Местное самоуправление России в XYI - XYII вв.: Ист.-правовое исслед. тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Максимова, Наталья Анатольевна

• Максимова, Наталья Анатольевна
• кандидат юридических наук
• 1996

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Максимова, Наталья Анатольевна

Введение.3

Глава I. Проблема местного самоуправления России XVI - XVII веков в исторической и историко-правовой литературе.7

Глава II. Система местного управления второй половины XV- начала XVI веков

§ 1. Социально-экономические и политические предпосылки реформ.24

§ 2. Эволюция наместничьего управления.32

Глава III. Правовой статус органов местного самоуправления России в XVI - XVII веках

§ 1. Причины введения губного и земского самоуправления.52

§ 2. Формирование и деятельность губных учреждений.61

§ 3. Организация и функциональная характеристика земских органов.88

§ 4. Организационно-правовые формы отношений органов самоуправления с центральными ведомствами.119

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Местное самоуправление России в XYI - XYII вв.: Ист.-правовое исслед.»

Актуальность темы исследования. Проблема эволюции системы местного самоуправления, от состояния и эффективного функционирования которой как одного из важнейших звеньев государственного аппарата в немалой степени зависит и дееспособность всего государства, является одной из основных на протяжении всей истории Русского государства. Значительный интерес для историко-правовой науки в этом отношении представляют реформы первой половины 16 в., проведенные в правление Ивана Грозного и ознаменовавшие собой важный шаг по пути превращения России в сословно-представительную монархию.

Новые явления государственно-правовой жизни, необходимость решения стоявших перед центральной властью задач и вместе с тем обнаруживавшиеся несостоятельность наместничьей системы управления и ее несоответствие требованием времени поставили на повестку дня вопрос о важности поиска иной модели местного управления, основанной на принципах, наиболее соответствовавших новой форме правления Русского государства.

Одним из главных направлений правительственной политики по укреплению государственного аппарата стало проведение губной и земской реформ, впервые конституировавших российские институты самоуправления.

Однако, несмотря на то, что губные и земские учреждения представляют собой одно из любопытнейших явлений политико-правовой действительности Русского государства, опыт их законодательного регулирования и практической деятельности по прежнему широко не известен. В связи с этим представляется очень важным комплексное исследование направлений деятельности, правового положения и значения возникших органов самоуправления, а также рассмотрение вопросов преемственности новых и прежних местных учреждений, позволяющие получить целостное представление о закономерностях возникновения и развития в Русском государстве института самоуправления.

Цель исследования. На основе анализа законодательства, документов и материалов о деятельности органов местного управления, а также практического опыта реформ местного самоуправления исследовать проблемы создания, организации, правового положения и деятельность губных и земских учреждений. В рамках общей цели исследования ставятся следующие задачи: а/ проследить основные направления правительственной политики по реорганизации существовавшей системы местного управления; б/ показать место губных и земских институтов в общей системе управления, особенности их правового положения, формы взаимодействия с центральными учреждениями; в/ выяснить особенности формирования органов самоуправления; г/ на основе анализа законодательного и актового материала рассмотреть компетенцию новых учреждений; д/ выяснить значение реформы местного управления 16 века. Методологическая основа исследования. Предмет исследования предопределил использование методологических принципов системного подхода. В работе использованы методы диалектического материализма, историко-правовой, сравнительно-правовой.

При определении хронологических рамок работы была принята во внимание периодизация курса истории государства и права России, определяющими факторами которой являются социально-экономический уклад общества и уровень государственного развития, в связи с чем исследуется деятельность местных учреждений второй половины 15- 17 в.в. За этот пегнч«иА МОЛОТО NTV^Mm пргарпега значительною эвошодшо-. рИОД CftUewia начала меры по -упорядочиванию п?ав«т№СТво« предпринимают» управления кормленщиков, а затем проводятся более кардинальные преобразования в этой сфере- губная и земская реформы.

Научная новизна. Диссертация является одной из первых попыток комплексного историко-правового исследования проблем реорганизации кормленой системы, создания, деятельности и эволюции двух форм самоуправления 16- 17 в.в. - губного и земского.

На защиту выносятся следующие положения:

- при учреждении новой системы местного управления центральная власть использовала некоторые элементы уже существовавшей организации внутреннего общинного управления, расширив круг выборных властей и возложив на них выполнение новых обязанностей;

- организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий выборных в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности;

- несмотря на свойственную органам самоуправления, как и наместникам, «универсальность» функций, в деятельности органов самоуправления отмечаются определенные ростки специализации: губных учреждений на уголовно-полицейском, а земских- на финансовом направлениях;

- отсутствие необходимого аппарата принуждения у земских властей, затруднявшее осуществление некоторых решений, влекло более частые обращения к посредничеству центральной власти и, способствуя втягиванию последней в область местных дел, подрывало самоуправляемость земских учреждений;

- расширение контрольных полномочий центральных ведомств в отношении органов губного и земского самоуправления, отражавшее степень доверия московского правительства местным властям, способствовало дальнейшему развитию процесса централизации государственного управления.

Практическая значимость исследования. Материалы диссертации могут быть использованы в ходе дальнейшей разработки указанной проблематики при создании общих и специальных трудов по истории самоуправления, для подготовки лекционных курсов и семинарских занятий в исторических и юридических вузах.

Апробация результатов исследования. Диссертация выполнена и обсуждена на кафедре истории государства и права Саратовской государственной академии права. Основные идеи, теоретические положения и выводы работы получили отражение в публикациях по теме исследования. Ряд выносимых на защиту положений изложены в выступлении на научной конференции "Становление правового порядка в Российском государстве: реальность и перспектива (социально- правовые проблемы)"- Саратов, май, 1995 г. Результаты исследования использовались автором при подготовке и проведении семинарских занятий со студентами по курсу "Отечественная история государства и права".

Структура работы обусловлена целью исследования и состоит из введения, трех глав, объединяющих шесть параграфов, заключения и списка использованных источников.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Максимова, Наталья Анатольевна

Довольно четко проявившаяся к началу 16 в. тенденция падения эффек тивности деятельности наместничьей администрации со всей очевидностью поставило перед правительством вопрос о необходимости коренных преоб разований в сфере местного управления в соответствии с новой классовой структурой общества и новыми задачами государства. Идея о советной форме организации власти получила свое воплощение в реформе местного аппарата, в ходе которой учреждались губные и земские учреждения, по строенные на принципах самоуправления и сословного представительства.В период, когда бюрократия в России находилась в стадии станов ления, а наместники и волостели оказались неспособными эффективно управлять вверенной им территорией, созданные органы самоуправления отвечали и интересам самой центральной власти, которая в местном обще стве искала как самих претендентов на выборные должности, так и матери альные средства, позволяющие управлять волостями без затрат, а также пе редать новым органам осуществление ряда государственных функций.Материал, собранный из источников разного характера, свидетель ствует об определенном различии в функциональном плане прежних и но вых учреждений, заключавшемся в том, что, несмотря на данный и выбор ным органам довольно широкий объем полномочий, по основным своим направлениям совпадающий с функциями кормленщиков, в деятельности выборного аппарата можно усмотреть определенные ростки специализа ции: губных органов - на уголовно-полицейской деятельности, а земских -

на финансовом направлении.Исходя из анализа деятельности земских властей вряд ли можно со гласиться, что самоуправления отбывалось как тяжелая повинность и ос новной целью новых органов была лишь забота о казенных нуждах и интеpecaxi. Настойчивость, с которой земский мир добивался самоуправления, а после реформы активно пользовался этим правом, как в финансовой сфере, так и в судебной и хозяйственной областях, свидетельствует об оживлении волостной жизни.Широкая компетенция выборных властей, тесная связь с местными жителями, и как следствие, значительная осведомленность обо всех делах, происходящих в округе, позволяли правительству использовать эти учреж дения ,и прежде всего губных старост, в качестве более надежного орудия (нежели наместников и волостелей) в проведении государственной полити ки на местах, особенно в борьбе как с преступными элементами, так и с ан тифеодальными выступлениями.В сравнении с институтом земского представительства, выборные власти которого были поставлены в зависимость прежде всего от изби рающего их населения, что обеспечивалось действием механизмов общин ного управления (выборности, подотчетности и ежегодной сменяемости), безграничная власть губных учреждений, классовый характер должности губного старосты, неоплачиваемость службы и безграничность сроков пре бывания в должности и в то же время, отсутствие действенных механизмов контроля со стороны выборщиков, - все это приводило к росту злоупотреб лений губных старост и дальнейшему развитию противоречий между мест ным обществом и губными властями.Уделяя значительное внимание совершенствованию деятельности ор ганов самоуправления, законодатель устанавливает жесткие требования к властям по надлежащему осуществлению возложенных на них задач и осо бенно по обеспечению правопорядка на управляемой территории, наделяет глав местных ведомств рядом полномочий, которых не было у кормленщи ков, позволяющих и предупреждать и пресекать правонарушения.1 1 Богословский М.М. Указ. соч. Т. 2. 310; Князьков Указ. соч. 70.Несовершенство организации выборных органов, отсутствие четкой законодательной регламентации деятельности губных и земских учрежде ний, особенно в случае их параллельного функционирования на одной тер ритории, а внутри выборного аппарата и имевшая место еще не устоявшая ся специализация должностных лиц, приводили к конкуренции новых ин ститутов друг с другом в смежных сферах деятельности, к переплетению и дублированию функций выборных властей.Организация и комплектование местного аппарата, объем полномочий должностных лиц в каждом из самоуправляющихся округов имели свои особенности, определявшиеся величиной управляемой территории и объе мом дел, а также сложившейся в местном управлении специализацией и другими обстоятельствами.Земское самоуправление не могло соперничать с самоуправлением дворянским, представленным губными учреждениями. Земские органы, не обладая необходимым аппаратом принуждения, не могли оперативно и достаточно жестко осуществлять политику центра и в силу этого доста точно часто обращались за содействием к центральной власти. Втягивание же последней в область местных дел меняло характер земских учреждений и подрывало самостоятельность новых органов.Земское самоуправление мало согласовывалось с развитием самодер жавия, что выражалось в снижении самостоятельности общин в результате усиления дворянства и развития закрепостительного процесса. На террито рии всего государства реформа проведена не была, так как в центральных районах, где преобладало поместно-вотчинное землевладение, земские ор ганы не учреждались. Только в Поморье и некоторых районах Северо -

Восточного Поволжья реформа бьша проведена полностью.Губные учреждения, имеющие в своих руках необходимый каратель ный аппарат для реализации решений и связанные с широкими слоями ме стного дворянства, а также обеспеченные поддержкой крестьянского и посадского населения, обязанных грамотами содействовать губным властям, представляли собой "достаточно крепкий и по условиям того времени дос таточно действенный орган местного управления с ясно выраженным клас совым лицом" •.Совершенствование системы управления в Русском государстве спо собствовало дальнейшему развитию централизации государственных орга нов. В подчинении земских учреждений центральным финансовым орга нам-Четям, губных- Разбойному приказу, расширении контрольных пол номочий центральных ведомств в отношении местных учреждений прояв лялось стремление царской власти поставить органы самоуправления под более жесткий контроль со стороны бюрократического аппарата, роль ко торого резко возрастала.В ходе реформ была создана новая система материального обеспече ния служилого класса. Если ранее доходы кормленщиков поступали в рас поряжение местных администраторов, то с организацией земских учрежде ний, введенный вместо наместничьих доходов единый государственный на лог земство платило непосредственно в казну, доходы которой резко уве личились и появилась возможность провести реорганизацию военной службы и получить дополнительный источник финансирования дворянст ва.Посредством участия в деятельности губных учреждений и решения наряду с внутренними делами и важнейших государственных вопросов поднимающееся дворянство значительно укрепило свои позиции, получив право на создание своих сословно-дворянских органов управления в лице губных старост.Значительные уступки в ходе реформирования местного суда и управления были сделаны и зажиточным слоям посадского и крестьянского ' Носов Н.Е. Становление ... 245, 535.населения, которые получили возможность самостоятельного управления и решения земских дел через выборные органы.В компромиссном характере реформы, проявившемся в нацеленно сти ее на удовлетворение интересов боярства, дворянства и "лучших" по садских и волостных людей, с одной стороны, и в подчинении новых орга нов все возрастающему контролю со стороны центральных учреждений, с другой стороны, проявились свойственная процессу эволюции центрально го и местного аппарата Русского государства взаимодействие и борьба вы борного и приказного начал.Но при всей своей половинчатости реформы, начатые в правление Ивана Грозного, были шагом вперед на пути реформирования системы ме стного управления и приспособления ее к потребностям и задачам, стояв шим перед центральной властью, не имевшей в своем арсенале средств на создание эффективно действующих казенных местных властей.Органы губного и земского самоуправления, органично вписавшие ся в новую фазу развития государственности и ставшие стержнем системы управления вплоть до их официальной отмены, явились опорой Москов ского правительства и надежными проводниками государственной полити ки на местном уровне.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Максимова, Наталья Анатольевна, 1996 год

2. Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографическою экспедициею ими. Академии Наук. Т.Т. 1-3. СПб., 1836.

3. Акты исторические, собранные и изданные Археографическою комиссиею. Т. 1.СП6., 1841.

4. Акты, относяш;иеся до юридического быта. Т.2. СПб., 1864.

5. Акты XIII - XVII вв., представленные в Разрядный приказ представителями служилых фамилий после отмены местничества. Собрал и издал Александр Юшков, М., 1898.

6. Акты социально-экономической истории Северо - Восточной Руси к.14-Н.16В. М.,1952.

7. Владимирский-Буданов М.Ф. Христоматия по истории русского права.Вып. 2. Изд. 2. Киев. 1879.

8. Воронежские акты. Кн. 1. 1850.

9. Загоскин Н.П. Уставные грамоты 14-15 в. в., определяющие порядокместного правительственного управления. Вып. 2. Казань. 1876.

10. Лихачев Н.П. Сборник актов, собранных в архивах и библиотеках.СПб., 1895.

11. Памятники русского права // Под ред. Л.В. Черепнина. Вып. 4. М.,1956.

12. Полное собрание русских летописей. СПб., 1904. Т. 13. Половина 1.

13. Полное собрание русских летописей.Т. 22. 4.1. СПб., 1911.

14. Российское законодательство Х- XX веков: Акты Земских соборов.Т.З. М.,1985.

15. Самоквасов Д.Я. Архивный материал. Т. Т.1-2. М., 1905-1909г.г.

16. Смирнов И.И. Судебник 1550 г.//Исторические записки. 1947. Т. 24

17. Судебники 15- 16 веков // Под общей редакцией Б.Д. Грекова. М.,1952.

18. Шумаков Губные и земские грамоты Московского государства. М.,1895.

19. LQyMaKOB Новые губные и земские грамоты.//ЖМНП. 1909. № 10.

20. Яковлев А.И. Наместничьи, губные и земские уставные грамотыМосковского государства. М., 1909. 3. Книги

21. Бахрушин СВ. Самодержавие Ивана IV. М., 1946.

22. Бахрушин СБ. Научные труды, т. 1. М., 1952.

23. Беляев И. О круговой поруке на Руси. Б. г. и м.

24. Беляев И.Д. О суде наместничьем на Руси , в старину// Юридическийжурнал. 1861. №7-9.

25. Беляев И.Д. Крестьяне на Руси. М., 1903.

26. Богословский М.М. Земское самоуправление на Русском Севере в 17в. Т. 1.М., 1909; Т. 2. М., 1912.

27. Богословский М.М. Тяглая организация Поморья в 17 веке //В кн.:Древности: Труды Археографической комиссии Московского археографического общества. М., 1913. Т. 3.

28. Буганов В.И., Преображенский А.А., Тихонов Ю.А. Эволюция феодализма в России. М., 1980.

29. Будовниц И.У. Русская публицистика 16 в. М. - Л., 1947.

30. Веселовский СБ. К вопросу о происхождении вотчинного режима. М.,1926.

31. Веселовский СБ. Село и деревня в Северо- Восточной Руси 14-16 в.в.М. -Л., 1936.

32. Веселовский СБ. Феодальное землевладение в Северо- ВосточнойРуси. Т.1.М., 1947.

33. Виппер Р.Ю. Иван Грозный. Изд. 3. М. -Л., 1944.

34. Владимирской -Буданов М.Ф. Обзор истории русского права. Изд. 6.Киев. 1909.

35. Гальперин Г.Б. Генезис и развитие сословной монархии в России (1516 в.в.). Автореф. дис.... д- ра юрид. наук. Л., 1968.

36. Гончуков А.В. Земские и губные грамоты как источник по историиклассовой борьбы в России середины 16 в. //Труды Московского государственного историко-архивного института. Т.Х. М.,1957.

37. Градовский А.Д. История местного управления в России Т. 1. СПб.,1868.

38. Грек М. Сочинения. Т. 2. Казань. 1860.

39. Греков Б.Д. Крестьяне на Руси с древнейших времен до 17 в.. М.- Л.,1946.

40. Дмитриев Ф.М. История судебных инстанций и гражданского апелляционного судопроизводства от Судебника до учреждения о губерниях. М., 1859.

41. Дьяконов М.А. Дополнительные сведения о московских реформах половины 16 в.//Журнал Министерства Народного Просвещения. 1892. №4.

42. Дьяконов М.А. Городовые приказчики// ЖМНПр., 1900. N 1.

43. Ефименко А.Я. Исследования народной жизни. Вып. 1. Обычное право. М., 1884.

44. Зимин А.А. Опричнина // Очерки истории СССР. Конец 15 - начало 17в. М.-Л., 1955.

45. Зимин А.А. «Приговор» 1555- 1556 г.г. и ликвидация системы кормлений в Русском государстве // История СССР. 1958. № 1.

46. Зимин А.А. Реформы Ивана Грозного. М., 1960.

47. Зимин А.А. О политических предпосылках возникновения абсолютизма //Абсолютизм в России. М., 1964.

48. Золотухина Н.М., Исаев И.А. Политические и правовые учения на Руси в период возникновения и развития феодализма (И- н.17 в.). М., 1984.

49. Казакова И.А. Очерки по истории русской общественной мысли. Первая треть 16 в. Л., 1970.

50. Казакова Н.А. Максим Грек и идея сословно-представительной монархии //Общество и государство феодальной России. М., 1975.

51. Калачев И.В. Очерки юридического быта великорусских крестьян в 17 в. Б.М. б. г.

52. Каштанов СМ. К проблеме местного управления в России первойпол. 16 в. //История СССР.1959. N6.

53. Ключевский В. О . Курс русской истории . Сочинения. Т.2. М. -Л.,1957.

54. Князьков Царь Иван Грозный и его время (исторический очерк).М., 1911.

55. Кобрин В.Б. Власть и собственность в средневековой России ( 15 - 16B.B.). М., 1985.

56. Колесникова Е.А. Местные органы власти в России после Смуты(1613-1645 г.г.) // Дис. ... канд. ист. наук. М., 1995.

57. Копанев А.И. Уставная земская грамота крестьянам трех волостейДвинского уезда 25 февраля 1552 г. // Исторический архив. Т. 8. М., 1953.

58. Копанев А.И. Крестьянская община в Подвинье в 16 в.//В кн.:Аграрная история и социалистические преобразования се верной деревни. Вологда. 1973.

59. Копанев А.И. Крестьянство Русского Севера в 16 в. Л., 1978.

60. Копанев А.И. Крестьяне Русского Севера в 17 в. Л., 1984.

61. Курдиновский В. Губные учреждения Московского государства//Журнал Министерства Народного Просвещения. 1885. № 10.

62. Ланге Н. Древнерусское уголовное судопроизводство. СПб., 1884.

63. Лаппо-Данилевский А.С. Организация прямого обложения вМосковском государстве. СПб., 1980.

64. Маньков А.Г. О положении крестьян в феодальной вотчине Россииво ВТ. пол. 16 в. // История СССР. 1959. N 4.

65. Материалы и сообщения по фондам отдела рукописной и редкойкниги Библиотеки Академии наук СССР. М.-Л., 1966.

66. Материалы по истории Европейского Севера СССР. Т.1. Вологда.1970.

67. Михайлов Г. История образования и развития русского, гражданскогосудопроизводства до Уложения 1649. СПб., 1848.

68. Мрочек -Дроздовский П.Н. История русского права. М., 1892.

69. Носов Н.Е. Очерки по истории местного управления Русского государства I пол. 16 в. М. -Л., 1957.

70. Носов Н.Е. Белозерская губная изба в начале 17 в. К вопросу о составеи формировании губного аппарата // Вопросы социально- экономической истории и источниковедения периода феодализма в России. М., 1961.

71. Носов Н.Е. Становление сословно-представительных учрежденийв России. Изыскания о земской реформе Ивана Грозного.Л., 1969.

72. Носов Н.Е. Собор "примирения" 1549 г. и вопросы местногоуправления (на перепутье к земским реформам) В сб.: Внутренняя политика царизма (сер. 16 -н.ХХ в.в.).Л., 1967.

73. Носов Н.Е. К вопросу о проведении земской реформы в Двинскойземле 16 в.// В сб.: Из истории феодальной России. Л., 1978.

74. Очерки истории СССР. Период феодализма. Конец 15 в.-начало17 в. М., 1955.

75. Памятники литературы Древней Руси. Конец 15- первая половина16 в. М., 1984.

76. Пашкова Т.И. Местное управление Русским государством первойполовины 16 в.(наместники и волостели).Дисс.... канд. ист. наук. Спб., 1992.

77. Покровский М.Н. Местное самоуправление в Древней Руси// Мелкая земская единица. СПб., 1909.

78. Преображенский А.А. Расходная книга земского целовальникаСовьинской волости Вятского уезда 1674- 1765 г.г.// Археографический ежегодник за 1896 г. М., 1968.

79. Пресняков А.Е. Вотчинный режим и крестьянская крепость.ЛЗАК. Вып. 34. 1927.

80. Пронштейн А.П. Великий Новгород в 16 в. Харьков. 1958.

81. Ретвих Н.П. Термин "губа", определение "губной грамоты",причины возникновения "губного института" // Вестник археологии и истории. Спб., 1892.

82. Ретвих Н. Органы губного управления в 16 и 17 в.в. // Сборникправоведения и общественных знаний. Т.6. Спб., 1896.

83. Рыбаков Б.А. Ремесло Древней Руси.М., 1948.

84. Садиков П.А. Очерки по истории опричнины. М.-Л., 1950.

85. Сергеевич В.И. Вече и князь. М., 1867.

86. Смирнов И.И. Очерки по политической истории Русского государства 30- 50-х годов. М.- Л., 1958.

87. Титкова С. Сословно- представительная монархия в России.М., 1987.

88. Чичерин Б. Областные учреждения России в 17 в. М., 1856.

89. Чичерин Б. Опыты по истории Русского права .М., 1858.

90. Шмидт СО. К истории земской реформы (Собор 1555-1556 г.г.)// Города феодальной России: Сб. статей памяти Н.В.Устюгова. М., 1966.

91. Юшков СВ. К вопросу о соловно- представительной монархиив России // Сов. государство и право. 1950. № 10.

92. Юшков СВ. История государства и права СССР. Ч. 1. М., 1961.