Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Чехоев, Георгий Анатольевич

• Чехоев, Георгий Анатольевич
• кандидат юридических наук
• 2007

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Чехоев, Георгий Анатольевич

Введение.

Глава I. Институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений.

§ 1. Институт гражданства как фактор, формирующий правосознание мигрантов.

§ 2. Международный опыт применения института гражданства при регулировании миграционных процессов.

§ 3. Правовое регулирование миграционных процессов в условиях дезинтеграции СССР и становления Российской государственности.

Глава И. Конституционно-правовые аспекты реализации законодательства о гражданстве и миграционной политике.

§ 1. «Соотечественник» как правовая категория и правовое регулирование репатриации.

§ 2. Роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных государств».

§ 3. Практика реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Институт гражданства в системе конституционно-правового регулирования миграционных отношений»

Актуальность темы исследования. Совершенствование правового регулирования института гражданства Российской Федерации призвано помочь разрешению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических, экономических, социальных задач. Среди задач государственно-правового развития Российской Федерации важное место занимает выработка конституционно-правовых основ современной миграционной политики. Особое значение в регулировании миграционных процессов имеет институт гражданства Российской Федерации.

Институт гражданства, как и любой другой социальный и правовой институт, - не идеальная правовая модель. Он может и должен быть инструментом решения важных государственных задач, достижения общественных целей в интересах ныне живущих в России людей. Институт гражданства, будучи составной частью конституционного права Российской Федерации, а также элементом регулирования миграционных отношений, воздействует:

- на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации. В соответствии с общепризнанными принципами предпочтительно представление гражданства тем иностранцам, этническая и культурная принадлежность которых, а также вероисповедание не станет конфликтогенными факторами для России;

- на развитие необходимых стране отраслей экономики. Проведение активной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации в соответствии с запросами регионов и конкретных производств может дать новый импульс тем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в новых рабочих руках;

- на возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис. Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих регионов;

- на сохранение существующего кадрового потенциала России.

Институт гражданства Российской Федерации укрепляется всем строем общественной жизни: экономикой, политикой, системой социальной помощи в стране и тем, разумеется, как власть относится к собственным гражданам. Но то обстоятельство, что растет число тех, кому именно образ и строй жизни современной России представляются привлекательными, является отражением изменения российского бытия.

В последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, в т.ч. преодоление кризисных ситуаций Нагорном Карабахе, Абхазии, Приднестровье, Южной Осетии, правовой статус которых определяется понятием «непризнанные государства». При разрешении этих конфликтов активно используется институт гражданства: большинство населения Абхазии и Южной Осетии, значительное число жителей Приднестровья являются гражданами Российской Федерации. Вместе с тем, правовые последствия предоставления российского гражданства жителям «непризнанных» республик в российской юридической науке не исследованы в надлежащей степени.

Актуальность диссертационного исследования обусловливается также и тем, что миграционная политика России находится на этапе формирования. Нормативная правовая база для ее проведения пока недостаточна, а практика применения уже имеющихся нормативных правовых актов федерального и регионального уровня не всегда успешна. Потребность в дальнейшем совершенствовании конституционноправового регулирования института гражданства Российской Федерации в контексте урегулирования конфликтных ситуаций на постсоветском пространстве, совершенствовании миграционных отношений обусловила выбор темы данного диссертационного исследования.

Степень научной разработанности и круг использованных источников. Диссертация посвящена проблемам теоретического осмысления, правового обеспечения и государственного регулирования миграционных процессов. Для Российской Федерации проблема представляет особую актуальность в связи с массовым въездом иностранцев на территорию страны, отсутствием сбалансированной политики регулирования миграционных процессов.

Анализу института гражданства посвящены достаточно обширные юридические исследования, в том числе, С.А. Авакьяна, A.C. Автономова, С.Н. Бабурина, М.В. Баглая, И.Н. Барцица, Г.В. Барабашева, A.A. Белкина, H.A. Богдановой, М.М. Богуславского, Н.С. Бондаря, Ю.Р. Боярса, Р.Ф. Васильева, Н.В.Витрука, В.Б. Исакова, JI.M. Карапетяна, А.И. Ковлера, Е.И. Колюшина, O.E. Кутафина, Е.А. Лукьяновой, В.О. Лучина, Г.В. Мальцева, М.Н. Марченко, О.О. Миронова, Б.А. Страшуна, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, C.B. Черниченко, B.C. Шевцова и др.

Вопросы совершенствования отечественной миграционной политики детально исследованы в работах отечественных юристов, ученых других специальностей, прежде всего: Р.Г. Абдулатипова, Г.В. Атаманчука, В.М. Баранова, И.Б. Власенко, Г.С. Витковского, Ж.А. Зайончковской, Т.С. Иларионовой, В.Я. Кикотя, А.И. Ковлера, К.А. Корсика, Т.М. Регент, В.В. Тишкова, Т.Я. Хабриевой и др.

Однако, конституционно-правового осмысления миграционных процессов, анализа возможностей использования институтов конституционного права для урегулирования противоречий в миграционных отношениях до настоящего времени не существует. Анализ научной литературы также показывает, недостаточно исследованы и миграционные процессы в «непризнанных государствах» (Приднестровская молдавская республика, Южная Осетия, Абхазия).

Цель диссертационного исследования состоит в том, чтобы системно представить конституционно-правовые и организационные основы миграционной политики Российской Федерации, разработать практические рекомендации по совершенствованию правового регулирования института гражданства Российской Федерации. В ходе исследования изучены формы и методы осуществления миграционной политики, ее нормативно-правового регулирования.

Достижение поставленной цели осуществляется в ходе решения следующих задач:

- представить институт гражданства как элемент конституционно-правового регулирования миграционных отношений;

- проанализировать российский и зарубежный опыт использования института гражданства при регулировании миграционных процессов;

- раскрыть особенности правового регулирования миграционных процессов в условиях становления Российской государственности;

- раскрыть содержание понятия «соотечественник» как правовой категории и рассмотреть возможность предоставления соотечественникам гражданства Российской Федерации в упрощенном порядке;

- охарактеризовать роль института гражданства в регулировании правового статуса населения «непризнанных» государств;

- обобщить практику реализации законодательства о гражданстве Российской Федерации для регулирования миграционных процессов соотечественников.

Объектом исследования являются правовые отношения, возникающие в процессе предоставления гражданства Российской Федерации лицам, как прибывающим на территорию Российской

Федерации, так и тем, кто остается проживать на территориях государств-участников СНГ.

Предметом диссертационного исследования выступает нормы права, составляющие институт гражданства Российской Федерации и выступающие в качестве регулятора миграционных отношений. Особое внимание уделяется такому миграционному явлению, как репатриация. На примере современной политики по возвращению соотечественников, проводимой рядом зарубежных государств, делаются выводы о возможности упорядочения въезда в нашу страну тех, кто считает ее своей исторической родиной.

Нормативно-правовую основу диссертационной работы составляют международные договоры, участником которых является Российская Федерация; Конституция Российской Федерации, федеральные законы «О гражданстве Российской Федерации» от 31 мая 2002 г., «О правовом положении иностранных граждан в Российской Федерации» от 25 июля 2002 г., «О беженцах» от 19 февраля 1993 г., «О порядке выезда из Российской Федерации и въезда в Российскую Федерацию» от 15 августа 1996 г., а также иные федеральные законы, указы Президента Российской Федерации, постановления Правительства Российской Федерации и другие нормативные и правовые акты Российской Федерации.

В диссертации использованы материалы работы Комиссии при Президенте Российской Федерации по вопросам гражданства, а также итоги обсуждения в Федеральном Собрании Российской Федерации и Правительстве Российской Федерации ряда законопроектов и практических вопросов, прежде всего одобренной распоряжением Правительства Российской Федерации от 3 марта 2003 г. №25 б-р «Концепции регулирования миграционных процессов в Российской Федерации». Особенно подробно в работе рассматриваются последствия реализации утвержденной Указом Президента Российской Федерации от

22 июня 2006.Г. № 637 «Государственной программы по оказанию содействия добровольному переселению в Российскую Федерацию соотечественников, проживающих за рубежом».

Методологической основой диссертационного исследования выступил системный, комплексный подход к анализу государственно-правовых явлений Российской Федерации, вопросов становления института гражданства Российской Федерации. Теоретико-методологической основой исследования являются универсальные общенаучные методы анализа, синтеза, абстрагирования, индукции, дедукции, аналогии, моделирования и другие методы.

Наряду с этими методами, автор диссертации применял частноправовые методы: формально-юридический, социологический (функциональный), методы системного исследования и сравнительного анализа (компаративистики). В диссертационном исследовании освещаются вопросы, лежащие на стыке теории государства и права, истории государства и права, конституционного права, политологии, философии, социологии. В связи с этим, теоретической основой исследования послужили фундаментальные труды отечественных и зарубежных авторов по различным аспектам правового регулирования миграционных отношений.

Научная новизна диссертационного исследования определяется тем, что в нем представлена авторская концепция обеспечения государственных интересов Российской Федерации с использованием института гражданства Российской Федерации как элемента повышения эффективности конституционно-правового регулирования миграции. В диссертации разработаны как вопросы конституционно-правовых основ миграционной политики, так и исследованы практические аспекты ее осуществления, раскрыты функции органов, осуществляющих регулирование миграции.

На защиту выносятся следующие основные положения и выводы, в которых также нашла отражение научная новизна работы:

- на основании обобщения правоприменительной практики приема в гражданство Российской Федерации как в общем, так и в упрощенном порядке, а также восстановления в гражданстве России, руководствуясь положением о том, что институт гражданства лежит в основе юрисдикции, которую государство распространяет на своих граждан, диссертант делает вывод о том, что процедура получения гражданства по-прежнему чрезмерно усложнена. Законодательство о гражданстве Российской Федерации не содержит эффективных мер, стимулирующих иммиграцию, оно не в состоянии облегчить лицам, имевшим ранее гражданство СССР, путь к обретению российского гражданства;

- проведение селективной иммиграционной политики обусловлено необходимостью более четкой регламентации порядка приема в гражданство Российской Федерации и восстановления в гражданстве. Порядок предоставления российского гражданства должен обеспечивать не общедоступность гражданства, а стимулировать приобретение российского гражданства иностранными гражданами и лицами без гражданства, интегрированными в российское общество и лояльными по отношению к Российской Федерации. При этом, законодательство о правовом положении иностранных граждан и лиц без гражданства на территории России, порядке привлечения и использования иностранной рабочей силы, правовые и организационные меры по противодействию незаконной миграции, определенные законодательные ограничения свободы передвижения и выбора места проживания и пребывания для лиц, не имеющих российского гражданства, могут стать действенным инструментом миграционной политики;

- на основании сравнительно-правового анализа российского и зарубежного законодательства о гражданстве, диссертант полагает возможным учреждение в Российской Федерации института «отложенного гражданства», как признание принадлежности к российскому гражданству иностранных граждан, постоянно проживающих за рубежом, вне зависимости от заключения между Российской Федерации и соответствующим иностранным государством соглашения о двойном гражданстве. «Отложенное гражданство» может быть признано только за тем, кто обладает особыми качествами: а) является этническими русскими или представителем одного из титульных народов субъектов Российской Федерации; б) ранее состоял в гражданстве СССР; в) эмигрировал из Российской империи или СССР или является потомком таких эмигрантов. В случае закрепления данного правового института в Федеральном законе «О гражданстве Российской Федерации» возможен прием иностранных граждан в российское гражданство без соблюдения требования об отказе ими от гражданства иностранного государства;

- анализируя феномен «репатриации», диссертант определяет репатриацию как возвращение на Родину лиц русской, либо иной коренной для Российской Федерации национальности или российского происхождения. Это является, по мнению диссертанта, основанием для приобретения российского гражданства в упрощенном порядке. Массовая репатриация должна осуществляться на точно установленных юридических основаниях, что предполагает: а) заключение специальных договоров и соглашений со страной выезда с урегулированием таких вопросов, как очередность и порядок миграции, условия, способы получения компенсаций, регулирование имущественных и иных прав репатриантов; б) принятие в каждом случае массовой репатриации федеральных законов, определяющих порядок переселения репатриантов, оказания им Российской Федерацией социальной и иной государственной поддержки;

- государственно-властные решения в области иммиграции и натурализации должны приниматься, исходя из баланса интересов четырех сторон - экономики, заинтересованной в мобильном и качественном рынке труда; органов внутренних дел, отвечающих за правопорядок; местного населения и местных властей, зачастую настроенных против иммигрантов, и иммигрантов - потенциальных жителей и тружеников страны. Государство в итоге получает сбалансированную систему привлечения и удержания миграционного потока, отвечающего заданным характеристикам - квалификационным, образовательным, половозрастным, языковым и культурным. Принципиальное значение имеет и укрепление геокультурной периферии как возобновляемого источника такого ресурса;

- отмечая, что в последнее время все большую актуальность приобретает процесс урегулирования конфликтов на пространстве Содружества Независимых Государств, диссертант полагает возможным использование предоставления гражданства Российской Федерации лицам, проживающим на территориях «непризнанных государств» (Абхазия, Южная Осетия, Приднестровья) для как одного из механизмов разрешения конфликтов и противоречий.

Теоретическая и практическая значимость диссертационного исследования определяется его новизной и содержащимися в нем обобщениями, выводами и предложениями, которые могут быть использованы правотворческими и правоприменительными органами государственной власти при совершенствовании механизмов государственного регулирования миграционных процессов в Российской Федерации, в том числе с использованием института гражданства, а также совершенствования законодательства Российской Федерации о гражданстве.

Материалы, выводы и положения диссертационной работы могут быть также использованы в процессе преподавания курсов

Конституционное право Российской Федерации», «Права человека и международном и внутригосударственном праве».

Апробация результатов диссертационного исследования.

Положения и выводы диссертационного исследования обсуждены и одобрены на заседаниях предметно-методической комиссии и кафедры государственного строительства и права Российской академии государственной службы при Президенте Российской Федерации. Основные результаты диссертационного исследования отражены в научных публикациях диссертанта.

Структура работы отражает логику исследования. Диссертация состоит из введения, двух глав, включающих шесть параграфов, заключения, списка использованных нормативных правовых источников и научной литературы.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Чехоев, Георгий Анатольевич

Заключение

Совершенствование института гражданства может помочь решению как фундаментальных задач государственного строительства, так и оперативных политических задач. Среди последних выделим такие, как

1. Построение демократического общества, в котором признаются и соблюдаются права человека. Сегодня российское законодательство о гражданстве полностью соответствует мировым стандартам в этой области. Более того, оно способствует развитию реформ, т.к. предусматривает мобильность своих граждан, открытость для принятия в гражданство иностранцев.

2. Воздействие на национальный и конфессиональный состав Российской Федерации. В соответствии с осознаваемыми всеми принципами нужно принимать в гражданство тех иностранцев, этническая принадлежность и вероисповедание которых не станет конфликтогенными факторами для России. У тех, кто стремится вступить в гражданство Российской Федерации страна также вправе споросить о знании государственного языка, о культурной идентичности народам России, о поддержке общих целей и ценностей нашей страны.

3. Развитие необходимых стране отраслей экономики. В соответствии с запросами регионов и конкретных производств, исходя из общих интересов Российской Федерации, с помощью энергичной миграционной политики и приема в гражданство Российской Федерации наша страна может дать новый импульс тем отраслям производства, которые испытывают нехватку кадров, которые нуждаются в завозе рабочих рук.

4. Возрождение территорий, которые из-за оттока трудовых ресурсов переживают кризис. Так, политика по привлечению мигрантов в пустующие регионы, например, на Дальний Восток и Север России, могла бы привести к новому подъему развития этих мест.

5. Сохранение существующего кадрового потенциала России. В жизнь скоро вступит малочисленное поколение тех, кто родился в 90-х годах. Это значит, что серьезному испытанию подвергнутся многие социальные сферы, в частности сфера науки и образования. Миграционная политика и институт гражданства могут сыграть положительную роль в привлечении иностранного студенчества для сохранения кадров высококлассных специалистов нашей страны.

Гуманитарный аспект. Институт гражданства должен помочь людям восстановить разрушенные семьи. И предпочтение при рассмотрении ходатайств должно отдаваться тем, кто родился в России, у кого здесь есть родственники. Институт гражданства должен помочь отечественной экономике, науке, образованию, культуре, и потому следует принимать тех талантливых иностранцев, квалифицированных специалистов своего дела, которые хотят приехать в Россию навсегда. Мы должны взять к себе брошенных, никому за рубежом не нужных стариков, которым без помощи Российского государства никогда не выбраться с чужбины, это наш долг - дать им возможность свои последние годы провести на родине, среди своих. Но мы будем правы, если откажем в ходатайстве на получение гражданства уголовникам, террористам, тем, кого за противоправные деяния преследует полиция г иностранных государств и суд. Мы не возьмем тех, кто не исполнил обязательств перед гражданами и государственными институтами за рубежом, кто с помощью гражданства России пытается спрятаться от выплаты алиментов на собственных детей, от возвращения долгов, кто не хочет нести ответственности, какую должен нести по закону.

Мы должны оставить Россию открытым государством и для тех, кто с нами жить не хочет, кто намерен выйти из российского гражданства. В то же время, в современных условиях социальные последствия, вызванные эмиграцией, противоречат национальным интересам Российской Федерации и оказывают отрицательное воздействие на систему национальной безопасности Российского государства. Одним из таких проявлений является использование каналов выезда российских граждан на постоянное место жительства за рубеж иностранными спецслужбами, различными корпорациями, частными фирмами, и др. в интересах сбора конфиденциальной информации в политической, военной, экономической сферах внутригосударственной жизни Российской Федерации. С этой целью, проводятся тематические опросы выходцев их России, из числа эмигрантов вербуется агентура, с их помощью осуществляется добывание материальных носителей разведывательной информации. При этом, специальная работа проводится с категорией лиц, которые до выезда из Российской Федерации проживали в районах с регламентированным посещением иностранных граждан. В зоне повышенного внимания со стороны добывающих информацию подразделений специальных служб находятся бывшие российские граждане, которые в силу ранее выполняемых служебных обязанностей имели доступ к сведениям, которые составляют государственную, коммерческую тайны предприятий и организаций с различными формами собственности.

Анализ последних событий в зонах локальных вооруженных конфликтов на территории Российской Федерации показывает, что к разведывательно-подрывной деятельности в пределах Российского государства нередко привлекаются выходцы из России, составляющие национальные меньшинства и обладающие знанием языков народов Российской Федерации. Кроме того, указанная категория лиц, после выезда с территории России, принимает активное участие в общественной жизни нашей страны в интересах специальных служб иностранных государств, а также осуществляет оперативное взаимодействие с агентурой влияния, сформированной из числа граждан Российской Федерации.

Таким образом, в настоящее время для обеспечения коллективных прав индивидов (права социальной безопасности, национального самоопределения, права политической независимости), проживающих на территории единого государственного пространства, является допустимым ограничения права отдельного лица на изменение гражданства. Как следствие в современных условиях для укрепления основ Российской государственности, защиты национальных интересов России необходимо внести дополнение в ст. 20 Федерального закона от

31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» следующего содержания: выход из гражданства Российской Федерации не допускается, если гражданин Российской Федерации: «п. г) осведомлен о содержании сведений, составляющих государственную тайну».

Другим важным направлением совершенствования российской доктрины в области правового положения населения является обеспечение «прозрачности законодательства» в отношении иностранных граждан и лиц без гражданства, оказывающих (оказывавших) конфиденциальное содействие специальным службам Российской Федерации. Поэтому в развитие положений ч. 3 ст. 13 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» в его структуре должна быть представлена глава, определяющая особые случаи приобретения гражданства Российской Федерации, в которой соответствующим образом будут определены возможность и условия предоставления российского гражданства лицам, которые оказывают (оказывали) конфиденциальное содействие органам внешней разведки. Предлагается включить в эту главу правовую норму следующего содержания: «Лица, оказывающие (оказывавшие) конфиденциальное содействие органам внешней разведки и не являющиеся гражданами Российской Федерации, в случае, если они заявят о своем желании, могут быть приняты в гражданство Российской Федерации. При этом временной период конфиденциального сотрудничества указанной категории лиц с органами внешней разведки приравнивается к сроку непрерывного проживания на территории Российской Федерации».

Еще предложение по совершенствованию Закона: вследствие неразрешенности многих межнациональных вопросов и политических противоречий на территории бывшего Союза ССР в настоящее время существует необходимость реального обеспечения правового статуса лиц, сохранивших этнические, языковые и культурные связи с Российской Федерацией. Вместе с тем содержание ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации», предназначенной для реализации указанной задачи, является не совершенным. В этой связи возможным направлением устранения неоднозначности правового статуса лиц, определяемых как «соотечественники»1 и вынужденно оказавшихся за пределами Российской Федерации на территории бывших союзных республик, является дополнение ч. 1 ст. 14 Федерального закона от 31 мая 2002 г. N 62-ФЗ «О гражданстве Российской Федерации» пунктом «в», согласно которому должно быть определено, что в упрощенном порядке гражданство Российской Федерации приобретают: «иностранные граждане и лица без гражданства, проживающие на территориях государств, входивших в состав Союза ССР, если они сами или хотя бы один из их родственников по прямой восходящей линии состояли в российском гражданстве по состоянию на 1 сентября 1991

1 Федеральный закон от 24 мая 1999 г. N 99-ФЗ "О государственной политике Российской Федерации в отношении соотечественников за рубежом" (с изм. и доп. от 31 мая 2002 г.). //Сборник законодательства Российской Федерации. 1999 г., N 22, ст. 2670; 2002 г., N 22, ст. 2031. года и если они заявят о своем желании приобрести гражданство Российской Федерации».

Регулируя вопросы миграции, государство вынужденно занимается межнациональной политикой. Межнациональная политика в ее проекции на отношения с зарубежными странами делает проблемы еще более запутанными и сложными. Если страна объявляет себя принимающей иностранцев, то она сразу ставит себя перед необходимостью участвовать в межнациональных отношениях и разрешении споров - причем таких, когда за представленными на ее территории диаспорами стоят иные государства. Миграционная политика - это межнациональная межгосударственная политика. Это вполне понятно задает общий подход к формированию миграционной политики. Он заключается в определении, какие именно национальности нужны стране, а какие - нет. Принимать иностранцев, людей других национальностей - это значит, меняться самим.

Одной из особенностей национальной принадлежности является мобильность. В минувшее десятилетие мы убедились, что несмотря на серьезное давление в государствах проживания - странах СНГ лишь незначительная часть русских снялась с насиженных мест и на свой страх и риск вернулась на родину, в то время как массы азербайджанского населения активно перемещались через границы, не ожидая помощи государства в обустройстве, полагаясь только на родственные отношения, смогли найти в России и кров и работу. Это значит, что учет этнических различий должен влиять на принятие решений о тех категориях иностранцев, какие могут быть приняты нашей страной. Тезис о том, что десяти лет было достаточно для принятия решения о переселении, хорош не для всех национальностей.

Если мы примем, что русские - «первая очередь иммиграции», то «русскодумающие» - ее «вторая очередь». Россия должна осознать свою ответственность не только за соотечественников «по крови», но и соотечественников «по духу», то есть тех представителей титульных этносов других государств, которые в советское время утратили знания родного языка и перешли на русский, для кого русская культура является своей, «национальной», кто видит свое будущее не в отрыве, а в контакте с нашей страной. По существу, «русскодумающие» - это интегрированные в структуру российского общества люди, которые имеют право рассчитывать на прием Российской Федерацией.

Миграционная политика - не политика того или иного региона, это курс федерального правительства. Ее формирование - прерогатива центра, а не субъектов Федерации. Необходима выработка общей концепции миграционной политики, определение комплекса мер для использования ее ресурсов в интересах страны, ее граждан, в интересах государства. После десятилетий полной изоляции от внешнего мира СССР начал перестройку с установления новых отношений с зарубежными странами, кардинального изменения внутренней политики. Как мы помним, эти трансформации сопровождались всеохватным кризисом и катастрофическим падением уровня жизни населения, кровопролитными вооруженными межэтническими конфликтами в разных частях страны. Для советского человека события тех лет были серьезным испытанием. Многим они внушили мысль о том, что здесь дальше оставаться нельзя, что нужно немедленно бежать в приоткрывшуюся на Запад дверь. Те, кто хотел уехать из СССР, а, несмотря на массированную коммунистическую пропаганду, их были миллионы, восприняли впервые предоставившуюся возможность уехать как последний шанс расстаться с немилой родиной и начать жизнь по-новому, в тех странах, которые ранее были недосягаемы, закрыты для советских граждан. Современная миграционная ситуация - не результат каких-то необдуманных действий правительств Российской Федерации, а наследие советской эпохи.

Однако и новейшее время в российской истории немало внесло в обострение ситуации вокруг миграции. Существенным фактором усиления переселенческих движений стал распад СССР\ с одной стороны, за рубежами Российской Федерации остались миллионы тех, кто родился в России, был русским или считал себя близким к русской культуре и языку. С другой,- политика стран СНГ способствовала "выталкиванию" в Российскую Федерацию масс переселенцев. Бытовой национализм в сочетание с продуманными, последовательными мерами органов государственной власти, нацеленными на "цивилизованное" избавление от представителей некоренной национальности, достигали результатов. После 1991 года миллионы людей снялись с места и переехали в Российскую Федерацию.

Кроме того, в сравнение с другими странами СНГ положение России оставалось на протяжении 90-х годов во многих отношениях лучшим: большие демократические свободы, создание рыночных отношений в экономике делали нашу страну в глазах мигрантов привлекательной для переселения и жизни. Россия поставляла своего рода идеологические образцы, которым и нерусские граждане стран СНГ хотели следовать.

Иммиграция в Россию будет продолжаться, если в странах СНГ не откажутся от курса на утверждение языка титульного этноса в качестве единственного государственного языка и если экономическая ситуация там не станет меняться к лучшему. Ограничение (упорядочение) иммиграции напрямую зависит от внутреннего положения в этих странах. Если мы намерены свести к минимуму въезд в Россию, то значит, должны участвовать в оздоровлении ситуации в этих республиках бывшего СССР, оказывая посильную помощь их экономикам.

2 "Эмиграция территорий" как фактор миграции будет рассмотрена в разделе "Драматургия миграции".

Для понимания миграционной ситуации очень важна достоверная статистика. Это не вопрос праздного интереса, а основа правильного определения политической линии в отношении тех или иных переселенческих общностей. Это вопрос стабильности, государственной безопасности Российского государства.

По сообщениям средств массовой информации, только в Москве нелегально, не оформляя никаких документов, трудятся 5 миллионов человек3.

Впрочем, о том, что официальная статистика ни в малейшей степени не отражает реального положения дел, знает каждый житель крупных городов или регионов Юга России. Наплыв мигрантов, которые захватили целые отрасли общественного и промышленного производства, очевиден. Массовые нерегулируемые переселения меняют социальный ландшафт городов и сел Российской Федерации, оказывают моральное и экономическое давление на коренных жителей, органы власти.

На фоне отсутствия достоверной статистики приезжающих в Россию иностранных граждан невозможно вести речь о понимании тенденций развития иммиграции, о мерах по адаптации переселенцев, о проблемах с занятостью и т.д. Первоочередной на фоне такого вала приезжих становится задача ограничить иммиграцию, упорядочить ее, поставить на необходимую информационно-техническую основу учет мигрантов.

Иммиграция стала преобладать в нашей стране над эмиграцией с 1994 года. Из года в год даже официальные цифры показывали, как растет поток приезжавших к нам граждан иных государств. Что же послужило причиной перелома ситуации именно в этом, крайне трудном для экономики страны году, когда повсеместно наблюдался спад производства и закрытие предприятий, когда всей стране не выплачивались зарплаты? По нашему убеждению, своего рода

3 См.: Романчева И., Гаганова А. Мы рады гостям. Но не нелегалам//Аргументы и факты,- АиФ-Москва,- 2002,- № 18 - 19,- С. 8. катализатором переселенческих процессов стало принятие, безусловно, необходимых государству в тот момент законов - "О беженцах" и "О вынужденных переселенцах"4.

Назначение этих актов было в том, чтобы в хотя бы минимальной степени помочь людям, попавшим из-за вооруженных конфликтов в беду, лишившимся крова, под давлением обстоятельств покинувшим постоянное место своего проживания. Однако законы "О беженцах" и "О вынужденных переселенцев" оказали заметное влияние на изменение миграционных потоков, стали своего рода стимулом для тех, кто по иным причинам искал убежище за рубежами своей родины и думал найти его именно в России.

Как обычно бывает, когда социальные процессы слабо регулируются государством, они обнаруживают в своем развитии естественные закономерности. Выделим самые, на наш взгляд, важные.

1. Сегодня въезд в Российскую Федерацию предпринимают прежде всего те, у кого есть в нашей стране родственники или знакомые. Именно они становятся "вызывателями" для новых и новых миллионов переселенцев. Именно они оказывают помощь новым мигрантам в обустройстве (получении крыши над головой, регистрации, работы, иных необходимых видов поддержки). Выселение в Россию как русских, так и представителей других национальностей идет прежде всего по линии "воссоединения семей", то есть в те города и регионы, где у иммигрантов есть родственники или знакомые. Связи с "ближним зарубежьем" "коренных россиян" остаются основным каналом современной иммиграции.

2. Помимо этого в России активно действуют разного рода фирмы, специализирующиеся на рекруте рабочей силы для российских

4 См.: Закон Российской Федерации "О беженцах" от 19 февраля 1993 года//Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации.- 1993.- № 12.- Ст. 425; Закон Российской Федерации от 19 февраля 1993 года "О вынужденных переселенцах"// Ведомости Съезда народных депутатов Российской Федерации и Верховного Совета Российской Федерации,- 1993.-№ 12,- Ст. 427. предприятий. Полевые исследования в Курске показали, что такая централизованная и целенаправленная деятельность в масштабах всей страны ведется вьетнамскими предпринимателями. Не исключено, что иные народы Дальнего и Среднего Востока организуют переселения в Россию подобным же образом - прежде всего те народы, в традициях которых сильны власть и значение родственных отношений, круговой поруки5.

3. Из-за стихийного характера миграции со стороны государства не оказывалась действенная помощь переселенцам. Это вызвало в части русской иммиграции серьезное недовольство, сформировало общий негативный заряд. Наши наблюдения показывают, насколько глубока обида переселенцев. Большая часть тех, кто на свой страх и риск вернулся на родину, оказалась без средств к существованию, без поддержки. Переселенческая травма самым серьезным образом сказалась на мужской части иммиграции. Вообще работа с мужчинами требует особого внимания и настойчивости. Она должна в первую очередь сводиться к тому, чтобы люди были трудоустроены, имели заработок, позволяющий им содержать семьи, поддерживать принятый в том или ином регионе уровень жизни.

4. Это недовольство усугубляется тем, что в странах СНГ - странах иммиграции брошенными оказались родственники, старики переселенцев. Проблема помощи старикам - выходцам из России, которые хотели бы вернуться на родину и по материальным соображениям не могут этого сделать, по нашему мнению, неотложная моральная проблема для государства. Здесь трудно рассчитывать на экономические выгоды. Выгоды от помощи этой

5 В Российской академии управления (предшественнице РАГС) еще в 1992 году была защищена крайне интересная в этом отношении докторская диссертация, где подробно рассматривались эти и другие проблемы на примере китайцев в России. См.: Кокорев A.A. Психология межнационального общения (на материалах китайской диаспоры): Дис.док.псилох.наук.- М.: РАУ, 1992. категории бывших россиян могут быть только нравственные. И они будут очень значительными.

5. В то же время поведение российского государства провоцирует . рост миграции. Та же статистика по Москве говорит, что ее предприятия свою производственную деятельность строят в расчете на иностранцев: ежегодно бронируется около 50 тысяч рабочих мест для приезжих, из них 10 тысяч - предприятиями транспорта6.

Экономическая политика ведется таким образом, что преференции создаются для отраслей, которые наполняются преимущественно иностранцами, а рабочие места, привлекательные для россиян, не поддерживаются властями. В результате - процветают азербайджанские или вьетнамские рынки, а магазины, где работали москвичи, вынужденно закрываются. Столичная пресса неустанно пишет об этом проблеме. Результата нет.

6. Если судить по официальным данным и верить собственным наблюдениям, в Россию приезжают по преимуществу люди трудоспособного возраста, что вновь подтверждает уже нами высказанную мысль: сегодняшняя экономика страны, не создавая рабочих мест для коренного населения, искусственно их конструирует для мигрантов.

7. Те же данные свидетельствуют о том, что в Россию приезжает значительное количество детей, то есть переселение сюда идет в основном семьями. Это значит, что большинство иммигрантов связывает с Россией свои долгосрочные жизненные планы. Люди хотят остаться здесь навсегда.

8. В то же время показатель высокой детской иммиграции свидетельствует о ее возможном корректирующем воздействии на демографическую ситуацию в Российской Федерации.

См.: Романчева И., Гаганова А. Мы рады гостям. Но не нелегалам//Аргументы и факты,- АиФ-Москва.- 2002.- № 18 - 19.- С. 8.

9. В современной иммиграции выраженным является национальный ее характер: Россию рассматривают в качестве цели переселения русские "ближнего зарубежья"; русскоязычные; иноэтнофоры, предпринимающие переселение по иным, чаще экономическим, соображениям. Возвращение русских должно лежать в основе разработок миграционной концепции нашей страны. Фактор национальности нужно использовать при формировании общей философии переселенческой политики.

12. Отсутствие четкой федеральной политики в отношении мигрантов предоставляет региональным властям свободу действий. Причем меры по упорядочению миграции, которые принимают органы государственного управления субъектов Российской Федерации, носят разноречивый, непоследовательный, непродуманный характер. Можно приводить бесчисленное количество примеров. Остановимся на действиях Республики Адыгея. В 1998 - 1999 годах из югославского края Косово, где в тот момент был острый вооруженный конфликт, ею было принято 174 косовских адыга, которые с помощью МЧС, МИДа Российской Федерации смогли вернуться на историческую родину7. В 2002 году на упомянутых нами парламентских слушаниях представитель правительства Адыгеи говорил об усилиях властей ограничить приток в республику мигрантов других национальностей, в частности турок-месхетинцев.

13. В то же время ряд подготовленных региональных программ и концепций регулирования миграции, адаптации переселенцев представляется достаточно ценным, хотя и не лишенным недостатков. Общим для этого рода работ является приверженность решению местных проблем без их соотнесения с общероссийским развитием. Это "региональное мышление" служит своеобразным тормозом для

7 См. специально посвященную этим событиям книгу: Чемсо Г. Возвращение: Исторический очерк.-Майкоп: РИПО "Адыгея", 2000. дальнейшей кристаллизации государственной иммиграционной политики.

14. Весь процесс переселения, приема иностранцев, их обустройства поражен коррупцией. Нелегальная иммиграция осуществима только при легальном попустительстве местных властей. Российское гражданство стало предметом купли-продажи, деньги позволяют получить необходимую мигрантам регистрацию, разрешение на жительство, строительство частных домов и т.д.

15. Характерно, что данный вид "бизнеса" процветает в дотационных регионах - именно там мигранты легко получают регистрацию и гражданство. На заработки же перебираются на экономически сильные территории, где есть возможность трудоустроиться.

16. Несмотря на стремление жить в России, далеко не все иммигранты испытывают к пей добрые чувства. Особые исследования должны касаться комплекса проблем, связанных с менталитетом иммиграции, с формированием представлений о родине, с восприятием ими России как новой страны проживания.

17. Очевидно стремление мигрантов жить компактно, сохранить образ жизни, который они привезли с собой с прежней родины. Вот почему созданные переселенческие организации настаивают на расселении таким образом, чтобы приобретенные людьми социальные связи не были утрачены. В этом есть как положительные, так и отрицательные стороны. При компактном расселении затруднена интеграция переселенцев в России; в то же время значительно "гасится" конфликтогенный потенциал иммиграции, поскольку сохранение своей среды компенсирует человеку травму перемены страны проживания.

18. В крупных городах стремление иммигрантов держаться друг друга, быть вместе предопределяет появление гетто - кварталов с преимущественно моноэтническим составом жителей либо жителей сходного гражданского положения (некоренные, неграждане, иностранцы).

19. Основной поток иммигрантов направляется в города. Так, по данным Госкомстата, в 2000 году миграционный прирост из стран СНГ и Балтии в городские поселения составил 169,3 тысячи человек, в то время как в сельскую местность - 97,6 тысячи человек8.

20. Однако ситуация и в сельской местности Российской Федерации требует к себе внимания. Более четко в законодательстве должны быть урегулированы вопросы вложения иностранных капиталов в земельную и иную недвижимость с тем, чтобы приобретение собственности в Российской Федерации оставалось под контролем государства и оно могло бы регулировать базирующийся на этой основе въезд иммигрантов.

21. Иммиграция не рассматривается как реальный фактор позитивного развития Российской Федерации, не обсуждается, в каких сферах могут быть использованы иностранные рабочие и специалисты, в каких количествах, какие социальные проблемы России и ее коренного населения можно решить с помощью иммигрантов и каких именно иммигрантов.

22. Все это показывает, что государство не нашло единой системы подхода к миграционным проблемам, нет сбалансированной, ясной, целенаправленной политики.

8 Составлено по: Численность и миграция населения Российской Федерации в 2000 году (Статистический бюллетень)/Государственный комитет Российской Федерации по статистике,- М., 2001.- С. 33.