). Саратов, 1996; Лукьяненко А.Е. Персонал госаппарата: проблемы управления и стабилизации. M., 1998; Новиков C.B. Профессиональная социализация как основа карьерного продвижения госслужащих. M., 1999; Калачева Т.Г. Профессионализм служащих государственной власти и местного самоуправления (социологический анализ). М., 1999; Комлева В. В. Престиж госслужбы: проблемы социологического исследования. Тамбов, 2000; Арутюнов B.E. Профессионализация как фактор социокультурной динамики. M., 2002; Оглоблин В.В. Формирование профессионализма руководителя в системе госслужбы (социолог, анализ). M., 2002 и др.

Дону, 2000); Попов A.B. «Управление регионом» (Ростов-на-Дону, 2001); Иванов В.В., Коробова А.Н. «Муниципальный менеджмент» (М., 2002).

Как видим, работ, специально посвященных актуальным проблемам профессионального развития муниципальных служащих, все-таки насчитывается буквально единицы, а на уровне муниципального управления таких исследований по существу нет за исключением исследований кафедры государственной службы и кадровой политики РАГС при Президенте РФ. Такое положение вряд ли можно считать нормальным, особенно в условиях, когда страна испытывает острейший дефицит в управленцах новых генераций, способных мыслить и действовать в ситуации кризисного состояния общества1, принимать упреждающие решения, направленные на предотвращение негативных социальных последствий и повышение качества жизни людей.2

Сказанное определило выбор темы, цели и задачи данного исследования. Исходной позицией его автора является утверждение в том, что особое значение качественно нового характера профессионального развития служащих в современный период на всех уровнях управления, включая муниципальный, проистекает не столько все-таки из потребностей выживания страны или функциональной отладки механизма управления, не столько из задач демократизации и перехода к рынку самих по себе, сколько из острой необходимости повышения субъектной энергии общества в целом, перехода к культуроформирующей направленности (вектору) всей системы управления, к осуществлению процесса формирования целостной личности, как основного источника развития общества, приобретающего способность перейти на рельсы изменений постиндустриального типа.

1 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)». Российская газета, 23 ноября 2002 года, с.5.

2 Основы современного социального управления: теория и методология. М., 2000. С.271

Основная проблема социально-политических изменений в сегодняшней российской жизни видится в связи с этим в необходимости преодоления бюрократического характера управления, а данного исследования - в определении способов и средств, превращающих профессиональное развитие и повышение культуры управленческих кадров в решающее условие подобных изменений.

Гипотеза исследования состоит в том, что приоритетными факторами изменения качества профессионального развития управленцев в современных условиях являются ценностно-смысловые императивы, внутренняя мотивация, стремление к самоорганизации и самореализации в управленческой сфере деятельности, концептуально-жизненное целеполагание, направленное на реальное человеческое развитие.

Объектом исследования выступают муниципальные служащие в условиях социальной трансформации российского общества.

Предмет исследования - профессиональное развитие муниципальных служащих как социокультурный процесс.

Основной целью диссертационной работы является обоснование концептуальных основ изучения профессиональной деятельности муниципальных служащих в России в условиях коренной трансформации общества и выявление путей и способов оптимизации профессионального развития муниципальных служащих в переходный период. Этой целью определяются конкретные исследовательские задачи:

- обоснование теоретико-методологической базы диссертации;

- выявление социальной сущности и специфических особенностей, функций муниципальной службы;

- раскрытие социокультурных условий и инновационного характера профессионального развития муниципальных служащих;

- обоснование методических основ социологического изучения процесса формирования кадрового корпуса муниципальных служащих;

- проведение социологического анализа процесса профессионального развития муниципальных служащих; определение основных направлений регулирования процесса профессионального развития муниципальных служащих.

Теоретико-методологической основой диссертационной работы являются диалектическая концепция развития общественного труда, социологические теории формирования личности, развития управления и культуры. Среди основных методов исследования выделим системный, структурно-функциональный, конкретно-исторический. При проведении исследования использовались положения и выводы, содержащиеся в научных публикациях отечественных и зарубежных авторов по проблематике, связанной с предметом изучения; материалы научно-практических конференций и семинаров, а так же нормативно-правовые документы, регулирующие отношения в системе государственной и муниципальной службы1.

Для решения поставленных исследовательских задач применялись общенаучные методы анализа и синтеза, сравнения, обобщения и интерпретации научных данных, а также такие методы социологического исследования, как наблюдение (в том числе включенное), анкетирование, экспертный опрос, тестирование, деловые игры, метод фокус-групп, факторный анализ и методы математико-статистической обработки

Федеральный Закон от 28.08.1995 № 154-ФЗ «Об общих принципах местного самоуправления в Российской Федерацию); Указ Президента РФ от 15.10.1999 № 1370 «Об утверждении основных положений государственной политики в области развития местного самоуправления в Российской Федерации»; Федеральная программа "Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)" // Российская газета. 23 ноября 2002. № 223 (3091). С. 5-6;Общие принципы служебного поведения государственных служащих. Утвержд. Указом Президента РФ от 12 августа 2002 г. № 885 и др. данных с применением компьютерной программы обработки социологических данных SPSS 10.05.

Эмпирическая база исследования. В качестве фактологических и эмпирических источников информации в диссертации привлекались статистика, материалы социологических исследований, содержащиеся в научной и периодической печати. Кроме того, в работе широко представлены результаты собственных, авторских социологических исследований:

Управленческие отношения в муниципальной службе» (экспертный опрос муниципальных служащих Тамбовской области, 2002).

- «Факторы эффективного обучения муниципальных служащих» (анкетирование студентов и слушателей филиала Поволжской академии государственной службы в г.Тамбове и слушателей Российской академии государственной службы при Президенте РФ в г.Москве, 2002г.).

Вторичной обработке подвергались информационно-аналитические материалы исследований кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ1, проведенных в рамках научных проектов:

- «Организационная культура государственной службы» (всего опрошено 1250 госслужащих);

- «Разработка и реализация государственной кадровой политики» (всего опрошено 1210 госслужащих);

Становление и перспективы развития кадрового корпуса государственной службы РФ» (всего опрошено 1210 госслужащих);

- «Оценка состояния теоретических основ государственной кадровой политики и формирование кадрового корпуса государственных

1 Социологические исследования в системе государственной службы 1992-2002. Информационно-аналитические материалы кафедры государственной службы и кадровой политики Российской академии государственной службы при Президенте РФ. М.-Орел, 2002. служащих в федеральных органах исполнительной власти» (всего опрошено: 1183 госслужащих, 1434 респондента из числа населения, 90 экспертов);

- «Нравственные основы государственной службы» (всего опрошено 1211 жителей в 14 субъектах РФ).

Для сравнения использовались материалы исследования, проведенного в Поволжской академии государственной службы в конце 90-х годов XX века.1

Научная новизна диссертации состоит в том, что она представляет собой одно из первых комплексных социологических исследований проблем формирования кадрового корпуса управленцев на уровне муниципальных служащих, их профессионального развития в контексте социокультурного процесса.

Основные научные результаты, полученные лично соискателем, представляют собой, во-первых, теоретически обоснованную концепцию исследования профессиональной деятельности муниципальных служащих; во-вторых, разработку основных характеристик муниципальной службы в системе местного самоуправления; в-третьих, данные комплексного социологического исследования процесса профессионального развития муниципальных служащих в переходный период, проведенного автором; в-четвертых, совокупность обобщений, выводов и рекомендаций по повышению уровня профессионализма и управленческой культуры муниципальных служащих.

1 Мониторинговый опрос служащих администраций Поволжского региона / Под рук. Л.А. Калиниченко. ПАГС. Первый этап - 1995-1996 гг.; второй этап - 1996-1997 гг.; третий этап - 1998-1999 гг. // Власть. 1999. № 10.

Положения, выносимые на защиту.

1. Ключевой проблемой повышения уровня жизнеспособности российского общества на современном этапе является недостаточная эффективность системы управления. Достижение продекларированных целей - создание демократического правового государства и формирование гражданского общества наталкивается на бюрократический, авторитарный ее характер. Российское управление обществом предстает ныне как коррумпированная и плохо регулируемая система, способная сорвать любые попытки демократических реформ.

2. Эффективность всей системы управления определяется сегодня не столько формой собственности или смены собственника, сколько качеством управления и, в первую очередь, уровнем профессионализма и культуры управленцев сверху донизу. Суть решения этой проблемы выражается в непосредственном участии в той или иной форме каждого гражданина в процессах власти и местного самоуправления в интересах большинства нации, утверждения гуманизма, свободы, справедливости и равенства в общественной жизни.

3. Императив предстоящих лет в России - демократическая инновационная трансформация общества, осуществление которой требует формирования нового поколения управленцев, соответствующих требованиям постиндустриальной информационной эпохи и способных управлять сферами производства и услуг как «открытыми интеллектуальными системами» на основе группового и личностного развития; обладающих, прежде всего, профессиональной, но также и социально-политической компетентностью, высокой правовой культурой, социальной ответственностью, креативным подходом к нестандартным ситуациям, социальному риску, к реализации взаимодействия тенденций политической централизации и социально-политической децентрализации, традиций «неоэтатизма» и культурного локализма, к разработке и применению антикризисных технологий.

4. Развитие местного самоуправления в России сегодня формирует муниципальное управление как новую сферу управленческой деятельности и новую профессиональную квалификацию. Профессиональное развитие муниципальных служащих ликвидирует острейший дефицит социальных менеджеров, способных реализовать резервы, ресурсы и потенциал местного самоуправления, расширить социальную базу реформ, стимулировать создание новых форм социальной организации населения. Тем самым решается одна из ключевых и наиболее сложных, трудных проблем социальной трансформации российского общества.

5. Наиболее фундаментальной основой, «несущей конструкцией» профессионального развития муниципальных служащих является всестороннее повышение их культуры - управленческой, политико-правовой, духовно-нравственной. Оценка профессионально-деловых, социально-политических и нравственных качеств муниципальных служащих требует установления диалектической взаимосвязи этих качеств с личностными измерениями и проявлениями их духовности и культуры как медиаторов, осуществляющих непосредственное взаимодействие власти и народа. Профессиональное развитие муниципальных служащих происходит в процессе изменения, как всей системы социальной деятельности, так и личностных качеств каждого из них на основе культуры. Благодаря такому синтезу формируется высокий социальный статус кадрового корпуса муниципальной службы в целом.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается:

- в разработке инновационного, системного и междисциплинарного подхода к решению проблемы профессионального развития муниципальных служащих как социокультурного процесса, призванного стать основой социальной трансформации современного российского общества;

- в решении задач научного обеспечения и совершенствования системы профессиональной подготовки кадрового корпуса муниципальной службы;

- в разработке методики социологического анализа процесса профессионального развития муниципальных служащих в современных российских условиях;

- в возможности использования материалов диссертации в научной и учебно-педагогической деятельности в системе учреждений профессионального образования и исследовательских структур, для проведения консультационной и профориентационной работы.

Апробация и внедрение результатов работы.

Основные теоретические положения и выводы диссертационного исследования апробированы на научно-практических конференциях:

-«Профессиональная направленность, пути активизации и повышения качества подготовки кадров государственного и муниципального управления».- Межвузовская научно-практическая конференция, Саратов, 2002 год;

-«Качество и эффективность профессиональной переподготовки и повышения квалификации государственных служащих». - Конференция подведомственных образовательных учреждений Российской академии государственной службы при Президенте РФ, г.Москва, 2002 год;

-«Гражданский Форум: власть народа или народ и власть». -Межрегиональная научно-практическая конференция, Тамбов, 2002 год;

-«Реформирование государственной службы: проблемы кадровой политики и пути их решения». - Межрегиональная научно-практическая конференция, Саратов, 2001 год;

-«Роль общественных объединений в формировании институтов гражданского общества». - Межрегиональная научно-практическая конференция, Тамбов, 2001 год;

-«Россия на рубеже XXI века: проблемы управления глазами молодых». - Межвузовская научно-практическая конференция, Саратов, 2000 год, а также в ряде вузовских и межвузовских конференций в г.Тамбове.

Материалы работы внедрены в учебный процесс студентов и слушателей специальности 061000 - Государственное и муниципальное управление в виде лекционных курсов «Персонал муниципальной службы», «Муниципальный менеджмент», «Управление персоналом», «Кадровый менеджмент», а также в практику работы администрации Тамбовской области и мэрии г.Тамбова.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованной литературы и приложений; иллюстрирована схемами, таблицами, диаграммами.

Заключение диссертации по теме «Социология культуры, духовной жизни», Хренков, Владимир Петрович

Результаты исследования свидетельствуют, что кадровый потенциал, имеющийся в органах местного самоуправления в силу ряда причин подчас используется нерационально: многие служащие работают не в соответствии со своим образованием, не имеют возможности реализовать профессиональную компетентность, не обладают устойчивой мотивацией труда. По мнению респондентов, современной кадровой политики по-прежнему присущи следующие тенденции: направленность на расстановку кадров по командному принципу, определяющими факторами являются борьба за власть и ее удержание, стремление удовлетворить личные потребности.

Практика выявила значительное расхождение между требованиями социально-экономического реформирования и кадровым обеспечением реформ.

Причинами неэффективной работы с кадрами являются:

I. Отсутствие четко разработанной и практически реализуемой Концепции развития государственной и муниципальной службы, как на федеральном, так и региональном уровнях.

II. Незначительная роль кадровых служб, не обладающих необходимым объемом функций и полномочий по осуществлению кадровой работы в органах МСУ.

III. "Закрытый" характер муниципальной службы.

IV. Отсутствие заинтересованности у руководства в эффективном использовании потенциала муниципальных служащих.

V. Отсутствие системной работы с кадрами на муниципальной службе.

Многие элементы системы управления персоналом отсутствуют, либо работают недостаточно эффективно. Присутствие некоторых элементов декларируется на бумаге, но на практике применяется в весьма искаженном виде.

В результате формирование профессионального корпуса муниципальных служащих осуществляется не по профессиональному признаку, зафиксированному в федеральном законе "Об основах государственной службы Российской Федерации", а по принципу знакомства, родства. Об этом свидетельствуют и результаты опроса, большинство ответов подтверждает возможность приема на государственную службу не по профессиональному принципу.

Если рассматривать процедуру адаптации новых работников, поступивших на муниципальную службу, либо работников, переведенных на новую для себя должность, следует отметить ее ограниченность и неразвитость. Об этом свидетельствует отсутствие каких-либо специальных мероприятий, нацеленных на введение в должность и способствующих снижению чувства неопределенности у новых работников. В большинстве случаев адаптант сталкивается с недоброжелательным и настороженным отношением к нему трудового коллектива, нежеланием со стороны сотрудников ознакомить новичка с организацией, особенностями выполнения тех или иных должностных обязанностей. Такому положению дел способствует закрытый характер муниципальной службы, а также огромная роль руководства в решении трудовой жизни сотрудников (начиная от найма персонала и заканчивая его увольнением). Очень многие работники не уверены в своем трудовом будущем и поэтому опасаются появления новых сотрудников, боясь, что они могут занять их место.

К основным проблемам сложившейся системы оценки • работников государственных (муниципальных) органов можно отнести следующие:

I. сложность выработки обоснованных критериев оценки работников;

II. несовершенство существующих методов и процедур оценки;

III. несоответствие текущей оценки и аттестации.

Недостаточна на сегодняшний день роль оценки личностного потенциала, основой которой должен стать психологический анализ личности.

Одной из наиболее эффективных и распространенных форм оценки кадров, в том числе оценки деловых качеств и результатов трудовой деятельности государственных (муниципальных) служащих, является аттестация. В ее процессе определяются и оцениваются профессиональные и личные качества работников и их соответствие занимаемой должности; принимаются решения о включении отдельных работников в резерв на выдвижение; устанавливаются наиболее целесообразные формы повышения квалификации с учетом подготовки работников и требований, предъявляемых к ним на определенных должностях; выявляется вклад конкретных государственных (муниципальных) служащих в решение различных проблем государственного (муниципального) управления.

Однако процедура проведения аттестации государственных (муниципальных) служащих в настоящее время не позволяет достаточно глубоко и тщательно изучить и оценить деловые качества работников. Нередко аттестация сводится к составлению формальных характеристик, дополняемых анкетными данными.

Проводимая в настоящее время аттестация государственных (муниципальных) служащих носит довольно формальный характер, в которой превалирует субъективная оценка непосредственного руководителя. Данный факт объясняется тем, что на государственной и муниципальной службе отсутствует единая форма оценки, учитывающая важнейшие профессиональные, деловые и личные качества работников.

В связи с этим стоит задача дальнейшего совершенствования содержательно-документационной базы аттестации и процедуры ее проведения.

Более детальная, содержательная и единая для всех государственных и муниципальных служащих (с учетом уровня государственного или муниципального управления) форма оценки, непосредственно корреспондирующаяся с совокупностью наиболее важных профессиональных и личных качеств для выполнения обязанностей по государственной (муниципальной) должности, позволит проводить аттестацию более объективно и качественно. Помимо этого, требуется существенно повысить практическое значение аттестации, ее итогов в формировании и рациональном использовании кадрового состава. Она должна проводится на основе комплексной, объективной оценки служебной деятельности и профессиональных качеств служащих. Требуется существенно повысить практическое значение ее итогов в формировании и рациональном использовании кадрового состава.

Результаты аттестации должны быть проанализированы, систематизированы в Банке кадровой информации и должны стать основой создания системы работы с кадровым резервом, объективной и "прозрачной" системы продвижения кадров, служебной карьеры.

Неоценимую практическую значимость в этом процессе имеют гибкие и эффективные кадровые службы.

Роль и место структурных подразделений по работе с кадрами неадекватна требованиям времени.

Роль кадровой службы на современном этапе связана с решением стратегических и оперативных задач, среди которых:

1. Учет движения кадров в органах власти и управления на основе ведения банка кадровой информации.

2. Развитие персонала.

3. Стабилизация, поддержания персонала в трудоспособном состоянии.

4. Постоянное совершенствование системы работы с кадрами на основе внедрения прогрессивных кадровых технологий.

5. Контроль за соблюдением КЗОТ и других нормативно-правовых актов по кадровым вопросам государственной и муниципальной службы.

Статус кадровых служб принижен, и они фактически не несут ответственности ни за качественный состав государственных и муниципальных служащих, ни за рациональное использование их профессиональных возможностей. Очевидно, что те функции кадровых служб, которые определены сегодня в конкретных структурных подразделениях, министерствах, вполне достаточны. Если же их надо в какой — то мере расширять, то лишь в плане более свободного применения современных технологий кадровой работы (36 %); расширения воспитательных функций (19 %); наделения правом вето на прием сотрудников по протекции (18 %); усиления контрольных функций и установления такого порядка, при котором, при назначении или освобождении должностного лица обязательно учитывалось бы мнение коллег специалистов или экспертов (18 %).

В силу специфики управленческой деятельности в реальной практике функционирования административных органов субъект управления персоналом фактически представлен в одном лице -руководителе. Он, как правило, ориентируется на проявленные, актуальные профессиональные возможности служащего для решения тактических и стратегических задач своей организации.

Анализ данных показывает, что статус и авторитет кадровых служб определяется не только качеством функционирования самих этих служб, но прежде всего отношением высшего руководства к кадровой проблематике, то есть тем, насколько высоко они ценят свои кадровые службы и повышают их роль в управлении персоналом. Отнесение кадровых служб к числу вспомогательных вряд ли будет способствовать повышению качества управления персоналом, тем более что успешной работе кадровых служб, как уже было отмечено выше, мешают те же частные структурные реорганизации, неотработанность соответствующей нормативно - правовой базы (особенно должностных инструкций, положений о структурных подразделениях, методических материалов по реализации кадровых технологий, оформлению пенсионных дел).

Несмотря на то, что эксперты заявили об использовании в их учреждениях разнообразных приемов и форм работы с кадрами, некоторые из опрошенных пытались выдать желаемое за действительное. На вопросы анкеты отвечали также рядовые сотрудники. Ответы распределились следующим образом:

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Императив предстоящих лет в России - демократическая инновационная трансформация общества в интересах большинства нации. ЕЕ осуществление требует профессиональной подготовки нового типа руководителей - лидеров, широкого слоя управленцев - государственных служащих и организации гражданского участия «низов» в процессах власти и местного самоуправления.

Как показывает жизнь, нашей стране в современный период для повышения жизнеспособности государства и общества необходимы не перестройка для бюрократии, номенклатуры и не бюрократически, олигархически управляемая демократия, а глубокая, фундаментальная реформа всей системы управления, затрагивающая как руководящее, центральное звено этой системы, так и местное самоуправление. Сбалансированная и оптимально действующая система «управление-самоуправление» призвана сформировать комплекс необходимых условий для социальной трансформации России.

Социологический анализ ситуации, сложившейся сегодня в сфере государственного управления, показывает, что уровень доверия общества к институту государственной службы неуклонно снижается, и, прежде всего, по причине того, что алгоритмы и схемы деятельности управленцев, выработанные применительно к условиям централизованной системы управления (когда ситуация выбора практически отсутствовала), оказываются малоэффективными в новых условиях. К таким условиям относятся: демократизация и децентрализация управления, интенсификация взаимодействия государственного и негосударственного управления; намечающийся переход от системы «стратегического руководства» к системам «глобального» и «локального» управления; универсализация и социализация управления в контексте динамики потребностей и экспектаций российских граждан; переход от управления «обществом и людьми» к управлению процессами, институтами, структурами, к обеспечению желаемых результатов с помощью системы «малых воздействий».

Как отмечается в Федеральной программе «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»1, право выбора, умение выбирать и ответственность за выбор - такова триединая формула мышления управленца нового типа в сфере государственной и муниципальной службы. Однако формирование данного типа мышления и действия затруднено отсутствием необходимых знаний, умений и навыков у представителей управленческой сферы. В связи с этим актуализируется проблема разработки технологий подготовки и переподготовки управленцев на основе новейших научных разработок и обобщения позитивного отечественного и зарубежного опыта управления.

Совершенно очевидно, что успех реформы государственного и муниципального управления зависит от воздействия не только внешних, но и внутренних факторов, в частности, от формирования критической массы субъектов местного самоуправления, заинтересованных в расширении и углублении преобразований в общественной жизни, чему в России ныне препятствуют многочисленные условия политического, юридического, экономического и социокультурного характера: население реально не готово к самоуправлению, пессимистически относится к его базовым ценностям, возможностям и перспективам, традиционно уповая на центральную власть.

1 Федеральная программа «Реформирование государственной службы Российской Федерации (2003-2005 годы)»// Российская газета. 23 ноября 2002. № 223(3091). С.5

Изучение состояния культуры управления и уровня профессионализма государственных служащих необходимо особенно в период становления института местного самоуправления, когда объективно происходит разрушение большинства институциональных и нормативных образцов организации власти на региональном и муниципальном уровне, меняются цели, ценности, допустимые средства реализации социальных потребностей и интересов граждан, а в обществе устанавливаются новые правила организации взаимодействия в системе «государство - общество - гражданин».

В условиях, когда местное самоуправление и муниципальная служба не до конца сформированы, их функциональные обязанности недостаточно четко прописаны в нормативных актах и порой противоречивы, когда населению не ясна необходимость такого уровня организации власти, и оно к нему не готово, то, в частности, уровень профессионализма и культуры управления муниципальных служащих становится ключевым фактором формирования доверия со стороны граждан, положительного имиджа муниципальной службы, эффективности взаимодействия органов власти с населением, оптимизации процесса становления института местного самоуправления и обеспечения определенного социального порядка в органах власти на местах.

Сказанное подразумевает решение многообразных и сложных организационно-управленческих, правовых, финансово-экономических, социально-политических, кадровых и научно-методических проблем и повышение эффективности и оптимизацию использования социокультурных возможностей местных сообществ: мотивационных, коммуникативных, социально - психологических, деятельностных и кадровых ресурсов. В связи с этим возникает необходимость реализации целого комплекса мер со стороны государства в плане поддержки местного самоуправления: совершенствования правового обеспечения, улучшения законодательства: формирования * финансовой самостоятельности местных органов власти (в том числе за счет местных налогов); проведения информационной и культурно-воспитательной работы среди населения по разъяснению значения, места и роли местного самоуправления в решении общегосударственных задач, в формировании гражданского общества, в реализации потребностей и интересов населения; подготовки профессиональных кадров для местного самоуправления.

Новый тип организации функционирования местного самоуправления в целом и муниципальной службы, в частности, характеризуется становлением корпоративного, маркетингового способов деятельности, стимулирующим и мотивационным управлением, инновационностью, адаптивностью и рефлексивностью, человекосберегающим и развивающим характером и направленностью жизни. Важными при этом являются требования комплексности, научной обоснованности, конкретности и адресности социальных проектов совершенствования деятельности муниципалитетов, координации действий различных управляющих подсистем и ведомств.

Высокому уровню профессионализма управленческих кадров муниципального звена системы государственной службы должен соответствовать профессионализм и культура их подготовки. Решение этой задачи на должном уровне качества не обеспечивает образование в непрофильных учебных заведениях. Поэтому вопрос об улучшении деятельности специальных учебных заведений, типа системы академий государственной службы, приобретает общегосударственное значение.

Повышение сложности управленческих задач, возрастание потребностей населения, динамика социально-экономических процессов требуют постоянного поиска новых форм и методов управления, применения инновационных форм и методов управления, применения инновационных технологий, постоянного повышения уровня профессионализма муниципальных служащих.

Развитие местного самоуправления в России формирует муниципальное управление как новую сферу управленческой деятельности и новую профессиональную квалификацию.

Профессиональное развитие муниципальных служащих ликвидирует острейший дефицит социальных менеджеров, способных реализовать резервы, ресурсы и потенциал местного самоуправления, расширить социальную базу реформ, стимулировать создание новых форм социальной организации населения. Тем самым решается одна из ключевых и наиболее сложных, трудных проблем социальной трансформации российского общества.

Наиболее фундаментальной основой, «несущей конструкцией» профессионального развития муниципальных служащих является всестороннее повышение их культуры - управленческой, политико-правовой, духовно-нравственной. Оценка профессионально-деловых, социально-политических и нравственных качеств муниципальных служащих требует установления диалектической взаимосвязи этих качеств с личностными измерениями и проявлениями их духовности и культуры как медиаторов, осуществляющих непосредственное взаимодействие власти и народа. Профессиональное развитие муниципальных служащих происходит в процессе изменения, как всей системы социальной деятельности, так и личностных качеств каждого их них на основе культуры. Благодаря такому синтезу формируется высокий социальный статус кадрового корпуса муниципальной службы в целом.

Объективным требованием времени является поиск методов оптимизации деятельности работников местного самоуправления, организация комплексной системы работы с кадровым потенциалом муниципальной службы, эффективного развития кадровых процессов в сфере управления, выявление закономерностей и тенденций развития кадрового корпуса муниципальных служащих.

Таким образом, развитие муниципального управления и местного самоуправления находится сегодня на переднем плане демократических преобразований и формирования гражданского общества в России. Это важнейшая задача, решение которой определяет прочность системы гражданских институтов. Одним из важнейших для развития муниципального управления и местного самоуправления вопросов является уровень профессионализации деятельности муниципальных служащих и, соответственно, кадровая обеспеченность органов местного самоуправления. Отсюда, в свою очередь, вытекает актуальность вопроса подготовки и переподготовки кадров.

В период становления муниципальной службы особое значение приобретает процесс внедрения инноваций. Их использование в процессе профессиональной подготовки, переподготовки, повышения квалификации, профессионального развития муниципальных служащих в целом, становится важнейшим условием приведения их деятельности в соответствие с требованиями общества. На этой основе, в частности, в последние годы расширяется практика инновационного образования, то есть модели образования, которая преимущественно ориентируется на максимальное развитие творческих способностей слушателей и создание системы социальной мотивации к саморазвитию индивида на основе добровольно избранной «образовательной траектории» (сферы, направления, уровня, последовательности образования, типа и вида учебного заведения).

Необходимость инновационного образования муниципальных служащих вызвана управленческим характером муниципальной службы, возросшими требованиями к интеллектуальному развитию служащих.

Инновационный процесс в области профессионального развития муниципальных служащих во многом опирается на современные информационные технологии. Они являются результатом творчества и могут быть радикальными или модификационными. Особое значение инновационные технологии в сфере профессионального развития кадров имеют в кризисные, переходные периоды, когда нередко полностью меняются технологии обучения.

Однако сущностью инновационного процесса в сфере профессионального развития муниципальных служащих является новый концептуальный, мировоззренческий подход к обустройству общества. На уровне местного самоуправления и муниципалитетов конкретным проявлением подобного подхода призвана стать такая новая парадигма развития жизнеспособных общественных систем, как корпоратизм. Корпоративный феномен - это возможность равнодолевого и равнодоступного участия в формировании социально-экономической инфраструктуры местного территориального сообщества. Корпоративное строительство осуществляется «снизу вверх» на основе добровольного и свободного волеизъявления каждого человека и всего местного сообщества.

Результаты данного социологического исследования свидетельствуют, что кадровый потенциал, имеющийся в органах местного самоуправления в силу ряда причин подчас используется нерационально: многие служащие работают не в соответствии со своим образованием, не имеют возможности реализовать профессиональную компетентность, не обладают устойчивой мотивацией труда. Современной кадровой политике по-прежнему присущи следующие тенденции: направленность на расстановку кадров по командному принципу; определяющими факторами при этом являются борьба за власть и ее удержание, стремление удовлетворить личные потребности.

Практика выявила значительное расхождение между требованиями социально-экономического реформирования и кадровым обеспечением реформ. Причинами неэффективной работы с кадрами являются:

• отсутствие четко разработанной и практически реализуемой Концепции развития государственной и муниципальной службы, как на федеральном, так и на региональном уровнях;

• незначительная роль кадровых служб, не обладающих необходимым объемом функций и полномочий по осуществлению кадровой работы в органах местного самоуправления;

• «закрытый» характер муниципальной службы;

• отсутствие заинтересованности у руководства в эффективном использовании потенциала муниципальных служащих;

• отсутствие системной работы с кадрами на муниципальной службе.

Многие элементы системы управления персоналом отсутствуют, либо работают недостаточно эффективно. Присутствие некоторых элементов декларируется на бумаге, но на практике применяется в весьма искаженном виде.

В данной ситуации представляется необходимым:

- разработка Концепции единой кадровой политики на территории федеральных округов Российской Федерации;

- разработка и внедрение программ развития кадрового потенциала не столько на федеральном, сколько на региональном уровне с учетом специфики региона; максимальное бюджетное финансирование подготовки и переподготовки муниципальных служащих, что практикуется сегодня для государственных служащих;

- повышение качества подготовки специалистов данного профиля за счет включения в региональный компонент учебных планов актуальных для региона дисциплин, введения новых, отвечающих потребностям времени, специализаций в рамках специальности;

- ведения образовательных программ «профессиональная культура и этика» в органах местного самоуправления.

Указанные мероприятия носят характер конкретных мероприятий и на практике существенно способствуют повышению культуры и профессионализма муниципальных служащих.

Думаем, что дальнейшие исследования проблемы развития кадрового потенциала органов местного самоуправления должны особо подчеркивать практическую значимость, ибо большинство теоретических диссертаций последних лет не имеют практической ценности и не способствуют изменению ситуации в органах местного самоуправления.

Список литературы диссертационного исследования кандидат социологических наук Хренков, Владимир Петрович, 2003 год

1. Абалкина И. Территориальные и экстерриториальные интересы социальных групп в проведении реформ // Городское управление. 1999. №3. С.56-58.

2. Абрамов В.Ф. Местное самоуправление: идея и опыт // Социологические исследования. 1997. №1. С. 120-126.

3. Абрамов В.Ф. Российское земство: экономика, финансы, культура. М.; 1996.

4. Абульханова-Славская К.А. Стратегия жизни. М., 1991.

5. Аверин Ю. Обновление концепции социального управления в контексте современного научного знания // Социология на пороге XXI века. М., 1999.

6. Агалонов А.К. Ответственность как условие эффективности муниципальной службы // Местная власть. 1999. №1. С.55-58.

7. Административная этика. М.,1999.

8. Аксененко Ю.Н. Муниципальная социальная политика. Саратов, 1999.

9. Аксененко Ю.Н., Шумратов Б.И. Кадры местного самоуправления: оценка, оптимизация, потенциал развития. Саратов, 1998.

10. Андреев Ю.П., Коржевская Н.М., Костина Н.Б. Социальные институты: содержание, функции, структура. М., 1989.

11. Анисимов С.Ф. Мораль и поведение. М., 1985.

12. Ансофф И. Стратегическое управление. М., 1989.

13. Аристотель. Политика. М., 1997.

14. Арутюнов В.Е. Профессионализация как фактор социокультурной динамики. М., 2002.

15. Атаманчук Г.В. Обеспечение рациональности государственного управления. М., 1990.

16. Афанасьев В.Г. Системность и общество. М., 1980.

17. Ачкасова В. А., Чугунов A.B. Городские власти: динамика взаимоотношений в процессе трансформации общества: по материалам социологических исследований. // Вестник Московского университета. Сер. 12. Политические науки. 1995. № 6. С.55-63.

18. Балдуччи Массимо. Процесс децентрализации власти и роль подготовки кадров // Муниципальная служба. 1998. № 4. С.59.

19. Балобанов А.Е. Школа муниципального служащего. М., 1999.

20. Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996.

21. Барабашев Г.В. Идеалы самоуправления и российская действительность // Государство и право. 1996. №11. С.137-142.

22. Барганджия Б.А. Российский федерализм: разграничение предметов ведения и полномочий // Социально-политический журнал. 1996. №4. С.56-67.

23. Белов Г. Эволюция нормативной политической системы современного российского общества // Общественные науки и современность. 1996. №1.

24. Берг О.В. О системе модельных законов субъекта Российской Федерации в области местного самоуправления // Государственная власть и местное самоуправление. 1999. №1.С.2-4.

25. Бодалев A.A. Воспитание и акме (к проблеме структурно-содержательной характеристики развития способности, возможности и действительности акме в онтогенезе) // Мир психологии. 2000. № 3. С. 253-260.26