Институт гражданства в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Мезенцева, Алла Борисовна

• Мезенцева, Алла Борисовна
• кандидат юридических наук
• 2006

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Мезенцева, Алла Борисовна

ВВЕДЕНИЕ.3

ГЛАВА 1. Конституционно-правовые основы института гражданства, и особенности его развития в Российской Федерации.12

§ 1. Генезис понятия гражданства и общая характеристика института гражданства.12

§ 2. Формы реализации отношений гражданства в России.38

§ 3. Конституционно-правовые основы института гражданства

Российской Федерации.67

ГЛАВА II. Основные направления совершенствования института граиеданства в Российской Федерации.92

§ 1. Развитие международно-правового регулирования вопросов гражданства.92

§ 2. Двойное гражданство и его государственно-правовое регулирование.126

§ 3. Правовое положение соотечественников за рубежом. Основные направления иммиграционной политики Российской Федерации.151

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институт гражданства в Российской Федерации»

Актуальность темы исследования. Одним из наиболее показательных критериев отношения государства к своим гражданам является институт гражданства, поскольку его нормы закрепляют основы статуса личности, отражают наиболее существенные исходные начала, определяющие положение человека в обществе и государстве, принципы их взаимоотношений. Содержание института гражданства меняется, отражая свойственный каждому этапу развития общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности.

Многообразные перемены в жизни России, произошедшие за последнее десятилетие, отразились на многих сторонах института российского гражданства. Конституция Российской Федерации 1993 года впервые рассматривает гражданство как неотъемлемый элемент конституционного строя страны. Конституционно-правовые основы являются фундаментом, позволяющим институту гражданства приобретать устойчивое, поступательное развитие. Существенным шагом на пути совершенствования института гражданства стало принятие в 2002 году Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации», который обеспечил четкую дифференциацию оснований приобретения и прекращения гражданства, установил общий и упрощенный порядок приобретения гражданства.

Однако, как показывает анализ правоприменительной практики, в обеспечении правового регулирования взаимоотношений государства и личности остаются вопросы, требующие решения, в частности, упрощенный порядок получения гражданства, выход из гражданства и др.

Для дальнейшего развития института гражданства важным представляется комплексное исследование вопросов гражданства в единстве международно-правового и национального аспектов. В международном праве вопросов гражданства касается достаточно широкий круг нормативных актов, влияние которых на национальное законодательство на фоне общей тенденции развития международного права растет. В контексте рассматриваемой проблематики существенное значение имеют вопросы обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, защита их прав и законных интересов. На сегодняшний день, несмотря на действующий Федеральный закон «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом», ситуация с обеспечением поддержки российских соотечественников, а их, по данным МИД Российской Федерации, проживает за пределами России более 25 млн. человек, довольно сложная. Из-за того, что многие положения существующего закона носят не нормативный, а декларативный характер, по существу отсутствует реальный механизм их реализации. В связи с этим требуется законодательное обеспечение формирования системы «выборочной» иммиграции для оказания поддержки тем иммигрантам, которые стремятся стать гражданами Российской Федерации и проживать на ее территории. В основном это русскоязычное население стран СНГ (в которых проживает порядка 16-17 млн. российских соотечественников). Представляется важным обеспечить правовые условия для интеграции иммигрантов в российское население.

Все вышесказанное свидетельствует об актуальности темы диссертационного исследования, прежде всего, необходимости всестороннего рассмотрения института гражданства в Российской Федерации, выявления наиболее существенных противоречий в действующих законодательных актах по вопросам гражданства и выработки предложений по дальнейшему развитию института гражданства.

Степень научной разработанности темы диссертации. Вопросам, связанным с институтом гражданства, посвящена достаточно обширная юридическая литература. В качестве общетеоретической базы исследования диссертант использовал труды таких авторов как С.А. Авакьяна, К.А.Бекяшева, М.В.Баглая, Ю.Р.Боярса, С.С.Кишкина, Е.И.Козловой, С.А.Комарова, О.Е.Кутафина, И.И.Лукашука, Г.В.Мальцева, Т.Д.Матвеевой, В.С.Нерсесянца, С.И.Русиновой, О.И.Тиунова, Г.И.Тункина, В.Е.Чиркина и др.

Значительный интерес представляют труды дореволюционных авторов, позволивших изучить тенденции и закономерности развития отношений гражданства - В.М.Гессена, А.С.Градовского, А.А.Кауфмана, Н.М.Коркунова и др.

В современной юридической науке исследованию вопросов гражданства посвящены труды: С.А.Авакьяна, Ю.А.Атаниязовой, А.В.Белова, М.А.Бучаковой, И.Б.Власенко, У.С.Ибраимова, О.Е.Кутафина, С.В.Черниченко, В.С.Шевцова, Т.Шингирей, А.А.Яковлева, Э.Х.Яхиной.

В проведении исследований по вопросам поддержки соотечественников за рубежом, а также иммиграционной политики существенное значение имели труды ученых: О.Д.Воробьевой, О.К.Дадаева, Б.Зепа, В.Мещерякова, В.М.Мишурова, В.А.Орешкина, Б.Н.Пастухова, Т.М.Регент, И.Ю.Сизова, А.Н.Торохова.

Цель диссертационного исследования состоит в изучении правовых основ института гражданства в Российской Федерации, оценке эффективности существующих правовых механизмов регулирования гражданства и выработке на этой основе практических рекомендаций, направленных на дальнейшее развитие и совершенствование законодательства, регулирующего отношения в данной сфере.

Для достижения указанных целей в настоящем диссертационном исследовании поставлены и решаются следующие задачи:

- дать общую характеристику институту гражданства, раскрыв его содержание, предназначение и рассмотрев генезис понятия гражданства;

- проанализировать и критически осмыслить юридическую природу и содержание российского гражданства на различных этапах становления и развития государства;

- осуществить детальный анализ конституционно-правовых основ института гражданства Российской Федерации; провести анализ состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе, влияния норм международного права на российское законодательство в данной сфере;

- выявить причины возникновения, дать оценку положительных и отрицательных черт феномена двойного гражданства;

- проанализировать действующее законодательство в области гражданства и выявить существующие пробелы в нормативном регулировании.

Объектом диссертационного исследования являются общественные отношения, обусловленные содержанием института гражданства в Российской Федерации.

Предметом диссертационного исследования являются нормы конституционного права, регулирующие отношения гражданства и охватывающие определенную сферу общественных отношений между физическим лицом и государством.

Методологическую основу диссертационного исследования составила система современных методов познания, позволяющая раскрыть основные характеристики института гражданства в Российской

Федерации. В работе использованы общенаучные (системного анализа, комплексного подхода и др.), а также частно-научные методы познания социально-правовых явлений и процессов (формально-юридический, историко-правовой, сравнительно-правовой). Сочетание приведенных методов предопределило обращение не только к сложным вопросам конституционного права Российской Федерации, но и к актуальным проблемам взаимоотношения государства и человека. Это позволило охарактеризовать процесс генезиса понятия «гражданство», выявить сущностные и содержательные характеристики института гражданства, определить пути его дальнейшего развития.

Нормативную базу исследования составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация (Европейская конвенция о гражданстве 1997 г., Конвенция о гражданстве замужней женщины 1957 г. и др.), Конституция Российской Федерации 1993 г., федеральные законы (в том числе, Федеральный закон от 31 мая 2002 года № 62-ФЗ "О гражданстве Российской Федерации" (с изменениями 2003 - 2006 гг.), Федеральный закон от 25 июля 2002 года № 115-ФЗ «О правовом положении иностранных граждан» (с изменениями 2003, 2004 гг., Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике в отношении соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.), указы Президента Российской Федерации (в том числе, Указ Президента Российской Федерации от 14 ноября 2002 года № 1325 «Об утверждении Положения о порядке рассмотрения вопросов гражданства РФ» (с изменениями 2003 г.), постановления Правительства Российской Федерации, а также постановления и определения Конституционного Суда Российской Федерации. Кроме того, в диссертации были использованы нормативные правовые акты советского периода.

Научная новизна диссертационного исследования определяется, прежде всего, характером и особенностями избранного объекта диссертационного исследования. В диссертации предпринято комплексное исследование института гражданства Российской Федерации. Диссертант подробно рассматривает правовые основы института гражданства, особенности его развития в Российской Федерации и на этой основе предлагает ряд мер, направленных на повышение эффективности института гражданства.

На защиту выносятся следующие положения и выводы, содержащие элементы научной новизны:

- на основании анализа различных подходов к институту гражданства уточнено его содержание как самостоятельного межотраслевого института права, который составляют нормы конституционного и других отраслей права. Диссертант отмечает, что содержание института гражданства - это совокупность правовых норм, регулирующих специфическую группу общественных отношений по поводу связи лица с государством, служащей основой правового состояния лиц, составляющих основную часть населения государства.

- развитие отношений гражданства носит поступательный характер. Диссертантом разработана классификация этапов развития института гражданства в России с 1917 года по настоящее время. Основным критерием предложенной классификации выступают важнейшие социально-политические события в развитии государства и общества. Диссертант определяет семь этапов развития института гражданства, выделяя свойственные каждому этапу особенности законодательной регламентации отношений гражданства. Первый этап (1917 - 1922 гг.) -становление института гражданства (в частности, нормативное закрепление термина «граждане российской республики»); второй этап (1922 - 1936 гг.) - устанавливается единое союзное гражданство; третий этап (1936 - 1977 гг.) - закрепляется институт лиц без гражданства; четвертый этап (1977 - 1985 гг.) - получают конституционное закрепление некоторые принципы гражданства: принцип равного гражданства, независимо от оснований его приобретения, принцип защиты и покровительства своих граждан за рубежом ; пятый этап (1985 - 1990 гг.) -решение вопросов гражданства переходит к полномочиям Президента СССР; шестой этап (1990 - 2002 гг.) - гражданство приобретает открытый, свободный характер, впервые допускается двойное гражданство; седьмой этап (2002 г. - по н.в.) - принят новый закон о гражданстве, определивший иной порядок приобретения гражданства.

- основываясь на анализе соотношения международных правовых актов и законодательства Российской Федерации в области гражданства, отмечена тенденция приведения российского законодательства в соответствии с международными стандартами, а также рост влияния норм международного права по вопросам гражданства на российское законодательство. Для проведения исследования состояния международно-правового регулирования гражданства на современном этапе диссертантом предложена классификация международных договоров по вопросам гражданства на основе содержательных моментов, позволяющих выявить их специфику. Выделяются три группы международных договоров: 1) договоры по вопросам гражданства общего характера (например, Европейская конвенция о гражданстве); 2) договоры по вопросам гражданства специального характера (например, Конвенция о гражданстве замужней женщины); 3) договоры, которые касаются вопросов гражданства лишь в их отдельных статьях и положениях, а не в целом (например, консульские договоры);

- исследование состояния нормативно-правового регулирования вопросов обеспечения поддержки российских соотечественников за рубежом, позволило выявить необходимость внесения изменений в существующий Федеральный закон от 24 мая 1999 года № 99-ФЗ «О государственной политике Российской Федерации в отношении поддержки соотечественников за рубежом» (с изменениями 2002-2005 гг.). В частности, диссертантом предлагается более четко определить статус соотечественника, разработать форму и утвердить порядок предоставления российским соотечественникам за рубежом удостоверения соотечественника. Диссертант считает необходимым также упростить для российских соотечественников получение разрешения на временное проживания и работу, вида на жительство, приобретения гражданства Российской Федерации, путем внесения изменений в соответствующие федеральные законы.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования заключается в возможности использования его положений и выводов для повышения качества принимаемых нормативных правовых актов в области гражданства.

Материалы диссертации могут быть использованы в процессе преподавания курсов конституционного права России, истории государства и права России, а также на курсах повышения квалификации практических работников в юридических и гуманитарных учебных заведениях.

Апробация результатов диссертационного исследования осуществлена в ходе обсуждения на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Отдельные результаты диссертационного исследования обсуждены на занятиях слушателей Центра профессиональной подготовки и переподготовки специалистов Московской государственной юридической академии. Теоретические выводы, практические предложения и рекомендации, содержащиеся в работе, были отражены в опубликованных научных статьях.

Структура и содержание работы. Цели и задачи, поставленные диссертантом, определили структуру и содержание диссертации, которая состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых актов и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Мезенцева, Алла Борисовна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Рассмотренные в диссертационном исследовании вопросы развития института гражданства в Российской Федерации показали, что на различных этапах развития российской государственности специфическим образом видоизменялись составляющие правового статуса человека, такие как общая правоспособность, основные права, свободы, обязанности и принципы правового положения, будучи тесно связанными с формой правления, политическим режимом, господствующей в обществе идеологией. Однако с течением времени неизменным оставалось предназначение института гражданства, юридическое содержание которого определяет характер отношений между государством и индивидом, а также порядок взаимодействия этих категорий субъектов.

Проведенный в работе анализ эволюции законодательства о гражданстве Российской Федерации подтвердил, что конституционно-правовые основы института гражданства не есть нечто застывшее, раз и навсегда данное. Они развиваются, отражая свойственный каждому этапу российского общества уровень правового воздействия на общественные отношения, объективно обусловленные потребностями социальной реальности. Ярким подтверждением тому являются предпринятые за последние 14 лет шаги в совершенствовании института гражданства.

Первый закон «О гражданстве РСФСР», принятый в 1991 году был нацелен на точное установление государством прав личности по отношению к государству и ограничениям государства по отношению к индивиду, что, бесспорно, является важной чертой правового государства. Следующим шагом на пути обеспечения в полном объеме решения вопросов, связанных с гражданством стал принятый в 2002 году

Федеральный закон «О гражданстве Российской Федерации». Несомненным достоинством нового Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации» является четкая дифференциация оснований приобретения и прекращения гражданства, установление общего и упрощенного порядка решения этих вопросов. Благодаря данному закону с 2002 года гражданство Российской Федерации получили примерно млн. человек, абсолютное большинство которых в упрощенном порядке. Однако в результате предпринятого в диссертации исследования можно сказать, что есть все основания для дальнейшего совершенствования института гражданства.

В связи с этим представляется возможным сформулировать рекомендации по разрешению проблем государственного регулирования отношений гражданства:

1. Необходимо оптимизировать некоторые положения Федерального закона «О гражданстве Российской Федерации». Так, в частности, следует дать понятие защиты и покровительства Российской Федерации гражданам Российской Федерации, находящимся за пределами Российской Федерации; следует ликвидировать некоторые пробелы в положениях статьи 14, 25 данного Федерального закона

2. Анализ международных договоров в области гражданства позволяет сделать вывод о том, что следует повысить удельный вес норм международного права в механизме правового регулирования российского гражданства. В настоящее время международные договоры РФ в области гражданства носят в большей степени дополняющий законодательство характер.

3. Необходимо определить на уровне федерального закона правовое положение мигранта и особенности статуса различных категорий мигрантов. Следует также на законодательном уровне установить взаимную ответственность государства и мигранта, определить случаи, в которых переселение должно признаваться нелегальным.

4. Требуется определить правовые формы и принципы взаимодействия органов обеспечения миграционной политики России, что позволит предотвратить рост незаконной миграции, обеспечить относительное равновесие прав граждан на свободу передвижения и государственный миграционный контроль.

5. Представляется необходимым внести ряд изменений в Закон Российской Федерации «О вынужденных переселенцах»: так, следовало бы отменить пятилетний срок действия переселенческого статуса, указать в названном законе перечень обстоятельств, при которых срок действия статуса продлевается.

6. Требуется провести унификацию миграционного законодательства стран-участников СНГ, создании единообразия в учете мигрантов.

7. В настоящее время отдельные субъекты Российской Федерации;' самостоятельно регулируют вопросы миграции, зачастую ограничивая конституционные права мигрантов. Во избежание этого следует ввести процедуру строгой специальной юридической экспертизы, позволяющей еще до утверждения нормативных правовых актов, принимаемых органами государственной власти РФ, выявить и устранить противоречие федеральному законодательству.

8. Необходима скорейшая разработка и подписание реадмиссонных соглашений со странами, дающими России подавляющее количество незаконных мигрантов (Грузия, Азербайджан). В то же время складывающаяся ситуация требует заключения аналогичных соглашений со странами Балтии, Польшей, Финляндией и другими государствами, на территории которых перемещаются иммигранты, следующие через Российскую Федерацию.

9. Требуется разработка модельного закона «О правовом положении иностранных граждан», «О регистрации иностранных граждан», «О внешней трудовой миграции граждан государств-участников СНГ», о регулировании миграции конкретных категорий мигрантов (высококвалифицированных специалистов, инвесторов, сезонных работников и т.д.) в целях гармонизации законодательного регулирования.