Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Кириченко, Павел Николаевич

• Кириченко, Павел Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кириченко, Павел Николаевич

Введение

ГЛАВА 1. Структура парламентов и порядок формирования верхних палат (на основе анализа организационно-правовых форм представительных органов государственной власти зарубежных стран и России)

§ 1 Современные взгляды на содержание «представительности» парламентов

§ 2 Влияние структуры парламентов на представительный характер верхних палат

§ 3 Порядок формирования верхних палат как фактор представительного характера

ГЛАВА 2. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации — представительный орган государственной власти

§ 1 Представительный характер и место Совета Федерации в системе органов государственной власти (системно-структурный анализ)

§ 2 Совет Федерации - палата федеративного (регионального) представительства

ГЛАВА 3. Проблемы конституционного и законодательного обеспечения представительного характера Совета Федерации

§ 1 Проблемы конституционного закрепления представительного характера Совета Федерации

1.1. Реализация представительного характера Совета Федерации в осуществлении предметов ведения палаты

1.2. Реализация представительного характера Совета Федерации в контрольной деятельности палаты

1.3. Проблемы реализации представительного характера Совета Федерации при применении мер федерального вмешательства

§ 2 Проблемы законодательного регулирования порядка формирования Совета Федерации

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Представительный характер Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации»

Принятие в 1993 году Конституции Российской Федерации заложило основы формирования нового государственного механизма страны, в основу которого положены принципы разделения властей, верховенства права, демократии и парламентаризма. Особое место в теории и практике государственного строительства последнего десятилетия заняла проблема реализации идеи правового демократического федеративного государства. Многонациональный народ Российской Федерации как единственный источник и носитель власти непосредственно осуществляет власть путем свободных выборов, референдума, других форм непосредственной демократии. В целях непрерывного осуществления власти народ учреждает систему представительных органов государственной власти на всех публичных уровнях. На федеральном уровне таким учреждением является Федеральное Собрание - парламент России. Само наименование российского парламента подчеркивает его федеративную природу. Парламент России действует в системе федеративных отношений и «вписан» в нее, главным образом, через вторую палату - Совет Федерации. Образование в федеративных государствах двухпалатных парламентов является общемировой практикой (исключение составляют только 4 федеративных государства, имеющих однопалатный парламент). Бикамерализм (двухпалатность), таким образом, является атрибутом федеративного государства, в то время как уникамерализм (однопалатность) чаще свойственен унитарным государствам. Учреждение в России второй палаты парламента - Совета Федерации - вызывает споры широкого диапазона, вплоть до обоснования полной ненужности второй палаты, поскольку в России отсутствуют исторические, правовые, социальные предпосылки бикамерализма. Основанием таких утверждений являются теоретические и практические наблюдения ученых, экспертов, политиков относительно представительной природы, компетенции, системных связей федерального и регионального уровней, а также опыта деятельности Совета Федерации.

Согласно ст. 94 Конституции РФ Федеральное Собрание - парламент России -является представительным и законодательным органом. Представительный характер Совета Федерации представляет собой проекцию представительного характера всего парламента. Однако, представительный характер Совета Федерации закамуфлирован особым порядком формирования палаты, а также положением в государственном механизме России, ролью палаты, которую она играет в федеративных отношениях.

Изменение порядка формирования Совета Федерации, структуры и организации его деятельности, формирование надпарламентских органов (координационный совет, совет законодателей), анализ методологических основ реализации полномочий палаты (деятельность комиссии по методологии реализации представительной функции, постоянно действующий международный семинар «Представительные функции верхних палат парламентов) - все это свидетельствуют о демократизации палаты и повышении ее представительности.

Актуальность темы исследования связана, прежде всего, с тем, что проблема представительного характера Совета Федерации напрямую затрагивает проблемы совершенствования федеративных отношений в России, проблемы демократизации законодательного процесса. Изучение представительного характера Совета Федерации в рамках федеративных отношений способствует определению оптимального варианта сочетания федеративных и региональных интересов, и, как результат, - организации устойчивой федерации. В рамках демократизации законодательного процесса представительный характер Совета Федерации способствует утверждению в стране принципов правового государства, демократии, основанных на сочетании общенациональных и региональных интересов. Все это вместе взятое утверждает в стране единое правовое, экономическое, политико-социальное пространство и гарантирует суверенитет и национальную безопасность России.

Представительство является ведущей характеристикой, поскольку выступает условием легитимации органа государственного власти. В отечественном конституционном праве проблемы представительной природы власти занимали одно из центральных мест и были связаны с анализом организационно-правовых форм и системы советов, мандата, наказов, ответственности в системе народного представительства. Значительный вклад в теоретическое осмысление представительной природы законодательных органов внесли видные советские ученые: Г.Б. Барабашев, A.M. Барнашов, А.И. Ким, М.А. Крутоголов, Ю.И. Лейбо, А.А. Мишин, Б.Н. Топорнин, В.А. Туманов и др.

Принятие Конституции РФ привело к изменению системы представительных органов, в рамках которой был осуществлен переход от системы полновластия советов к учреждениям парламентского типа, действующих в системе разделения властей.

Парламент России функционирует в системе разделения властей по горизонтали и по вертикали. Это проявляется в том, что Федеральное Собрание осуществляет законодательную власть в федеративном государстве. Законодательный процесс в федеративном государстве объективно связан с необходимостью согласования интересов субъектов и федерации. Однако осуществление парламентом законодательной власти далеко не исчерпывает предназначение этого представительного органа. Законодательная функция выступает основным направлением деятельности парламента, поскольку в правовом государстве формой согласования интересов является право (закон), выступающее в качестве образца (должного) поведения. В то же время источником законодательной власти парламента является народ, учредивший на конституционном уровне представительный орган и делегировавший ему часть своих суверенных прав. Представительная природа парламента, таким образом, является его основным свойством, сущностной характеристикой.

Однако представительная природа имеет разные проявления. Это связано со способом формирования органа, его структурой, компетенцией, организационно-правовыми формами деятельности, системной связи с другими органами власти, обществом, населением. Влияние на представительную природу органа оказывает тип и форма государства, особенно форма правления и форма государственного устройства, в то время как форма политического режима и представительная природа органа взаимно обуславливают друг друга. Значительное влияние на представительную природу оказывает историческая, правовая традиция общества и государства. В совокупности эти обстоятельства формируют представительный характер органа, то есть направление, тип представительной природы органа. Социально-правовые, структурно-институциональные изменения в обществе, естественно, связаны с изменением представительно характера органа, формирующегося или изменяющегося под воздействием новых условий его функционирования, новых целей и задач, которые на него возлагаются. Принятие Конституции РФ привело к таким системным изменениям в современной России. Изменения в представительной природе власти мы связываем в первую очередь с созданием в России двухпалатного представительного органа и образованием второй палаты - Совета Федерации.

Некоторое время Совет Федерации оставался в тени научного ачализа. Редкие случаи научной активности были связаны с анализом способов формирования Совета

Федерации и были вызваны изменением соответствующих законов. В науке конституционного права практически отсутствуют специальные исследования Совета Федерации. Чаще Совет Федерации изучался во взаимосвязи с Государственной Думой, что, скорее, было связано с осмыслением парламентаризма и места парламента в новой конструкции власти в России. В этом направлении значительный вклад в изучение Совета Федерации внесли такие ученые, как: С.А. Авакьян1, И.В. Гранкин2. Специальные исследования Совета Федерации немногочисленны - это монография А.А. Вихарева3 и коллективный труд «Совет Федерации: эволюция статуса и функций»4. Отдельных вопросов бикамерализма касается О.Н. Булаков5. Значительно большее внимание изучению Совета Федерации уделяется его комитетами и комиссиями, а также аппаратом палаты. Они участвует в подготовке специальных аналитических вестников, проводят «круглые столы», семинары. Однако комплексный анализ представительного характера Совета Федерации практически отсутствует.

Таким образом, назрела необходимость специального комплексного изучения представительного характера Совета Федерации как ведущей, определяющей характеристики органа, от которой производны другие направления его деятельности, полномочия, место в государственном механизме.

Цель исследования заключается в том, чтобы на основе изучения и анализа конституционным норм, положений законодательства РФ, правоприменительной практики Конституционного Суда РФ, а также научной литературы, включая исследования зарубежного опыта организации и функционирования двухпалатных парламентов, определить особенности содержания и реализации представительного характера Совета Федерации. И на этой основе выработать предложения по демократизации представительного характера Совета Федерации, связанные, в частности, с совершенствованием порядка формирования палаты.

Исходя из указанной цели, основными задачами диссертации являются:

1. выделение особенностей представительного характера верхней палаты парламента;

2. исследование структуры парламента и определение места верхних палат в

1 Авакьян С.А. Федеральное Собрание - парламент России. - М., 1999.

2 Гранкин И.В. Парламент России. - М., 1999.

3 Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики. - М., 2003.

4 Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. JI.B. Смирнягин. - М., 2003. парламентском механизме;

3. определение влияния способа формирования верхних палат парламентов на их представительный характер;

4. исследование конституционного и текущего законодательства РФ, закрепляющего представительный характер Совета Федерации;

5. изучение системно-структурного положения Совета Федерации в системе органов государственной власти РФ;

6. определение реализации представительного характера Совета Федерации в системе федеративных отношений;

7. выявление проблем конституционного и законодательного закрепления представительного характера Совета Федерации;

8. разработка предложений и рекомендаций по совершенствованию представительного характера Совета Федерации;

9. разработка и теоретическое обоснование демократизации порядка формирования Совета Федерации.

Методологической основой работы явилось применение общенаучных методов анализа и синтеза, обобщения и аналогии. Использовались также специальные и частные методы: формально-логический, сравнительно-правовой, прогнозирования и некоторые другие.

Теоретической основой исследования послужили работы таких авторов, как: С.А. Авакьян, А.С. Автономов, И.А. Алебастрова, М.В. Баглай, А.А. Безуглов, Н.А. Боброва, Н.А. Богданова, В.И. Васильев, А.А. Вихарев, В.А. Власихин, М.В. Глигич-Золотарева, И.В. Гончаров, И.В. Гранкин, С.А. Егоров, М.А. Исаев, JI.M. Карапетян, В.Д. Карпович, Д.А. Ковачев, А.И. Ковлер, А.Е. Козлов, А.Н. Кокотов, Е.И. Колю-шин, М.А. Краснов, Н.С. Крылова, О.Е. Кутафин, В.А. Кряжков, В.В. Лазарев, В.И. Лафитский, А.Н. Лебедев, А.Ф. Малый, С.В. Масленникова, Н.А. Михалева, М.А. Могунова, Л.А. Морозова, Л.А. Окуньков, А.Г. Орлов, М.А. Сапранова, Б.А. Стра-шун, Д.В. Стрельцов, Ю.А. Тихомиров, И.А. Умнова, Т.Я. Хабриева, В.А. Черепанов, А.Н. Чертков, Б. Чичерин, Ю.П. Урьяс и др.

В процессе разработки темы использовались научные труды в области теории государства и права: А.И. Абрамовой, А.И. Ковлера, А.В. Малько, Л.С. Мамута, Н.И.

5 Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. - СПб., 2003.

Матузова, А.С. Пиголкина, С.В. Полениной, В.М. Сырых, Ю.А. Тихомирова, B.JI. Четвернина, Л.М. Энтина и др., а также в области сравнительного права и государст-воведения: А.Е. Козлова, А.П. Любимова, В.В. Маклакова, А.Н. Медушевского, В.Е. Чиркина и др.

Парламентская практика изучалась на основе анализа Конституции РФ, конституций иностранных государств, федеральных конституционных законов, федеральных законов, указов Президента РФ, постановлений Правительства РФ, регламентов палат Федерального Собрания, постановлений палат Федерального Собрания РФ, решений Конституционного Суда РФ, а также на основе изучения законопроектов.

Научная новизна и практическая значимость исследования состоит в том, что диссертация представляет собой комплексное исследование представительного характера Совета Федерации как федерального органа государственной власти, как палаты Федерального Собрания РФ и как органа федеративного (регионального) представительства. Диссертация представляет собой одно из первых специальных исследований ведущей характеристики Совета Федерации, то есть его представительного характера. Научная новизна и практическая значимость работы выражена также в обосновании положений, выносимых на защиту. К ним относятся:

1. Представительный характер верхних палат парламентов основан на экстраполяции представительности парламента как единого органа государственной власти и вытекает из конституционного закрепленного принципа неразделенное™ суверенитета. Народ как единственный источник и носитель власти, обладая учредительной властью, утверждает конституционные основы государственного строительства, к которым относится система органов государственной власти. Представительная функция в этой системе закрепляется за парламентом как органом общенационального представительства. Вместе с тем, учитывая многообразие социальных интересов (в том числе территориально-организованных), особенно в федеративных государствах, учреждаются специальные органы представительства, к которым в подавляющем большинстве относятся вторые или верхние палаты. Исключением являются единичные примеры федеративных государств (которых насчитывается четыре), а также немногие органы регионального представительства, чей парламентский статус является дискуссионным (ФРГ, Норвегия). Верхние палаты выступают как институциональные элементы представительства региональных интересов и в наибольшей степени соответствуют природе федеративного государства. В федеративных государствах существует объективная потребность создания органов государственной власти, олицетворяющих единство и многообразие интересов сложноустроенного государства.

Многообразие организационно-правовых основ представительных органов власти не позволяет утверждать, что в мировой парламентской практике выработались некие стандарты порядка формирования, статуса, функций, компетенции, предметов ведения и полномочий верхних палат парламентов. Совокупность исторически, политически, юридически обусловленных качественных характеристик верхних палат приводит к созданию таких парламентских систем, в которых верхние палаты занимают подчеркнуто особое положение как органы, функционально нацеленные на то, чтобы:

- обеспечить представительство региональных интересов посредством в основном неполитических отношений (отсюда вытекает многообразие способов формирования верхних палат, основанных на сочетании выборных и невыборных начал в сравнении с выборным способом формирования нижних палат, что, в свою очередь, обеспечивает представительство партийно-политического среза общества);

- обеспечить стабильность системы государственной власти и государственного управления, а в целом - легитимность государственной власти путем наделения верхних палат характеристиками самостоятельного органа государственной власти, действующего на постоянной и, чаще, на профессиональной основе, как правило, без права их роспуска; а также путем включения верхних палат во внутрипарламентскую «систему сдержек и противовесов» с целью оптимизации и повышения качества законотворческой деятельности.

Независимо от конституционно закрепленной конфигурации государственного механизма верхние палаты своим главным предназначением имеют представительство региональных интересов как составляющего элемента системы государственных интересов. В федеративных государствах данный элемент представляет собой необходимую и объективно обусловленную часть многоуровневого представительства.

2. Свойства представительности, а именно: выборность, коллегиальность и ответственность как атрибуты «подлинно представительных органов государственной власти» в современных условиях подвержены корректированию учредительной властью народа и конституциями, а также основанным на них законодательством и практикой прямой и представительной демократии. Парламентская практика свидетельствует о складывании внутри самой представительной власти нескольких направлений представительства, которые, с одной стороны, имеют самостоятельное значение и за ними закрепляются специальные направления деятельности (специальная компетенция верхних палат), а, с другой стороны, дополняют друг друга, создавая завершенный механизм представительной власти.

Представительность этой системы зависит не только от способа формирования или избирательной системы, но и от внутрисистемных связей и места органа власти в них (компетенции, включая специальную, типа и уровня осуществления власти, взаимодействия в системе разделения властей и системы сдержек и противовесов).

3. Совет Федерации в данной системе выступает как общефедеральный самостоятельный орган государственной власти, наделенный полномочиями федеративного (регионального) представительства. Будучи палатой парламента, Совет Федерации осуществляет представительную функцию как общее направление деятельности парламента РФ. Совет Федерации наделен соответствующими полномочиями в законодательной, контрольной, кадровой сферах. Совет Федерации осуществляет представительную функцию как специальное направление деятельности, реализуя представительство интересов РФ в субъектах федерации и, наоборот, - представительство субъектов федерации на федеральном уровне. С этой целью Совету Федерации принадлежит координационная роль в системе федеративных отношений. Это направление деятельности вытекает из Конституции РФ и законодательства, а также из парламентской практики.

4. Совет Федерации как палата федеративного (регионального) представительства - субъект федеративных отношений, содержанием которых являются властеот-ношения органов государственной власти РФ и органов государственной власти субъектов РФ. В силу прямого указания Конституции РФ (ч. 2 ст. 95) в Совете Федерации представлены органы государственной власти субъектов РФ. Данная норма не предполагает представительства в Совете Федерации иных субъектов, в частности, «народа субъекта РФ» или «территории», поскольку они не наделены Конституцией РФ правосубъектностью. Единство и неразделенность суверенитета, единство государственной территории, в рамках которой осуществляется верховная федеральная власть, единство системы государственной власти не предполагает формирование представительных отношений на федеральном уровне, субъектом которых была бы часть народа (население субъекта РФ) или территория. Субъектами представительных отношений вступает многонациональный народ РФ и парламент РФ, обе его палаты. Представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ в такой системе представительных отношений обязывает Совет Федерации в своей деятельности руководствоваться общенациональными, государственными интересами федеративного государства в сочетании с региональными интересами. Сумма региональных интересов составляет общенациональный интерес страны. А представительство в Совете Федерации органов государственной власти субъектов РФ определяет необходимость согласования публичных интересов, носителями которых являются органы государственной власти различных уровней.

5. Участие Совета Федерации в законотворческой деятельности является ведущей формой реализации представительного характера палаты в системе федеративных отношений. Совет Федерации выступает необходимым и обязательным звеном законодательного процесса. В соответствии с Конституцией РФ Совет Федерации является субъектом права законодательной инициативы. Палата одобряет законы, принятые Государственной Думой, имеет право отклонить закон. В то же время правовая регламентация законотворческой деятельности Совета Федерации и членов Совета Федерации отличается неполнотой регулирования и не учитывает особенностей реализации законодательной функции в системе федеративных отношений. На практике возникают трудности, связанные с законодательной активностью палаты, членов Совета Федерации по законопроектам, затрагивающим предметы совместного ведения. В настоящее время Совет на основе аккумулирования и мониторинга законодательного процесса может быть основным инициатором законопроектов, регулирующих вопросы совместного ведения. С этой целью Совет Федерации уже на ранних стадиях законотворческого процесса непосредственно должен быть включен в процедуру учета позиций субъектов РФ и стать участником согласительной комиссии по законопроектам, не одобренным субъектами РФ. Законодательным инициативам Совета Федерации, особенно по предметам совместного ведения, может быть придан специальный статус, предполагающий обязательное и первоочередное их рассмотрение. Одновременно с этим должны быть решены вопросы правовой регламентации законодательных инициатив членов Совета Федерации.

Также Совету Федерации следует обратить особое внимание на участие в федеральном законодательном процессе субъектов РФ. Поскольку на практике основной формой участия законодательных органов государственной власти субъектов РФ в федеральном законодательном процессе является законодательное предложение, Совету Федерации следует не только учитывать их в своей деятельности, но, аккумулируя лучшие образцы регионального законотворчества, разрабатывать соответствующие законопроекты и обеспечивать их сопровождение на всех стадиях законодательного процесса.

Считаем, что усиление и оптимизация законодательной деятельности Совета Федерации окажет самое положительное влияние на повышение представительности палаты, поскольку принятие закона является ведущей формой учета интересов населения и правовым средством их реализации.

6. Особой формой реализации представительного характера Совета Федерации является контрольная деятельность палаты. Отсутствие развернутой системы конституционных норм, закрепляющих контрольные полномочия Совета Федерации, приводит многих исследователей к выводу о том, что палата фактически лишена контрольной функции. Вместе с тем, анализ текущего законодательства показывает, что Совет Федерации наделен отдельными контрольными полномочиями или, как чаще их называют, формами контрольной деятельности. Недостатком является отсутствие их системности, конкретности. Чаще контрольная деятельность Совета Федерации представлена как общее направление деятельности, без конкретизации способов и средств контроля, а также их результата (цели контроля). Наблюдается диверсификация контрольной деятельности палаты, что отрицательно влияет на развитие этого направления деятельности Совета Федерации и его результативность. Считаем, что контрольная деятельность Совета Федерации требует специального правового решения и законодательной систематизации (возможно, на уровне специального федерального закона о Федеральном Собрании РФ или палатах парламента).

Отдельного внимания в этой области заслуживают полномочия Совета Федерации по контролю над договорным процессом по разграничению полномочий между органами государственной власти РФ и органами государственной власти субъектов РФ. К сожалению, в настоящее время эти полномочия Совета Федерации сокращены и сведены только к процедуре одобрения федерального закона об утверждении договора о разграничении полномочий. Исключительность договоров о разграничении полномочий, установленная федеральным законом «О внесении изменений и дополнений в федеральный закон «Об общих принципах организации законодательных и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации», требует особого учета интересов других субъектов РФ, оставшихся за рамками договорного разграничения полномочий. Учет интересов субъектов РФ в договорном разграничении полномочий должен носить предварительный характер, до заключения договоров. С нашей точки зрения, следует концептуально пересмотреть законодательное регулирование этого процесса. Заключение Совета Федерации о необходимости договора должно быть обязательным для Президента РФ при его подписании. Федеральный закон об утверждении договора имеет лишь значение придания этому договору нормативного характера. Предметом же согласования должен быть не проект федерального закона, а содержание договора. Кроме этого, следует учесть, что вето Совета Федерации на данный федеральный закон может быть преодолено Государственной Думой квалифицированным большинством голосов. В этом случае региональные интересы фактически будут проигнорированы.

7. В связи с развитием института федерального вмешательства стал актуальным вопрос об участии в мероприятиях федерального вмешательства Совета Федерации -палаты, представляющей единство и многообразие интересов федеративного государства. Действующее законодательство явно не учитывает этой роли Совета Федерации. Это, в свою очередь, не соответствует роли Совета Федерации в системе федеративных отношений. Роль Совета Федерации в федеральном вмешательстве не может быть сведена только к одобрению федерального закона о роспуске законодательного органа государственной власти субъекта РФ, а при применении других мер федерального вмешательства проигнорирована. Полагаем, что законодательного регулирования требует участие Совета Федерации в отставке высшего должностного лица субъекта РФ в форме согласования соответствующего указа Президента РФ. Введение временной финансовой администрации должно осуществляться на основании заключения Счетной палаты РФ специальным федеральным законом с определением срока, пределов полномочий временной финансовой администрации и гарантий деятельности органов государственной власти субъектов РФ. Уточнения требует порядок согласования указа Президента РФ о временной осуществлении федеральными органами государственной власти отдельных полномочий органов государственной власти субъектов РФ в условиях чрезвычайной ситуации, катастрофы и т.п. В целом, Совету Федерации должна принадлежать ключевая роль в использовании мер федерального вмешательства.

8. Существующий порядок формирования Совета Федерации, учитывающий конституционную модель формирования палаты из представителей субъектов РФ по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов РФ, является недемократичным. Он не предполагает участия населения в определении состава палаты. Фактически федеральным законом от 5 августа 2000 г. № ПЗ-ФЗ «О порядке формирования Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» реализована модель назначенческой верхней палаты. В законотворческой практике существует большое количество предложений по изменению порядка формирования Совета Федерации. Их анализ показал, что ни один из предлагаемых вариантов не обладает правовой чистотой и поэтому не может быть применена на практике.

Особого внимания заслуживают предложения, связанные с переходом на прямые выборы членов Совета Федерации. Однако, при реализации данной модели формирования Совета Федерации следует учитывать конституционную норму о характере представительства Совета Федерации, основанном на представительстве органов государственной власти субъектов РФ. Разрешение данной коллизии путем объединения в одну избирательную систему прямых выборов и представительства от органов государственной власти, предложенное в проектах федеральных законов, представляется невозможным и дефектным. Применение прямых выборов возможно в том случае, если Совет Федерации будет рассматриваться как палата, представляющая интересы территориально организованного населения. Это потребует изменения концепции Совета Федерации и Конституции РФ и приведет к ревизии представительного характера Совета Федерации.

Сохранению федеративного (регионального) представительного характера Совета Федерации как субъекта федеративных отношений будет способствовать демократизация порядка формирования палаты путем включения в этот процесс населения субъектов РФ, политических партий, избирательных блоков, а также переход на коллегиальную основу формирования Совета Федерации от законодательных и от исполнительных органов государственной власти субъектов РФ. Из законодательства следует устранить положения, устанавливающие преимущества руководителей органов государственной власти субъектов РФ в решении данного вопроса.

Теоретическая и практическая значимость диссертации состоит в том, в ней содержится анализ парламентской практики зарубежных стран и России, материалов законотворческой деятельности, а также действующего законодательства и научной литературы. Сформулированные в работе выводы и предложения непосредственно направлены и могут быть использованы:

- в правотворческой деятельности, направленной на совершенствование действующего законодательства;

- при дальнейшей разработки проблем представительного характера и концепции Совета Федерации;

- в учебном процессе для преподавания дисциплин общепрофессиональной и специальной подготовки по специальностям юриспруденция, государственное управление, а также для разработки спецкурсов и спецсеминаров.

Диссертация состоит из введения, трех глав, включающих семь параграфов, заключения, приложения и списка использованных нормативных правовых актов и литературы. Законодательство приведено по состоянию на 1.12.2004 г.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Кириченко, Павел Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Бикамеральная структура российского парламента является для современной парламентской системы страны правовой и фактической реальностью. Вторая палата российского парламента - Совет Федерации является конституционным органом государственной власти и входит в структуру российской системы власти, представляя собой одну из основ конституционного строя РФ. В целом, двухпалатная парламентская система России - это один из конституционных устоев современной России. Согласно Конституции РФ (ст. 94) парламент России является представительным и законодательным органом государственной власти. Представительная природа Федерального Собрания раскрывает суть статуса и деятельности этого органа в системе органов государственной власти федерального уровня, но находит свое различное проявление в статусе и деятельности палат парламента - Государственной Думы и Совета Федерации. Представительная природа Совета Федерации имеет свой характер.

Как элементы представительного органа государственной власти палаты федерального парламента участвуют в реализации представительной функции парламента России в общих направлениях деятельности и схожих формах. Представительная функция Государственной Думы и Совета Федерации реализуется, например, в таких направлениях, как: представительство интересов населения РФ (единой формой представительства здесь выступает формирование палат на территориальной основе -субъектов РФ), законодательная деятельность (единой формой выступает право законодательной инициативы, принадлежащее каждому депутату Государственной Думы и каждому члену Совета Федерации), контрольной деятельности (единой формой являются формы парламентской деятельности (запрос депутата Государственной Думы , члена Совета Федерации) и формирование на паритетных началах контрольного органа - Счетной палаты) и т.д.

В то же время палаты Федерального Собрания имеют разную конституционную основу своей представительной природы - разный представительный характер. Это, в свою очередь, определяет и особенности статуса и деятельности палат. Если Государственная Дума формируется на основе выборов в соответствии с федеральным законом и это определяет ее общенациональный характер представительства, то в Совет Федерации входят по два представителя от каждого субъекта федерации: по одному от представительного и исполнительного органов государственной власти субъектов федерации, что определяет особый характер представительства второй палаты российского парламента. Особенность представительного характера Совета Федерации, исходя из конституционной модели представительства, заключается в том, что Совет Федерации действует в системе федеративно-регионального представительства и является субъектом федеративных отношений. Субъектами федеративных отношений являются органы государственной власти, а их содержанием властеотно-шения. Такое понимание федеративных отношений является теоретической основой определения представительного характера Совета Федерации, содержанием которого является представительство органов государственной власти субъектов федерации как публичных выразителей интересов государственно-территориальных образований в составе РФ и населения этих образований.

Федеративные отношения, лежащие в основе представительного характера Совета Федерации, объясняют особенности направлений и форм деятельности палаты. Основным направлением деятельности Совета Федерации является обеспечение федеративного развития, целостности федерации, согласование интересов федерации и субъектов федерации во всех направлениях деятельности государства. Это объясняет особенности форм деятельности Совета Федерации и в законодательном процессе, в обеспечении целостности государства, единства и непрерывности государственной власти. Совет Федерации одобряет или отклоняет федеральные законы, принятые Государственной Думой, выступая обязательным и необходимым участником законодательного процесса; без участия Совета Федерации в законодательном процессе он является незавершенным. Совет Федерации решает вопросы изменения границ между субъектами федерации, введения чрезвычайного или военного положения, назначает выборы Президента РФ и отстраняет Президента РФ от должности, решает ряд других важных публичных вопросов, непосредственно касающихся интересов федерации и субъектов федерации.

Конституционное законодательство и парламентская практика большинства стран мира подтверждает правило образования в федеративных государствах вторых палат парламентов, представляющих интересы субъектов федерации (только четыре федеративных государства не имеют вторых палат). Вторые палаты формируются на иной основе, чем первые. Около 2/3 вторых палат формируется на невыборной основе, либо в результате сочетания выборов и других способов формирования. Такая тенденция прослеживается и в Российской Федерации. С началом федеративных преобразований на рубеже 90-х годов XX века в структуре высшего представительного органа РСФСР была образована вторая палата, а в Конституции РФ 1993 года двухпалатная структура парламента является одной из основ конституционного строя. Конституция РФ определяет иную, нежели выборы, форму формирования Совета Федерации, указывая на вхождение в состав палаты двух представителей от органов государственной власти субъектов Российской Федерации. Парламентская практика, связанная с изменением порядка формирования Совета Федерации на основе федеральных законов 1995 и 2000 годов, подтвердила это правило, предусмотрев вначале должностной, а затем назначенческий принцип формирования Совета Федерации (хотя идея выборов членов Совета Федерации до сих пор остается актуальной и имеет примеры практической реализации в виде законопроектов о формировании Совета Федерации на основе прямых выборов).

Представительный характер Совета Федерации, складывающийся в системе федеративных отношений, предопределяет особое место палаты в осуществлении федеративной политики в государстве в направлениях и формах парламентской деятельности, поскольку Совет Федерации является палатой единого парламентского органа - Федерального Собрания. Проведенный нами анализ показывает, что из-за отсутствия четкой концепции федерализма в современной России нет научно обоснованных положений, определяющих статус второй палаты российского парламента. Отсюда вытекает непоследовательность законодателя в закреплении форм участия Совета Федерации в законодательном процессе по регулированию общественных отношений (особенно в сферах совместного ведения), в закреплении участия Совета Федерации в контрольной деятельности, в мероприятиях федерального вмешательства, в определении способов формирования палаты и др.

Существенными недостатками, с нашей точки зрения, препятствующими реализации представительного характера Совета Федерации, являются позиции палаты в законодательном процессе, особенно на стадиях реализации права законодательной инициативы и участия Совета Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Согласно ст. 104 Конституции РФ члены Совета Федерации и Совет Федерации наряду с Президентом РФ, Правительством РФ, законодательными органами субъектов федерации и депутами Государственной Думы является субъектом права законодательной инициативы. Конституция РФ не делает исключений (кроме высших судов РФ, право законодательной инициативы которых является специальным и ограничено вопросами их ведения) для субъектов права законодательной инициативы, наделяя их общим правом вносить в Государственную Думу законопроекты по любому вопросу. Однако парламентская практика свидетельствует, что многие законодательные инициативы Совета Федерации и членов Совета Федерации могут быть заблокированы Государственной Думой и «никогда не попасть в Совет Федерации». Вместе с тем, содержание законодательных инициатив Совета Федерации свидетельствует, что они касаются жизненных интересов федерации и субъектов федерации. Важность федеративных отношений для России, зависимость решения большинства вопросов государственного развития от решения проблем федерализма, структура федерального законодательного процесса, в котором большинство законов принимается по предметам совместного ведения нацеливает законодательный процесс на учет интересов федерации и субъектов федерации в законодательном процессе. Поскольку Совет Федерации является субъектом федеративных отношений, его позиция и интересы в законодательном процессе должны учитываться в полном объеме и своевременно. Законодательная инициатива Совета Федерации, получившая концептуальную и содержательную поддержку палаты, должна быть не только обязательно рассмотрена Государственной Думой, но и своевременно, в первоочередном порядке. Сегодня такое правило не закреплено в регламенте Государственной Думы. Между тем, специальный статус законодательных инициатив Совета Федерации позволил бы своевременно реагировать на необходимость законодательного регулирования федеративных отношений. В этом направлении самому Совету Федерации необходимо предпринять ряд мер, направленных на повышение качества собственных законодательных инициатив, связанное с учетом интересов субъектов федерации. Мы связываем это с развитием такого направления деятельности палаты, как мониторинг правоприменительной практики и правового пространства. Совету Федерации следует учитывать законодательную деятельность органов государственной власти субъектов федерации, главной формой которой являются законопредло-жения, аккумулировать лучшие законодательные образцы субъектов федерации, обеспечивать приоритет законодательных инициатив групп субъектов федерации и сопровождать их (в том числе на совместной, консолидированной основе) прохождение в Государственной Думе, а также повысить собственную законодательную активность.

Следует концептуально пересмотреть процедуры участия Совета Федерации в принятии федеральных законов по предметам совместного ведения. Вряд ли они должны ограничиваться лишь рассмотрением федеральных законов, принятых Государственной Думой, в общем порядке. Совету Федерации следует включаться в их рассмотрение на ранних стадиях законодательного процесса. С этой целью следует внести некоторые изменения как в законодательство, так и в Регламент Совета Федерации. Необходимо закрепить обязательное участие представителей Совета Федерации в согласительных комиссиях по законопроектам, не получившим одобрение органов государственной власти субъектов федерации (а образование таких комиссий сделать обязательным) и включить Совет Федерации в число обязательных субъектов, которым направляются отзывы органов государственной власти субъектов федерации на законопроекты по предметам совместного ведения. Одновременно с этим необходимо закрепить обязательность рассмотрения федерального закона, принятого Государственной Думой, по которому имелись возражения органов государственной власти субъектов федерации, на заседании Совета Федерации, а также решить проблему квалификации законопроекта, вносимого в рамках совместного ведения.

Представительный характер Совета Федерации не в полной мере учитывается законодателем при определении процедур федерального вмешательства, связанных в частности с досрочным прекращением полномочий органов государственной власти субъектов федерации и введением временной финансовой администрации. В этом направлении деятельности федеральной власти необходимо учитывать, что федеральные органы государственной власти (Президент РФ, Правительство РФ, суды РФ), органы государственной власти субъектов федерации и Совет Федерации являются участниками федеративных отношений. Поэтому каждый из них должен быть наделен соответствующими полномочиями, а исключение одного из них не должно допускаться. На практике наблюдается, с нашей точки зрения, искусственное удаление Совета Федерации из мероприятий федерального вмешательства. В частности, решая вопрос о досрочном прекращении полномочий законодательного органа государственной власти субъекта федерации, законодатель установил, что полномочия этого органа прекращаются на основании федерального закона, который подлежит одобрению Советом Федерации. В процедуре досрочного прекращения полномочий высшего должностного лица субъекта Федерации Совет Федерации не принимает участие, хотя в каждом случае досрочного прекращения полномочий органа государственной власти нарушается единство системы государственной власти субъектов федерации, баланс ветвей власти. Это затрагивает не только отдельно взятый субъект федерации, но и всю систему федеративных отношений.

Считаем также целесообразным пересмотреть процедуру введения временной финансовой администрации. Совет Федерации должен использовать процедуры бюджетного контроля с использованием механизма Счетной палаты РФ для решения вопроса введения временной финансовой администрации с обеспечением законодательных гарантий деятельности органов государственной власти субъектов федерации.

Представительный характер Совета Федерации реализуется в контрольной деятельности палаты. Современная парламентская практика России свидетельствует о неразвитости контрольных полномочий палаты и парламента в целом. При фактическом отсутствии конституционных положений, раскрывающих контрольные полномочия палат Федерального Собрания РФ, текущее законодательство к их закреплению подходит непоследовательно. Отсутствует комплексное решение данного вопроса. Как правило, контрольная деятельность палаты представлена в виде общего направления, без конкретизации ее форм и последствий. Сама палата, как показывает практика, активно не использует потенциал контрольной деятельности, используя механизм Счетной палаты РФ.

Особого внимания заслуживает вопрос о порядке формирования Совета Федерации, поскольку способ определение состава палаты является условием реализации ее репрезентативности и демократичности. В течение всего времени существования Совета Федерации споры о порядке его формирования периодически входят в активную стадию. Сегодня можно констатировать, что основной проблемой стал вопрос о переходе на прямые выборы членов Совета Федерации. Предложены законопроекты о формирования Совета Федерации на основе прямых выборов, каждый из которых предусматривает достаточно сложную схему формирования Совета Федерации, в которую включено не только население субъекта федерации, но и органы государственной власти субъекта федерации. Соединение в рамках одной избирательной системы населения и органов государственной власти как обязательных участников избирательного процесса придает этой системе неустойчивый характер, который проецируется на стабильность Совета Федерации. Искусственное позиционирование членов Совета Федерации с органами государственной власти при такой системе подрывает представительный характер Совета Федерации, основанный на представительстве органов государственной власти в системе федеративных отношений. Конституционная модель формирования Совета Федерации устанавливает вхождение в состав палаты представителей от органов государственной власти субъектов федерации. Исходя из этого, следует говорить не о радикальном изменении порядка формирования Совета Федерации, а о совершенствовании механизма (способа) определения представителей в Совете Федерации от соответствующих органов государственной власти субъектов федерации с созданием демократичной основы формирования состава палаты. В этом направлении, с нашей точки зрения, необходимо внести ряд изменений в действующий закон о порядке формирования Совета Федерации, предусматривающих участие населения, политических партий и избирательных блоков в определении кандидатов в члены Совета Федерации от соотвествующих органов государственной власти субъектов федерации, а также направленных на совершенствование процедуры назначения представителей в Совет Федерации от этих органов.

Реализация предложений, содержащихся в диссертации, а также наблюдения, сделанные автором в ходе анализа представительного характера Совета Федерации, по нашему мнению, будут способствовать уточнению представительного характера Совета Федерации не только теоретически, на концептуальном уровне, но и могут найти практическое применение в законодательной деятельности Федерального Собрания, особенно в регулировании федеративных отношений; в корпоративном праве при уточнении некоторых положений регламентов Государственной Думы и Совета Федерации.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кириченко, Павел Николаевич, 2005 год

1. Нормативные правовые акты.

2. Конституция Российской Федерации. М.: Юридическая литература, 1993.

3. Федеральный конституционный закон от 10.10.1995 № 2-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 28.6.2004 № 5-ФКЗ) «О референдуме Российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 42, ст. 3921; 2004, № 27, ст. 2710.

4. Федеральный конституционный закон от 23.6.1999 № 1-ФКЗ «О военных судах Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3170.

5. Федеральный конституционный закон от 30.5.2001 № З-ФКЗ (в ред. Федерального конституционного закона от 30.6.2003 № 2-ФКЗ) «О чрезвычайном положении» // СЗ РФ, 2001, № 23, ст. 2277; 2003, № 27 (ч. 1), ст. 2697.

6. Федеральный конституционный закон от 17.12.2001 № 6-ФКЗ «О порядке принятия в Российскую Федерацию и образования в ее составе нового субъекта Российской Федерации»// СЗ РФ, 2001, № 52 (ч. 1), ст. 4916.

7. Федеральный конституционный закон от 30.1.2002 № 1-ФКЗ «О военном положении» // СЗ РФ, 2002, № 5, ст. 375.

8. Гражданский кодекс Российской Федерации. Часть первая от 30.11.1994. № 51-ФЗ // СЗ РФ, 1994, N 32, ст. 3301.

9. Федеральный закон от 23.6.1995 N 93-Ф3 «О порядке предоставления Российской Федерацией военного и гражданского персонала для участия в деятельности по поддержанию или восстановлению международного мира и безопасности» // СЗ РФ, 1995, №26, ст. 2401.

10. Федеральный закон от 15.7.1995 № 101-ФЗ «О международных договорах российской Федерации» // СЗ РФ, 1995, № 29, ст. 2757.

11. Федеральный закон от 12.8.1995 N 144-ФЗ (в ред. Федеральных законов от 18.07.1997 N 101-ФЗ, от 21.07.1998 N 117-ФЗ, от 05.01.1999 N 6-ФЗ, от 30.12.1999

12. Федеральный закон от 24.7.1998 N 124-ФЗ (в ред. Федерального закона от2007.2000 N ЮЗ-ФЗ, от 22.8.2004 № 122-ФЗ) "Об основных гарантиях прав ребенка в Российской Федерации" // СЗ РФ, 1998, № 31, ст. 3802; 2000 № 30, ст. 3121; 2004, №35, ст. 3607.

13. Федеральный закон от 5.3.1999 N 46-ФЗ (в ред. Федеральных законов от3012.2001 N 196-ФЗ, от 09.12.2002 N 162-ФЗ, от 22.8.2004 3 122-ФЗ, с изм., внеhсенными Федеральными законами от 27.12.2000 N 150-ФЗ, от 30.12.2001 N 194

14. Федеральный закон от 24.6.1999 г. № 119-ФЗ «О принципах и порядке разграни-^ чения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти

15. Российской Федерации и органами государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ, 1999, N 26, ст. 3176 (не действует).

16. Федеральный закон от 8.7.1999 N 144-ФЗ "О реструктуризации кредитных организаций" // СЗ РФ, 1999, № 28, ст. 3477 (не действует).

17. Федеральный закон от 17.7.1999 N 174-ФЗ "О финансировании государственного оборонного заказа для стратегических ядерных сил Российской Федерации" // СЗ РФ, 1999, № 29, ст. 3695 (не действует).

18. Федеральный закон от 16.7.1999 № 183-Ф3 (в ред. Федеральных законов от3012.2001 N 196-ФЗ, от 29.6.2004 № 58-ФЗ) «Об экспортном контроле» // СЗ РФ, 1999, № 30, ст. 3774; 2002, № 1 (ч. 1), ст. 2; 2004, № 27, ст. 2711.

19. Федеральный закон от 14.3.2002 № ЗО-ФЗ (в ред. Федеральных законов от0407.2003 N 96-ФЗ, от 14.8.2004 № 100-ФЗ) «Об органах судейского сообщества в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2002, № 11, ст. 1022; 2003, № 27 (ч. 2), ст. 2710; 2004, №33, ст. 3369.

20. Федеральный закон от 10.1.2003 N 19-ФЗ "О выборах Президента Российской Федерации" // СЗ РФ, 2003, № 2, ст. 171.

21. Федеральный закон от 26.3.2003 № 35-Ф3 (в ред. Федерального закона от 22.8.2004 № 122-ФЗ) «Об электроэнергетике» // СЗ РФ, 2003, № 13, ст. 1177; 2004, № 35, ст. 3607.

22. Федеральный закон от 6.10.2003 № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ, 2003, № 40, ст. 3822.

23. Указ Президента РФ от 11.10.1993 № 1626 (в ред. Указа Президента РФ от 10.01.2003 N 19) «О выборах в Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации» // САПП РФ, 1993,N 42, ст. 3994; СЗ РФ, 2003, № 3. ст. 206.

24. Указ Президента РФ от 28.2.1994 N 392 «О финансово-бюджетном Управлении Президента Российской Федерации» // САПП РФ, 1994, № 10, ст. 774.

25. Указ Президента РФ от 1.12.1995 N 1208 (в ред. Указа Президента РФ от 06.02.96 N 152) "О Совете по вопросам государственной службы при Президенте Российской Федерации"// СЗ РФ, 1995, № 49, ст. 4778; 1996, № 7, ст. 669.

26. Указ Президента РФ от 10.2.1996 N 169 "О полномочных представителях Президента Российской Федерации в палатах Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ, 1996, № 7, ст. 674.

27. Указ Президента РФ от 10.6.2003 N 650 "Об утверждении Положения о Государственном комитете Российской Федерации по оборонному заказу при Министерстве обороны Российской Федерации" // СЗ РФ, 2003, № 24, ст.2307.

28. Указ Президента РФ от 25.3.2004 № 400 «Об Администрации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 13, ст. 1188.

29. Указ Президента РФ от 14.5.2004 № 613 «Об утверждении положения об управлении пресс-службы и информации Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 20, ст. 1939.

30. Указ Президента РФ от 22.5.2004 № 662 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по обеспечению конституционных прав граждан» // СЗ РФ, 2004, № 21, ст. 2025

31. Указ Президента РФ от 8.6.2004 № 729 «Об утверждении положения о контрольном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 24, ст. 2395

32. Указ Президента РФ от 21.6.2004 № 791 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внутренней политике» // СЗ РФ, 2004, № 26, ст. 2650.

33. Указ Президента РФ от 29.6.2004 № 815 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по внешней политике» // СЗ РФ, 2004, № 27, ст. 2750

34. Указ Президента РФ от 20.8.2004 № 1086 «Об утверждении положения об экспертном управлении Президента Российской Федерации» // СЗ РФ, 2004, № 34, ст. 3542

35. Указ Президента РФ от 24.8.2004 № 1102 «Об утверждении положения об управлении Президента Российской Федерации по работе с обращениями граждан» // СЗ РФ, 2004, № 35, ст. 3609

36. Постановление Правительства РФ от 30.12.2000 № 1037 «Об организации выполнения Федеральной программы развития образования» // СЗ РФ, 2001, № 2, ст. 186.

37. Постановление Правительства РФ от 28.5.2002 № 359 «О функциях федеральных органов исполнительной власти в Российской Академии Наук по реализации договора о всеобъемлющем запрещении ядерных испытаний» // СЗ РФ, 2002, № 23, ст. 2167.

38. Постановление Правительства РФ от 10.2.2003 № 85 (в ред. Постановления Правительства РФ от 14.5.2003 г. № 280) «О мерах по реализации федерального закона «О федеральном бюджете на 2003 год» // СЗ РФ, 2003, № 7, ст. 650; № 20, ст. 1909.

39. Постановление Совета Федерации от 18.2.1999 N 67-СФ "О мерах по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 1999 год" и дальнейшему совершенствованию межбюджетных отношений" // СЗ РФ, 1999, № 9, ст. 1122.

40. Постановление Совета Федерации от 16.2.2000 N 13-СФ "О Российском сельскохозяйственном банке" // СЗ РФ, 2000, № 8, ст. 879.

41. Постановление Совета Федерации от 29.3.2000 N 40-СФ "О ситуации, связанной с оборотом отходов цветных и черных металлов в Российской Федерации" // Парламентская газета, 2000, 12 апреля.

42. Постановление Совета Федерации от 7.6.2000 N 156-СФ "О социальной защите и социальной реабилитации военнослужащих и других участников контртеррористической операции на Северном Кавказе" // СЗ РФ, 2000, № 24, ст. 2491.

43. Постановление Совета Федерации от 7.6.2000 N 157-СФ "Об обеспечении жильем граждан, уволенных с военной службы, в том числе подлежащих переселению из закрытых и обособленных военных городков, и членов их семей" // СЗ РФ, 2000, № 24, ст. 2492.

44. Постановление Совета Федерации от 28.6.2000 N 192-СФ "О состоянии и мерах по развитию агропромышленного комплекса Российской Федерации" // СЗ РФ, 2000, №28, ст. 2999.

45. Постановление Совета Федерации от 26.7.2000 N 209-СФ "О концепции федерального бюджета на 2001 год" // СЗ РФ, 2000, № 31, ст. 3211.

46. Постановление Совета Федерации от 27.9.2000 N 239-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации к проекту федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" // СЗ РФ, 2000, № 41, ст. 4046.

47. Постановление Совета Федерации от 25.10.2000 N 273-СФ "Об информации Правительства Российской Федерации о мерах, принимаемых по нормализации миграционной ситуации в Российской Федерации и субъектах Российской Федерации" // СЗ РФ, 2000, № 44, ст. 4307.

48. Постановление Совета Федерации от 20.12.2000 N 338-СФ "О предложениях Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации по исполнению Федерального закона "О федеральном бюджете на 2001 год" // официально не опубликовано.

49. Постановление Совета Федерации от 29.6.2001 N 231-СФ "О положении вынужденных переселенцев в зоне осетино-ингушского конфликта октября ноября 1992 года" // СЗ РФ, 2001, № 28, ст.2839.

50. Постановление Совета Федерации от 29.5.2002 N 254-СФ "О внесении изменений и дополнений в Регламент Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации" // СЗ РФ, 2002, № 23, ст. 2125.

51. Постановление Конституционного Суда РФ от 23.3.1995 N 1-П "По делу о толковании части 4 статьи 105 и статьи 106 Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1995, № 13, ст. 1207.

52. Постановление Конституционного Суда РФ от 12.4.1995 N 2-П "По делу о толковании статей 103 (часть 3), 105 (части 2 и 5), 107 (часть 3), 108 (часть 2), 117 (часть 3) и 135 (часть 2) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1995, № 16, ст. 1451.

53. Постановление Конституционного суда РФ от 18.1.1996 N 2-П "По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного Закона) Алтайского края" //СЗ РФ, 1996, №4, ст. 409.

54. Постановление Конституционного Суда РФ от 22.4.1996 N 10-П «По делу о толковании отдельных положений статьи 107 Конституции Российской Федерации» // СЗ РФ, 1996, № 18, ст. 2253.

55. Постановление Конституционного Суда РФ от 11.11.1999 N 15-П "По делу о толковании статей 84 (пункт "б"), 99 (части 1, 2 и 4) и 109 (часть 1) Конституции Российской Федерации" // СЗ РФ, 1999, № 47, ст. 5787.

56. Литература. Сборники законодательных актов.

57. Австрийская республика: Конституция и законодательные акты. Пер. с нем. М.: Прогресс, 1985.-429 с.

58. Италия: Конституция и законодательные акты. Пер. с ит. / Под ред. В.А. Туманова. М.: Прогресс,' 1988. - 392 с.

59. Конституции государств Центральной и Восточной Европы / Отв. ред. Н.В. Варламова. М., 1997.-578 с.

60. Конституции республик в составе Российской Федерации (сборник документов). -М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1995. 384 с.

61. Конституции, уставы и договоры субъектов Российской Федерации на Северном Кавказе. Ростов-на-Дону: Издательство СКАГС, 1998.-480 с.

62. США: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, Универс, 1993. - 768 с.

63. ФРГ: Конституция и законодательные акты. М.: Прогресс, 1991. - 472 с.

64. Французская Республика: Конституция и законодательные акты. Пер. с фр. / Подред. В.А. Туманова. М.: Прогресс, 1989. - 448 с.

65. Монографии, учебные пособия, сборники статей.

66. Авакьян С.А. Федеральное Собрание парламент России. - М.: Российский Юридический Издательский Дом, 1999. - 432 с.

67. Автономов А.С. Правовая онтология политики (к построению системы категорий). -М., 1999.-383 с.

68. Актуальные проблемы государственного строительства. Вып. 2. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2002. - официальный сайт Совета Федерации.

69. Алебастрова И.А. Основы американского конституционализма. М.: Юриспруденция, 2001. - 160 с.

70. Безуглов А.А., Солдатов С.А. Конституционное право России. В 3-х томах. Т. 1. -М., 2001. 797 е.; Т. 2. - М., 2001. - 832 е.; Т. 3. - М., 2001. - 752 с.

71. Большой толковый словарь русского языка / Гл. ред. С.А. Кузнецов. СПб.: «Но-ринт», 2000.- 1535 с.

72. Булаков О.Н. Двухпалатный парламент Российской Федерации. СПб.: Издательство «Юридический центр Пресс», 2003. - 753 с.

73. Вихарев А.А. Совет Федерации Федерального Собрания Российской Федерации: вопросы конституционной теории и практики. М.: «Эслан», 2003. - 144 с.

74. Гончаров И.В. Федеральное вмешательство в дела субъектов Федерации как средство обеспечения конституционной безопасности России. М.: Академия управления МВД России, 2003. - 129 с.

75. Государственное право буржуазных и развивающихся стран. Учебник. М.: Юридическая литература, 1989. - 384 с.

76. Государственное право Германии (сокращенный перевод 7-томного издания). В 2-х томах. -М., 1994. 1 т.-311 е., 2 т.-319 с.

77. Государственный строй Италии. М.: Издательство Института международных отношений, 1961. - 339 с.

78. Государственный строй США / Отв. ред. А.С. Никифоров. М.: Юридическая литература, 1976.-328 с.

79. Гранкин И.В. Парламент России. М.: Издательство АО «Консалтбанкир», 1999.304 с.

80. Договорные принципы и формы федеративных отношений в России. Проблемно-тематический сборник. М., 1999.-283 с.

81. Егоров С.А. Конституционализм в США: политико-правовые аспекты. М.: Наука, 1993.- 198 с.

82. Егоров С.А. Современная наука конституционного права США. М: Наука, 1987.- 191 с.

83. Ефимов В.И. Власть в России. М.: Издательство РАГС при Президенте РФ, 1996.- 274 с.

84. Закон: создание и толкование / Под ред. А.С. Пиголкина. М.: Спарк, 1998. - 293 с.

85. Из истории европейского парламентаризма: Испания и Португалия. М., 1995. -137 с.

86. Иностранное конституционное право. М.: Юристь, 1996. - 512 с.

87. Исаев М.А. Основы конституционного строя Норвегии. М.: Муравей, 2001. - 213 с.

88. Карапетян JI.M. Федеративное устройство российского государства. М.: Издательство НОРМА, 2001. - 352 с.

89. Ким А.И., Барнашов A.M. Советское представительство в СССР: Пособие по спецкурсу. Томск: Издательство Томского университета, 1982. - 89 с.

90. Ким А.И. Государственная власть и народное представительство в СССР (Государственно-правовые исследования). Томск: Издательство Томского университета, 1975.-216 с.

91. Комментарий к Конституции Российской Федерации. М.: Издательство БЕК, 1996. -664 с.

92. Комментарий к Конституции Российской Федерации / Под общ. Ред. В.Д. Карповича. М.: Юрайт-М; Новая правовая культура, 2002. - 959 с.

93. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. В 4 томах. Т. 1-2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство БЕК, 1996. - 778 е., Т. 3. - М.: Издательство БЕК, 1997.

94. Конституционное (государственное) право зарубежных стран. Учебник. В 4 томах. Т. 2 / Отв. ред. Б.А. Страшун. М.: Издательство БЕК, 1995. - 448 с.

95. Конституционное право зарубежных стран / Под общ. ред. М.В. Баглая, Ю.И. Лейбо, Л.М. Энтина. М.: Издательская группа НОРМА-ИНФРА, 1999. - 832 с.

96. Конституционное право субъектов Российской Федерации / Отв. ред. В.А. Кряж-ков. М.: ООО «Городец-издат», 2002. - 864 с.

97. Конституция и закон: стабильность и динамизм. М.: Издательство «Юридическая книга», ЧеРо, 1998. - 208 с.

98. Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции). Москва, 29 октября 2003 г. М., 2003. - 374 с.

99. Конституция США: История и современность / Под ред. А.А. Мишина. М.: Юридическая литература, 1988. - 320 с.

100. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства. М.: Наука, 1992.-224 с.

101. Краснов М.А. Ответственность в системе народного представительства (методологические подходы). М., 1995. - 54 с.

102. Краснов М.А. Ответственность власти (государство в открытом обществе). М.: Магистр, 1997.-55 с.

103. Крылова Н.С. Английское государство. М.: Наука, 1981.-301 с.

104. Кутафин О.Е. Высшие органы государственной власти страны 1988 1992. - М.: Юридическая литература, 1992. - 368 с.

105. Лафитский В.И. Основы конституционного строя США. М.: Издательство Норма, 1998.-272 с.

106. Лебедев А.Н. Статус субъекта Российской Федерации (основы концепции, конституционная модель, практика). М., 1999. - 197 с.

107. Маклаков В.В. Парламенты стран членов европейского союза. - М., 1994. - 136 с.

108. Малый А.Ф. Органы государственной власти области: проблемы организации. Монография. Архангельск: Издательство Поморского госунивер:итета, 1999. -240 с.

109. Мамут Л.С. Народ в правовом государстве. М.: Издательство НОРМА, 1999. -160 с.

110. Масленникова С.В. Народное представительство и права граждан в Российской Федерации. М.: ООО «Городец-издат», 2001. - 176 с.

111. Медушевский А.Н. Сравнительное конституционное право и политические институты. М.: ГУ ВШЭ, 2002. - 512 с.

112. Михалева Н.А. Конституционное право зарубежных стран СНГ. М.: Юристь, 1998.-350 с.

113. Мишин А.А., Власихин В.А. Конституция США: политико-правовой комментарий. М.: Международные отношения, 1985. - 336 с.

114. Мишин А.А. Принцип разделения властей в конституционном механизме США. -М.: Наука, 1984.- 190 с.

115. Могунова М.А. Скандинавские государства. Центральные органы власти. М.: Юридическая литература, 1975. 223 с.

116. Могунова М.А. скандинавский парламентаризм: Теория и практика. М., 2001. -347 с.

117. Могунова М.А. Центральные органы власти скандинавских государств. Авто-реф.к.ю.н. М., 1969. -23 с.

118. Мониторинг правового поля и правоприменительной практики. Парламентские слушания Совета Федерации 5 декабря 2002 г. М., 2002.

119. Мониторинг правового пространства и правоприменительной практики: методология и мировоззрение. Всероссийская научно-практическая конференция. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 17. М., 2003.

120. Мониторинг правоприменительной практики: реальность и перспективы. Круглый стол Совета Федерации. 3 июля 2002 г. М., 2002.

121. Научно-практический комментарий к Конституции Российской Федерации / Отв. ред. В.В. Лазарев. М.: Спарк, 2001. - 670 с.

122. Орлов А.Г. Высшие органы государственной власти стран Латинской Америки. -М.: Издательство «Анкил», 2001. 152 с.

123. Очерки конституционного права иностранных государств / Отв. ред. Д.А. Кова-чев. М.: Спарк, 1999. - 304 с.

124. Очерки парламентского права (зарубежный опыт) / Под ред. Б.Н. Топорнина. М., 1993.- 178 с.

125. Парламент и законодательная власть Казахстана. Алматы: Жет1 ЖарГы, 1995.

126. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание 1993-1995 годы. М., 1996.238 с.

127. Парламентаризм в России. Федеральное Собрание в 1996-1999 годах. М., 2000. -376 с.

128. Парламентаризм и многопартийность в современной России. М., 2000. - 271 с.

129. Парламентские процедуры: проблемы России и зарубежный опыт. Материалы научной конференции. Москва, 21-23 марта 2002 г. / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство МГУ, 2003. - 480 с.

130. Парламентское право России / Под ред. Т.Я. Хабриевой. М.: Юристь, 2003. - 655 с.

131. Парламенты зарубежных стран. Справочник. М.: Политиздат, 1968. -285 с.

132. Парламенты мира. М.: Издательство «Прогресс», 1967. -512 с.

133. Парламенты. Сравнительное исследование структуры и деятельности представительных учреждений 55 стран мира. М.: Прогресс, 1967. - 512 с.

134. Поленина С.В. Законотворчество в Российской Федерации. М., 1996. - 145 с.

135. Представительные функции верхних палат парламентов. Стенограмма международного семинара «Конституционный статус палат парламентов» 14-15 февраля 2003 г.

136. Проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 12 (168). М., 2001. Официальный сайт Совета Федерации.

137. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Под ред. С.А. Авакьяна. М.: Издательство МГУ, 1998. - 184 с.

138. Проблемы правотворчества субъектов Российской Федерации / Отв. ред. А.С. Пи-голкин. М.: Издательство НОРМА, 1998. - 272 с.

139. Проблемы разграничения компетенции между уровнями публичной власти по вертикали. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации. М., 2003. Официальный сайт Совета Федерации.

140. Разделение властей и парламентаризм. М., 1992. - 128 с.

141. Российское законодательство: проблемы и перспективы. М.: Издательство БЕК, 1995.-478 с.

142. Сапронова М.А. Арабский Восток: власть и конституции. М.: МГИМО (Университет); «Российская политическая энциклопедия» (РОССПЭН), 2001. - 216 с.

143. Селезнев Л.И. Политическая система современности: сравнительный анализ.-СПб.: ТОО ТК «Петрополис», 1995. 254 с.

144. Совет Федерации: Эволюция статуса и функций / Отв. ред. Л.В. Смирнягин. М.: Институт права и публичной политики, 2003. - 454 с.

145. Современные проблемы государственного строительства. Аналитический вестник Совета Федерации Федерального Собрания Российской Федерации № 20 (151). -М., 2001. Официальный сайт Совета Федерации.

146. Сравнительное конституционное право. М.: Издательская фирма «Манускрипт», 1996.-729 с.

147. Стрельцов Д.В. Современный японский парламент. М.: Наука. Издательская фирма «Восточная литература», 1994. - 199 с.

148. Теория государства и права / Под ред. Н.И. Матузова и А.В. Малько. М.: Юристъ, 2000. 776 с.

149. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М.: Издательство БЕК, 1995. - 496 с.

150. Тихомиров Ю.А. Теория компетенции. М., 2001. - 355 с.

151. Тихомирова Л.В., Тихомиров М.Ю. Юридическая энциклопедия / Под ред. М.Ю. Тихомирова. М., 1998. - 972 с.

152. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского парламентаризма. М.: Дело, 2000. - 280 с.

153. Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации (сборник аналитических обзоров и рекомендаций). М., 1995. - 294 с.

154. Федерация в зарубежных странах. М.: Юридическая литература, 1993. - 112 с.

155. Шохин А.Н. Взаимодействие властей в законодательном процессе. М.: Издательство «Наш Дом - L'Age d'Homme», 1997. - 192 с.

156. Черепанов В.А. Конституционно-правовые основы разделения государственной власти между Российской Федерацией и ее субъектами. М.: МЗЗ-ПРЕСС, 2003. -437 с.

157. Четвернин B.JI. Демократическое конституционное государство: введение в теорию. М„ 1993.- 140 с.

158. Чиркин В.Е. Государствоведение. М.: Юристь, 1999. - 400 с.

159. Чиркин В.Е. Конституционное право: Россия и зарубежный опыт. М.: Издательство «Зерцало», 1998.-448 с.

160. Чиркин В.Е. Основы сравнительного государствоведения. М.: Издательский дом «Артикул», 1997. - 352 с.

161. Чиркин В.Е. Современное государство. М.: Международные отношения, 2001. -416с.

162. Чиркин В.Е. Современное федеративное государство. М.: Издательство МНИМП, 1997.- 128 с.

163. Чичерин Б. Курс государственной науки. Ч. 1. М., 1894. -481 е.; Ч. 3. - М., 1898. -558 с.

164. Энтин J1.M. Разделение властей: опыт современных государств. М.: Юридическая литература, 1995. - 176 с.1. Статьи.

165. Авакьян С.А. Проблемы народного представительства в Российской Федерации / Проблемы народного представительства. с. 5-12

166. Авакьян С.А. Проблемы реформы Конституции / Российский конституционализм: проблемы и решения. с. 74-78

167. Абрамова А.И. Участие субъектов Российской Федерации в федеральном законотворчестве / Закон: создание и толкование.

168. Автономов А.С. Процедуры парламентского контроля в Российской Федерации / Парламентские процедуры. с. 150-158.

169. Автономов А.С. О категории представительства в конституционном праве / Проблемы народного представительства. с. 18-24

170. Анисимцев Н.В. Конституционные проблемы современной Японии // Право и политика, 2001, № 2. с. 62-71.

171. Башно С.В. Формы участия субъектов Российской Федерации в федеральном законотворческом процессе / Парламентские процедуры. с. 257-260.

172. Богданова Н.А. К вопросу о понятии и моделях народного представительства в современном государстве / Проблемы народного представительства. с. 13-18.

173. Глигич-Золотарева М.В. Законодательство в сфере федеративных отношений: состояние и перспективы совершенствования // Аналитический вестник Совета Федерации № 12 (168).

174. Дементьев А.Н. Осуществление права законодательной инициативы верхними палатами парламентов //Аналитический вестник Совета Федерации № 12 (168).

175. Домрин А.Н. Зарубежное законодательство о федеральном вмешательстве в дела субъектов федерации и опыт его применения / Конституция и законодательство.-М., 2003. -с. 319-330.

176. Козлов А.Е. Статус Российской Федерации и проблемы совершенствования механизма государственной власти / Конституционный строй России. Вып. 3. с. 6379.

177. Кокотов А.Н. Федеральный законодательный процесс: понятие и структура // Правоведение, 2001, № 1. с. 54-63.

178. Колюшин Е.И. О концепции реформирования Совета Федерации / Проблемы народного представительства. с. 75-80.

179. Михалева Н.А. Координационный механизм согласования интересов Российской

180. Федерации и ее субъектов в сфере правотворчества / Федеративное устройство: реализация Конституции Российской Федерации. с. 115-137.

181. Мндоянц С. Проблемы российского парламентаризма / Парламентаризм и многопартийность в современной России // www.legisIature.ru/books/parlpart/papartmn.html

182. Насырова Л.Ф. Будущее бельгийского сената / Парламентские процедуры. с. 426-435.

183. Норкин А.В. Контроль как функция парламента и специальных контрольных органов/Там же.-с. 159-167.

184. Платонов В.М. Совет Федерации в системе государственной власти //Мир права. 2000. № 2.

185. Полуян Л.Я. Верхняя палата парламента в системе органов государственной власти / Актуальные проблемы государственного строительства.

186. Садовникова Г.Д. Некоторые направления развития институтов российского парламентаризма / Парламентские процедуры. с. 74-79.

187. Сырых В.М. Законодательная инициатива субъектов федерации / Федеративное устройство: реализация Конституции. с. 203-209.

188. Тихомиров Ю.А. Конституция основа правовой системы / Конституция и законодательство (по материалам международной научно-практической конференции). Москва, 29 октября 2003 г. - М., 2003. - с. 25-36.

189. Умнова И.А. О феномене договорных отношений в Российской Федерации (политико-правовая оценка и пути преодоления юридических коллизий; / Договорные принципы и формы федеративных отношений. с. 11-29.

190. Урьяс Ю.П. Парламентское право ФРГ / Очерки парламентского права.

191. Федосов П.А. Порядок формирования и полномочия палат парламентов в странах зарубежной Европы /Современные проблемы государственного строительства.

192. Чертков А.Н. Конституционная модель и законодательное регулирование разграничения компетенции в Российской Федерации / Конституция и законодательство.-с. 273-287.

193. Чертков А.Н. Процедура согласования проектов федеральных законов с субъектами Российской Федерации в Государственной Думе / Парламентские процедуры. -с. 283-292.

194. Шахрай С.М. Договоры о разграничении предметов ведения и полномочий как институт региональной политики федеративного государства / Договорные принципы и формы. с. 30-43.1. Периодика.

195. Васильев В. Нарушать Конституцию нельзя, даже если очень хочется // Независимая газета, 2002, 20 декабря.

196. Владимиров Д. Аудиторы подождут // Российская газета, 2003, 26 ноября.

197. Владимиров Д. Почем аудитор? // Российская газета, 2003, 16 октября.

198. Владимиров Д. Сенаторы уточняют данные о Куликовской битве // Российская газета, 2003, 27 ноября.

199. Владимиров Д. Бывший вице-спикер займется религией // Российская газета, 2004, 29 января.

200. Владимиров Д. Наши сенаторы помогут загранице / Российская газета, 2004, 11 февраля.

201. Владимиров Д. Миронов меняет правила / Российская газета, 2004, 10 марта.

202. Владимиров Д. Сенаторы ждут указаний президента / Российская газета, 2004, 7 апреля.

203. Владимиров Д. После Чубайса лучше не стало / Российская газета, 2004, 13 апреля. Ю.Владимиров Д. Хлеб дорожать не буде. / Российская газета. 2004, 27 апреля. П.Никифоров В. Верхняя палата пополнила Счетную / Российская газета, 2004, 28апреля.

204. Першина J1. Палата как собрание личностей / Российская газета, 2003, 5 февраля. 13.Чтобы не пожинать конфликты (интервью В. Володина) / Российскгл газета, 2001, 21 июня.

205. Шкель Т.А. За сенатора ответишь / Российская газета, 2003, 23 января.