Формирование местных бюджетов в системе межбюджетных отношений тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Потапов, Алексей Павлович

• Потапов, Алексей Павлович
• кандидат экономических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Потапов, Алексей Павлович

ВВЕДЕНИЕ

1. ФИНАНСОВЫЕ ВЗАИМООТНОШЕНИЯ СУБЪЕКТОВ РФ

И МУНИЦИПАЛЬНЫХ ОБРАЗОВАНИЙ

1.1. Организация финансово-экономического взаимодействия регионального и местных бюджетов

1.2. Содержание процессов бюджетного регулирования в субъектах РФ 3 О

1.3. Определение бюджетной самостоятельности муниципальных образований

2. ИССЛЕДОВАНИЕ МУНИЦИПАЛЬНЫХ БЮДЖЕТОВ В СИСТЕМЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В РЕСПУБЛИКЕ МОРДОВИЯ

2.1. Оценка методов межбюджетного распределения финансовых ресурсов

2.2. Исследование механизма распределения финансовой помощи муниципальным образованиям

2.3. Сравнительный анализ финансовой базы муниципальных образований в Республике Мордовия и других регионах

3. СОВЕРШЕНСТВОВАНИЕ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ

В СУБЪЕКТАХ РФ

3.1. Перспективы развития межбюджетных отношений на субрегиональном уровне

3.2. Методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований

3.3. Обоснование способов разрешения бюджетных противоречий в субъектах РФ

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Формирование местных бюджетов в системе межбюджетных отношений»

Актуальность темы исследования. Реальность и эффективность ме-V, стного самоуправления определяются финансовыми ресурсами, имеющимися в распоряжении муниципальных образований. Местный бюджет активизирует хозяйственную деятельность, позволяет развивать инфраструктуру муниципального образования. Однако принятые за годы реформ правовые акты -Конституция Российской Федерации, Федеральный закон от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации», Бюджетный кодекс РФ не создали местному самоуправлению механизма реализации гарантий финансовой самостоятельности и независимости в процессе осуществления межбюджетных отношений.

Совершенствование межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации в настоящее время представляется чрезвычайно сложной проблемой. Актуальность ее объясняется рядом обстоятельств теоретического и практического характера. Если на уровне «федеральный центр - регионы» утверждена концепция реформирования межбюджетных отношений, определены принципы, на основе которых строятся взаимоотношения, то в субъектах Федерации отношения с муниципальными образованиями не урегулированы. Кроме того, степень дифференциации регионов, на территории которых находятся муниципальные образования, по экономическим услови-* ям, уровню жизни населения, уровню потребления товаров и услуг, производственному потенциалу и многим другим факторам формирования налогооблагаемой базы исключительно высока. При таких обстоятельствах определение всех условий межбюджетных отношений федеральным центром не является рациональным, а регионы в своей бюджетной и налоговой политике не всегда учитывают интересы местного самоуправления. В условиях необ-^ ходимости сохранения единого социального и экономического пространства на всей территории Российской Федерации проблема территориальной дифференциации приобретает все большую остроту.

Нормативные правовые акты и инициативы органов власти субъектов РФ по вопросам межбюджетных отношений содержат зачастую разнонаправленные предложения по предоставлению местным властям большей автономии, с одной стороны, и мер, направленных на ужесточение контроля за экономической политикой муниципальных образований со стороны региона, с другой. Действительно, эффективное развитие региональных и муниципальных финансов должно включать действия в обоих этих направлениях. Но до достижения их оптимального сочетания пока еще далеко. Очевидно, что система межбюджетных отношений существенно бы выиграла от законодательно установленной децентрализации налогово-бюджетных полномочий. В то же время особенности экономики регионов требуют, чтобы эта децентрализация сопровождалась дополнительными мерами по общему финансовому контролю, достижению целей социальной политики и созданию заинтересованности органов местного самоуправления в проведении рациональной и ответственной бюджетной политики. Это предполагает обеспечение реальной автономии и ответственности муниципальных властей. Долгосрочная стратегия финансового развития местного самоуправления должна быть направлена на постепенное повышение доли ресурсов, сосредоточенных в региональных и местных бюджетах, по мере формирования механизмов по более эффективному и ответственному управлению территориальными финансами, снижению социальной напряженности. Все это диктует необходимость комплексного научного исследования систем межбюджетных отношений на субрегиональном уровне.

Состояние изученности проблемы. Формирование теоретических и методологических основ межбюджетных отношений в России относится к началу 90-х годов прошлого века. В центре внимания большинства работ оказались, главным образом, вопросы общественных финансов и бюджетного федерализма как одного из элементов бюджетной системы. Общетеоретические вопросы функционирования муниципальных финансов и формирования бюджетного законодательства исследуются в работах JI.A. Дробозиной,

B.Г. Панскова, Е.В. Пономаренко, М.В. Романовского, М.И. Яндиева и других ученых. Проблемам бюджетов муниципальных образований посвящены работы О.В. Богачева, В.В. Болотина, Б.Г. Поляка, И.В. Подпориной, Л.И. Прониной, С.П. Солянниковой, С.Н. Хурсевича и других, а развитию межбюджетных отношений - труды С.С. Артемьевой, О.В. Берга, О.И. Бежаева, Т.В. Грицюк, А.Г. Игудина, Г.В. Курляндской, A.M. Лаврова,

C.В. Перфильева, И.В. Трунина, А.Н. Швецова и других ученых - экономистов.

Юридические аспекты формирования местных бюджетов, межбюджетных отношений исследуются в научных трудах представителей науки финансового права: О.Н. Горбуновой, М.В. Карасевой, Ю.А. Крохиной, Г.В. Петровой, С.Г. Пепеляева, Н.В. Герасименко, Н.И. Химичевой.

Вместе с тем продолжение реформирования финансовых основ местного самоуправления требует разработки единого методологического подхода к изучению межбюджетных отношений, введения четкого понятийного аппарата. Появление новых задач и инструментов в бюджетной политике (выравнивание уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, режим «отрицательных» бюджетных трансфертов и других) обусловливает значимость дополнительных теоретических исследований особенностей финансово-экономического взаимодействия субъектов Российской Федерации и муниципальных образований в системе межбюджетных отношений, а также потенциальных возможностей такого сотрудничества для укрепления финансовой базы местного самоуправления.

Целью диссертационного исследования является разработка теоретических предложений и практических рекомендаций по совершенствованию механизмов межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Для достижения поставленной цели предполагалось решить следующие задачи:

- изучить теоретические подходы к содержанию межбюджетных отношений;

- провести анализ факторов, влияющих на формирование финансовой базы местного самоуправления;

- раскрыть содержание процессов бюджетного регулирования в субъектах Российской Федерации;

- исследовать теоретические и методологические подходы, сложившиеся в отечественной науке к исследованию бюджетной самостоятельности муниципальных образований;

- дать оценку динамики основных экономических показателей местных бюджетов и результатов внедрения способов их стимулирования в Республике Мордовия;

- предложить практические подходы к применению принципа «пропорционального выравнивания» в процессе распределения финансовой помощи муниципальным образованиям;

- обосновать способы предупреждения и разрешения бюджетных конфликтов с участием муниципальных образований.

Объект исследования - бюджеты муниципальных образований в Республике Мордовия.

Предмет исследования - система финансово-экономических и правовых отношений субъектов Российской Федерации и муниципальных образований по поводу формирования, распределения и использования бюджетных ресурсов.

Теоретической и методологической основой диссертационного исследования послужили теоретические исследования, научные концепции и разработки, содержащиеся в публикациях и монографиях российских и зарубежных ученых, практиков - экономистов и юристов в области общественных финансов, финансового анализа и бюджетно-налогового федерализма; прикладные исследования, методические рекомендации международных научно-практических конференций и семинаров по проблемам муниципальных финансов. Кроме того, автор в исследовании опирался на нормативно-правовые акты Российской Федерации, субъектов Российской Федерации, а также на опыт практической работы, накопленный финансовыми органами власти субъектов Федерации и муниципальных образований за последние пять лет. Информационную основу диссертации составили материалы Министерства финансов Российской Федерации, Министерства финансов Республики Мордовия, финансовых органов власти других регионов.

При проведении исследования использовались методы системного, структурного и функционального анализа, монографический и экономико-статистический методы.

Основные положения и результаты, выносимые диссертантом на защиту, следующие:

- эффективная, адекватная международным стандартам, система межбюджетных отношений на субрегиональном уровне, основанная на четком разграничении доходных и расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, единой организационной и информационной базе, а также использовании комбинированного подхода в бюджетном и налоговом регулировании бюджетов муниципальных образований;

- методика распределения дотаций местным бюджетам, ключевыми показателями которой являются оценка финансовых возможностей и бюджетных потребностей каждого муниципального образования;

- рекомендации по стимулированию финансовой базы муниципальных образований, в том числе фонда оплаты труда муниципальных служащих, гармонично дополняющие методику выравнивания уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований;

- совокупность инструментов разрешения бюджетных споров, применение которых обеспечит нормальное функционирование в кризисных ситуациях не только местных бюджетов, но и всей системы финансов общественного сектора на территории региона.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке стратегии и механизма укрепления местных бюджетов на основе системы межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

Jk В результате проведенного исследования выдвинуты и обоснованы положения, содержащие элементы научной новизны:

- выявлены и систематизированы основные факторы внешней (отсутствие на субрегиональном уровне опыта организации финансовых потоков, казначейской системы исполнения местных бюджетов; реформирование территориальных основ местного самоуправления; низкая собираемость налогов; проблема неплатежей) и внутренней (дефицит муниципальных бюджетов; высокая централизация бюджетной и налоговой системы страны) среды, оказывающие негативное влияние на формирование местных бюджетов и системы межбюджетных отношений в регионе (с. 21-30, 67);

- уточнено понятие «межбюджетные отношения», которое дополнено таким обязательным элементом, как привлечение к публично-правовой бюджетной ответственности субъектов межбюджетных отношений за отрицательные результаты бюджетной политики, в том числе применение к неплатежеспособным муниципальным образованиям специальных антикризисных процедур (с. 16-19, 64, 160-161, 162);

- предложены рекомендации в сфере бюджетного регулирования местных бюджетов, в том числе по оказанию муниципальным образованиям финансовой помощи на долевых началах из регионального бюджета, исходя из следующих приоритетов: максимизация налоговых усилий органов местного самоуправления, инвестиционная привлекательность территорий, состояние экологической обстановки (с. 40, 47-48, 64-65, 70-71, 75, 78, 81, 95-97, 104);

- усовершенствована методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований на основе использования принципа «пропорционального выравнивания» уровня обеспеченности территорий, индексов налогового потенциала и бюджетных расходов муниципалитетов v-Ч (с. 131-132, 138, 139-146);

- обоснован выбор экономических и организационных инструментов предупреждения и разрешения бюджетных конфликтов регионов и муниципальных образований с учетом причин их возникновения, а также предложе-Ь. но отнести рассмотрение таких бюджетных споров к подведомственности арбитражных судов (с. 148-149, 150, 152-153, 156, 158-159, 161). ф

Практическая значимость диссертационного исследования. Реализация практических рекомендаций, содержащихся в диссертации, позволит повысить действенность и результативность бюджетной политики субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления. Отдельные положения диссертационного исследования могут быть использованы в качестве основы для разработки органами государственной власти субъектов РФ нормативных актов, регулирующих особенности формирования межбюджетных отношений в регионе. ^ Теоретические и практические разработки диссертационного исследования используются в учебном процессе при проведении лекционных и практических занятий по дисциплинам «Бюджетная система РФ», «Бюджетное право» в Мордовском государственном университете им. Н.П. Огарева.

Апробация работы. Основные научно-практические результаты работы докладывались автором на: Международной научно-практической конференции «Распределение полномочий и финансовых ресурсов между субъектами Федерации и органами местного самоуправления» (г. Нижний Новгород, 16-17 октября 2001 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Актуальные проблемы борьбы с правонарушениями в сфере экономи-* ческой деятельности» (г. Саранск, 5-6 декабря 2002 г.), Всероссийской научно-практической конференции «Проблемы социально-экономического развития муниципальных образований России» (г. Саранск, 20-22 ноября 2003 г.) и XXX, XXXI Огаревских чтениях в Мордовском государственном университете имени Н.П. Огарева (г. Саранск, 2001 г., 2002 г.).

По результатам выполненных исследований опубликовано 11 работ общим объемом 1,93 п.л.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав и заключения. Каждая глава разбивается на параграфы.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Потапов, Алексей Павлович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Проведенное в рамках диссертационной работы исследование позволило сделать следующие теоретические выводы и практические рекомендации по укреплению финансовых основ местного самоуправления в контексте развития межбюджетных отношений в субъектах Российской Федерации.

1. Достижение общих целей успешного регионального и муниципального экономического развития возможно только посредством оптимального согласования интересов территорий в единой системе межбюджетных отношений. Для этого необходимо устранить излишнюю централизацию доходов на региональном уровне, привести в соответствие с конституционными функциями местного самоуправления перечень расходных обязательств муниципальных образований; обеспечить муниципалитетам достаточную финансовую базу для самостоятельного развития. Положительное решение указанных вопросов во многом зависит от позиции субъекта Федерации и желания самих муниципальных образований развиваться в соответствии с принципами конкурентного бюджетного федерализма.

2. На основе обобщения понятия «межбюджетные отношения» в отечественной научной литературе нами было дано собственное определение межбюджетных отношений на субрегиональном уровне. Межбюджетные отношения в субъектах РФ - это система экономико-правовых отношений между органами власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и местного самоуправления по поводу разграничения расходных полномочий между уровнями бюджетной системы, закрепления за ними источников доходов с целью обеспечения осуществления расходных обязательств, формирования эффективной системы оказания финансовой помощи, направленной на выравнивание вертикальной и (или) горизонтальной несбалансированной бюджетной системы, применения специальных процедур финансового оздоровления к несостоятельным административно-территориальным единицам.

3. Внутренними факторами, осложняющими функционирование местных бюджетов в России, являются сложность налоговой системы, отсутствие реального налогово-бюджетного федерализма, неопределенность с территориальными основами местного самоуправления. Проблема неплатежей, низкая собираемость налогов, сохранение дефицитности бюджетов определяют внешнюю среду, в которой формируются межбюджетные отношения в субъектах Российской Федерации и непосредственно местные бюджеты. Перечисленные факторы оказывают влияние и на формирование бюджетной устойчивости муниципальных образований, их способность выполнять установленные законодательством функции и принятые обязательства даже в условиях деформации финансовой системы государства. Собственно сама система межбюджетных отношений должна способствовать устранению кризисных явлений в региональных и муниципальных финансах.

4. Посредством бюджетного регулирования в субъектах РФ происходит перераспределение бюджетных средств в целях обеспечения муниципальным образованиям минимально необходимого уровня доходов. Межбюджетное регулирование характеризуется двумя параметрами, а именно: объемом подлежащих распределению средств и тем, как эти средства распределяются между нуждающимися в финансовой помощи территориями. Субъекты Российской Федерации используют разные подходы к решению этой задачи: Фонд финансовой помощи муниципальным образованиям формируется за счет определенной доли регулирующих налогов (Нижегородская область, например); объем фонда может утверждаться в абсолютном выражении; из регионального бюджета утвержденные расходы местных бюджетов могут компенсироваться посредством целевой финансовой помощи. После того, как объем подлежащих распределению средств определен, собственно распределение средств между местными бюджетами обычно производится с использованием одного из следующих способов бюджетного регулирования или некоторой их комбинации:

- методом отчисления определенной доли налогов обратно в бюджеты тех муниципальных образований, на которых эти налоги были собраны (налоговое регулирование);

- оказание финансовой помощи местным бюджетам;

- предоставление средств по взаимным расчетам.

5. Система налогового регулирования, применяемая в Республике Мордовия, основана на зачислении максимальной доли федеральных и региональных налогов в местные бюджеты. Установление зависимости между нормативами отчислений от налога на доходы физических лиц и налога на прибыль организаций в местные бюджеты от долей закупок налогоплательщиками сельскохозяйственной продукции в соответствующих муниципальных образованиях преследует цель стимулирования сельскохозяйственного производства в районах республики, а, соответственно, и развития в муниципалитетах налогооблагаемой базы по указанным налоговым платежам. Применение такой методики способствует более справедливому распределению налоговых доходов, чем установление единых нормативов отчислений регулирующих налогов.

6. Экономические трудности нельзя считать поводом для отказа от самой идеи последовательного сокращения искусственно поддерживаемой дотационное™ местных бюджетов. В механизмах финансовой поддержки муниципальных образований должен быть осуществлен переход от уравнительных и нормативно-долевых методов определения ее размеров к гибкому применению комбинированного подхода в выборе методов бюджетного регулирования на основе определенных приоритетов муниципальных образований (инвестиционной привлекательности территории, специфики развития муниципального хозяйства, экологической ситуации) и широкого разнообразия форм и способов оказания такой поддержки.

7. Предложения по совершенствованию методики выравнивания уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований заключаются в оценке реальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований на базе объективных расходных потребностей (индексов бюджетных расходов) и налоговых ресурсов (индексов налогового потенциала). С помощью этих показателей создаются такие условия, при которых ни одно дотационное муниципальное образование после распределения дотации не может не только опередить, но даже догнать по этому показателю какой-либо из муниципалитетов, не получающих финансовую поддержку из республиканского бюджета. В перспективе, если обоснованность расчета расходов бюджетов муниципальных образований будет подтверждаться нормативами минимальной бюджетной обеспеченности, методика «пропорционального выравнивания» бюджетной обеспеченности муниципальных образований приобретет новое качественное значение. Выравнивание среднедушевого уровня будет подтверждать конституционное положение о том, что все члены общества имеют равный доступ к социальным благам.

9. В диссертации обосновывается тезис о том, что бюджетная политика субъектов РФ в сфере межбюджетных отношений, основанная только на выравнивании уровня минимальной бюджетной обеспеченности муниципальных образований, является недостаточной, так как решение проблемы финансовой зависимости муниципальных образований только в контексте реализации стимулирующих механизмов может сформировать универсальную и эффективную стратегию бюджетной политики регионов. В качестве примера можно привести зачисление максимальной доли федеральных и региональных налогов в местные бюджеты; систему оплаты труда муниципальных служащих в Республике Мордовия в зависимости от распределения районов по группам оплаты труда, численности населения муниципалитета, объема реализации сельскохозяйственной продукции, производства мяса, молока, которая способствует реальному увеличению доходной части местных бюджетов, нацелена на создании экономических стимулов для работы муниципальных служащих по развитию налогооблагаемой базы, товарного производства на территории муниципального образования. Не следует также забывать, что реализация основных задач в производственной и социальной сфеpax экономики муниципального образования напрямую связана с финансовыми возможностями, которые складываются не только из местных бюджетов, но и финансов хозяйствующих субъектов, средств населения.

10. В системе межбюджетных отношений присутствуют конфликты бюджетных интересов регионов и муниципальных образований. В соответствии с комплексной политикой государства в области межбюджетных отношений в диссертации систематизированы экономические и организационно-правовые способы (инструменты) разрешения бюджетных противоречий, в их числе: введение системы государственных минимальных социальных стандартов, приостановление (отмена) действия правовых актов, реализация которых не обеспечена финансовыми средствами, введение специальных антикризисных процедур в отношении несостоятельных муниципальных образований, а также предложено разрешать бюджетные споры в специальных коллегиях в арбитражных судах.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Потапов, Алексей Павлович, 2004 год

1. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 г. // Российская газета. 1993. - № 237.

2. Федеральный закон от 11 апреля 1998 г. № 55-ФЗ «О ратификации Европейской хартии местного самоуправления» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. -№ 15. - Ст. 1695.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 145-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. -№31. - Ст. 3823.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации от 31 июля 1998 г. № 146-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 31. -Ст. 3824.

5. Арбитражный процессуальный кодекс Российской Федерации от 24 июля 2002 г. № 95-ФЗ // Собрание законодательства Российской Федерации. 2002. - № 30. - Ст. 3012.

6. Федеральный закон от 25 сентября 1997 г. № 126-ФЗ «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 39. - Ст. 4464.

7. Федеральный закон от 25 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1995. - № 35. - Ст. 3506.

8. Федеральный закон от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»

9. Справочная информационная правовая система «Консультант Плюс».

10. Федеральный закон от 20 июля 1997 г. № 110-ФЗ «О проведении эксперимента по налогообложению недвижимости в городах Великом Новгороде и Твери» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1997. - № 30. -Ст. 3582.

11. Федеральный закон от 24 декабря 2002 г. № 176-ФЗ «О федеральном бюджете на 2003 год» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2002. № 52 (часть I) - Ст. 5132.

12. Закон Российской Федерации от 27 декабря 1991 г. (в ред. Федерального закона от 08.07.99 г.) «Об основах налоговой системы в Российской Федерации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. - № 28. -Ст. 3475.

13. Указ Президента РФ от 18 сентября 1996 г. № 1368 «О нормативах распределения средств, поступающих от приватизации» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 39. - Ст. 4531.

14. Указ Президента РФ от 8 мая 1996 г. № 685 «Об основных направлениях налоговой реформы в Российской Федерации и мерах по укреплению налоговой и платежной дисциплины» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1996. - № 20. - Ст. 2326.

15. Послание Президента РФ Федеральному Собранию от 6 марта 1997 г. «Россия на рубеже эпох (о положении в стране и основных направлениях политики РФ)» // Российская газета. 1997. - 7 марта.

16. Постановление Правительства РФ от 30 июля 1998 г. № 862 «Об утверждении Концепции реформирования межбюджетных отношений в Российской Федерации в 1999-2001 годах» // Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. - № 32. - Ст. 3905.

17. Постановление Правительства РФ от 15 августа 2001 г. № 584 «О Программе развития бюджетного федерализма в Российской Федерации на период до 2005 года» // Собрание законодательства Российской Федерации. -2001.-№34.-№ 3503.