Организационное проектирование многофункциональной пожарно-спасательной службы в городах тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 05.13.10, доктор технических наук Коробко, Вадим Борисович

• Коробко, Вадим Борисович
• доктор технических наук
• 2003

Оглавление диссертации доктор технических наук Коробко, Вадим Борисович

Введение

Глава 1. Исследование предпосылок и разработка парадигмы создания многофункциональной пожарно-снасательпой службы

Глава 2. Анализ возможностей делегировании функций 68 организации, управления и ресурсного обеспечения многофункциональной пожарно-спасательной службы органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления

2.1. Анализ принципа муниципальной ответственности за 68 обеспечение противопожарной защиты городов

2.2. Анализ принципов организации и расходов на содержание 74 муниципальной противопожарной службы за рубежом

2.3. Анализ вопросов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности

2.4. Выводы по 2-й главе

Глава 3. Анализ возможностей расширения функций противопожарной службы

3.1. Исторические аспекты возникновения аварийно-спасательных служб

3.2. Анализ современных тенденций развития противопожарных служб

3.2.1. Анализ видов и объемов работ российской и зарубежных противопожарных служб

3.2.2. Анализ правового обеспечения деятельности противопожарных служб

3.2.3. Анализ взаимодействия аварийно-спасательных служб

3.3. Анализ аварийно-спасательных служб как подсистемы градообразующей базы городов

3.4. Анализ процесса реагирования аварийно-спасательных служб на чрезвычайные ситуации

3.4.1. Анализ понятий, критериев и классификаций чрезвычайных ситуаций

3.4.2. Анализ особенностей реагирования различных аварийно-спасательных служб на чрезвычайные ситуации

3.5. Анализ возможных направлений расширения функций Государственной противопожарной службы

3.6. Выводы по 3-й главе

Глава 4. Исследование теоретических и практических основ расширения функций противопожарной службы

4.1. Исследование процесса оперативного функционирования подразделений противопожарной службы

4.2. Исследование различных областей расширения функций противопожарных служб

4.2.1. Осуществление скорой медицинской помощи

4.2.2. Осуществление технической помощи

4.3. Моделирование процессов оперативного функционирования различных аварийно-спасательных служб

4.4. Проблема проектирования и реорганизации службы скорой медицинской помощи

4.4.1. Порядок функционирования и варианты организации городских служб скорой медицинской помощи

4.4.2. Статистические закономерности процесса функционирования скорой медицинской помощи

4.4.3. Вероятностные модели процесса функционирования скорой медицинской помощи

4.5. Выводы по 4-й главе

Глава 5. Разработка основных этапов и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.1. Общие подходы к организационному проектированию

5.2. Основные принципы и этапы организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.2.1. Основные принципы и сопутствующие им ограничения организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.2.2. Основные этапы организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарио- 247 спасательной службы

5.3. Методологические основы обоснования числа пожарно-спасательиых депо гарнизонов многофункциональной пожарно-спасательной службы аварийно-спасательных автомобилей гарнизонов многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.5. Методологические основы проектирования организационных структур органов управления и подразделений гарнизонов многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.6. Разработка основных этапов реализации методологии и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы

5.7. Выводы по 5-й главе

Глава 6. Организационное проектирование гарнизона многофункциональной пожарно-спасатслыюй службы на примере г.Брянска)

6.1. Анализ социально-экономической характеристики г.Брянска и показателей различных видов опасности

6.2. Анализ параметров оперативной обстановки и деятельности Государственной противопожарной службы

6.2.1. Организация и статистический анализ оперативной деятельности подразделений ГПС

6.2.2. Исследование потока выездов и временных характеристик оперативной деятельности подразделений ГПС

6.3. Исследование процесса оперативного функционирования подразделений скорой медицинской помощи

6.3.1. Организация деятельности и общие сведения о работе бригад скорой медицинской помощи

6.3.2. Исследование потока вызовов и времени занятости бригад скорой медицинской помощи

6.4. Анализ параметров оперативной обстановки и деятельности поисково-спасательного отряда

6.4.1. Статистический анализ оперативной деятельности подразделений ПСО

6.4.2. Исследование характера распределения потока выездов и временных характеристик оперативной деятельности подразделений ПСО

6.5. Математическое моделирование оперативной деятельности гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы (МПСС)

6.5.1. Разработка вариантов организации гарнизона 315 многофункциональной пожарно-спасательной службы

6.5.2. Моделирование деятельности гарнизона МПСС, как набора самостоятельных служб

6.5.2.1. Моделирование оперативной деятельности подразделений ПСО

6.5.2.2. Моделирование оперативного 322 функционирования бригад СМП

6.5.2.3. Моделирование оперативной деятельности 327 подразделений ГПС

6.5.3. Моделирование МПСС как единой службы

6.5.3.1. Моделирование оперативной деятельности подразделений МПСС на аварийно-спасательных автомобилях быстрого реагирования

6.5.3.2. Моделирование оперативной деятельности подразделений МПСС на санитарных автомобилях

6.5.3.3. Моделирование оперативной деятельности подразделений МПСС на основных пожарных автомобилях

6.6. Определение числа депо и автомобилей гарнизона

МПСС г. Брянска

6.7. Проектирование организационной структуры гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы г.Брянска

6.8. Выводы по 6-й главе

Глава 7. Рекомендации по организационному проектированию и вариант нормирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы

7.1. Общие рекомендации по проектированию многофункциональной пожарно-спасательной службы

7.2. Вариант нормирования числа депо и автомобилей гарнизонов многофункциональной пожарно-спасательной службы

7.3. Рекомендации по проектированию организационных структур гарнизонов многофункциональной пожарно-спасательной службы

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Организационное проектирование многофункциональной пожарно-спасательной службы в городах»

Постановка проблемы и сс актуальность. Современный этап развития государства характеризуется стратегической направленностью на изменения во всей системе государственного управления. В этих изменениях можно выделить два процесса. Во-первых, это процесс существенного перераспределения функций, полномочий и ресурсов между разными уровнями управления в государстве в сторону делегирования значительного их объема с федерального уровня органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Во-вторых, это процесс реформирования одной из самых важных систем жизнеобеспечения государства - системы обеспечения безопасности. Ключевыми факторами этих процессов являются факторы коренной смены парадигмы всей системы управления в России (переход от жестко централизованной административно-командной системы прямого государственного управления всеми социально-экономическим объектами в государстве к полицентрической системе управления, основанной на сочетании рыночных и административных методов управления) и формирование новой парадигмы организации государственных систем обеспечения безопасности (в ее основе подходы диалектической логики, позволяющие выявлять реальные угрозы и опасности и разрабатывать адекватные им меры).

Главным направлением реформ в области обеспечения безопасности государства в настоящий период является направление «уточнения» функций и полномочий всего силового компонента системы безопасности. В рамках данного процесса можно выделить решения Президента Российской Федерации о включении с 01.01.2002 г. сил и средств Государственной противопожарной службы в состав МЧС России и Правительства Российской Федерации «О создании условий для организации в Российской

Федерации государственной пожарно-спасателыюй службы», включая разработку плана «О поэтапной передаче функций по тушению пожаров органам исполнительной власти субъектов Российской Федерации и органам местного самоуправления»).

Как следует из представленных данных, одно из решений в области совершенствования системы общественной безопасности и повышения эффективности защиты населения от чрезвычайных ситуаций мелкого и среднего масштаба состоит в агрегировании на уровне субъектов Российской Федерации и уровне местного самоуправления аварийно-спасательных функций в рамках единой службы. Объединение спасательных функций в рамках одной службы тем более актуально, что Президентом Российской Федерации, в «Послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию» в 2003 г., поставлена задача повышения эффективности деятельности всех государственных систем, а любая спасательная служба - весьма затратная система, и объединительные процессы в этой области объективно приведут к повышению управленческой и экономической эффективности.

Следует отметить, что во всем мире наблюдается рост населения городов. Если в начале XX в. в городах проживало только 14 % населения Земли, в середине XX в. уже 30 %, то в конце столетия более половины землян стали жителями городов. В России по разным оценкам урбанизация составляет от 73 до 76 % (для сравнения, в Латинской Америке - 75 %, в США,- 70 %, в Африке - 42 %, Азии - 37 %). Урбанизация порождает много проблем социального, экономического и экологического характера. В городах возникает большинство пожаров, аварий, других чрезвычайных происшествий, уносящих человеческие жизни и уничтожающих материальные ценности (рис. 1, 2, 3). Для ликвидации этих негативных ситуаций и их последствий созданы различные аварийно-спасательные службы (противопожарная, скорая медицинская, поисково-спасательная и др.).

Рис. 1. Соотношение сельского и городского населения в России

25000 20000 В ю

5 15000 Е О с о 10000 ц и

3- 5000

14Э01

22000

18321

19906

16298

1999

2000

2001 Годы

2002 2003 (прогноз)

Рис. 2. Динамика гибели людей при пожарах в России

Города, чел □ Сельская местность, чел.

11342

8564

Рис. 3. Соотношение гибели при пожарах в сельской местности и городах России в 2002 году

Являясь важным элементом инфраструктуры города, обеспечивающим его безопасность и влияющим на качество жизни горожан, эти службы стоят сравнительно дорого. Так, на содержание противопожарной службы Берлина ежегодно расходуется примерно 0,75 % городского бюджета, Гамбурга - 1,4, Токио - 3,9. В связи с этим, администрации городов, не имея возможности отказаться от этих служб, стремятся повысить их эффективность - например, сократить расходы на их содержание или увеличить нагрузку за счет расширения функций. Однако любые решения в этой области требуют выверенных действий и объективного научного обоснования.

Первые исследования в этой области начались в середине 60-х гг. XX в. в нашей стране и США. Тем не менее, особую актуальность эта проблема приобрела в конце XX, начале XXI вв., активно обсуждается специалистами, однако, пока не получила общепризнанного решения.

Поиск решений этой проблемы лежит в выявлении закономерностей функционирования (например, статистических), построении математических моделей функционирования (аналитических или имитационных) и разработке методологии проектирования (концепций, принципов, методов, методик). Данное исследование представляет собой реализацию этой, можно сказать, классической научной схемы, что повышает ее актуальность.

Представленная работа посвящена вопросам организационного проектирования городской пожарно-спасательной службы в условиях децентрализации государственного управления, становления экономической самостоятельности местного самоуправления и рыночных экономических отношениях.

Следует отметить, что в научной и специальной литературе вопросам организационного проектирования уделяется большое внимание. За последние 25 лет опубликовано свыше 50 монографий, в которых рассматриваются различные аспекты этой проблемы. Здесь следует выделить публикации Л.А.Базилевича, В.Н.Буркова, В.И.Дудорина, В.С.Кабакова, А.С.Казарновского, В.В.Кульбы, Б.З.Мильнера, Г.Х.Попова, И.М.Сыроежина, В.Н.Федотова, В.Г.Шорина и других. Однако в силу сложности и объемности задачи оргпроектирования предлагаемые авторами подходы, методы и модели не решают всех вопросов организационного проектирования социально-экономических систем.

Очевидно, что основой организационного проектирования любой социально-экономической системы является определение состава, содержания и особенностей осуществления поручаемых системе функций. Осуществление функций по защите населения городов от пожаров, наводнений, аварий и других видов опасностей, а также оказание ему необходимой технической и медицинской помощи, безусловно, обладает специфичностью и влияет на организационную структуру системы обслуживания этих событий.

Авторы представленных выше публикаций, как правило, исследовали общие закономерности проектирования организационных систем и не рассматривали такие специфические системы, как системы обеспечения общественной безопасности городов, включая многофункциональную по-жарно-спасательную службу.

Вместе с тем, можно выделить целый ряд работ, авторы которых посвятили свои исследования проблемам государственного управления в области безопасности, включая вопросы гражданской обороны и защиты от чрезвычайных ситуации техногенного и природного характера. Здесь следует особо отметить работы Шойгу С.К., Акимова В.А., Буркова В.Н., Воробьева Ю.Л., Журкипа В.В., Залиханова М.Ч., Махутова Н.А., Моска-леца А.П., Онищенко Г.Г., Осипова В.И., Порфирьева Б.Н., Сычева В.И., Фалеева М.И., Фролова К.В., Циканова М.М. и др.

В отличие от работ упомянутых авторов, данная работа посвящена вопросам организационного проектирования городской пожарно-спасательной службы в условиях децентрализации государственного управления, становления экономической самостоятельности местного самоуправления и рыночных экономических отношениях.

Кроме того, учитывая, что основой создания многофункциональной пожарно-спасательной службы должны стать, в первую очередь, подразделения Государственной противопожарной службы, в работе особое внимание уделено исследованию различных аспектов расширения функций противопожарной службы. Это главное отличие данной диссертационной работы от предшествовавших ей исследований, посвященных различным аспектам организации и управления в области пожарной безопасности, проведенных Абдурагимовым Г.И., Бобковым С.И., Брушлинским Н.Н., Глу-ховенко Ю.М., Дутовым В.И., Зыковым В.И., Кафидовым В.В., Марьиным М.И., Матюшиным А.В., Мешалкиным Е.А., Микеевым А.К., Семиковым B.JI., Соколовым С.В., Топольским Н.Г., Федоровым А.В. и др.

Все вышесказанное позволяет сделать общий вывод об актуальности проблемы исследования.

Целью работы является разработка парадигмы, методологии и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Для достижения поставленной цели в работе были поставлены и решены следующие задачи:

• Анализ предыдущей и настоящей парадигм организации государственного управления в России.

• Анализ современных угроз безопасности России.

• Анализ современных подходов обеспечения безопасности в России.

• Анализ новой парадигмы безопасности России.

Анализ отдельных этапов реализации новой парадигмы безопасности России - реформирование системы общественной безопасности, включая Единую государственную систему предупреждения и ликвидации чрезвычайных ситуаций Российской Федерации (РСЧС). Разработка парадигмы проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Разработка основных этапов организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы включает:

Исследование реализации принципа муниципальной ответственности за обеспечение противопожарной защиты городов.

Анализ принципов организации и обеспечения муниципальной противопожарной службы за рубежом.

Анализ вопросов разграничения полномочий между федеральными органами исполнительной власти и органами исполнительной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления в области обеспечения пожарной безопасности.

Анализ исторических аспектов возникновения аварийно-спасательных служб.

Анализ основных функций, выполняемых современной пожарной охраной в различных странах мира, и тенденции развития противопожарных и аварийно-спасательных служб в этом направлении.

Анализ видов и объемов работ, а также степень загруженности ими отечественной противопожарной службы.

Анализ возможности применения в нашей стране зарубежного опыта расширения функций противопожарной службы.

Анализ особенностей реагирования различных аварийно-спасательных служб на чрезвычайные ситуации.

Анализ возможности организационного проектирования различных аварийно-спасательных служб на единой методологической базе.

Разработку перечня направлений возможного расширения функций оперативных подразделений Государственной противопожарной службы.

• Разработка методологии организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы и этапов ее реализации.

• Разработка алгоритма организационного проектирования гарнизона многофункциональной пожарно-спасательной службы.

• Реализация полученных теоретических положений при проектировании многофункциональной пожарно-спасательной службы реального города.

• Разработка рекомендаций и нормативов проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Объектом исследования в работе являются оперативные подразделения и органы управления противопожарной и других аварийно-спасательных служб.

Предмет исследования - процессы оперативного функционирования противопожарной и других аварийно-спасательных служб и проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы, включая органы управления.

Методы исследования включают методы системного анализа, математической статистики, социальной статистики, теории вероятностей, теории массового обслуживания, теории социального управления, соответствующие природе решаемых задач.

Научная новизна исследования состоит в разработке парадигмы, методологии и алгоритма организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Научная новизна присуща также следующим результатам диссертационного исследования:

• Комплексно исследованы и взаимоувязаны процессы изменений в управлении государством, включая процессы реформирования государственного управления в области общественной безопасности и делегирования некоторых функций в этой области па уровень местного самоуправления.

• Комплексно исследованы процессы оперативного функционирования таких ЛСС городов, как оперативные подразделения ГПС, аварийно-спасательные формирования, скорая медицинская помощь, аварийно-диспетчерская служба горгаза, аварийные бригады водоканала, а также потоки дорожно-транспортных происшествий и потоки других чрезвычайных происшествий.

• Показано, что в качестве математических моделей процессов оперативного функционирования могут быть использованы модели теории массового обслуживания.

• Разработаны рекомендации по возможному расширению функций оперативных подразделений Государственной противопожарной службы.

• Осуществлен выбор концептуальной основы проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы.

• Разработаны рекомендации и нормативы организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы. Практическая значимость полученных в диссертации научных результатов заключается в том, что они содержат методическое обеспечение решения проблемы создания в городах страны единой многофупкциональной пожарно-спасательной службы, обслуживающей самые массовые деструктивные события, в условиях развития местного самоуправления, а также нормативы ее основного ресурсного обеспечения.

На защиту выносятся:

1. Парадигма городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

2. Методология организационного проектирования городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

3. Алгоритм организационного проектирования гарнизона городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

4. Рекомендации по проектированию городской многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Апробация работы осуществлялась в рамках разовой специализированной научно-практической конференции «О создании Государственной пожарно-спасательной службы» (апрель 2002 г.), Всероссийской научно-практической конференции по проблемам защиты населения и территорий от чрезвычайных ситуаций (апрель 2003 г.), нескольких международных конференциях Международного форума информатизации и отраслевых научно-практических конференциях, проводимых под эгидой Академии Государственной противопожарной службы и Всероссийского научно-исследовательского института противопожарной обороны (1993-2002 гг.).

Результаты диссертации использованы при разработке «Доклада Президенту Российской Федерации «Горящая Россия», «Рекомендаций о создании Государственной пожарно-спасательной службы», «Типового проекта комплексной защиты территориальных и муниципальных образований от чрезвычайных ситуаций», «Концепции развития МЧС России» и проекта ФЗ «О Государственной спасательной службе». Результаты исследований использованы органами управления некоторых субъектов Российской Федерации в перспективных планах развития (Брянская и Оренбургекая области), а также внедрены в учебный процесс Института Развития Академии Гражданской Защиты, Факультета руководящих кадров и Высших академических курсов Академии Государственной противопожарной службы для подготовки руководителей ГУ ГОЧС субъектов Российской Федерации. Результаты исследований использованы также Академией пожарной безопасности Украины при разработке концепции развития Государственной пожарной охраны Украины.

По результатам исследований автором лично и в соавторстве опубликовано более 40 печатных работ и две монографии.

Объем работы. Основное содержание диссертации изложено на 402 страницах и состоит из семи глав, введения, заключения, а также 86 таблиц, 116 рисунков и 3 приложений. Библиография включает 158 источников.

Автор выражает глубокую благодарность своему учителю и научному консультанту - заслуженному деятелю науки, академику РАЕН, д.т.н., профессору Брушлинскому Николаю Николаевичу за неоценимую помощь на всех этапах работы над диссертацией. Сердечно благодарит своего коллегу и старшего товарища - д.т.н., профессора Глуховепко Юрия Михайловича за многогранную помощь при проведении исследования. Искреннюю благодарность автор выражает д.т.н., проф. Мешалкину Е.А., д.т.н., с.н.с. Матюшину А.В., д.т.н., проф. Зыкову В.И., д.т.н., проф. Семикову В.Л., д.т.н., проф. Соколову С.В., д.т.н., проф. Топольскому И.Г., к.т.н., доц. Коломийцу Ю.И., инж. Красавину А.В. и многим другим за активное обсуждение работы, замечания и предложения по ее улучшению.

Заключение диссертации по теме «Управление в социальных и экономических системах», Коробко, Вадим Борисович

Результаты работы этой модели для оперативных подразделений МПСС г. Брянска на основных пожарных автомобилях представлены в табл. 6.27.

Расчеты показали, что теоретически при данной плотности потока вызовов оперативных подразделений МПСС г. Брянска X, равной 2,47 вызов/сутки, вероятность отказа в обслуживании очередного вызова при имеющихся на круглосуточном боевом дежурстве 16 оперативных отделений единой службы спасения на основных пожарных автомобилях, будет ничтожно мала, т.е. в году не будет ни одного отказа. Исходя из этого констатируем достаточность 16 оперативных отделений МПСС г. Брянска на основных пожарных автомобилях, что подтверждается реальной обстановкой с пожарами в Брянске в целом, и боевыми действиями по их тушению в частности, т.к. более 9 основных пожарных автомобилей одновременно на вызовах в городе задействовано не было. Можно сделать вывод, что у оперативных подразделений МПСС г. Брянска на основных пожарных автомобилях имеется достаточный резерв свободного времени для помощи в обслуживании других вызовов, адресуемых отделениям МПСС на санитарных или аварийно-спасательных автомобилях быстрого реагирования.

Теоретические значения характеристик одновременной занятости того или иного числа к оперативных отделений МПСС на основных пожарных автомобилях обслуживанием вызовов в г. Брянске

Число Теоретические значения одновременно Т{ш} Р{ш} f{m} занятых продолжительность, вероятность частота случаев пожарных автомобилей часов за 365 суток за 365 суток

0 7815.3 0.870620

1 31,8 0.014350 37.0

2 546.0 0.076478 637.7

3 154.6 0.020617 86.5

4 121.8 0.016075 88.3

5 39.5 0.004742 26.9

6 26.5 0.003712 17.8

7 10.4 0.001416 8.8

8 9.9 0.001478 6.2

9 1.7 0.000221 2.6

9 2.5 0.000291 3.1

Всего 8760 1.000000 915

6.6. Определение числа депо и автомобилей гарнизона МПСС г. Брянска

На основании данных моделирования деятельности МПСС г.Брянска, разных вариантов организации, можно определить и сравнить основные параметры этой службы. Сравнительные данные фактического количества автомобилей-подразделений разных АСС и автомобилей-подразделений 2-х вариантов МПСС г. Брянска представлены в табл.6.28.

Распределение автомобилей II варианта организации МПСС по районам города и депо представлено в табл. 6.29.

Основные ресурсы МПСС при различных вариантах ее организации

Фактическое состояние (отдельные самостоятельные службы"

ГПС ПСС СМП 2

Функция и ее параметры Тушение пожара Аварийно-спасательные работы Скорая медицинская помощь

А,=3,48 в/сутки т0бс=64,8 мин А,=2,08 в/сутки т0бс=76,8 мин Х=432 в/сутки т0бс=47,4 мин

Количество 16 4 38 58

МПСС - вариант I (набор служб: ГПС, ПСС, СМП)

ГПС ПСС СМП 2

Функция и ее параметры Тушение пожара Аварийно-спасательные работы Скорая медицинская помощь

А,=3,48 в/сутки т0бс=64,8 мин. Я=2,08 в/сутки т0бс=76,8 мин Х=432 в/сутки Тобс=47,4 мин

Количество 16 2 38+24=62 80

МГ СС - вариант II (единая многофункциональная служба)

АЦ, АН АБР СА 2

Функция и ее параметры Тушение пожара Аварийно-спасательные работы и тушение загораний Первая медицинская помощь и транспортировка больных и пострадавших

А,=2,47 в/сутки т0бс=67,4 мин Х=6,9 в/сутки т0бс=56,9 мин Х= 194,8 в/сутки То6с=41,1 мин

Количество 16 4 15(+38 СА СМП) 35

Заключение

В рамках совершенствования государственного управления в России в настоящее время происходят два важных взаимосвязанных процесса:

• Делегирования значительной части полномочий от федеральных органов управления органам управления субъектов РФ и местного самоуправления.

• Административная реформа, включая реформу всей системы обеспечения безопасности.

Реформа системы обеспечения общественной безопасности основывается на новой парадигме государственного управления в области безопасности, которая включает в себя:

• Новую парадигму государственного управления в России.

• Новую модель организации управления в России.

• Новый уровень опасностей и угроз в России.

• Новые подходы к обеспечению безопасности в России.

Указанные процессы обусловили реформу принципов построения систем обеспечения общественной безопасности. От принципов закрытости, централизации, монопольности, плановости, к принципам государственности гарантий, открытости, сочетании централизации и децентрализации управления, демонополизации (наличии различных организационно-правовых форм), оценки эффективности деятельности не органом управления, а непосредственным «потребителем услуги». Разработанная парадигма создания многофункциональной пожарно-спасательной службы основана на двух главных компонентах:

• Расширении функций ГПС.

• Делегировании органам управления субъектов РФ и местного самоуправления значительной части полномочий в области организации, управления и обеспечения МПСС.

Анализ возможностей делегирования полномочий в области организации, управления и обеспечения МПСС органам управления субъектов РФ и местного самоуправления показал, что:

• Вопросы обеспечения пожарной безопасности муниципальных образований - одна из обязанностей органов местного самоуправления.

• Принцип муниципальной ответственности за обеспечение пожарной безопасности реализуется в большинстве развитых стран мира.

• Одним из основных элементов системы обеспечения пожарной безопасности муниципального образования является противопожарная служба.

• Противопожарная служба - специальная служба преимущественно местного значения и значительную долю ответственности по ее организации, управлению и финансированию во многих зарубежных странах возлагают на органы местного самоуправления.

• Зарубежная практика свидетельствует о том, что в странах с развитой экономикой и развитым местным самоуправлением муниципальная противопожарная служба достаточно эффективна.

• Многие зарубежные муниципальные противопожарные службы в настоящее время значительно расширили свои функции в сторону проведения спасательных работ, включая первую медицинскую помощь и оказанию сложной технической помощи.

• Это обусловлено высокой стоимостью противопожарной службы, расходы на которую составляют в среднем около 1 % муниципального бюджета, и необходимостью повышения ее эффективности.

• Основные организационно-управленческие подходы повышения эффективности затрат на обеспечения общественной безопасности, прежде всего пожарную безопасность, включают в себя:

S расширение функций старейшей в мире специальной службы — противопожарной службы, которая при сохранении своего исторического названия давно превратилась многопрофильную аварийно-спасательную службу; S объединение различных служб общественной безопасности (противопожарной службы, службы технической помощи, службы скорой медицинской помощи, полиции, службы спасения на воде (в горах, под землей, и т.п.) (в частности, эксперименты по объединению полиции и противопожарной службы в городах проводились в США и Голландии); S делегирование функций обеспечения общественной безопасности частным фирмам (например, фирма «Фальк» работающая в Дании, Германии и Швещии, и ей подобные в ЮАР); S сокращение численности профессионалов и переход на добровольную службу (например в Австрии 80 % составляют добровольцы).

В России значительный объем полномочий по решению вопросов обеспечения пожарной безопасности принадлежит федеральным органам управления МЧС и Государственной противопожарной службе, включая и уровень местного самоуправления, что обуславливает противоречие между местным уровнем функционирования противопожарной службы, и государственным уровнем ее управления. В России существует нормативно-правовая база решения вопросов делегирования полномочий (в том числе и в области пожарной безопасности), которая позволяет устранить практически все возможные противоречия, возникающие в этом процессе. Правительство Российской Федерации уже принимало решение по вопросу делегирования некоторых функций исполнительным органам управления субъектов Российской Федерации и местного самоуправления. Однако, по состоянию на конец 2003 года это решение требует существенной доработки.

• Все вышесказанное подтверждает обоснованность положения о делегировании части полномочий в области организации, управления и обеспечения МПСС органам управления субъектов РФ и местного самоуправления при сохранении подконтрольности этих функций государственным органам управления, как основы создания многофункциональной пожарно-спасательной службы.

Анализ возможностей расширения функций противопожарной службы позволил установить, что:

• Условия жизни мирового сообщества в конце XX в. характеризуются ростом числа опасностей, приводящих к возникновению чрезвычайных ситуаций, что заставляет разрабатывать меры по их прогнозированию, предупреждению и ликвидации последствий.

• В качестве одной из таких мер предлагается расширение функций и возможностей старейшей в мире спецслужбы - пожарной охраны, превратившейся в последние десятилетия в противопожарную и аварийно-спасательную службу.

• Выбор именно такого способа решения возникших проблем обусловлен хорошей организацией и высокой боеготовностью противопожарной службы, а также необходимостью экономии средств.

• Расширение функций противопожарной службы закреплено в законодательстве многих стран мира.

• Принципиальная возможность расширения сферы деятельности ГПС имеется, т.к. во многих случаях частота и продолжительность выездов подразделений на пожары позволяет говорить об имеющемся резерве времени, которое можно использовать для выполнения других видов оперативной деятельности.

• Расширять сферу деятельности ГПС целесообразно, прежде всего, за счет оказания технической помощи и выполнения спасательных работ с использованием существующей пожарной техники.

• Для выполнения сложных спасательных работ и ликвидации последствий специфических аварий, требующих серьезного дооснащения службы, (при перевозке опасных материалов, при транспортных катастрофах и пр.) нужно создавать специальные аварийно-спасательные подразделения, дополнительно к имеющимся силам и средствам ГПС.

• Функции скорой медицинской помощи в полном объеме поручать подразделениям ГПС нецелесообразно, но в региональных спасательных отрядах и специализированных частях медицинская служба необходима.

7. Исследование теоретических и практических основ расширения функций противопожарной службы позволило установить, что:

• В результате исследований характера оперативного функционирования различных АСС был сделан вывод о том, процессы их оперативного функционирования описываются общими статистическими закономерностями, а именно: потоки вызовов различных АСС подчиняются закону Пуассона, а время занятости обслуживанием вызова - закону Эрланга того или иного порядка.

• Это позволило предположить и доказать, что моделирование процесса оперативной деятельности различных АСС (таких, как неотложная медицинская помощь, газоспасательная служба, различные аварийно-технические службы и др.) возможно проводить на единой теоретической базе, разработанной для противопожарной службы.

• Это означает, что решение вопросов о расширении функций ГПС, описание и моделирование процессов функционирования МПСС, при различных вариантах ее организации, целесообразно проводить на основе представленной теоретической базы.

8. На основании методологии организационного проектирования противопожарной службы были разработаны:

• Основные принципы и этапы организационного проектирования гарнизона МПСС.

• Методологические основы обоснования числа пожарно-спасательных депо гарнизона МПСС.

• Методологические основы нормирования числа пожарных и аварийно-спасательных автомобилей гарнизона МПСС.

• Методологические основы проектирования организационных структур органов управления и подразделений гарнизона МПСС.

• Алгоритм организационного проектирования МПСС.

На примере конкретного города - города Брянска осуществлено организационное проектирование гарнизона МПСС:

• Проведен анализ потоков различных видов ЧС и параметров оперативной деятельности городских АСС и установлено, что в Брянске функционирует достаточно большое количество аварийно-спасательных и иных оперативных служб: ГПС, ПСС, СМП, ГИБДД-ГАИ (ДТП), которые реагируют на широкий спектр ЧС, возникающих на территории города.

• Проведен анализ показателей травмирования и гибели на ЧС различного вида. Проведенный анализ позволил выявить наиболее опасные (прежде всего для населения) потоки ЧС: пожары и взрывы; вызовы, требующие осуществления скорой медицинской помощи; ДТП, требующие как неотложной медицинской помощи, так и технического вмешательства; аварии водопроводной, тепловой, газовой, электрической сетей и иные ЧС, требующие проведения оперативных спасательных работ.

• Данное исследование показало, что плотность потоков ЧС и соответственно объемы работ соответствующих служб сильно отличаются друг от друга. Наибольший объем выездов у СМП - почти

160 тыс. в год. На втором месте ГПС - у нее почти 3 тыс. - более чем в

50 раз меньше ,чем у СМП. У ГИБДД-ГАИ выезды на ДТП составили

372 чуть менее 1,5 тыс. - в 2 раза меньше чем у ГПС. Количество выездов в год у ПСС не превышает 0,8 тыс., что более чем в 3 раза меньше чем у ГПС.

Анализ нормативной базы и иных документов, регламентирующих различные аспекты организации и функционирования аварийно-спасательных служб, показал наличие различных подходов к решению этих вопросов:

S ГПС осуществляет функционирование в режиме системы массового обслуживания без отказов и задержек. •S СМП функционирует как система массового обслуживания с отказами и задержками, иногда равносильными отказу. •S ПСО функционирует в режиме системы массового обслуживания с большими временными интервалами между выездами и сравнительно малым временем обслуживания вызовов, причем подавляющее большинство всех выездов ПСО г. Брянска (87 %) связано с помощью населению в решении задач, которые нельзя отнести к оперативному спасанию - вскрытие дверей в их квартиры (утерян ключ, поломка замка и т.д.), а значит нецелесообразно обслуживать в рамках единой оперативной многофункциональной службы. Вскрытие дверей по бытовым причинам - задача коммерческих фирм или коммунальных служб. S Аварийные бригады по обслуживанию ЧС на водопроводной, тепловой, электрической и газовой сетях функционируют в режиме системы массового обслуживания в основном при обслуживании ложных вызовов и вызовов, которые не требуют проведения ремонтных работ, однако таких вызовов крайне мало. Практически любой неложный вызов требует проведение ремонтных работ. Это означает, что эти потоки ЧС нецелесообразно обслуживать в рамках единой многофункциональной службы.

• Анализ потоков ЧС, связанных с ДТП, позволил выявить ситуацию, при которой ни одна из существующих служб не осуществляет полного обслуживания потоков ЧС, связанных с ДТП:

•S ГИБДД фиксирует факт ДТП и устанавливает виновных; S ПСО, в случае ее вызова, что случается крайне редко, осуществляет техническое спасение; S скорая помощь занимается оказанием медицинской помощи пострадавшим;

S оперативные подразделения ГПС тушат загорания транспортных средств.

• Установлено, что распределение потоков выездов изученных АСС (ГПС, СМП и ПСО) подчиняется закону Пуассона, а распределение времени занятости обслуживанием вызова — закону Эрланга того или иного порядка.

• Разработаны варианты организации гарнизона МПСС:

S гарнизон МПСС как набора самостоятельных служб ГПС, ПСС, СМП; S гарнизон МПСС как единая многофункциональная служба.

• Осуществлено математическое моделирование процессов оперативного функционирования гарнизона МПСС в двух вариантах.

• Определено необходимое количество депо и автомобилей гарнизона МПСС. Для второго варианта это составило 35 пожарных и спасательных автомобилей и 8 депо МПСС для г.Брянска.

• На основании методологии проектирования организационной структуры ГПС произведено проектирование организационной структуры гарнизона МПСС г.Брянска.

Исследование показало, что проблема организационного проектирования многофункциональной пожарно-спасательной службы (МПСС) в городских муниципальных образованиях очень сложная и многофакторная задача. В работе представлен один из подходов к ее решению. Полученные в ходе

374 исследования результаты позволяют утверждать, что на их основе обеспечивается решение задачи создания в городах страны единой многофункциональной пожарно-спасательной службы в условиях роста видов и объемов различных деструктивных событий и развития местного самоуправления. Это подтверждено практической частью работы.

Список литературы диссертационного исследования доктор технических наук Коробко, Вадим Борисович, 2003 год

1. Закон РФ от 5 марта 1992 № 2446-1 «О безопасности» (с изменениями и дополнениями от 25 декабря 1993 г. и 25 июля 2002 г.).

2. Колесник М. Менеджмент (Курс лекций).- М.: «Издательство ПРИОР», 1998.- 192 с.

3. Пикулькин А.В. Система государственного управления: Учебник для вузов.- 2-е изд., перераб. И доп.- М.: Ю НИТИ-ДАН А, 2001.399 с.

4. Муниципальный менеджмент: Справочное пособие/ Иванов В.В., Коробова А.Н.- М.: Инфра-М, 2002.- 718 с.

5. Муниципальный менеджмент: Учебное пособие для вузов/ Т.Г. Морозова, М.П.Победина, Г.Б.Поляк и др.; Под ред. проф. Т.Г.Морозовой.- М.: Банки и биржи, ЮНИТИ, 1997.- 263 с.

6. Местное самоуправление. Учебное и научно-практическое пособие / В.И.Васильев.- М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1999.- 453 с.

7. Черкасов А.И. Сравнительное местное управление: теория и практика.- М.: Издательская группа «ФОРУМ ИНФРА-М» и Институт государства и права РАН, 1998.- 160 с.

8. Аминица Е.Г., Тертышный А.Т. Основы местного самоуправления.- М.:ИНФРА-М, 2000.- 208 с. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. Учебное пособие.- М.: Дело, 1998.128 с.

9. Акимов В.А. Основные опасности и угрозы современной России: оценка и прогноз // Информационный сборник № 15 Центра стратегических исследований гражданской защиты МЧС России.-М.: 2002.- С. 14-29.

10. Акимов В.А., Лесных В.В. Вызовы и угрозы современной России // Средства спасения. Противопожарная защита. Каталог 2004. -М.: Индустрия безопасности, 2003.- С.12-17.

11. Алехин Е.М., Брушлинский Н.Н., Вагнер П., Коломиец Ю.И., Лупанов С.А., Соколов С.В. Пожары в России и в мире. Статистика, анализ, прогнозы. Под ред. Н.Н.Брушлинского. -М.:Академия ГПС, 2002.- 158 с.

12. Отчет №9 Центра пожарной статистики Международного технического комитета по предотвращению и тушению пожаров (K.TIF) // Брушдинский Н.Н., Соколов С.В., Вагнер П., Холл Д.Р.Москва, Июнь, 2003.- 62 с.

13. Акимов В.А. и др. Природные и техногенные чрезвычайные ситуации: опасности, угрозы, риски / Акимов В.А., Новиков В.Д., Радаев Н.Н.- М.: ЗАО ФИД «Деловой экспресс», 2001.- 344 с.

14. Государственный доклад о состоянии защиты населения и территорий Российской Федерации от чрезвычайных ситуаций природного и техногенного характера в 2002 году // Безопасность Евразии. Журнал №2-2003.- С.477-627.

15. Кузнецов O.JI., Кузнецов П.Г., Большаков Б.Е. Устойчивое развитие: синтез естественных и гуманитарных наук. Изд. РАЕН, Межд.Университет «Дубна», 2001. 278 с.

16. Брушлинский Н.Н., Глуховенко Ю.М. Оценка риска пожаров и катастроф // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. Обзорная информация. // Вып. 1.- М.: ВИНИТИ, 1992.- С. 13-32.

17. Брушлинский Н.Н. Снова о рисках и управлении безопасностью сложных систем // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях // Пожарное дело.- № 11, 2002.- С. 9-14.

18. Брушлинский Н.Н., Глуховенко Ю.М., Соколов С.В., Родионов Е.Г., Карпов В.В., Луганский К.Н., Клепко Е.А. О динамике пожарных рисков и управлении ими // Пожарное дело.- № 9, 2002.-С. 16-20.

19. Азанов С.Н., Вангородский С.Н., Корнейчук Ю.Ю. и др. Еще раз о риске // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 1999.-Вып. 7.-С. 32-51.

20. Пузанов Ю.В. Еще и еще раз о риске. // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 2000. - Вып. 2. - С. 220-221.

21. Костров А.В. Еще раз о риске: обсуждение продолжается // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. — 2000. -Вып. 4.-С. 160-162.

22. Костров А.В., Ткачева А.А. Защита населения и территорий: семантический анализ, синтез и формализация ключевых терминов // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 2000. - Вып. 6. - С. 24-47.

23. Брушлинский Н.Н. О понятии пожарного риска и связанных с ним понятиях // Пожарная безопасность. 1999 - № 3.- С. 83-84.

24. Брушлинский Н.Н., Глуховенко Ю.М., Луганский К.Н. О динамике пожарных рисков в России // Сб. трудов Международной конференции, 20-21 мая 2002 г. М.: Изд. Акад. Управления МВД РФ, 2002 г. - С. 172-176.

25. Брушлинский Н.Н., Соколов С.В., Вагнер П. Проблемы обеспечения пожарной безопасности в мире на рубеже столетий // Проблемы безопасности при чрезвычайных ситуациях. 2000. -Вып. 6.-С. 68-101.

26. Воробьев Ю.Л. Устойчивое развитие: безопасность общества и государства // Сборник лекций для руководящего состава МЧС России.- Книга 1.- М.: Институт развития АГЗ МЧС России, 2002.- С.90-130.

27. Указ Президента РФ от 9 ноября 2001 г. №1309 «О совершенствовании государственного управления в области пожарной безопасности».

28. Указ Президента РФ от 17 апреля 2003 г. N 444 "О внесении изменений и дополнений в некоторые акты Президента Российской Федерации в связи с совершенствованием государственного управления в области пожарной безопасности".

29. Указ Президента РФ от 11 марта 2003 г. № 308 «О мерах по совершенствованию государственного управления в области безопасности Российской Федерации».

30. Проект «Основ государственной политики по военному строительству на период до 2010 года».

31. Короткин Т.А. Вариант реформирования МЧС и создания Государственной пожарно-спасательной службы // «О создании Государственной пожарно-спасательной службы»// Материалы научно-практической конференции.- М.:ВНИИПО, 2002.-С.28-33.

32. Серебренников Е.А. Тезисы выступления по теме «Создание Государственной пожарно-спасательной службы: пути, структурные построения, место в РСЧС».- М.:ВНИИПО, 2002.-С.34-39.39,40,41,4243,44,45,46,47,48,49,50,51,52