Межбюджетные отношения и обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.10, кандидат экономических наук Мамаев, Андрей Владимирович

• Мамаев, Андрей Владимирович
• кандидат экономических наук
• 2010

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Мамаев, Андрей Владимирович

ВВЕДЕНИЕ.

1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ РАЗВИТИЯ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ В УСЛОВИЯХ РЕФОРМЫ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

1.1. Методологические основы формирования межбюджетных отношений, адекватных задачам реформы местного самоуправления.

1.2. Развитие местного самоуправления на основе оптимизации межбюджетных финансовых потоков.

2. МЕЖБЮДЖЕТНОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ И МЕТОДИЧЕСКОЕ ОБЕСПЕЧЕНИЕ СБАЛАНСИРОВАННОСТИ МЕСТНЫХ БЮДЖЕТОВ

2.1. Развитие методического обеспечения механизма межбюджетного регулирования в условиях реформы местного самоуправления (на примере Волгоградской области).

2.2. Анализ практики межбюджетного горизонтального выравнивания бюджетной обеспеченности муниципальных образований

2.3. Оптимизация межбюджетных финансовых потоков в целях обеспечения сбалансированности местных бюджетов на основе концепции отрицательного трансферта.

3. ПУТИ ПОВЫШЕНИЯ ЭФФЕКТИВНОСТИ МЕЖБЮДЖЕТНЫХ ОТНОШЕНИЙ НА РЕГИОНАЛЬНОМ УРОВНЕ.

3.1 .Совершенствование механизма межбюджетного регулирования на основе применения методики отрицательного трансферта.

3.2. Оценка эффективности методик межбюджетных трансфертов

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Межбюджетные отношения и обеспечение сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления»

Актуальность темы исследования. Формирование местного самоуправления является одной из наиболее сложных задач муниципальной реформы, проводимой в Российской Федерации. Одной из наиболее значимых проблем, сдерживающих проведение муниципальной реформы, является слабость финансовой базы местного самоуправления. Объективно это связано с низким уровнем доходного потенциала большинства муниципальных образований и, как следствие, с проблемами регулирования межбюджетных отношений.

Анализ переходного этапа реформирования местного самоуправления, который в основном завершился к началу 2009 года, при многих его положительных результатах, выявил необходимость корректировки нормативной базы, лежащей в основе регулирования межбюджетных отношений регионального уровня. Важным направлением укрепления финансовой базы местного самоуправления является стимулирование муниципалитетов к более эффективному развитию собственной доходной базы, что обусловлено расширением полномочий местного самоуправления, в том числе за счет передачи на местный уровень ряда государственных полномочий. В связи с этим возникла необходимость выявления инструментов, обеспечивающих повышение финансовых возможностей местного самоуправления.

Следует отметить, что экономический кризис, начавшийся в период формального завершения организационно-правовых мероприятий реформы местного самоуправления, сместил внимание финансистов от проблем оптимизации межбюджетных отношений в сторону межбюджетного распределения в режиме выживания. Тем не менее, рассматривая кризис как крайне нежелательную паузу, необходимо продолжить исследование проблем оптимизации внутрирегиональных межбюджетных отношений с целью развития собственного финансового потенциала местных бюджетов.

Актуальность темы исследования и обозначенная необходимость повышения финансовой самостоятельности муниципалитетов обусловили необходимость развития методических основ и формирования нормативной базы межбюджетных отношений, адекватных государственной политике, направленной на развитие местного самоуправления.

Степень разработанности темы исследования. Проблемы финансов общественного сектора глубоко исследовались такими учеными, как: Д.А. Аллахвердян, В.Т. Болдырева, С.Д. Валентей, В.П. Горегляд, С.Ю. Глазьев, А.К. Улюкаев, Л.И. Якобсон и другие.

Важные аспекты бюджетной системы в части трансформации механизмов формирования и распределения финансовых ресурсов рассмотрены в трудах Л.И. Абалкина, О.В. Врублевской, М.Г. Делягина, Л.А. Дробозиной, И.А. Ильина, A.M. Лаврова, В.Н. Лексина, С.И. Лушина, Мигарды Де Сильвы, Г.Б. Поляка, М.В. Романовского, Б.М. Сабанти, М.Л. Смирнова, В.Б. Христенко, М.Е. Чичелева, А.Н. Шевцова и других.

Проблемы формирования и построения межбюджетных отношений на субрегиональном уровне нашли свое отражение в работах С.А. Агапцова, A.M. Бабича, Е.М. Бухвальда, Е.В. Бушмина, Т.В. Дорониной, А.В. Дорждеева, В.Г. Ермилова, Д.Ю. Завьялова, Т.Б. Ивановой, С.А. Карчевской, Н.Н. Косиновой, А.В. Лукьяновой, Л.В. Перекрестовой, Л.И. Прониной, С.П. Сазонова, А.Г. Силуанова, Е.А. Трухова и ряда других авторов.

Анализ работ указанных авторов раскрывает широкий спектр имеющихся теоретических и эмпирических разработок по проблемам местных финансов и межбюджетных отношений. Вместе с тем, реформа местного самоуправления указывает на необходимость последующих исследований внутрирегиональных межбюджетных отношений в целях повышения уровня финансовой самостоятельности местного самоуправления.

Цель диссертационного исследования состоит в разработке теоретико-методического инструментария регулирования межбюджетных отношений, обеспечивающего рост финансовой самостоятельности местного самоуправления и формирование сбалансированных местных бюджетов на основе потенциала собственных доходных источников.

Поставленная цель обусловила необходимость решения следующих задач: выявить специфику формирования межбюджетных отношений на региональном уровне в условиях проводимой реформы местного самоуправления; определить факторы, обеспечивающие повышение степени финансовой самостоятельности муниципальных образований, адекватные требованиям и условиям проведения реформы местного самоуправления;

- обосновать методический подход к формированию межбюджетных отношений, расширяющих полномочия местного самоуправления по использованию потенциала собственных доходных источников; разработать методику регионального межбюджетного регулирования на основе расширения сферы применения единого норматива отчислений от налоговых доходов и расчета отрицательного трансферта;

- предложить схему межбюджетного горизонтального выравнивания и формирования фонда финансовой поддержки муниципальных образований за счет поступлений отрицательного трансферта;

- оценить эффективность применения предложенной методики межбюджетного регулирования.

Предметом исследования являются экономические отношения, реализуемые в рамках межбюджетного распределения и перераспределения финансовых ресурсов региональной бюджетной системы.

Объектом исследования выступают фонды государственных и муниципальных финансов, формируемые, перераспределяемые и используемые посредством региональной бюджетной системы.

Методологической базой исследования послужил диалектический подход, позволивший раскрыть сущностное содержание межбюджетных отношений на внутрирегиональном уровне в их взаимосвязях и взаимозависимостях. Диалектический подход реализован посредством применения таких общенаучных методов, как системный подход, моделирование процессов, экономико-статистический, структурный метод, а также метод сравнительного анализа.

Теоретическую основу исследования составили положения теории государственных и муниципальных финансов, труды отечественных и зарубежных ученых в области построения межбюджетных отношений, регионального развития, государственного регулирования экономики, формирования сбалансированности местных бюджетов.

Информационно-эмпирической базой исследования послужили у статистические и аналитические данные Федеральной службы государственной статистики и ее территориального органа по Волгоградской области, методические, справочные и инструктивные материалы Министерства финансов Российской Федерации, Комитета бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области, аналитические данные, опубликованные в научной литературе и периодической печати, размещенные в сети Интернет.

Основные положения диссертационного исследования, выносимые на защиту:

1. Специфика сложившихся межбюджетных отношений по поводу распределения и перераспределения финансовых ресурсов региональной бюджетной системы заключается в следующем: а) низкое обеспечение покрытия расходных обязательств местного самоуправления потенциалом доходной базы большинства местных бюджетов; б) слабая мотивация органов местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала муниципалитетов ввиду высокого уровня централизации налоговых доходов в региональные бюджеты; в) рост зависимости муниципалитетов от финансовой помощи, оказываемой региональными администрациями; г) преобладание преимущественно трансфертного регулирования межбюджетных отношений, основанного на предоставлении муниципалитетам финансовой помощи в форме дотаций, субсидий и субвенций по передаваемым местному самоуправлению полномочиям; д) слабое стимулирование роста доходной базы местных бюджетов посредством применения дополнительных нормативов отчислений в местные бюджеты от налога на доходы физических лиц; е) наличие для субъекта Федерации риска потери потенциала управления процессом межбюджетного выравнивания и обеспечения сбалансированности местных бюджетов, связанного с передачей доходных полномочий на местный уровень.

2. Финансовая самостоятельность муниципальных образований является приоритетной задачей, направленной на создание условий устойчивого развития муниципалитетов. Основными факторами финансовой самостоятельности местного самоуправления являются: обеспечение сбалансированности доходов и расходов местных бюджетов за счет налогового потенциала самих муниципальных образований; увеличение роли местного самоуправления в мобилизации доходов муниципальных образований и повышении их налогового потенциала; наличие нормативно-правовых инструментов бюджетной политики, стимулирующих органы местного самоуправления к наращиванию объемов налоговых доходов местных бюджетов.

3. Обеспечение сбалансированности бюджетов муниципальных образований и укрепление финансовой самостоятельности органов местного самоуправления может быть реализовано посредством применения норм бюджетного законодательства РФ, позволяющих зачислять значительную часть налоговых доходов региональной бюджетной системы непосредственно в местные бюджеты, что будет способствовать: а) увеличению налоговых поступлений в местные бюджеты посредством передачи их из регионального бюджета (полностью или частично) по единым нормативам отчислений, а при недостатке доходных поступлений - по дополнительным нормативам; б) стимулированию местного самоуправления к наращиванию налогового потенциала муниципалитетов и к участию в администрировании налоговых доходов; в) оптимизации бюджетных расходов муниципалитетов путем формирования доходной части местных бюджетов преимущественно за счет собственных доходов территории, а не финансовой помощи.

4. Методика межбюджетного регулирования финансовых потоков региональной бюджетной системы способствует обеспечению органами местного самоуправления возможности максимального использования налогового потенциала для формирования сбалансированных местных бюджетов, преимущественно за счет собственных доходных источников, и предусматривает: а) формирование максимально возможного уровня бюджетной обеспеченности муниципальных образований за счет НДФЛ, отчисляемого по единому нормативу в бюджеты муниципалитетов; б) перечисление отрицательного трансферта из доходов муниципалитетов-доноров на формирование фонда финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО); в) выравнивание бюджетной обеспеченности муниципальных образований, нуждающихся в финансовой помощи, предоставлением финансовых средств из ФФПМО.

5. Целесообразно формировать фонд финансовой поддержки муниципальных образований (ФФПМО) за счет поступлений отрицательного трансферта и оптимизировать движение финансовых потоков в виде отрицательных трансфертов путем применения схемы горизонтального выравнивания. Это позволит, с одной стороны, сформировать региональный фонд финансовой помощи муниципальных образований, средств которого будет достаточно для выравнивания бюджетной обеспеченности муниципалитетов со слабой доходной базой,-с другой, стимулировать органы местного самоуправления к максимальному использованию и развитию налогового потенциала территории.

6. Оценка эффективности методики межбюджетного регулирования, основанной на использовании единого норматива и перераспределении бюджетных средств на основе расчета отрицательного трансферта, производится по отношению к территориям-донорам, направляющим отрицательный трансферт в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, и по отношению к территориям, которые являются получателями финансовой помощи из этого фонда. Эффективность применения метода расчета отрицательного трансферта для муниципалитетов-доноров обеспечивается подбором на основе эмпирических данных значения (интервала значений), в пределах которого нормативы налоговых отчислений по НДФЛ и нормативы формирования отрицательного трансферта не оказывают сдерживающего воздействия на рост налогового потенциала территорий муниципалитетов-доноров; при этом обязательным условием эффективности является опережающий, либо равный прирост налоговых доходов муниципалитета-донора (если такой прирост получен) по отношению к величине прироста отрицательного трансферта.

Научная новизна полученных результатов состоит в следующем: определена специфика межбюджетных отношений региональной бюджетной системы, состоящая в следующем: низком потенциале доходной базы большинства местных бюджетов, не обеспечивающем покрытие расходных обязательств местного самоуправления; высоком уровне централизации налоговых поступлений региональной бюджетной системы в бюджете субъекта Федерации; высокой зависимости местного самоуправления от финансовой помощи из регионального бюджета; преимущественно дотационном характере межбюджетного регулирования, усложненном большим количеством субсидий неинвестиционного назначения и субвенций по передаваемым местным властям полномочиям; выявлены наиболее приоритетные условия, обеспечивающие финансовую самостоятельность местного самоуправления: сбалансированность местных бюджетов, обеспечиваемая налоговым потенциалом муниципальных образований; приоритетность местного самоуправления в мобилизации доходов муниципальных образований; действенность нормативно-правовых инструментов бюджетной политики; обоснована необходимость перехода от действующей в российских регионах преимущественно дотационной модели межбюджетных отношений к модели, основанной на максимизации доходных полномочий местного самоуправления, способствующей повышению степени финансовой самостоятельности муниципалитетов и соответствующей требованиям реформы местного самоуправления в РФ;

- разработана методика выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, основанная на применении единого норматива отчислений от налога на доходы физических лиц (НДФЛ) в местные бюджеты и расчете отрицательного трансферта, направляемого в региональный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, что расширяет инструментарий управления региональными финансами;

- обоснована целесообразность формирования регионального ФФПМО за счет поступлений отрицательного трансферта и использование схемы горизонтального движения финансовых потоков отрицательных трансфертов, что будет способствовать обеспечению финансовой помощи нуждающимся в ней муниципальным образованиям и оптимизации встречных финансовых потоков региональной бюджетной системы; предложено обеспечивать эффективность методики межбюджетного регулирования, основанной на использовании единого норматива по налогу на доходы физических лиц и перераспределении бюджетных средств на основе расчета отрицательного трансферта, путем применения дополнительного норматива по НДФЛ в качестве инструмента снижения риска бюджетной неустойчивости регионов-доноров.

Теоретическая и практическая значимость исследования. Теоретическая значимость диссертационного исследования состоит в развитии теории бюджетного процесса. Выводы и рекомендации, сформулированные в работе, расширяют методическую базу позитивного развития системы межбюджетных отношений на региональном уровне, создают основу для дальнейшего развития научного представления о финансовых основах местного • самоуправления, способствуют формированию системного подхода к проблеме финансового обеспечения его функций и задач.

Практическая значимость диссертационного исследования состоит в возможности применения его результатов в целях позитивного развития регионального бюджетного процесса, оптимизации системы межбюджетного регулирования в направлении расширения финансовой самостоятельности местного самоуправления. Рекомендации и сформулированные автором положения могут служить методической основой для разработки норм регионального бюджетного законодательства и методического обеспечения системы межбюджетного регулирования, направленного на решение задач реформы местного самоуправления.

Апробация основных результатов работы. Положения и теоретические выводы, сформулированные автором по проблемам обеспечения сбалансированности и финансовой самостоятельности регионального и местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления, докладывались на всероссийских, региональных, межвузовских научно-практических конференциях, семинарах, проходивших в 2007-2009 гг. в Волгограде, Пензе, Петрозаводске.

Отдельные рекомендации и методические разработки диссертации по формированию межбюджетных отношений на муниципальном уровне и межбюджетному регулированию использовались в работе Администрации г. Волгограда и в практике преподавания экономических дисциплин в ФГУ ВПО «Волгоградская академия государственной службы».

Публикации. По теме диссертации опубликовано 14 работ общим объемом 9,31 п.л. авторского текста, в том числе три статьи в изданиях, рекомендованных ВАК РФ, одна коллективная монография.

Заключение диссертации по теме «Финансы, денежное обращение и кредит», Мамаев, Андрей Владимирович

Заключение

Исследования, проводимые в диссертационной работе позволили выявить основные проблемы межбюджетных отношений и обеспечения роста финансовой самостоятельности местного самоуправления и сбалансированности местных бюджетов в условиях реформы местного самоуправления, обосновать направления их решения.

Целью стратегии развития межбюджетных отношений в Российской Федерации является создание эффективно функционирующего механизма распределения доходных источников между органами власти для реализации их расходных полномочий, связанных с решением задач социально-экономического и политического развития страны в целом, ее регионов, муниципальных образований. Методами достижения этой цели являются совершенствование законодательства с учетом складывающихся социально-экономических условий, формализация методик распределения финансовой помощи между федеральным центром и регионами, между регионами и муниципальными образованиями, использование стандартов бюджетных затрат на конкретные цели.

Теоретико-методологическое обоснование путей совершенствования механизма межбюджетных отношений позволяет применить инструменты межбюджетного регулирования, обеспечивающие оптимальное и справедливое перераспределение финансовых ресурсов между региональными и местными бюджетами, способствующее укреплению федерализма в целом и местного самоуправления, в частности.

Анализ действующего механизма межбюджетного регулирования выявил его ориентацию, во-первых, на признание сложившихся глубоких различий доходных потенциалов муниципальных образований, во-вторых, на осуществление межбюджетного выравнивания и обеспечение сбалансированности местных бюджетов путем максимизации возможностей централизованного перераспределения налоговых доходов посредством регионального бюджета. Отсутствие в данном механизме норм, стимулирующих расширение доходной базы местного самоуправления, обусловило необходимость корректировки нормативной базы регионального межбюджетного регулирования путем внесения в неё изменений, ориентированных, прежде всего, на повышение самостоятельности муниципальных образований самоуправления в направлении развития потенциала собственных доходных источников.

Финансовая самостоятельность муниципальных образований и максимально возможное достижение сбалансированности местных бюджетов за счет доходов, формируемых на территориях местного самоуправления -важнейшие составляющие в системе межбюджетных отношений, создающие условия для планомерного и устойчивого саморазвития муниципалитетов.

Основными факторами финансовой самостоятельности местного самоуправления являются:

- сбалансированность доходов и расходов местных бюджетов, обеспечиваемая, в первую очередь, финансовым потенциалом, формирующимся на территории муниципальных образований, а не за счет финансовой помощи;

- приоритетность роли местного самоуправления в мобилизации доходов муниципальных образований, повышении налогового потенциала территорий; эффективные нормативно-правовые инструменты бюджетной политики, позволяющие органам местного самоуправления самостоятельно обеспечивать наращивание общих объемов налоговых доходов бюджетов (не только местных), формируемых на их территориях.

Исходным условием приведения нормативной базы регионального межбюджетного регулирования к требованиям обеспечения финансовой самостоятельности муниципальных образований является приоритетность финансовых потребностей местного самоуправления, как непосредственного выразителя интересов граждан, проживающих на каждой конкретной территории. В скорректированных нормах регионального межбюджетного регулирования должна отражаться реальная, а не декларативная направленность реформы местного самоуправления на децентрализацию финансов бюджетной системы в пределах, допустимых объективными условиями функционирования муниципалитетов, различиями в уровне их экономического, финансового и налогового потенциалов.

Для полноценной реализации функций и задач местного самоуправления в диссертационном исследовании предложено сформировать механизм выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, позволяющий повысить уровень финансовой самостоятельности муниципалитетов и стимулирующий рост потенциала собственных доходных источников местного самоуправления. Указанный механизм межбюджетного регулирования должен:

- обеспечивать увеличение поступлений по налогам, передаваемым на местный уровень, в первую очередь, по единым нормативам, а далее, при недостатке доходных поступлений, по дополнительным нормативам отчислений (в настоящее время имеет место обратная ситуация);

-побуждать местное самоуправление к увеличению налоговых доходов, зачисляемых в бюджет муниципального образования по нормативам отчислений, установленным Бюджетным кодексом Российской Федерации и законами субъекта Российской Федерации;

-содействовать увеличению потенциала налоговых и неналоговых доходов;

-способствовать оптимизации бюджетных расходов, давая положительный импульс к саморазвитию территорий местного самоуправления.

Анализ механизма межбюджетного распределения финансовых ресурсов, кроме того, указывает на необходимость совершенствования процесса перспективного финансового планирования, применения более эффективных инструментов управления региональными финансами. Это позволит повысить эффективность бюджетных расходов с точки зрения получения конечных результатов и повышения степени сбалансированности бюджетов за счет собственных доходных источников, а не финансовой помощи, порождающей иждивенчество со стороны местного самоуправления. Для этого предлагается передать органам местного самоуправления ряд государственных полномочий по формированию доходов местных бюджетов, соответственно трансформировать методику выравнивания уровня бюджетной обеспеченности, положив в её основу механизм отрицательного трансферта.

Государственные региональные органы власти должны сократить масштабы бюджетной политики оперативного и среднесрочного межбюджетного регулирования, перенеся основную тяжесть функций межбюджетного регулирования в сферу долгосрочного планирования на основе применения единых нормативов, устанавливаемых на постоянной основе. При этом предлагается использовать дополнительные нормативы отчислений от налогов, равно и трансферты, в качестве второстепенных инструментов среднесрочного и оперативного планирования. В конечном счете, региональные органы власти обязаны обеспечить развитие финансового потенциала местного самоуправления за счет заложенных Бюджетным Кодексом РФ возможностей в части увеличения доходов местных бюджетов по единым нормативам отчислений от федеральных налогов (находящихся в компетенции региональных властей) и региональных налогов.

В целях повышения эффективности региональной бюджетной политики должно оформиться более четкое разграничение и закрепление доходных полномочий с последующей оценкой его результативности на основе концепции бюджетирования, ориентированного на конечный результат, полагая, что под бюджетированием понимается не только управление расходами, но и в равной степени управление доходами.

Методика формирования межбюджетных отношений регионального бюджета с бюджетами муниципальных образований является одним из инструментов, позволяющим эффективно влиять на увеличение собираемости налоговых и неналоговых доходов в бюджеты, как муниципальных образований, так и бюджет субъекта Российской Федерации. От того, как будут построены межбюджетные отношения в регионе, зависит формирование стимулов к увеличению доходного потенциала муниципалитетов, и значит, региона в целом.

Для решения поставленной задачи был проведен анализ работы по формированию межбюджетных отношений в Волгоградской области за предшествующие годы, который выявил их положительные стороны и недостатки.

Так к положительным мерам можно отнести закрепление за поселениями и городскими округами, сверх единого норматива, установленного Бюджетным кодексом Российской Федерации по налогу на доходы физических лиц, областного единого норматива в размере 10 процентов. Комитетом бюджетно-финансовой политики и казначейства Администрации Волгоградской области рассчитаны минимальные расходные обязательства по отраслям социальной сферы, жилищно-коммунального хозяйства и благоустройства, на содержание органов местного самоуправления, на капитальные вложения и т.п., что позволяет обоснованно проводить политику межбюджетного выравнивания и сбалансирования местных бюджетов. Применяются три технологий межбюджетного регулирования: исходя из уровня бюджетной обеспеченности, исходя из различий в структуре расходов местных бюджетов, и компенсационной составляющей. Смещены акценты от расчета минимальных расходов к расчету показателей, отражающих различия в стоимости услуг. Основой расчета индекса бюджетных расходов стали данные статистики и рассчитанные на их основе коэффициенты удорожания, характеризующие различия в стоимости коммунальных услуг, плотности проживания, уровня урбанизации, наличия населенных и малонаселенных пунктов, обеспеченности бюджетными учреждениями общего, дошкольного, дополнительного образования, физкультуры и спорта.

Но, несмотря на все принятые меры, которые во многом способствуют развитию и совершенствованию межбюджетных отношений, политика региональных властей по вопросам нормативно-правового регулирования налоговых баз и ставок, а также использования расщепляемых налоговых доходов, в большей степени направлена на централизацию государственных функций. Это в свою очередь препятствует реализации в полной мере основного принципа Федерального закона от 06.10.2003 №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» - децентрализации управления общественными финансами, ориентации органов местного самоуправления на самостоятельное решение задач по наполнению доходной части бюджетов и выбору оптимального способа исполнения собственных полномочий.

Исходя из этого, автором разработаны рекомендации для построения скорректированной системы межбюджетного регулирования, ориентированной на развитие и эффективное использование доходного потенциала, как муниципальных образований, так и региона в целом. Они основаны на применении инструментов межбюджетного регулирования, обеспечивающих более эффективное горизонтальное бюджетное выравнивание.

Помимо российского опыта автором проанализирован и использован многолетний опыт зарубежных стран в области регулирования межбюджетных отношений, где основной целью политики бюджетного выравнивания является создание стабильной системы распределения и перераспределения финансовых ресурсов между уровнями бюджетной системы, которая позволяет эффективно их использовать для предоставления бюджетных услуг населению преимущественно за счет финансовых ресурсов, которыми местное самоуправление располагает непосредственно.

Исходя из этого скорректирован механизм трансфертного регулирования на основе применения отрицательных трансфертов.

Автором предлагается изменить источники формирования отрицательных трансфертов, т.е. предусмотреть перечисление в бюджет субъекта Российской Федерации субсидий не из бюджетов поселений или муниципальных районов (городских округов), а из бюджетов городских округов или муниципальных районов. Необходимость этого связана с тем, что наибольшие налоговые доходы на душу населения формируются в городах за счет их более развитой экономики. Отрицательный трансферт должен изыматься у тех территорий, которые заведомо имеют возможность обеспечить свои расходные потребности за счет собственных налоговых доходов и неналоговых источников. А изъятию и последующему перераспределению должно подлежать 50% средств от суммы сформировавшегося на территории отрицательного трансферта.

Данный подход позволит, с одной стороны, сформировать за счет поступлений отрицательного трансферта значительный фонд финансовой поддержки муниципальных образований, средства которого будут направляться на выравнивание бюджетной обеспеченности в рамках горизонтального выравнивания, а, с другой, стимулировать органы местного самоуправления к максимальному использованию налогового потенциала территорий, что, в свою очередь, потребует от муниципальных властей принятия мер к развитию их экономики.

В рамках диссертационного исследования на основе эмпирического подхода предложено передать муниципальным образованиям максимально возможный объем средств, требуемый для исполнения полномочий органов местного самоуправления в виде налоговых доходов (в предлагаемом варианте - налога на доходы физических лиц), а не финансовой помощи.

Также в работе представлены соответствующие сравнения применения действующей и авторской методик межбюджетного регулирования в условиях 2008 года.

Внесение соответствующих изменений в методики межбюджетных отношений сможет стать очередным шагом в направлении развития и совершенствования межбюджетных отношений на региональном уровне.

В то же время, предлагаемая передача муниципальным образованиям значительного объем средств, требуемых для исполнения полномочий органов местного самоуправления в виде налоговых доходов, децентрализация восходящих потоков бюджетов, увеличивает нагрузку на областной бюджет.

Компенсировать увеличившуюся налоговую нагрузку на областной бюджет, а также снизить объем встречных финансовых потоков между уровнями бюджетной системы региона, автором предлагается за счет поэтапного сокращения числа субсидий и их объемов, предоставляемых из областного бюджета.

В работе автором также определяется эффективность применения метода расчета отрицательного трансферта для муниципалитетов-доноров.

Оценка эффективности методики межбюджетного регулирования, основанной на использовании единого норматива и перераспределении бюджетных средств на основе расчета отрицательного трансферта, производится по отношению к территориям-донорам, направляющим отрицательный трансферт в фонд финансовой поддержки муниципальных образований, и по отношению к территориям, которые являются получателями финансовой помощи из этого фонда. Эффективность применения метода расчета отрицательного трансферта для муниципалитетов-доноров обеспечивается подбором на основе эмпирических данных значения (интервала значений), в пределах которого нормативы налоговых отчислений по НДФЛ и нормативы формирования отрицательного трансферта не оказывают сдерживающего воздействия на рост налогового потенциала территорий муниципалитетов-доноров; при этом обязательным условием эффективности является опережающий, либо равный прирост налоговых доходов муниципалитета-донора (если такой прирост получен) по отношению к величине прироста отрицательного трансферта. Совокупность вышеуказанных предложений должна способствовать построению более эффективной системы межбюджетного регулирования, и позволит сформировать систему межбюджетных отношений в регионе, которая будет максимально соответствовать потребностям всех участников бюджетного процесса и обеспечит более эффективное управление общественными финансами, ориентированное на создание стимулирующих условий для органов местного самоуправления к мобилизации собственного налогового потенциала и эффективному использованию бюджетных средств.

Сформулированные по результатам проведенного исследования положения непосредственно направлены на обеспечение сбалансированности местных бюджетов и финансовой самостоятельности муниципалитетов. Разработанные предложения могут найти применение в практической деятельности финансовых органов Волгоградской области и других регионов. Они, по нашему мнению, позволили бы в определенной мере улучшить управление бюджетным процессом и ускорить процесс развития реального, а не декларируемого местного самоуправления.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Мамаев, Андрей Владимирович, 2010 год

1. Нормативные документы

2. Конституция Российской Федерации // Собрание законодательства РФ от 26.01.2009 №4 ст.445.

3. Бюджетный кодекс Российской Федерации от 31.07.1998 № 145-ФЗ (ред. 29.12.2004.) // Собрание законодательства РФ, 03.08.1998, № 31, ст. 3823.

4. Налоговый кодекс Российской Федерации // Собрание законодательства РФ, 07.08.2000, №32, ст.3340 .

5. Федеральный Закон от 28.08.1995г. №154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 28.08.1995, 35, ст.3506.

6. Федеральный Закон от 06.10.2003г. №131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // Собрание законодательства РФ, 06.10.2003, №40, ст.3822.

7. Федеральный Закон от 20.08.2004г. №120-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // Собрание законодательства РФ, 23.08.2004, №34, ст.3535.

8. Бюджетное послание Президента РФ к Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2006 году» // «Парламентская газета», №93, 26.05.2005.

9. Бюджетное послание Президента РФ к Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2007 году» // «Пенсия», №6, 2006.

10. Бюджетное послание Президента РФ к Федеральному Собранию «О бюджетной политике в 2008-2010 годах» // «Финансовый вестник. Финансы, налоги, страхование, бухгалтерский учет», №7, апрель, 2007.

11. Закон Волгоградской области от 11.06.2008г. №1694-ОД «О бюджетном процессе в Волгоградской области» // «Волгоградская правда», №105, 18.06.2008.

12. Закон Волгоградской области от 26.07.2005г. №Ю93-ОД «О межбюджетных отношениях в Волгоградской области» // «Волгоградская правда», №145, 09.08.2005.

13. Закон Волгоградской области от 29.12.2005г. №1161-ОД «Об областном бюджете на 2006 год» // «Волгоградская правда», №4, 13.01.2006.

14. Закон Волгоградской области от 20.12.2006г. №1387-ОД «Об областном бюджете на 2007 год» // «Волгоградская правда», №240, 23.12.2006; №242, 27.12.2006.

15. Закон Волгоградской области от 08.08.2007г. №1505-ОД «Об областном бюджете на 2008 год и на период до 2010 года» // «Волгоградская правда», №149, 14.08.2007.

16. Закон Волгоградской области от 17.04.1998г. №167-ОД (ред. от 30.11.2001) «Об охране окружающей природной среды Волго-Ахтубинской поймы» // «Волгоградская правда», №83, 08.05.1998.

17. Закон Волгоградской области от 28.11.2003г. №888-ОД «О налоге на имущество организаций» // «Волгоградская правда», №221, 29.11.2003.

18. Постановление Правительства Российской Федерации от 30.07.1998г. №862 «О концепции реформирования межбюджетных отношений в

19. Российской Федерации в 1999-2001 годах» // Собрание законодательства РФ, 10.08.1998, №32, ст. 3905.

20. Распоряжение Правительства Российской Федерации от 08.08.2009г. №1123-р // // Собрание законодательства РФ, 17.08.2009, №33, ст. 4129.

21. Постановление Главы Администрации Волгоградской области от 30.11.2007г. №2000 «Об утверждении Программы реформирования региональных финансов Волгоградской области на 2008 2009 годы» // «Волгоградская правда», №28, 15.02.2008.

22. Агапцов С.А. Государственный финансовый контроль и бюджетная политика Российского государства. М.: «Финансовый контроль», 2004. - 264с.

23. Аллахвердян Д. А. Финансы социалистического государства. М.: Соцэкгиз, 1961.-296 с.

24. Бабич A.M., Павлова JI.H. Государственные и муниципальные финансы. -М.: «Финансы», ЮНИТИ, 2000. 687с.

25. Бежаев О.Г. Межбюджетные отношения: теория и практика реформирования // М.: Изд-во Российская Академия Предпринимательства 2008.

26. Бобылева А.З. Финансовые управленческие технологии: учебник. М.: ИНФРА-М, 2004. - 492с.

27. Букавецкий А.И. Введение в финансовую науку. М.:1929. - 40 с.

28. Бушмин Е.В. Бюджет государства и информационные технологии. — М.: Перспектива, 2001. 436с.

29. Бушмин Е.В. Бюджет: процедуры и эффективность. Научное издание. М.: Изд. «Альтернатива» «Евролинц», 2003. - 372 с.

30. Бухвальд Е.А., Трухов А.И. Проблемы совершенствования межбюджетных отношений на субрегиональном уровне / Финансово-экономические проблемы реформирования. Сборник материалов. Издание Совета Федерации. М. 2006.- с.75-84.

31. Бюджетная система Российской Федерации. Учебник, 3-е изд., испр. и перераб. / О.В. Врублевская, М.В. Романовский.-М.: Юрайт, 2004. -838с.

32. Бюджетная система России: учебник для вузов / под. ред. Г.Б. Поляка. -М.: Юнити-ДАНА, 2002. 540с.

33. Бюджетная политика и бюджетное планирование в Российской Федерации: учебное пособие / Ковалева Т.М.-М.: КНОРУС, 2009.-128 с.

34. Бюджетный федерализм и финансовое управление на местном уровне. Учебные материалы. World Bank Institute.

35. Вознесенский Э.А. Финансы как стоимостная категория. М.: Финансы и статистика, 1985.-160 с.

36. Виньо М., Р. Уотте, Опыт построения системы межбюджетных отношений в США. — Бюджетный федерализм: проблемы, теория, опыт. -М.: Финансы, 2001.

37. Гутман Г.В. и др. Управление региональной экономикой / Г.В. Гутман, А.А. Мироедов, С.И. Федин; под ред. Г.В. Гутмана. М.: Финансы и статистика, 2001. - 176с.

38. Глазьев С.Ю. Теория долгосрочного технико-экономического развития. -М.: ВлаДар, 1993.-310 с.

39. Доронина Т.В. Финансово-экономическое обеспечение устойчивости региональных бюджетов / Дис.канд. экон. наук, 2000.

40. Дорждеев А.В., Завьялов Д.Ю., Иванова Т.А. Местные бюджеты в Волгоградской области. М.: Финансы, 2007. - 276 е.: с ил.

41. Делягин М.Г. Экономика неплатежей: как и почему мы будем жить завтра. М.: Оригинал, 1997 с.14-17.

42. Дейч Г. М. В.Н. Татищев. Свердловск: Свердловское Кн. Изд-во., 1962. -76 с.

43. Зимнякова В.И. Проблемы формирования регионального бюджета. В сб.: Проблемы развития региональных финансовых органов Волгоград: Изд. ВолГУ, 2000.- с.34 - 44.

44. Игу дин А.Г. Использование в России совместных налогов для межбюджетного регулирования / Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России / Под ред. Н.С. Максимовой, Н.Г. Сычева, В.Г. Ермилова. М.: Финансы и статистика, 2003. - с.214-215.

45. Ильин И.А. Экономика города: региональный аспект развития. М.: Наука, 1982.-207с.

46. История Министерства финансов России: в 4т. T.I-IV. / Авторский коллектив. М.: ИНФРА-М, 2002.

47. Кузнецова О.В. Экономическое развитие регионов: теоретические и практические аспекты государственного регулирования. М.: УРССЮ, 2002. с.11.

48. Курс переходной экономики: учебник для вузов. / Под ред. Абалкина Л.И. -М.: 1997.

49. Лексин В.Н., Швецов А.Н. Государство и регионы: Теория и практика государственного регулирования территориального развития. Изд.5, стереот. 2009. -368 с.

50. Лукьянова А.В., Медведенко В.Н., Харебава Н.Р. Развитие межбюджетных отношений в России Текст.: [монография] / Лукьянова А.В., Медведенко В.Н., Харебава Н.Р.; науч.ред. К.Таксир. — Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2005. с.45-46.

51. Мал ей М.И. Ресурсы экономические. // Экономическая энциклопедия: в 4-х т. Т.2. М.: Советская энциклопедия, 1979. - с.495-498.

52. Ожегов С.И. Словарь русского языка. — М.: Рус. яз., 1984. 816с.

53. Опыт реализации Программ реформирования региональных финансов. Материалы семинара (Москва, 28—29 ноября 2003) / Под ред. А.В.Юрина. — М.: РОХОС, 2004. — 108 с.

54. Оп.: Юрий Крижанич. Политика. М.: Новый свет, 1997.

55. Перекрестова Л.В. Финансы и кредит: учебное пособие для студ. сред, проф. учеб. заведений. / Л.В. Перекрестова, Н.М. Романенко, С.П. Сазонов.-2-е изд.,стер. М.: Издательский центр "Академия", 2004.-288с.

56. Пикулькин А.В. Система государственного управления. Учебник для вузов. 3-е изд., перераб. и доп. М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2004. - 543с.

57. Поляк Г.Б. Бюджетная система России. М.: Финансы и статистика, 2000. - 480с.

58. Программы реформирования региональных финансов: первые результаты. / Под ред. A.M. Лаврова; сост. В.В. Климанов. М.: Эдиториал УРСС, 2001.

59. Пронина Л.И. Федеральное законодательство и его воздействие на формирование местных бюджетов // Бюджетные отношения в Российской Федерации: Новые подходы к анализу и правовому регулированию. М.: Формула права, 2001. с. 269-347.

60. Путеводитель по бюджету Волгоградской области / Волгоград: Изд-во Издатель, 2007.

61. Райзберг Б.А. Современный энциклопедический словарь / Б.А.Райзберг, Л.Ш. Лозовский, Е.Б. Стародубцева. М.: ИНФРА-М, 1997. - 496с.

62. Развитие бюджетного федерализма: международный опыт и российская практика. / Общая ред. Мигары Де Сильвы, Галины Курляндской; Науч. Ред. Центр фискальной политики. М.: Издательство "Весь Мир", 2006 -с. 303-304.

63. Развитие межбюджетных отношений и реформирование региональных финансов / Под ред. Е.В. Бушмина. М.: Академия бюджета и казначейства, 2001. с. 84-136.

64. Региональный бюджет: тенденции и перспективы развития / С.А. Агапцов, С.П. Сазонов, JI.B. Перекрестова и др. Волгоград: Изд-во ВолГУ, 2002. -166с.

65. Региональные финансы: опыт, стратегии, перспективы, / под ред. к.э.н. Дорждеева А.В., к.ю.н. Завьялова Д.Ю. — М.: Финансы, 2008. — 368 с.

66. Реформирование межбюджетных отношений: опыт Германии и России // Под ред. Максимовой Н.С., Сычева Н.Г., Ермилова В.Г. — М.: Финансы и статистика, 2003.

67. Россия и проблемы налогово-бюджетного федерализма / Под ред. К. f Уоллих. М., 1993.

68. Руководство по управлению региональными и муниципальными финансами: Краткая версия / Институт Восток — Запад, Институт реформирования общественных финансов и Институт финансово — экономического мониторинга. Москва, март 2006.

69. Руководство по управлению общественными финансами на региональном и муниципальном уровне. Том V. Управление бюджетными доходами и заимствованиями / Под общей ред. A.M. Лаврова.-М. «Издательский дом «Деловая и профессиональная книга», 2008.

70. Роик В.Д. Выбор социальной модели государства для России, 2006, с.З Электронный ресурс. - Режим доступа: http://www.budgetzf.ru.

71. Сабанти Б.М. Теория финансов: учебное пособие. М.: Менеджер, 2000. -192с.74