Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия: Эколого-географические основы тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 11.00.11, кандидат географических наук Гулгонов, Валерий Енжапович

• Гулгонов, Валерий Енжапович
• кандидат географических наук
• 1998

Оглавление диссертации кандидат географических наук Гулгонов, Валерий Енжапович

Оглавление

Ведение

Глава I. Становление системы государственного управления

природопользованием

- современное состояние взаимодействия природы и общества

- развитие системы регулирования и государственного управления природопользованием

Глава И. Экологическая ситуация в современной Бурятии

- водная среда

- воздушный бассейн

- земельный фонд

- лесные ресурсы

- отходы производства и быта

Глава III. Опыт разработки правового механизма и государственного контроля в решении природоохранных проблем

Глава IV. Совершенствование экономических методов управления природопользованием и природоохранной деятельностью

- финансирования природоохранных мероприятий

- система платного природопользования

- платежи за загрязнение окружающей природной среды

Глава V. Пути совершенствования системы государственного регулирования природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям

- особо охраняемые природные территории

- Тункинский природный национальный парк

- опыт разработки новых методов управления природопользованием на примере Мухоршибирского района

Заключение

Литература

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Государственное регулирование и управление природопользованием в Республике Бурятия: Эколого-географические основы»

Введение.

Современные масштабы хозяйственного освоения природных ресурсов, а также обусловленные этим негативные последствия воздействий на природную среду в Республике Бурятия требуют принятия серьезных мер по оптимизации этих процессов.

Промышленно-производственный потенциал Республики Бурятия, ориентированный в период командно-административной системы управления на удовлетворение общегосударственных интересов и освоение сырьевых ресурсов, а также нужд военно-промышленного комплекса столкнулся, с необходимостью обеспечения устойчивого производства продукции в изменившихся экономических условиях. Поэтому обозначилась некоторая неопределенность в дальнейшем функционировании многих промышленных объектов в переходный к рыночным отношениям период, когда преобладающее значение придается поиску выходов на конкурентно способный уровень производства.

В этих условиях особое значение приобретает государственное регулирование охраны природы и рационального использования природных ресурсов. Сложность этой проблемы связана с необходимостью, с одной стороны, ограничений хозяйственной деятельности, а с другой, стимулирования развития эколого-безопасной экономики. Поиск такой "золотой" середины есть фундаментальная научная проблема наших дней, которая развивается в концепции устойчивого развития общества (Моисеев, 14).

Как известно, после конференции в Рио-де-Жанейро (1992) принято решение о разработке стратегии устойчивого развития для всех стран, подписавших ее итоговые документы. В России наряду с общей стратегией разрабатываются региональные документы такого рода. И в этом отношении Байкальский регион представляет несомненный интерес.

За последнее десятилетие для этой территории разработаны :

- "Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал" (ТерКСОП);

- "Генеральная концепция развития производительных сил на территории бассейна оз.Байкал";

- "Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна оз.Байкал" и другие документы.

Однако большая часть этих документов подготовлена еще в условиях централизованной системы управления и, несмотря на ценность научных сведений, их эффективность сегодня явно недостаточна для решения конкретных задач. Ситуация еще более осложняется обилием контролирующих органов и независимых хозяйствующих субъектов в природопользовании.

Все это ставит задачу оптимизации системы государственного управления природоохранной деятельностью в соответствии с условиями переходной экономики. Для реализации указанной задачи необходимо выполнение большого объема исследований, касающихся оценки природных ресурсов, правовых и экономических условий развития эколого-безопасной экономики, других аспектов государственного регулирования природной деятельности, а также усиления роли общественности в решении экологических проблем.

Поэтому в рамках данного исследования оказалось возможным выяснить пути и направления эволюции форм и структуры государственного регулирования природопользования, основных задач и функций системы государственного регулирования, обосновать пути эколого-географического воплощения региональной экологической политики, выявить формы воздействия рыночных отношений на решение экологических проблем.

Информационную базу работы составили картографические и отчетные материалы специализированных служб контроля и регулирования отдельных сфер природопользования, статистические и историко-архивные документы, литературные данные, а также ежегодные аналитические доклады,

характеризующие состояние природной среды и природоохранную деятельность в Республике Бурятия, результаты анализа реализации многих государственных программ, международных проектов, выполненных в составе временных творческих коллективов с участием институтов СО РАН, Госкомприроды Бурятии, Иркутской и Читинской областей, общественных организаций.

В разработке и изложении отдельных проблем автор пользовался теоретическими и методическими принципами В.С.Преображенского, Т.Г.Руновой, В.М.Котлякова, А.Г.Исаченко, В.С.Михеева, Ю.М.Семенова, Ю.П.Михайлова, И.П.Герасимова и других географов, экологов, экономистов.

Основу методологии и методов исследования составляют сравнительно-описательный, статистический, аналитический, историко-географический, картографический и другие методы анализа и синтеза.

Научная новизна работы может быть изложена в следующих чертах: •произведен анализ эволюции структуры и функций государственного управления природопользованием в Республике Бурятия;

•дана эколого-географическая оценка состояния окружающей природной среды и обоснована необходимость создания системы ее мониторинга;

•раскрыты структура и компетенции сложившегося правового и экономического механизма природопользования;

•разработаны пути совершенствования системы государственного регулирования природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям.

Практическая значимость работы определяется стремлением автора обосновать необходимость рассмотрения вопросов и совершенствования принимаемых решений в области рационализации природопользования в республике.

Апробация работы. Основные научные положения и результаты исследований были предметом неоднократного обсуждения на международных

и общероссийских научных конференциях и симпозиумах.

При участии автора работы разрабатывался ряд государственных документов и программ, среди них:

- "Комплексная федеральная программа по обеспечению охраны озера Байкал и рационального использования природных ресурсов его бассейна";

- Проект Закона РФ "Об охране оз.Байкал";

- Законы Республики Бурятия: "О лесе", "О недрах", "О воде", "О животном мире", "Об охоте и охотничьем хозяйстве", "О туризме", "Об охране окружающей природной среды";

- Договоры, соглашения, постановления Правительства Республики Бурятия в области охраны окружающей среды и рационального использования природных ресурсов.

Автором данной работы разработана и внедрена также структура Экологического Совета при Правительстве Республики Бурятии, которая работает с 1992 года, разработана система, структура организации работы Единого экологического фонда республики, работающая уже в течение семи лет.

Автор данной работы участвовал в разработке и является в республике руководителем проектов Глобального экологического фонда "Сохранение биологического разнообразия в Российской Федерации" и ТАСИС "Укрепление государственной службы в Байкальском регионе", возглавляет редакционную коллегию "Красной Книги Республики Бурятия".

Под редакцией автора данной работы опубликован научный доклад "Экологические проблемы Байкала и Республики Бурятия" - М. РЭФИА, 1996г. - 217 с. и много других работ, всего опубликовано их 9.

Структура и объем работы. Диссертационный материал изложен во введении и 5 главах заключения, представляя 173 страницы машинописного текста, содержит 40 таблиц и приложения. Список использованной литературы включает 73 наименования.

Глава I. Становление системы государственного управления природопользованием

1. Современное состояние взаимодействия природы и общества

XX век оказался веком разительных экономических и экологических изменений наряду с сильнейшими социальными и политическими потрясениями.

К началу XX века человечество пришло с экономикой, производившей валовой мировой продукт в объеме 60 млрд. долларов в год. Этот экономический потенциал был создан за все время существования человека. А к концу XX столетия (1980-1990 годы) экономика планеты создавала такой продукт всего за один день (Environmentally... 1991 г.). Это означало, что в глобальной экосистеме, конечной по всем параметрам, возникла хозяйственная подсистема, которая за одно столетие выросла в сотни раз и продолжает интенсивно расти по экспоненте. Также быстро росло население Земли.

Никакого другого источника для роста, кроме потребления ресурсов биосферы, у хозяйственной подсистемы нет. Рост возможен только за счет разрушения природной среды.

Шаг за шагом в XX веке со все большим ускорением шло последовательное расширение хозяйственной подсистемы и вытеснение природных систем.

Изменение хозяйственной подсистемы и глобальной экосистемы (Экологические проблемы... 1997г., М. МПЭПУ)

Табл. 1.1.

Показатели Начало XX века Конец в XX в. 1980-1990 г.г.

Валовой мировой продукт, млрд. долл. 60 2000

Численность населения, млрд. чел. 1 5

Потребление пресной воды, куб. км. 960 4000

Рост площади пустынь, млн. га. Площадь, нарушенная хозяйственной деятельностью на суше % 20 +156 60

Если в начале века экономический рост ограничивался нехваткой человеческого ресурса, то постепенно роль главного ограничителя перешла к недостатку природных ресурсов. Сейчас совершенно очевидна избыточность человеческого ресурса и недостаточность экологического ресурса, который оказался невосполнимым.

Основную часть своего пути в этом столетии человечество прошло, строя свое хозяйство за счет экстенсивных факторов. И только в последние годы наиболее развитые страны перешли к интенсивному способу хозяйствования. Причиной тому явились, с одной стороны, нехватка ресурсов, а с другой -деградация и загрязнение окружающей среды. Все это отрицательно стало воздействовать на экономику и потребителя, обнаружившего, что у него отнимают принадлежащую ему по праву чистую и устойчивую окружающую среду. Уже сейчас в развитых странах, перешедших на преимущественное использование интенсивных факторов роста производства продукции, стали видны его пределы.

Например, сокращение потребления жидкого топлива каждым автомобилем уже компенсировано увеличением их числа. Соответственно, повышение эффективности двигателей и технические приспособления снизили массу загрязняющих веществ, выбрасываемых в среднем одним автомобилем, но это не привело к уменьшению загрязнения окружающей среды автомобильным транспортом в целом. Более того, оно возросло за счет роете,, парка автомобилей.

Таким образом, переход на более интенсивные, ресурсо- и энергосберегающие технологии не приводит к заметным снижениям темпов деформации окружающей среды, так как скорость повышения эффективности продукции практически отстает от роста ее объема.

Особенно быстро экономика росла в последние десятилетия, что привело к еще более значительным глобальным изменениям окружающей среды.

Каковы же тенденции изменения окружающей среды в 1972-1992 г.г. (Экологические проблемы... 1997 г.)

- Сокращение площади естественных экосистем происходило со скоростью 0,5-1% в год на суше, к началу 1990-х годов их сохранилось около 40%.

- Потребление первичной биологической продукции выросло на 40%.

- Рост концентрации парниковых газов в атмосфере от 0,1 % до 1-2% ежегодно.

- Сокращение площади лесов происходило со скоростью от 117 (1980г.) до 180 тыс. кв. км. (1989г.).

- Опустынивание. Темпы расширения площади пустынь составляет 60 тыс. кв. км в год, растет площадь техногенного опустынивания.

- Деградация земель. Рост эрозии, снижение плодородия, накопление загрязнителей, закисление и засоление.

- Повышение уровня океана на 1 -2 мм в год.

- Быстрое исчезновение биологических видов.

- Качественное истощение вод суши из-за роста объемов сточных вод, точечных и площадных источников загрязнения, числа поллютантов и их концентрации.

- Накопление в средах и организмах поллютантов, рост их массы и числа, рост радиоактивности среды.

- Ухудшение качества жизни, рост заболеваний, связанных с загрязнением окружающей среды.

Если человечество будет развиваться тем же путем, то следствием станут резкое возрастание численности населения, изменения окружающей среды и необратимые изменения в биосфере, которые приведут к непредсказуемым отрицательным последствиям вплоть до исчезновения человека как вида.

Таким образом, можно сделать вывод о том, что в сложившейся ситуации крайне необходима координация усилий в деле сохранения окружающей среды всех стран планеты и регламентация природопользования на глобальном, государственном, региональном и местном уровне.

2.Развитие системы регулирования и государственного управления

природопользованием

Исторически так сложилось в России, что по мере возникновения экологических проблем принимались решения о создании тех или иных государственных органов в целях регулирования природопользования.

Необходимость регулирования использования лесных ресурсов 200 лет тому назад привела к созданию государственной службы по лесному хозяйству, по мере возникновения проблем по организации и ведению охоты на диких животных в царской России был создан Правительственный департамент по охотничьему хозяйству, развитие горнодобывающей промышленности привело к необходимости создания государственных органов горнотехнического контроля. Угроза численности соболя в Сибири способствовала организации в 1916 г. первого государственного заповедника в России - Баргузинского.

Становление системы государственного управления природопользованием имеет в России свои традиции.

Организация рационального природопользования и контроль за его методами и эффективностью и составляют задачи органов управления природопользованием в России и в Республике Бурятия в том числе.

Кратко рассмотрим систему управления природопользованием, которая сложилась в СССР и действует в России на современном этапе.

Общее государственное управление природопользованием осуществлялось ранее Советом Министров СССР, Советами Министров союзных и автономных республик, исполнительными комитетами Советов народных депутатов. Исполнительные органы производили разработку и осуществление мероприятий по охране окружающей среды и рациональному использованию природных ресурсов, государственное управление и контроль в области

природопользования в пределах своих территорий, одновременно выполняя контрольно-распорядительные функции по определенному кругу вопросов.

В связи с отсутствием соответствующего хозяйственного механизма, а также экономических методов воздействия на ресурсопользователей, исполнительные органы не могли в этот период обеспечить полноту выполнения природоохранных мероприятий. Характерным для этой системы управления была чрезмерная раздробленность элементов природопользования между отдельными министерствами и ведомствами, где преобладали отраслевые интересы.

Созданные в недрах отраслевых министерств и других органов, природоохранные структуры обеспечивали в той или иной мере разработку и контроль в области рационального использования и охраны природных ресурсов. Один и тот же природный объект оказывался подконтрольным различным органам управления. Так, контроль за качеством водных источников, помимо органов системы министерства мелиорации и водного хозяйства, осуществляли также Госкомгидромет СССР - наблюдение и контроль за уровнем загрязнения поверхностных источников; Мингео СССР -контроль подземных вод; Минздрав СССР - государственный контроль за проведением мероприятий по ликвидации и предупреждению загрязнения поверхностных и подземных вод для обеспечения нормативного санитарно-гигиенического качества; Минрыбхоз СССР - контроль за соответствием качества поверхностных вод рыбохозяйственным требованиям (Бабич, Григорьев, 1987).

Подобная система приводила к дублированию работы органов управления, неэффективно использовались средства измерения и контроля, препятствовала установлению методического единства измерений и анализа. Практически вся информация по вопросам природопользования была недоступной для средств массовой информации. Как показывает практика прошлых лет, в начале 80-х годов действующая система управления не могла обеспечить требуемый уровень рациональности использования и воспроизводства природных ресурсов. Поэтому в 1988 г. была создана система союзно-республиканских комитетов охраны природы. В компетенцию Государственного комитета СССР по охране природы были переданы функции разработки и проведения единой научно-технической политики по охране и рациональному использованию природных ресурсов. Централизация природоохранных функций в едином органе управления усилила его позиции, но одновременно привела к углублению нарушений целостного подхода к управлению природным1 ресурсами.

Это проявилось в том, что имело место совмещение функций главного контролера и главного пользователя природными ресурсами, что ярко было выражено в сфере водопользования, охотничье-промысловых, лесных и других ресурсов.

В 1991 г. реформа управления природопользованием по ряду известных

причин продолжалась по пути усиления роли Государственного комитета России по экологии и природопользованию посредством его преобразования в Министерство экологии и природопользования России, в его структуру был включен ряд отраслевых комитетов по видам природных ресурсов.

1993 г. ознаменовался преобразованием Министерства экологии и природных ресурсов в Министерство охраны окружающей среды и природных ресурсов с выделением отдельных отраслевых комитетов.

По аналогии с союзно-республиканскими структурами по управлению природными ресурсами поспешные преобразования имело место на региональном уровне, когда местные органы управления не успевали адаптироваться к требованиям и циркулярам вновь создаваемых природоохранных ведомств.

Практика подобных преобразований показывает, что до сего времени как на республиканском, так и на региональном уровнях не определена адекватная структура управления природопользованием.

История развития природопользования и формирование органов контроля за его эффективностью в Республике Бурятия неразрывна связана с решением байкальской проблемы.

А.К.Тулохонов (1996), рассматривая исторический аспект байкальской проблемы условно выделяет три этапа:

1) этап экстенсивного развития экономики (середина 5 Ох и первая половина 70-х годов);

2) этап появления кризисных явлений (вторая половина 70-х и 80-е годов);

3) этап перехода к новой политической и экономической ситуации (начало 90-х годов и по настоящее время).

Первый этап характеризуется развитием аграрного природопользования в бассейне озера, когда подвергались хозяйственному освоению целинные и залежные земли Западного Забайкалья, шло завершение строительства Иркутской ГЭС, приведшее к резкому подъему уровня озера Байкал, последствия которого ощущаются в настоящее время. В этот же период началось строительство целлюлозно-бумажных предприятий на берегах Байкала. Возникли первые серьезные экологические проблемы и для их решения руководство страны приняло ряд директивных документов.

Наиболее значимым среди них было Постановление Совета Министров СССР от 21 января 1969 г. N 52 "О мерах по сохранению и рациональному использованию природных комплексов бассейна озера Байкал," в котором в границах водосборной площади (в пределах СССР) вводился особый режим природопользования, со всеми вытекающими из него запретительными и предупредительными требованиями к функционирующим и проектируемым предприятиям.

В развитие этого документа, в целях его детализации в ноябре 1973 г. Минводхоз СССР утвердил "Временные правила охраны вод озера Байкал и естественных ресурсов его бассейна."

Более ужесточенные требования к развитию производительных сил в Байкальском регионе были предъявлены в Постановлении ЦК КПСС и СМ СССР от 21 июля 1977 г. "О мерах по дальнейшему обеспечению рационального использования природных богатств бассейна озера Байкал", согласно которого к 1985 г. предлагалось полностью прекратить сброс неочищенных сточных вод в водоемы и максимальное сокращение воздушных выбросов.

Предпринятые правительством действия сыграли определенную положительную роль в сохранении природных комплексов региона, хотя многие важнейшие вопросы природоохранного значения оставались нерешенными, т. к. крупные мероприятия не были в полной мере профинансированы и освоение средств предприятиями республики оказалось не под силу.

На втором этапе, в результате дальнейшего развития производительных сил в Республике Бурятия, продолжались кризисные явления в природной среде, они стали нарастать, что было связано со строительством Байкало-Амурской магистрали, а также ряда крупных промышленных объектов (завод металлических мостовых конструкций, завод "Бурятферммаш", фабрика верхнего трикотажа, Гусиноозерская ГРЭС и животноводческие комплексы по производству молока, свинины, птицы).

Строительство БАМа сопровождалось серьезным нарушением природного комплекса на Северном Байкале, выбросы Гусиноозерской ГРЭС на 30% увеличили количество загрязняющих веществ, поступающих в атмосферу, крупные животноводческие комплексы стали загрязнять почву и поверхностные воды.

Для регулирования процесса природопользования было принято постановление ЦК КПСС и СМ СССР от 13 апреля 1987 г. N 434 "О мерах по дальнейшему обеспечению рационального использования природных богатств бассейна озера Байкал в 1987-1995 гг.". Данным Постановлением предусматривалось строительство большого количества природоохранных объектов: вводились нормы воздействия на экосистему Байкала, предполагалась реконструкция и перепрофилирование Байкальского целлюлозно-картонного комбината и Селенгинского целлюлозно-картонного комбината, перевод на электротеплоснабжение населенных пунктов байкальского побережья и много других природоохранных мероприятий.

Реализация этого постановления подкреплялась его широким и глубоким научным сопровождением, основными документами которого были:

1. "Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна оз.Байкал (ТерКСОП)" (утверждена Президиумом Совета Министров РСФСР 14 апреля 1990 года), заложившая научные основы программы решения байкальской проблемы в целях неограниченного во времени сохранения и воспроизводства уникальной экосистемы и генофонда Байкала.

2. "Генеральная концепция развития производительных сил на территории

бассейна озера Байкал", в которой было обращено внимание на неравномерность размещения производственного потенциала с выявлением конфликтных ситуаций в развитии непроизводственной и социальной сферы с характерным ухудшением природной среды.

В концепции указано, что преодоление сложившихся кризисных явлений во взаимоотношениях развития производительных сил и природы возможно посредством более рационального использования природных ресурсов, доведения качества производимой продукции до мирового уровня, прекращения сброса вредных веществ в озера, а также улучшения состояния экосистемы озера Байкал.

3. "Нормы допустимых воздействий на экологическую систему озера Байкал", где были отражены требования к экологической паспортизации всех производственных объектов, регламентация сбросов и выбросов загрязняющих веществ, нормирование промыслового освоения биологических ресурсов.

Не случайно, в этот же период было полностью прекращено строительство Забайкальского апатитового завода. Определенным достижением в мировой практике целлюлозно-бумажной промышленности являлось внедрение на Селенгинском ЦКК системы замкнутого водопользования.

Между тем, в результате начавшейся экономической реформы многие ценные положения природоохранного направления этого постановления остались не реализованными.

Современный третий этап означает переход к рыночным отношениям во всех сферах природопользования Байкальского региона, в том числе и в Республике Бурятия.

Правительство Российской Федерации разработало с участием региональных специалистов и приняло в 1994 г. Федеральную "Комплексную программу по обеспечению охраны и рационального использования природных ресурсов бассейна озера Байкал".

Этот документ состоит их трех частей:

1. Экологическая стратегия развития региона;

2. Экономическая стратегия развития региона;

3. Механизм реализации программных решений.

Основные целевые задачи по совершенствованию природопользования во многом совпадают с требованиями проекта Закона о Байкале.

Как достижение в природоохранной деятельности третьего периода следует отметить, что:

1) сформулированы основные направления устойчивого развития региона, чего не было во всех предыдущих директивных постановлениях;

2) установлены границы водоохранной зоны Байкала, требующей особого режима природопользования;

3) выявлены территории высокого уровня загрязнения природной среды;

4) разработаны основные направления природоохранной деятельности в бассейне Байкала.

Особенностью третьего периода является то, что в условиях нарождающихся рыночных отношений, перераспределения собственности пришли в упадок многие крупные предприятия, а образующиеся малые предприятия не могут осуществлять в полной мере природоохранные мероприятия и все это происходит в условиях резкого сокращения государственных дотаций на экологические цели.

Основываясь на трех этапах развития Байкальской проблемы, рассмотрим становление органов управления природопользованием.

В период этапа экстенсивного развития (середина 50-х- середина 70-х) в Бурятии образуется ряд отраслевых ведомств, как Министерство лесного хозяйства, Геологоуправление, Управление охотничьего хозяйства, естественно, в их задачи наряду с сельскохозяйственными и промышленными предприятиями входило освоение природных ресурсов, велись крупномасштабные геологоразведочные работы в Восточных Саянах, на Севере республики и Прибайкалье.

На этапе появления кризисных явлений (вторая половина 70-х и 80-е годы) в стране и в республике появляется необходимость усиления контроля за использованием природных ресурсов и охраны природы. Так, в середине 70-х годов в Бурятии выделяется из состава Минводхоза республики и организовывается самостоятельное Забайкальское бассейновое управление, основными задачами которого становятся контроль за загрязнением поверхностных вод и озера Байкал, образовываются 4 специализированные лаборатории, которые ведут контроль за работой очистных сооружений. В конце этого периода, 1 сентября 1988 г. Указом Президиума Верховного Совета Бурятской АССР образовывается Государственный комитет Бур.АССР по охране природы, который с начала образования и по сегодняшний день входит в структуру и состав Правительства Бурятии.

Современная структура органов управления природопользованием в России выглядит следующим образом:

- общегосударственные органы, призванные реализовывать централизованный подход к решению задач природопользования - это Госкомэкологии РФ, Госкомитет по гидрометеорологии, Министерство здравоохранения, Министерство сельского хозяйства и продовольствия, Министерство природных ресурсов, Департаменты и службы лесного, рыбного и охотничье-промыслового хозяйства, а также различного уровня природоохранительные комиссии (в т.ч. Байкальская), находящиеся традиционно в столице и разрабатывающие политику, методологию природопользования;

- межотраслевые, межрегиональные и территориальные органы, призванные выполнять основные функции в управлении природопользованием - это Госкомитеты по охране природы, Комитеты по природным ресурсам, Минсельхоз, Республиканский, Забайкальский, Иркутский центры по гидрометеорологии, в ведении которых находятся вопросы качества

окружающей среды и рационального использования природных ресурсов;

- специальные региональные органы, задача которых заключается в управлении и организации воспроизводства отдельных природных ресурсов: Байкалрыбвод, Управления по охране и рациональному использованию охотничье-промысловых животных, Госкомитеты по земельной реформе и землепользованию, Госавтоинспекции, Службы Госсанэпиднадзора, Госгортехнадзора и т.д.;

- местные отраслевые органы, призванные обеспечивать выполнение эколого-экономических требований и регламентации хозяйственной деятельности - это соответствующие подразделения министерств и ведомств, районные отделения управляющих структур.

Сложившаяся структура управления природными ресурсами в Республике Бурятия приведена на рис. 1.

Анализ данной структуры показывает, что каждый республиканский орган, участвующий в управлении природопользованием имеет сложную схему взаимоотношений с федеральными, республиканскими и местными органами государственной власти и управления. В силу возложенных обязанностей они тесно взаимодействуют между собой, также в нынешних условиях природопользования вступают в конкретные правовые отношения с отдельными природопользователями - юридическими, физическими лицами и гражданами.

В такой системе взаимоотношений возникают определенные противоречия.

Во-первых, в трудных экономических условиях органы исполнительной власти на местах и отдельные природопользователи стараются с наименьшими затратами использовать природные ресурсы, вопросы охраны природы все пытаются отнести на второй, будущий срок, ибо природоохранные мероприятия требуют больших дополнительных затрат, порой правительственные органы и местные администрации издают постановления и распоряжения, противоречащие природоохранному законодательству.

Во-вторых, отраслевые органы управления природопользованием, определяя лимиты, размеры и место использования природных ресурсов, сами же осуществляют контроль за использованием этих ресурсов.

Например, Минлесхоз РБ определяет размеры и место проведения рубок леса и затем осуществляет контроль за его заготовкой, Байкалрыбвод выдает лимиты на вылов рыбы и одновременно осуществляет контроль за рыболовством, к таким же органам можно отнести Управление охотничьего хозяйства и Госкомзем.

В-третьих, каждый орган управления действует в рамках собственных отраслевых инструкций и положений. Каждый федеральный орган пытается в Правительстве добиться для себя исключительных полномочий и претендует на полную самостоятельность.

К примеру, в действиях трех органов: Минлесхоза, Госкомзема и

Структура природохранных органов РФ и РБ

Управления охотничьего хозяйства эти противоречия проявляются очень наглядно.

Минлесхоз считает себя полным хозяином на землях Гослесфонда, а Госкомзем в силу своих полномочий претендует на управление и этими земельными ресурсами: по положениям Минлесхоза все, что находится в составе лесного фонда, находится в ведении лесников, поэтому, они претендуют на регулирование вопросов по части использования животного мира обитающего в лесах, служба охотничьего надзора считает этот вопрос только своей и исключительной прерогативой.

В-четвертых, наличие такого количества контролирующих органов приводит к дублированию. Один пример, вопросы использования водных ресурсов, охраны вод отнесены к компетенции служб Госкомэкологии, Госсанэпиднадзора, Комитета природных ресурсов, Гидромета и Байкалрыбвода. Природопользователю, в данном случае, водопользователю, приходится свои действия согласовывать с требованиями 5 самостоятельных органов, подавать одни и те же материалы в несколько организаций.

В отдельных случаях природопользователь, заручившись разрешением одного органа, начинает действовать, заведомо, зная, что в другом месте соответствующего разрешения он не получит, следовательно, он начинает нарушать условия природопользования.

Таким образом, рассмотрение вопроса становления системы государственного управления природопользованием позволяет сделать следующие выводы:

- стремительный рост экономики в последние десятилетия привели к значительным глобальным изменениям окружающей среды;

- современные масштабы и тенденции развития природопользования несовместимы с общими интересами человечества и требуют глобального (международного) государственного и регионального управления и координации;

- система и структура органов управления природопользованием в Бурятии развивалась и видоизменялась в зависимости от решения проблем использования природных ресурсов;

- структура органов государственного управления должна отражать структуру реальных проблем и противоречий природопользования на соответствующей территории.

Заключение диссертации по теме «Охрана окружающей среды и рациональное использование природных ресурсов», Гулгонов, Валерий Енжапович

Заключение

Представленные в данной работе анализ опыта организации государственного управления природопользованием, улучшения экологической обстановки и факторов, влияющих на состояние окружающей природной среды Бурятии, опыт разработки правового механизма и государственного контроля в решении природоохранных проблем, анализ действенности экономического механизма природопользования, пути совершенствования системы государственного регулирования природопользования в условиях перехода к рыночным отношениям убеждают в необходимости сохранения и усиления принципа государственного централизованного управления хозяйственным освоением, охраной и воспроизводством природных ресурсов. Это очень важная часть государственной региональной политики.

Об этом же свидетельствуют существующие в большинстве стран мира общенациональные государственные органы централизованного управления, где на региональном и местном уровне представлены структуры отраслевого и административно-территориального управления.

Все большую значимость и приоритетность приобретает экосистемный подход в природохозяйственной деятельности как средства обеспечения необходимого равновесия всех природных комплексов и устойчивого использования природных ресурсов. Между тем, в исследуемом нами регионе экосистемный подход до сего времени остается еще благим пожеланием, где преобладающим в процессах природопользования вообще, а в частности, в системе управления остается отраслевой и ресурсный подход.

Исследования, проведенные по указанным проблемам, на примере Республики Бурятия и Байкальского региона, практический опыт исследователей в деле государственного управления природопользованием позволяют сделать следующие выводы:

- учитывая состояние окружающей природной среды, накопившиеся природоохранные проблемы, в условиях перехода к рыночной экономике в период перераспределения собственности, роль и необходимость усиления государственного управления природопользованием возрастает;

- для усиления роли государства в управлении рациональным природопользованием появляется настоятельная необходимость совершенствования экономического и правового механизма регулирования природопользования на федеральном и региональном уровне;

- существующая система и структура государственных органов управления природными ресурсами и охраны окружающей природной среды далеки от совершенства, носят сугубо отраслевой характер, ведомственные интересы не позволяют проводить единую политику рационального природопользования;

- недостаточная правовая обеспеченность в области управления природопользованием толкает на поиск новых подходов в деле координации действий государственных, научных и общественных организаций, активного международного сотрудничества.

Практическая значимость исследований и опыта государственного управления природопользованием могли бы выразиться в использовании опыта организации работы экологического фонда Бурятии, экологического совета при Правительстве республики, возможности создания и организации работы комитетов по управлению природными ресурсами на местном, районном уровне.

Список литературы диссертационного исследования кандидат географических наук Гулгонов, Валерий Енжапович, 1998 год

Литература

1.Анненков В.В. О теоретических основах историко-географических исследований природопользования. В сб. "Географо-экономические аспекты экономического и социального планирования. JL, изд. ГО СССР, 1980.

2.Антипов А.Н., Кравченко В.В. Проект ландшафтного планирования бассейна р.Голоустной. Рукопись. Иркутск, фонды ИГ СО РАН, 1985.

3.Арский Ю.М., Данилов-Данильян В.И., Залиханов М.Ч., Кондратьев К.Я., Котляков В.М. Лосев К.С. Экологический проблемы: Что происходит, кто виноват и что делать? 1997 г. М. МПЭПУ.- 332 с.

4.Асалханов И.А. Сельское хозяйство Сибири конца XIX- начала XX в. Новосибирск: Наука, 1975.

5.Бабич Б.И., Григорьев Е.Г. Охрана и рациональное использование водных ресурсов. М., Знание, 1987.

6.Бачинский Г.А., Мамонтов В.И., Марков Ю.Г. и др. Социально-экологические системы как объект управления. Новосибирск: Наука, Сиб. отд-е, 1990.

7.Буслов С.П. Комплексная медико-географическая характеристика рекреационных условий Бурятской АССР. Иркутск, фонды ИГ СО РАН, 1984.

8.Буру ев Т.Т. Специализация хозяйств скотоводческой зоны Бурятской АССР. Улан-Удэ, Бургиз, 1974.

9.Викулов В.Е. Режим особого природопользования. Новосибирск: Наука, 1982.

Ю.Воробьев В.В. Проблемы охраны природы и устойчивого развития России// Г и ПР, 1996, N L

П.Воробьев В.В. , Снытко В.А.Географические аспекты устойчивого развития // Г и ПР, 1996, N 3.

12.Восточная Сибирь. Экономико-географическая характеристика. М., Географгиз, 1963.

13.Воробьев А. Байкальскому заповеднику - десять лет. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1979, N 12.

14.Грачев М.А., Тулохонов А.К., Гулгонов В.Е. Экологическая паспортизация предприятий Байкальского региона. Мат-лы Всероссийской конференции по экологическому развитию Сибири. Секция "Экология и здоровье". Новосибирск, 1993.

15.Григорьев Е.Г. Хозяйственный механизм территориального водопользования. М., Наука, 1994.

16.Гусев O.K. Байкал и его заповедники. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1982, N 1.

17.Глухов В.В., Лисичкина Т.В., Некрасова Т.П. Экологические основы экологии. Санкт-Петербург, 1995.

18.Дорст Ж. До того, как умрет природа. М., 1968.

19.Доклад о состоянии окружающей природной среды и природоохранная деятельность в Республике Бурятия (по состоянию на 01.01.95г.). Улан-Удэ; Госком. по экологии и природопользованию РБ, 1995.

20.Доклад о состоянии окружающей природной Среды и природоохранная деятельность в Республике Бурятия в 1995 году. Улан-Удэ; Госком. по экологии и природопользованию РБ, 1996.

21.Доклад о состоянии окружающей природной Среды и природоохранная деятельность в Республике Бурятия в 1996 году. Улан-Удэ: Госком. по экологии и природопользованию РБ, 1997.

22.Думова И.И. Социально-экономические основы управления природопользованием в регионе. Новосибирск: "Наука", Сибирская издательская фирма РАЛ, 1996.

23.Жигж С., Шагжиев К.Ш., Атутов A.A. и др. Природное зонирование биосферного заповедника Богда-Ула. Рукопись. Фонды Института географии и мерзлотоведения АН Республики Монголия. Улан-Батор, 1991.

24.Забелина Н.М. Национальный парк.- М. Мысль, 1987.- 171 с.

25.Закон Российской Федерации. Об особо охраняемых природных территориях. м.5 1995.

26.3акон Российской Федерации. Об охране окружающей природной Среды. М., 1992.

27.3архина Е.С., Каракин В.П. Адаптивное землепользование: Понятия, истоки, принципы. Владивосток: ДВНЦ АН СССР, 1986.

28.Ишмуратов Б.М. Географические аспекты организации сельскохозяйственного производства // Сибирь: проблемы комплексного развития.- С-Петербург, "Новизна", 1993.

29.Ишмуратов Б.М. Ландшафтно-географические проблемы оптимизации природопользования и охраны окружающей среды// Региональные особенности рационального природопользования и охраны среды: - Иркутск, 1980.-С. 5-19.

30.Ишмуратов Б.М. Территориальная организация природопользования в таежных районах // Г и ПР, 1994, N 4.

31 .Комплексная оценка территории Тункинского природного национального парка. Улан-Удэ, 1995.

32.Комплексная программа политики землепользования для Российской территории бассейна озера Байкал (проект "Д". Дэвиса"), 1993.

33.Ландшафты. Нагрузка. Норма. М., 1990.

34.Мартынов A.B., Рященко C.B., Белов A.B. и др. Природопользование и охрана Среды в бассейне Байкала. Новосибирск: Наука Сиб. отд-е. 1990.

35.Материалы комиссии Куломзина для исследования землевладения и землепользования в Забайкальской области. Сиб. 1898.

36.Маликов М.П. Национальный парк: Каким ему быть? Правда Бурятии. 1987. 9 января.

37.Меллуме А, Национальный парк - система многофункциональная. Журн. "Охота и охотничье хозяйство, 1988,N 5.

38.Михеев B.C., Ряшин В.А. Ландшафты юга Восточной Сибири. Карта

1:1500000. М.,ГУГК, 1977.

39.Моткин Г.А. Основы экологического страхования. М., 1996.

40.Нормы допустимого воздействия на экологическую систему озера Байкал (на период 1987-1995гг.). Основные требования. Новосибирск, 1987.

41.Охрана ландшафтов. Толковый словарь. Изд-во "Прогресс", М., 1982.

42.0храна ландшафтов и проектирование. М., 1982.

43 .Перспективная схема развития туризма в бассейне озера Байкал. ЦНИИЭП торгово-бытовых зданий и туристических комплексов. М., 1988.

44.Постановление Совета Министров РСФР - 282 от 27 мая 1991.

45.Постановление Совета Министров Республики Бурятия N 57 от 25 февраля 1991.

46.Положение о национальном парке "Баварский лес". Рукопись, 1989.

47.Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе в 1995 г. (Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу, 1995). М., 1996.

48.Проблемы охраны озера Байкал и природопользования в Байкальском регионе в 1994 г. (Ежегодный доклад Правительственной комиссии по Байкалу, 1994). М., 1995.

49.Реймерс Н.Ф., Штильмарк Ф.Р. Особо охраняемые территории. М., 1978.

50.Соловьев А. Нужны региональные парки. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1987,N 7.

51.Скалон В.Н. Охотничье хозяйство в связи с проблемами охраны природы на Дальнем Востоке. В кн.: Материалы конференции по развитию производительных сил Дальнего Востока, 1961.

52.Сторчевой К.И. Национальные и природные. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1988, N7.

53.Территориальная комплексная схема охраны природы бассейна озера Байкал. Гипрогор. М., 1988.

54.Тулохонов А.К. Историко-географический подход к оценке аграрного природопользования в Байкальском регионе. Изд. ВГО, 1989, т. 121.

55.Тулохонов А.К. О принципах составления экологических паспортов сельскохозяйственных предприятий. Журн. "География и природные ресурсы". 1992, N3.

56.Тулохонов А.К. Байкальский регион: Проблемы устойчивого развития. Новосибирск: Наука, Сибирская издательская фирма РАН, 1996.

57.Чижова В. Национальный или природный. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1988, N 4.

58.Шагжиев К.Ш., Тулохонов А.К., Атутов А.А. и др. Тункинская котловина (природа-хозяйств-население). Улан-Удэ, фонды БИРП СО РАН, 1991.

59.Шалыбков A.M., Сторчевой И.В. Природные заказники. М., 1985.

60.Швебс Г.И. адаптивная (интегративная) география. Постановка вопроса. Изв. АН СССР Сер.Географическая. 1991, N 2.

61.Штильмарк Ф.Р. Проблемы заказников Российской Федерации. Журн. "Охота и охотничье хозяйство", 1981, N 4.

62.Экологические проблемы Байкала и Республики Бурятия (Мат-лы к засед. Круглого стола "Байкал-памятник мирового природного наследия" в рамках Дней Бурятии в Москве). М., 1996.

63.Anntnnjv V.V. Historical aspects of the spatial organization of the population, economic activities and environment in the developing countries. In "Developing countries: problems of the spatial structure of economy (geographical aspects)". Proceelings of the II Polish-Soviet session Moskow, Institute of Geography AS USSR, 1978.

64.Baltik University course. (1996) A Sustainable Baltik Region. 10 booklets published by Uppsala University.

65.Baumol and Oates (1992) The Economics of the Environment. Edward Elgar Publishing Limited.

66.Field, B. (1997) Environmental Economics. An Introduction. Mc Grawhill.

67.Goudie, A. (1089), The Nature of the Environment. Frome.

68.Krishnan. R., J. Harris and N. Goodwin (1995) A Survey of Doubling Wealth Halving Resource Use. The New Report to the Club of Rome. Earthscan.

69.Milton, K. (1993), Environmentalism. The view from Anthropologe. 70.Sarre, p. Smith and E. Morris (1997) One World for One Earth. Saving the

Environment. Earthscan.

71.Spellerberg, I.F. (1994), Monitoring Ecological Change. Cambridg University Press.

72.Weizacker, E., A. Lovins and H. Lovins (1997) Factor Four, Doubling Wealth Halving Resource Use . The New Report to the Club of Rome. Earthscan.

73. Environmentally sustainable economic development: building on Brundtlend: UNESCO, 1991 - 100 p.