Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.03, кандидат юридических наук Беренштейн, Ирина Владиславовна

• Беренштейн, Ирина Владиславовна
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Беренштейн, Ирина Владиславовна

ВВЕДЕНИЕ.

ГЛАВА I. ПОНЯТИЕ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ. ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ РЕФОРМЫ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§1.1. Понятие водоснабжения и водоотведения.

§1.2. История правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России.

§1.3. Место водоснабжения и водоотведения в жилищно-коммунальном комплексе Российской Федерации и правовые основы его реформирования.

ГЛАВА II. ФОРМИРОВАНИЕ РЫНКА УСЛУГ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

§2.1. Правовые проблемы формирования рынка услуг водоснабжения и водоотведения в РФ.

§2.2. Правовые проблемы формирования имущественной основы предприятий ВКХ.

§2.3. Формирование имущественных отношений в водопроводноканализационном хозяйстве.

§2.4. Договорные формы организации деятельности по водоснабжению и водоотведению.

§2.5. Система договорных отношений по предоставлению услуг водоснабжения и водоотведения в условиях формирования рынка.

ГЛАВА III. ГОСУДАРСТВЕННОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ В

ОБЛАСТИ ВОДОСНАБЖЕНИЯ И ВОДООТВЕДЕНИЯ

§3.1. Общие вопросы государственного регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения.

§3.2. Проблемы тарифного регулирования водопроводноканализационного хозяйства.

§3.3. Государственное регулирование деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения по пользованию водными ресурсами.

§3.4. Техническое регулирование в области водоснабжения и водоотведения.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования.

Тема настоящего исследования ' была подсказана нам бурными процессами реформирования жилищно-коммунального хозяйства, развернувшимися в обществе в последние несколько лет. Особую привлекательность для исследовательской работы имело то обстоятельство, что реформа жилищно-коммунального хозяйства носит не сугубо практический, а институциональный характер. Ее реализация сопряжена с необходимостью создания правовой базы, которая могла бы позволить осуществить рыночную интеграцию такого «неповоротливого» и инертного продукта плановой экономики, как жилищно-коммунальный комплекс.

В ноябре 2004 года Правительство Российской Федерации доложило о мерах по завершению реформирования жилищно-коммунального хозяйства. Речь, разумеется, идет не о завершении реформы в целом, а о завершении формирования правовой базы реформирования жилищно-коммунального комплекса, которое связывают с принятием пакета законопроектов, направленных на обеспечение формирования рынка доступного жилья.

Если за годы реформ в энергетике и газовом хозяйстве сформировалось законодательство, регулирующее основы организации рыночных отношений в этих сферах, на которое могут ориентироваться субъекты хозяйственной деятельности, то о водоснабжении и водоотведении этого сказать нельзя. Такое положение обусловлено во многом тем, что в стране никогда не было и нет единой федеральной системы водоснабжения. Водопровод и канализация - это, как правило, системы местного, реже регионального масштаба. В то же время их жизнеобеспечивающие значение ничуть не меньше, а, возможно, и больше, чем значение систем электро-, тепло- и газоснабжения.

Водопроводно-канализационное хозяйство (далее по тексту ВКХ) остается отраслью экономики, в которой преобладают государственная и муниципальная форма собственности на средства производства, а управление такой собственностью передано государственным и муниципальным унитарным предприятиям. Доля частных компаний в объеме производства и реализации услуг водоснабжения и водоотведения потребителям крайне мала. Несовершенство механизмов финансирования организаций водопроводно-канализационного хозяйства за счет бюджетов различных уровней, низкий платежеспособный спрос на услуги водоснабжения и водоотведения, изношенность инженерных сетей и коммуникаций, отсутствие механизмов привлечения инвестиций, а также неэффективная политика (и политизированность вообще) в сфере регулирования тарифов привели к тому, что большая часть предприятий водопроводно-канализационного хозяйства находится на грани банкротства.

Такое состояние отрасли во многом продиктовано отсутствием правовых механизмов, позволяющих направить деятельность предприятий водоснабжения и водоотведения в русло рыночных отношений, что, в свою очередь, объясняется отсутствием комплексного теоретического (концептуального) подхода к проблемам правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации.

Мировой рынок развития и управления инфраструктурой водных ресурсов, водоснабжения и канализации, технологий и оборудования оценивается инвестиционным банком Goldman Sachs в 365 млрд. долларов в год. Россия на этом рынке практически не представлена, несмотря на имеющийся управленческий, технологический и строительный потенциал и собственный рынок управления водными ресурсами, водоснабжения и канализации не менее 3 млрд. долларов, в том числе не менее 1,7 млрд. долларов капитальных вложений (Global Water Report).

Водная отрасль в России может стать стратегически важной, как и во Франции или Англии, где она уже стала одной из важнейших отраслей с огромным экспортным потенциалом и вкладом в экономический рост. Опыт этих стран дает основания утверждать, что для глобального участия России в этом растущем рынке необходима соответствующая организация национального рынка водоснабжения и канализации. К этим словам следует добавить, что организация рынка водоснабжения и канализации в России строится при помощи продуманной системы правового регулирования.

Таким образом, формирование теоретической основы правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации на базе комплексного подхода к решению проблем отрасли представляет собой важную предпосылку для развития здоровых рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.

Объектом исследования являются правоотношения, складывающиеся по поводу управления инфраструктурными объектами водопроводно-канализационного хозяйства и их использования для удовлетворения жизненно важных потребностей населения.

Предметом исследования стали 1 сами процессы водоснабжения и водоотведения в разрезе их ресурсного обеспечения, тесной связи и влияния на экологию, безопасность, здоровье общества; рынок услуг водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, его характеристики, возможность и принципы его развития; правовое обеспечение формирования имущественной основы предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения; правовые формы взаимодействия государства и частного бизнеса в сфере управления инфраструктурными объектами ВКХ; система договорных отношений по сбыту продукции предприятий ВКХ; цели и задачи государства, а также правовые формы и методы регулирования рыночных отношений в сфере ВКХ.

Данная работа имеет целью исследовать наиболее важные аспекты предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного комплекса, оценить возможность и перспективы формирования и развития рыночных отношений в этой сфере и выработать конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.

Достижение поставленной цели предполагает решение следующих задач:

1. Анализ условий осуществления предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, выяснение основных характеристик рынка водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, обоснование возможности преодоления монопольного положения хозяйствующих субъектов на этом рынке.

2. Исследование проблем формирования имущественной основы экономической деятельности предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения, которую составляют сложные объекты инженерной инфраструктуры, складывающиеся в технологические комплексы.

3. Рассмотрение различных путей преобразования имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, возможности их реализации при сложившейся системе нормативно-правового регулирования, а также с учетом перспектив развития нормативно-правовой базы.

4. Исследование возможности использования различных договорных форм для достижения баланса публичного и частного интереса при различных способах преобразования имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения.

5. Определение места предприятия ВКХ в системе договорных отношений по сбыту продукции потребителям.

6. Анализ целей и средств государственного регулирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, а также выявление правовых форм их опосредования.

7. Выявление основных направлений ^применения экономических методов государственного регулирования деятельности предприятий ВКХ, обоснование неэффективности применения в этих случаях административных методов.

8. Выяснение основных проблем технического регулирования в сфере водоснабжения и водоотведения в свете необходимости принятия технических регламентов. Методологическая основа исследования.

Методологической основой исследования стали общие методы научного познания: системный и комплексный анализ, методы формальной логики, включая дедукцию, индукцию, обобщение, абстрагирование, анализ и синтез.

Для наиболее глубокого изучения предмета диссертационного исследования автором применялся исторический метод: были изучены публикации по истории правового регулирования водоснабжения и водоотведения в России, а также тексты первоисточников. В целях актуализации материала, повышения его практической значимости автор применял метод сравнительного правоведения, сопоставляя правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в России с правовым регулированием в смежных подотраслях - энергетике и теплоэнергетике. Был также изучен опыт организации деятельности по водоснабжению и водоотведению в развитых зарубежных странах с целью анализа возможности его применения к аналогичным отношениям в Российской Федерации.

Многие вопросы диссертации рассматривались как междисциплинарные проблемы, лежащие на стыке юридической науки, экономики, политики и техники, что соответствует задаче комплексного подхода к решению поставленных задач.

Степень научной разработанности и теоретическая основа диссертационного исследования.

В последнее время выходит немало публикаций экономического и управленческого толка, затрагивающих проблемы водоснабжения и водоотведения отрасли. Наибольший интерес здесь представляют работы специалистов Фонда «Институт экономики города», в частности,

С.Б.Сиваева, работы, посвященные обобщению наработанного за несколько лет опыта частных операторов на отечественном рынке управления системами водоснабжения и водоотведения, - А. Ю. Демина, А. В. Баженова, С. В. Яшечкина, а также труды на общеэкономические темы В. И. Кошкина, J1. И. Якобсона и др.

Исследуя правовую природу договора водоснабжения, мы обратились к трудам представителей российской юридической мысли, посвященным правовой природе договора энергоснабжения. Данная тема разработана в научной литературе наиболее глубоко. В разное время о различных аспектах договора энергоснабжения писали М. М. Агарков, О.С.Иоффе, Н.Савельев, Е.Д. Шешенин, И. JI. Брауде, О. Н. Садиков, В. В. Витрянский, Б.М.Сейнароев, А. М. Шафир и др. Особое значение для науки в вопросе правового регулирования договора энергоснабжения имеют научные труды С. М. Корнеева. Что касается литературы, посвященной непосредственно договору водоснабжения, то здесь необходимо назвать труды Е.В.Блинковой.

Поиск подходов к решению проблем формирования имущественной основы деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения побудил нас обратиться к трудам В. И. Синайского, В. А. Лапача, М. И. Брагинского, В. В. Витрянского, Е. А. Суханова, А. А. Завьялова, М. Г. Пискуновой, Д.И.Дедова.

Роль и перспективы государственных и муниципальных предприятий в рыночной экономике, правовая сущность институтов права хозяйственного ведения и оперативного управления освещаются в трудах Е. А. Суханова, Ю.К. Толстого, И. В. Ершовой, В. А. Дозорцева, Д. В. Петрова, JI. Грось.

Довольно широко в научной доктрине разработаны вопросы правового регулирования концессионных соглашений, о которых пишут С. А. Сосна, Н.Г. Доронина, В.Г. Варнавский, М. А. Субботин.

В вопросах правового регулирования рынка, конкуренции и естественных монополий, места и роли предпринимательства мы опирались на труды А. Г. Быкова, П. Г. Лахно, С. А. Паращука, Э. В. Талапиной, Н.Клейн, И. Е. Нельговского, И. Б. Никуйко, К. Ю. Тотьева.

Ориентироваться в вопросах государственного регулирования рыночной экономики нам помогло знакомство с монографией научного руководителя Е. П. Губина, а также Ю. К. Толстого, С. Н. Братановского, С.С. Занковского, К. Б. Комарова, А. П. Алехина.

Несмотря на довольно широкий спектр научных трудов, никто из вышеперечисленных авторов, за исключением Е. В. Блинковой, не рассматривает специальным образом вопросы правового регулирования водоснабжения и водоотведения. Нам не удалось найти ни одного комплексного исследования, которое подходило бы с точки зрения права к проблемам формирования рыночных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения, давало бы возможность взглянуть на предприятие ВКХ как полноценного участника таких отношений - субъекта предпринимательской деятельности. Поэтому в своей работе мы обратились к публикациям руководителей предприятий ВКХ (С. В. Храменкова, Ф. В. Кармазинова) и юристов - практиков, работающих в этих предприятиях (В.М.Деревяго, М. В. Гассий).

Научная новизна исследования.

Выполненная работа представляет собой комплексное исследование правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, охватывающее различные правовые аспекты этого многогранного явления.

В диссертации исследованы проблемные вопросы предпринимательской деятельности организаций водопроводно-канализационного хозяйства, перспективы развития рыночных отношений в этой сфере, выработаны конкретные предложения по созданию условий для повышения эффективности отрасли, расширения участия частного бизнеса в сфере управления водопроводно-канализационным хозяйством.

Практическая значимость диссертационного исследования.

Следует отметить, что рыночные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения долгое время развивались и продолжают развиваться на фоне отставания формирования правовой базы реформирования водопроводно-канализационного хозяйства от инициативы предпринимателей в этой сфере, чем обусловлена активная нормотворческая и практическая деятельность государственных, муниципальных структур и частного сектора.

Многие из тех проблем, которые вскрываются в данной работе, до настоящего момента не нашли своего разрешения в законодательстве. Поэтому диссертационное исследование может представлять интерес и применяться в деятельности органов государственной власти, местного самоуправления и предприятий ВКХ.

Результаты научного и практического исследования поставленной проблемы могут быть выражены в следующих положениях, выносимых на защиту:

1. Установлено, что предпринимательская деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в условиях естественной локальной монополии, которая может претерпевать определенные изменения путем выделения отдельных конкурентных участков деятельности производителей (например: очистка воды, очистка стоков, сжигание осадка).

2. Обоснована необходимость нормативного закрепления понятия и принципов формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и водоотведения, как объектов недвижимого имущества, признания за собственником права самостоятельно формировать такие комплексы, исходя из соображений целесообразности.

3. В противовес существующему мнению о необходимости введения ограничений на оборот имущества, составляющего технологические фонды предприятий водоснабжения и водоотведения, обоснована целесообразность принятия законодательных мер для ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами. К таким ограничениям можно отнести ограничение права пользования и распоряжения объектами ВКХ в части вывода их из эксплуатации, а также в части права заключения договоров на оказание с их использованием услуг.

4. Раскрыты возможные пути преобразования общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, основными из которых являются передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора. Установлено, что приватизация в сфере водоснабжения и водоотведения не может служить повышению эффективности деятельности предприятий ВКХ, как субъектов локальной естественной монополии.

5. Показана несвоевременность попыток законодательного исключения для публичного собственника возможности организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение в связи с отсутствием правовых предпосылок для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.

6. На основе анализа договорных форм управления имуществом предприятий водопроводно-канализационного хозяйства сформулировано предложение об использовании в целях управления инженерной инфраструктурой ВКХ конструкции соглашения о концессии публичной службы, для чего предлагается расширить сферу регулирования закона о концессионных соглашениях, а именно предусмотреть в качестве предмета концессионного соглашения не только и не столько строительство и реконструкцию инфраструктурных объектов, сколько деятельность, направленную на удовлетворение общественно полезных целей.

7. Показана возможность и необходимость интеграции предприятий ВКХ в систему договорных отношений по доведению ресурса до потребителя, складывающуюся между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах, на основе смешанного договора, включающего в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др.

8. Установлено, что государственное регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства должно строиться на принципах, сформулированных для естественных монополий, с учетом локального характера деятельности предприятий ВКХ и возможностей выделения конкурентных участков в процессе производства и реализации товаров и услуг на рынке ВКХ, для чего предлагается предусмотреть в законе конкретные цели регулирования, средства регулирования и правовые формы их опосредования.

9. На основании материалов проведенного исследования показана неэффективность установления тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения, определяемого путем включения в него экономически обоснованных затрат предприятий ВКХ с использованием плановых показателей экономического развития. В условиях интеграции предприятий водоснабжения и водоотведения в рыночную экономику предлагается исключить из законодательства положения, позволяющие органам государственной власти Российской Федерации устанавливать индексы роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения, закрепив весь объем полномочий по установлению тарифов за муниципальными образованиями.

10. В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным бухгалтерского и налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества, или на основании отчетности, составленной в соответствии с международными стандартами ведения учета и отчетности.

11. В сфере налогового регулирования деятельности по водоснабжению и водоотведению предлагается законодательно предусмотреть целевое использование собранной платы за воду на восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности.

12. Предлагается обеспечить прозрачность правового регулирования при установлении размера платы за негативное воздействие на окружающую среду, упростив процедуру ее расчета и согласования и исключив возможность ее ведомственного установления.

13. Сформулировано предложение по приданию предприятиям водопроводно-канализационного комплекса статуса субъектов особого водопользования, осуществляющих деятельность на основании государственной лицензии, в целях соблюдения его приоритетных прав на использование водных ресурсов для жизнеобеспечения населения при условии возложения на субъектов специального водопользования обязанности по согласованию своих действий с предприятиями ВКХ путем заключения соответствующих договоров.

14. В области технического регулирования деятельности предприятий водоснабжения и водоотведения предлагается определить понятие «питьевая вода», как вода, соответствующая ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса выполнимы предприятиями ВКХ.

Апробация результатов исследования отражена в опубликованных нами работах по теме диссертации1, а также в методических рекомендациях, разработанных коллективом ООО «Лекс-Инвест Аудит» при нашем непосредственном участии . Выводы и предложения, сформулированные по результатам научного исследования, были использованы органами местного самоуправления и предприятиями водоснабжения и водоотведения в ходе структурной реформы водопроводно-канализационного хозяйства. Ряд положений, выносимых на защиту, воспринят органами государственной власти, в частности, Департаментом строительства и жилищно-коммунального хозяйства Российской Федерации, при осуществлении ими законотворческой деятельности.

См.: Николаенкова И. В. Водоснабжение и водоотведение: поиск путей преобразования// Предпринимательское право в рыночной экономике под ред. Е. П. Губина, П. Г. Лахно. М. 2004; Беренштейн И. В. Управление муниципальными коммунальными системами по договору с собственниками// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2004. № б; Беренштейн И. В. Особенности регулирования оборота имущества в сфере коммунального обслуживания// ЖКХ, архитектура, строительство: проблемы и решения. 2004. №2; Беренштейн И. В. Судебная практика по делам о взыскании задолженности предприятиями ЖКХ// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2005. № 8. Официальная часть; Беренштейн И. В, Особенности правового регулирования оборота имущества в сфере коммунального хозяйства// Предпринимательское право. 2005. № 2; Беренштейн И. В. О порядке разграничения имущества коммунального комплекса между Российской Федерацией, субъектами РФ и муниципальными образованиями. Ответ на вопрос// ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 5, №10; Беренштейн И. В. Государственные и муниципальные предприятия водоснабжения и водоотведения в условиях перехода к рынку// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №10; Беренштейн И. В. Имущественные отношения в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Водоснабжение и санитарная техника. 2006. №12; Беренштейн И. В. Формирование имущественных отношений в сфере водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации// Законодательство. 2006. №10; Беренштейн И. В. Положение и перспективы государственных и муниципальных предприятий коммунального комплекса в условиях перехода к рынку. Вопросы формирования и учета имущества казны муниципальных образований//ЖКХ. Журнал руководителя и главного бухгалтера. 2006. № 12. " См.: Методические рекомендации по переходу на новые формы управления имуществом коммунального комплекса, разработаны Обществом с ограниченной ответственностью «Лекс-Инвест Аудит» и одобрены Протоколом № 01-НС-14/1 от 19 февраля 2004 года заседания Секции «Коммунальная энергетика» и Секции «Экономика жилищно-коммунального хозяйства» научно-технического совета Госстроя России; Методических рекомендации по регистрации прав на объекты недвижимого имущества коммунального комплекса, разработаны ООО «Лекс-Инвест Аудит».

15

Заключение диссертации по теме «Гражданское право; предпринимательское право; семейное право; международное частное право», Беренштейн, Ирина Владиславовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследуя проблему правового регулирования водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации, нам пришлось обратиться к целому ряду проблем, лежащих в различных областях юридического знания. Мы имели возможность убедиться в том, что эти проблемы, как правило, лежат на стыке частного права и других отраслей права (конституционного, государственного, административного, финансового, экологического и др.).

В связи с этим выбор темы исследования представляется нам наиболее удачным с точки зрения такой научной дисциплины как предпринимательское право. Мы постарались отразить в данной работе тесную взаимосвязь и неразрывность частно-правовых и публично-правовых форм и методов регулирования деятельности субъектов экономических отношений в современных условиях при рыночной организации хозяйства. Полагаем, нам удалось подтвердить тезис профессора Быкова1 и показать, что механизм предпринимательской деятельности в сфере водоснабжения и водоотведения в условиях становления рыночных отношений в этой отрасли включает в себя не только экономическую деятельность самого предпринимателя, но и деятельность государства, его органов и органов местного самоуправления по созданию необходимых предпосылок и условий осуществления предпринимательской деятельности, по ее регулированию и экономическому стимулированию.

Таким образом, правовое регулирование водоснабжения и водоотведения в Российской Федерации направлено на урегулирование целого комплекса правовых проблем, начиная с правового регулирования деятельности по использованию природных ресурсов и заканчивая правовым регулированием защиты прав потребителей.

Обобщая итоги научного и практического исследования поставленной проблемы, мы пришли к следующим выводам.

1 См.; Быков А. Г. О содержании курса предпринимательского права и принципах его построения// Предпринимательское право в рыночной экономике. М. 2004.

Предпринимательская деятельность в сфере водоснабжения и водоотведения осуществляется в настоящее время условиях естественной локальной монополии, которая в перспективе может претерпевать определенные изменения путем выделения отдельных конкурентных участков деятельности производителей. В связи с этим требуется определить на федеральном уровне основные принципы и методы регулирования деятельности локальных естественных монополий в целом и в сфере водоснабжения и водоотведения в частности.

Основу экономической деятельности субъектов предпринимательства в сфере водоснабжения и водоотведения составляют объекты сложной инженерной инфраструктуры, относящиеся по своей сути к объектам недвижимого имущества. Вовлечение данных объектов в гражданский оборот - ибо только это может придать им инвестиционную привлекательность - напрямую связано с необходимостью осуществления государственной регистрации прав на эти объекты. Отсутствие единого подхода к государственной регистрации прав на объекты инженерной инфраструктуры является существенным тормозом построения рыночных отношений в отрасли.

Поскольку речь в данном случае идет о сложных технических и технологических конструкциях, объединенных в единый комплекс или комплексы, то необходимо разрешить проблему определения критериев объединения отдельных частей в единый технологический комплекс в целях регистрации прав на него как на объект недвижимости. Критерии объединения отдельных элементов в единый комплекс субъективны. Поэтому прерогатива собственника в определении состава производственно-технологического комплекса, заявляемого на государственную регистрацию, представляется нам неоспоримой.

Мы показали в данной работе и попытались подтвердить это опытом ведущих предприятий водоснабжающей отрасли, что собственнику объектов инженерной инфраструктуры необходимо предоставить максимальную свободу в вопросах формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и водоотведения. Только технические и технологические особенности создания систем инженерной инфраструктуры могут служить для собственника критерием для определения границ объекта недвижимости, но не мнение органа по регистрации прав на недвижимое имущество и сделок с ним о наличии технологической связи и единого назначения имущественных объектов, из которых собственник формирует объект недвижимости.

Таким образом, предлагается нормативно закрепить понятие и принципы формирования производственно-технологических комплексов систем водоснабжения и канализации как объектов недвижимого имущества, признав за собственником право самостоятельно формировать такие комплексы на основе данных технической инвентаризации.

Основной тенденцией развития общественных отношений по поводу имущества, составляющего основу деятельности по снабжению населения водой и отведению стоков, является отказ от использования института права хозяйственного ведения в данной системе отношений, как тормозящего применение рыночных механизмов в сфере водоснабжения и канализации. Данная тенденция продиктована скорее политическим факторами, нежели соображениями экономического или правового порядка, поскольку экономическая эффективность деятельности субъектов естественных монополий в наименьшей степени зависит от организационно-правовой формы таких субъектов и формы собственности на средства производства.

Альтернативой передачи основных имущественных фондов ВКХ в хозяйственное ведение унитарным предприятиям являются, во-первых, передача данного имущества в собственность открытого акционерного общества в процессе приватизации имущественного комплекса унитарного предприятия, либо изъятие имущества в казну с последующей передачей эксплуатирующей организации на основе договора.

В ходе исследования мы пришли к выводу о предпочтительности второго из вышеуказанных путей. Однако поскольку часть предприятий ВКХ в стране уже приватизирована, то предлагается принять меры для законодательного ограничения прав собственников объектов коммунальной инфраструктуры и иных лиц, владеющих данными объектами на законных основаниях, в целях обеспечения непрерывного и безопасного обеспечения населения и предприятий коммунальными услугами, закрепив такие ограничения федеральным законом. Наряду с этим мы считаем нецелесообразным ограничение оборота имущества, составляющего основные фонды предприятий ВКХ.

Для основной массы публичных собственников имущества ВКХ на местах предлагается оставить возможность самостоятельно определять пути преобразования имущественных отношений в водопроводно-канализационном комплексе, сохранив за ними возможность использования института права хозяйственного ведения для организации водоснабжения и канализации на своей территории. Полагаем, что не следует законодательным путем исключать для публичного собственника возможность организации управления инженерной инфраструктурой путем передачи ее в хозяйственное ведение. Следует сначала создать правовые предпосылки, кроме приватизации, для эффективного управления публичной собственностью в сфере водоснабжения и водоотведения.

На основе анализа договорных форм управления имуществом предприятий водопроводно-канализационного хозяйства мы пришли к выводу о том, что наибольшие возможности для достижения целей управления предоставляет использование концессионного соглашения. Однако в том виде, в котором оно существует сегодня в России, а именно как соглашение по строительству или реконструкции объекта недвижимости, его использование в целях управления инфраструктурными объектами ВКХ крайне ограничено.

Мы предлагаем использовать в целях управления инженерной инфраструктурой ВКХ соглашение о концессии публичной службы, для чего необходимо расширить сферу регулирования закона о концессионных соглашениях.

Конечной целью деятельности предпринимателя в сфере водоснабжения и водоотведения является удовлетворение потребностей потребителей в соответствующем товаре и услуге, а также извлечение прибыли. Для этого система договорных отношений по реализации предпринимателем соответствующих товаров и услуг должна удовлетворять и той, и другой цели. Использование формулы договора энергоснабжения не позволяет достичь указанных целей в случае, когда потребителем является житель многоквартирного дома. Жилищный кодекс Российской Федерации содержит предпосылки для построения прямых договорных связей между предприятиями ВКХ и потребителями в многоквартирных домах.

Мы предлагаем использовать в деятельности предприятий ВКХ смешанный договор, включающий в себя как элементы договора энергоснабжения, так и договора возмездного оказания услуг, агентского договора и др., который мог бы быть интегрирован в гибкую систем договорных связей между ресурсоснабжающими предприятиями (предприятиями ВКХ), управляющими жилищными компаниями, едиными расчетными центрами, объединениями собственников и непосредственно собственниками помещений в многоквартирных жилых домах.

Государственное регулирование в такой сфере как водопроводно-канализационное хозяйство приобретает особое значение, поскольку только разумное применение мер государственного регулирования может позволить, с одной стороны, обеспечить безопасность и здоровье населения, а с другой, позволить развиваться рыночным механизмам функционирования отрасли ВКХ. Государственное регулирование в сфере водопроводно-канализационного хозяйства должно строиться на принципах, сформулированных для естественных монополий, с учетом локального характера деятельности предприятий ВКХ и возможностей выделения конкурентных участков в процессе производства и реализации товаров и услуг на рынке ВКХ. При этом в тех сферах правоотношений, которые государство объявляет сферами своего вмешательства (регулирования), оно должно предусмотреть конкретные цели регулирования, средства регулирования и правовые формы их опосредования.

Регулирование тарифов на услуги субъектов предприятий ВКХ - один из наиболее мощных и действенных рычагов регулирования естественных монополий в арсенале государства. Материалы проведенного исследования показывают неэффективность метода установления тарифа, исходя из затрат предприятия. Экономический метод регулирования должен исходить не из формальных, а из экономически обоснованных данных. В этой связи мы высказываемся против применения метода установления индексов роста тарифов на услуги водоснабжения и водоотведения на федеральном уровне на основе плановых показателей экономического развития.

Регулирование тарифа на услуги предприятия ВКХ, как показало проведенное нами исследование, особенно в практической области, является неотъемлемым и во многих случаях определяющим элементом при взаимодействии публичного собственника инфраструктуры и предпринимателя, претендующего на управление данной инфраструктурой. Поэтому совершенно логично и обоснованно передать функцию государственного регулирования тарифа на услуги водоснабжения и водоотведения на муниципальный уровень, оставив возможность мелким муниципальным образованиям, не располагающим самостоятельными системами водоснабжения и канализации передавать указанные полномочия субъекту Российской Федерации или муниципальному образованию более высокого уровня. Тем самым публичный собственник будет наделен таким публичным правомочием, которое позволит ему стать полноценным участником правоотношений, лежащих в частноправовой плоскости.

В целях внедрения экономически обоснованных методов регулирования тарифов на услуги предприятий ВКХ предлагается оценивать экономические показатели деятельности предприятий не по данным i бухгалтерского и уж тем более не налогового учета, а по данным учета, которое предприятие ведет в целях обоснования его финансовых потребностей для оказания услуг в определенном объеме и установленного качества. В настоящее время источником таких показателей является бухгалтерский баланс, который, как показано в Главе III нашей работы, не отражает реального состояния вещей и не позволяет принимать основанные решения.

Альтернативой созданию специальной системы учета в целях обоснования тарифа мы видим скорейшее внедрение международных стандартов учета и отчетности.

Другим важным экономическим рычагом государственно регулирования деятельности предприятий ВКХ является налоговое регулирование. Речь идет не обо всех налогах, а о специальном, представляющим собой плату за пользование природным ресурсом - водой.

Целью платы должно быть не пополнение бюджета, а восстановление окружающей среды от последствий хозяйственной деятельности. Для этого следует предусмотреть, что все 100 %■ платы за негативное воздействие на окружающую среду направляются на осуществление государством мероприятий по охране окружающей среды и ее восстановлению от последствий хозяйственной и иной деятельности. Иными словами, следует предусмотреть целевое использование собранной платы за воду.

Необходимо также обеспечить прозрачность правового регулирования. Это означает, что любое лицо, ознакомившись с нормативными актами по плате, сможет самостоятельно рассчитать плату за негативное воздействие на окружающую среду.

Кроме того, следует упростить проъ^едуру согласования расчетов платы за негативное воздействие на окружающую среду. Так, система согласования расчетов платы настолько сложна, что сами согласующие организации не успевают в реальные сроки осуществить проверку и согласование требуемой документации.

Отдавая предпочтение косвенным (экономическим) механизмам государственного регулирования деятельности предприятий в сфере водоснабжения и водоотведения, мы не могли обойти вниманием область применения прямых методов 'государственного регулирования, направленных на обеспечение экологической и технической безопасности.

В этой связи нами сформулированы предложение по приданию предприятиям водопроводно-канализационного комплекса статуса субъектов особого водопользования, осуществляющих деятельность на основании государственной лицензии. Субъекты специального водопользования должны быть, в свою очередь, поставлены перед необходимостью не только получить разрешение государства на водопользование, но и заключить договор с субъектом особого водопользования с тем, чтобы соблюдать его приоритетное право на использования водных ресурсов для жизнеобеспечения населения.

Технические регламенты о воде, водоснабжении и канализации являются едва ли не единственными нормативными правовыми актами федерального уровня, регулирующими специальным образом отношения сфере водоснабжения и водоотведения.

На основе изучения практики деятельности предприятий ВКХ, а также принципов, внедряемых в области технического регулирования, мы пришли к выводу недопустимости подмены понятия «питьевая вода» понятием «контроля качества» питьевой воды. Питьевая вода должна соответствовать ограниченному количеству показателей, которые с учетом уровня развития национальной экономики и научно-технического прогресса, выполнимы водоканалами. При этом в процессе развития технологии и экономики, количество показателей может поэтапно увеличиваться.

Аналогичным образом перечни и допустимые количества наличия загрязняющих веществ в очищенной сточной воде должны устанавливаться не ведомствами, а нормативными правовыми актами, а именно техническим регламентом.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Беренштейн, Ирина Владиславовна, 2006 год

1. Dernburg Н. Pandekten. Erster Band. Berlin. 1884.

2. Jacobson Charles D. Tan' Joel A. Ownership and Financing of Infrastructure: Historical Perspectives. Carnegie Mellon University. 1993. November 1.

3. Legal and administrative frameworks for electricity enterprises//United Nations. NY. 1973. № 169-170

4. Shihata J.F.J. Legal treatment of foreign investments. The World Bank guidelines. Boston. 1993.

5. Абрамов H. H. Водоснабжение, M., 1967.

6. Агарков M. M. Подряд (Текст и комментарий к ст. 220-235 Гражданского кодекса). М. 1924.

7. Алехин А. П., Кармолицкий А. А., Козлов Ю. М. Административное право Российской Федерации: Учебник. М. 1998.

8. Альчин А. Г. Естественная монополия: экономическое и правовое понимание.// Вестник МАП РФ. 2002. № 4-5.

9. Барр Р. Политическая экономия. Том 1. М. 1995.

10. Блинкова Е. В. Гражданско-правовое регулирование водоснабжения в России: фрагменты истории// История государства и права. 2004. №4.

11. Блинкова Е. В. Ограничение права собственности на объекты электросетевого хозяйства// Правовые вопросы недвижимости. М. 2004. № 2.

12. Блинкова Е. В. Юридическая конструкция договора водоснабжения// Юрист. 2002. № 1.

13. Брагинский М. И., Витрянский В. В. Договорное право. Книга вторая. Договоры о передаче имущества. М. 2002 г.

14. Братановский С. Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям// Государство и право. 2001. № 8.15