Финансовый аппарат России в конце XVII - первой половине XVIII в: Орг.- правовое стр-во тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Балакин, Дмитрий Викторович

• Балакин, Дмитрий Викторович
• кандидат юридических наук
• 1998

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Балакин, Дмитрий Викторович

ГЛАВА I. ФИНАНСОВЫЙ АППАРАТ РОССИИ В КОНЦЕ

XVII - НАЧАЛЕ XVIII В.

§1. Преобразование финансового управления в последней третиХУПв. а) Реформа управления прямыми налогами. б) Реформа управления косвенными налогами. в) "Контрреформа" 1682 г. Тенденции и особенности развития системы финансового управления.

§2. Реформа финансового аппарата 1699-1700 гг. а) Вопрос о взаимосвязи реформы с предшествующими преобразованиями. б) Особенности первых нормативно-правовых актов реформы. в) Организационно-правовые основы деятельности ратушской системы.

§3. Функционирование Ратушской системы и эволюция организационно-правовых основ финансового управления в 1701-1708 г. а) Проблема соответствия нового финансового аппарата текущим потребностям финансового управления. б) Разрушение единства и начало децентрализации управления финансами. в) Результаты преобразований последней трети XVII -начала XVIII в.

ГЛАВА II. ПРЕОБРАЗОВАНИЕ ФИНАНСОВОГО АППАРАТА В ХОДЕ РЕФОРМ ГОСУДАРСТВЕННОГО УПРАВЛЕНИЯ ПЕТРА I (1708-1722 ГГ.).

§1. Финансовый аппарат в период первой губернской реформы. а) План организации финансового управления в губерниях. б) Создание и развитие нового финансового механизма.

§2. Центральные финансовые органы в коллежской системе. а) Причины преобразований. б) Регламент Камер-коллегии 1719 г. в) Регламент Штатс-контор-коллегии 1719 г. г) Организационно-правовые основы деятельности Ревизион-коллегии.

§3. Местные финансовые органы в период второй губернской реформы и итоги преобразований. а) Особенности учредительного законодательства о местном финансовом аппарате. б) Результаты преобразований.

ГЛАВА III. РАЗВИТИЕ ОРГАНИЗАЦИОННО-ПРАВОВЫХ ОСНОВ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ ФИНАНСОВОГО АППАРАТА В ПЕРИОД С 1722 Г. ДО СЕРЕДИНЫ XVIII В.

§1. Милитаризация финансового управления в связи с введением подушной подати. а) Причины и направления реформы прямого налогообложения. б) Организационно-правовые основы деятельности военнофинансового аппарата.

§2. Местные финансовые органы во второй четверти XVIII века. а) Реорганизация финансового аппарата в первые годы после смерти Петра I. б) Завершение формирования обновленной системы местного финансового управления и ее характер.

§ 3. Центральные финансовые органы с 1722 г. до середины ХУП1 века. а) Проект регламента Камер-коллегии 1722 г. б) Изменение структуры и компетенции центральных и высших органов финансового управления в 1720-е г. Регламент Камер-коллегии 1731 г. в) Правовые основы финансового контроля. Регламент Ревизион-коллегии 1733 г. г) Итоги преобразований.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансовый аппарат России в конце XVII - первой половине XVIII в: Орг.- правовое стр-во»

Актуальность темы исследования. В условиях глубоких политических, социально-экономических и правовых изменений, происходящих сейчас в нашей стране, особое значение приобретает изучение тех периодов истории России, которые принято называть эпохами реформ.

Установление и развитие абсолютной монархии в России в конце XVH - первой половине XVIII в. сопровождалось преобразованием государственного аппарата. Одно из центральных мест в его структуре занимали финансовые органы. Такое положение обусловлено исключительной важностью главной цели, поставленной перед ними верховной властью: обеспечение своевременного поступления материальных средств для покрытия постоянно растущих государственных расходов. Именно финансовый аппарат, наряду с армией, следует отнести к тем феноменам надстройки, которые определяют ее сущность, наиболее точно характеризуют форму государства. Поэтому значительные преобразования в сфере управления финансами, как правило, затрагивают основы финансовой системы, основы государственного строя.

В рассматриваемый период реформирование финансового аппарата превращается в непрерывный процесс. Глобальность объекта преобразований, сложность конкретно-исторической обстановки, специфика личности главного законодателя, предопределили внутреннюю противоречивость как самого процесса реформирования, так и его результатов.

Наиболее ярко этот процесс отразился в нормативных актах, создававших организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата. Эти документы, в конечном счете, были должны определить важнейшую функцию государства - финансовую. От ее успешной реализации зависит осуществление всех остальных государственных функций. Поэтому в сфере управления финансами нашли выражение острейпше противоречия между укреплявшимся, утверждавшим свой суверенитет абсолютистским государством и обществом, которое заплатило за это отчуждением значительной части своих естественных прав. Без понимания этих противоречий нельзя в полной мере раскрыть актуальные общетеоретические проблемы взаимоотношений государства и общества, личности и государства.

История развития финансового аппарата имеет большое значение для изучения закономерностей совершенствования государственного механизма в целом.

Однако, до настоящего времени в известной автору историко-правовой литературе отсутствует специальное обобщающее исследование, посвященное финансовому аппарату России конца XVII - первой половины XVIII в. Рассмотрение отдельных аспектов темы было подчинено изучению либо социально-экономических и внутриполитических проблем, либо осуществлялось в контексте общей истории государственных учреждений. При этом в поле зрения авторов не попали такие важные вопросы, как соответствие организационного устройства финансовых органов целям и задачам их деятельности, место и значение того или иного органа в финансовой системе и в государственном механизме, взаимосвязь между финансовой политикой государства и эффективностью работы финансового аппарата, степень объективной определенности функций органов финансового управления в нормативно-правовых актах. Неизученность последнего вопроса является причиной того, что современные представления об этих функциях до сих пор базировались, в основном, на декларативных указаниях, содержащихся в преамбулах регламентов финансовых органов.

История создания правовых основ деятельности финансового аппарата Российской империи может вызвать не только научный, но и практический интерес. Современная государственно-правовая ситуация, конечно, отличается от времени становления абсолютизма (может быть не так сильно, как кажется на первый взгляд). Однако, нельзя не отметить, что многие из проблем, которые приходится решать нынешним реформаторам, аналогичны проблемам финансового управления XVIII в. В частности, это проблема распределения функций финансового управления, проблема организации финансового контроля, проблема влияния финансовой политики государства на эффективность деятельности финансовых органов. В процессе исследования данных вопросов накапливается богатейший историко-правовой материал, изучение которого поможет избежать ошибок сегодня, когда Российское государство вновь существует в условиях переходного периода. История, по меткому высказыванию В.О. Ключевского, ничему не учит, но проучивает тех, кто не желает ее знать, пренебрегает ей1.

Таким образом, актуальность темы обусловлена следующими факторами:

- недостаточной изученностью общих закономерностей становления государственного механизма России в эпоху абсолютизма;

- значимостью финансовых органов в системе государственного управления, которая, в свою очередь, наиболее точно характеризует форму государства в рассматриваемый период;

- отсутствием специальных работ, посвященных проблемам создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата России в конце XVII - первой половине XVIII в.;

- необходимостью обращения к историко-правовому опыту России в процессе реформирования современной финансовой системы.

Научная новизна и практическая значимость исследования. В работе, в первые в отечественной историографии, сделана попытка рассмотреть развитие организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата Российского государства эпохи становления абсолютизма, как непрерывный, целостный процесс, нашедший свое выражение в активном законотворчестве.

Впервые удалось проследить эволюцию принципов работы финансового аппарата, показать сходство и различие систем управления, возникавших на отдельных этапах преобразований. На этой основе удалось создать новую периодизацию реформ.

Впервые предпринят комплексный анализ учредительных документов финансовых органов, направленный на выявление объективно-определенных функций каждого из них. Последнее достигается с помощью специально разработанной автором методики, позволяющей выделить отдельные элементы функций органов финансового управления.

В работе рассмотрены особенности самого процесса законотворчества, степень участия в нем Петра I. Обоснована гипотеза о плановости и системности наиболее важных преобразований начала 1720-х годов, о сущности так называемых «контрреформ», проведенных ближайшими преемниками Петра I.

Материалы и выводы диссертации могут быть использованы при дальнейшей разработке целостной концепции становления российского абсолютизма. Предложенная в работе методика анализа учредительных документов финансовых органов начала XVIII в., достаточно сложных по форме и содержанию, может быть применена для изучения функций других элементов государственного механизма.

Конкретные данные исследования и теоретические обобщения имеют существенное значение в преподавательской деятельности при подготовке общих лекционных курсов по Истории государства и права России, по Отечественной истории, а также при разработке спецкурсов, спецсеминаров и учебных пособий по проблемам абсолютизма.

Цели и задачи исследования. Цели исследования состоят в том, чтобы:

- показать причины каждой реформы, ее взаимосвязь с предыдущими;

- раскрыть особенности организации финансового аппарата на каждом из этапов его развития, показать его место и роль в соответствующей финансовой системе, его соответствие целям государственной политики;

- раскрыть особенности процесса создания организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата;

- определить значение преобразовательной деятельности Петра I в сфере управления финансами для становления государственного механизма Российской Империи.

Для достижения этих целей было необходимо решить следующие задачи:

- выявить и проанализировать нормативно-правовые акты, создававшие организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата;

- выявить функции финансовых органов и степень определенности этих функций в учредительном законодательстве;

- выявить противоречия в законодательстве о финансовых органах;

- выявить противоречия в финансовом механизме на каждом из этапов его развития;

- выявить основные способы, применявшиеся правительством для преодоления противоречий, дать оценку эффективности этих способов;

- выделить принципы организации финансового аппарата на каждом этапе реформ;

- выявить соотношение таких качеств каждой из систем финансового управления, как стабильность и динамизм;

- дать периодизацию реформ финансового управления.

Положения, выносимые на защиту.

1. История организационно-правового строительства в сфере финансового управления в конце XVII - первой половине XVIII в. отражает процесс институирования абсолютизма, как формы правления и как формы государственного (политического) режима.

2. Реформы финансового аппарата последней трети XVII в., в том числе и создание Ратуши, явились выражением кризиса финансовой системы, поскольку заложили в ее основу противоречия между сослов-но-представительным характером местных финансовых органов и политикой постоянного увеличения сборов, которую проводило эволюционирующее к абсолютизму государство. Несмотря на противоречие, системе управления была присуща организационная стабильность, но при этом отсутствовал динамизм.

3. Децентрализация финансового управления, осуществленная в начале XVTII в., выразившаяся в поручении руководства сборами губернаторам, разрушение единства финансовой системы, проявившееся в создании Ижорских канцелярий и института прибыльщиков, имели своей целью, во-первых, увеличение доходов путем простого усиления фискального гнета с помощью формирующегося нового бюрократического аппарата; во-вторых, предоставление монарху больших возможностей для оперативного, внепланового распоряжения бюджетными средствами в соответствии с потребностями войны. Таким способом был достигнут значительный динамизм системы управления финансами. Однако, она утратила стабильность.

4. В период первой губернской реформы была сделана попытка усилить стабильность финансового управления через развитие его структуры (создание Сената, табели доходов и расходов, кригс-комиссариата, должностей полковых комиссаров от губернии, ландра-тов). Неразвитость нормативно-правовой базы обусловила неопределенность во взаимоотношениях между перечисленными элементами финансового механизма, и цель не была достигнута.

5. Создание финансовых коллегий, введение подушной подати и механизма ее сбора осуществлялись по единому плану реформирования финансовой системы, в основу которой теперь были положены общие принципы. Важнейший среди них: наличие военного и гражданского финансового аппарата - двух ветвей финансового управления, подчиненных Сенату, и охватывающих сферы прямого и косвенного налогообложения соответственно. Вся система базировалась на развернутом учредительном законодательстве.

6. Регламент Камер-коллегии 1719 г. считает главными целями нового учреждения сбор информации о доходах государства, оценку экономической и юридической обоснованности того или иного налога. В сфере управления доходами объективно определена лишь функция сбора косвенных налогов (откупные статьи). Регламент содержит в себе внутренне противоречие между принципом императивности права и юридической неопределенностью многих норм. Последнее обстоятельство должно было предполагать самостоятельность коллегии при толковании норм. Регламент не дает такого права.

7. Мероприятия ближайших преемников Петра I в сфере управления финансами не являлись контрреформами, поскольку не изменяли ни одного из упомянутых принципов и были направлены на совершенствование механизма реализации этих принципов. Система управления финансами, созданная Петром I, обладала необходимыми качествами - стабильностью и динамизмом. Она отвечала основным потребностям абсолютистского государства, и с середины 30-х годов до второй половины XVIII в. не подвергалась изменениям.

8. Петр I наиболее активно участвовал в создании организационно-правовых основ деятельности финансового аппарата в период коллежской реформы, когда собственноручно редактировал проекты регламентов и положения о военно-финансовом управлении.

Историография. В дореволюционной историографии, уделявшей большое внимание разработке истории государственных учреждений вообще, проблема становления финансового управления в России конца

XVII - первой половины XVIII в. затрагивалась неоднократно. Первую попытку написания истории финансовых органов предпринял Д. А. Толл стой . Автор перечисляет финансовые учреждения, выясняет продолжительность их существования, высказывает предположения о причинах реорганизации, называет некоторые из их обязанностей . Работа носит обзорный характер.

В книге И. Блеха изучаемой теме посвящены две главы3. Автор, вслед за Д. А. Толстым, пытается определить перечень финансовых учреждений, дает их классификацию. В эпоху Петра I высшими финансовыми органами, по его мнению, являются Ближняя канцелярия и Сенат. К центральным относятся Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Мануфактур-коллегия, Берг-коллегия, Коммерц-коллегия. К финансам же он относит организацию монетного, лесного дела и государственный контроль. Отсюда видно, что автор не выделяет сферу финансового управления из всей совокупности отношений, связанных с экономической деятельностью государства. К местному аппарату автор относит земских камериров, комиссаров, рентмейстеров. По каждому из перечисленных звеньев государственного аппарата приводится краткая справка о времени существования и решаемых задачах. Автор не стремится определить место и значение органов в государственном механизме, не вникает в особенности их правового статуса. В работе не затрагиваются вопросы практической деятельности учреждений, не вскрываются причины преобразований, не выявляются их этапы. Отсюда - схематизм в изложении и неоправданное упрощение проблемы.

Работа И. Дитятина посвящена эволюции городского управления в России4. В этой связи он подробно рассматривает реформу 1699 г., выдвигает ряд важных суждений о ее сущности и взаимосвязи с другими преобразованиями. По мнению исследователя, создание Бурмистрской палаты и земских изб "есть та радикальная мера против недоборов государственной прибыли, необходимость которой. сознавалась в XVII столетии, но которая не могла быть приведена в исполнение, вероятно, только благодаря несостоятельности правительства того времени"5. Выявив причину реформы, показав ее необходимость, автор отмечает, что она не достигла главной своей цели. Он объясняет это тем, что новый финансовый аппарат не отличался от прежнего6. Главным достижением И.Дитятина, с точки зрения изучаемой темы, является то, что он вплотную подошел к постановке проблемы соответствия способа формирования финансового аппарата характеру публичной власти.

В работе известного государствоведа В.А. Саковича, изучавшего систему государственного контроля России конца XIX в., одна глава посвящена истории финансового контроля . Автор делает вывод о том, что данные функции в первой четверти XVIII в. выполнялись одновременно несколькими государственными органами. Высшей контрольной и надзорной инстанцией являлся Сенат. Кроме него, контрольные функции имели практически все центральные финансовые учреждения: Камер-коллегия, Штатс-контор-коллегия, Ревизион-коллегия. Зачастую они дублировали друг друга. Финансовый контроль также осуществляли прокуроры и фискалы. После смерти Петра I данные функции периодически сосредотачиваются либо в Сенате, либо в специальных учреждениях при особе императора (в Верховном Тайном совете, в Кабинете министров). Автор выделяет этапы финансовой ревизии, однако не делает вывода о создании системы ведомственного контроля. Отсутствует развернутый анализ учредительных документов Ревизион-коллегии. По мнению В.А. Саковича, процесс складывания централизованной системы финансового контроля завершается в XIX в.

В монографии П. Мрочека-Дроздовского рассматривается организация местного управления в России в начале XVIII в. . Достоинством работы является то, что автор делает акцент на изучении именно организационно-правовых основ деятельности учреждений. Он приходит к важному выводу о слабой юридической подготовленности первой губернской реформы, об отсутствии единых норм для работы местных органов "ибо время еще не могло их выработать; общими были лишь те учреждения, которые остались от прошедшего века и которые должны были видоизмениться согласно с новыми началами областной организации .

Характеризуя процесс проведения реформы, автор выявляет "преобладание политических мероприятий над твердыми юридическими нормами"10. Однако исследователь не усматривает различия между старыми и новыми учреждениями: "губернские и провинциальные канцелярии 1708 г. суть повторение приказных палат и изб. только с количественными различиями и иностранными названиями"11.

Монография М. М. Богословского также посвящена истории местного управления, но охватывает период второй губернской реформы12. Автор приходит к выводу, что система местных финансовых органов, подчиненных коллегиям, не оправдала надежд Петра I, не улучшила финансового управления по ряду причин. Во-первых, новые органы не могли обеспечить поступление налогов из-за падения платежеспособности населения. Во-вторых, на их содержание требовалось слишком много средств. В-третьих, система оказалась лишенной целостности, поскольку из ведения Камер-коллегии была изъята подушная подать -главный государственный налог. Исследователь считает, что у реформы не было общего плана, что многие шаги правительства противоречили друг другу. По его мнению, "история кратковременного существования областных учреждений 1719 г. . есть не более как история их разрушения"13. Он приходит к выводу о том, что после смерти Петра I, созданные им местные органы управления "должны были переделаться на старый лад", поскольку общество до них еще не доросло14. Таким образом, М. М. Богословский не находит преемственности в развитии системы финансового управления в 1720-х г.

Несомненным достоинством работы является изучение практической деятельности учреждений.

Однако, уже современник М. М. Богословского А. Н. Филиппов, писавший отзыв на монографию в связи с представлением ее на соискание уваровской премии, отметил главный недостаток: ежедневная практика деятельности местных органов представлена "яснее и полнее, чем юридическая структура их по мысли законодателя"13. "Юридическая сторона вопроса - устройство, по закону, учреждений, их компетенция, взаимные отношения, характер ответственности и пр. не изображены с точностью и определенностью"16. Автору не удалось отделить

17 вопросы права от вопросов факта" .

Рецензент обращает внимание и на главное противоречие в концепции исследователя. М. М. Богословский пишет: "Две основные черты отмечают собою устройство новых учреждений. Это были: во-первых, логически правильное расчленение частей управления и, во-вторых,

18 единство системы" . Но в другом месте дается иная трактовка: "Административная реформа проходила также бессистемно, как и вообще все петровские реформы, и жестоко ошибся бы тот, кто представлял бы себе в ней какую либо планомерность"19.

Перечисленные недостатки работы объясняются спецификой источников, использованных М. М. Богословским. В основном, это документы местных органов, в которых далеко не полно отражен нормативный материал. Автор мало использовал документы Сената.

Разработку истории местных учреждений продолжил Ю. В. Го-тье20. Изучая местное управление послепетровского времени, автор выделяет учреждения-типы: Клинскую воеводскую канцелярию, Переяс-лавль-Залесскую и Галицкую провинциальные канцелярии, а также Московскую губернскую канцелярию. Архивные фонды, образованные этими органами, легли в основу работы. Но в отличии от М. М. Богословского, Ю. В. Готье не ограничивается местным материалом. Он широко привлекает документы Сената. Однако, его концепция практически не отличается от предыдущей. Он считает, что после смерти Петра I местные органы образца первой губернской реформы были заменены другой системой учреждений, "во многом напоминавшей московский строй и продержавшейся до Екатерины П" . Это объясняется тем, что власть оказалась в руках "правительственных дельцов, не умевших продолжить дело Петра и не дороживших его наследием" . Ю. Готье полагает, что Наказ воеводам и губернаторам 1728 г. полностью отрицал петровские административные преобразования и возвращал Россию к старому воеводскому правлению. Это упрощало и удешевляло финансовый механизм, но не делало его более эффективным. Автор не выделяет принципов организации финансового аппарата, не вскрывает основных противоречий в законодательстве.

Обширная монография П. Н. Милюкова посвящена истории госу

9 "J дарственного хозяйства России в эпоху Петра I . Сам термин "государственное хозяйство" понимается автором весьма широко. Фактически, предметом исследования становится вся деятельность государства по созданию и использованию всей совокупности материальных ценностей. Но стержневой проблемой является история бюджета, его создание и выполнение. Именно в этом контексте раскрываются все остальные сюжеты, в том числе и история финансового аппарата.

Автор усматривает прямую связь между реформой 1699 г. и предшествующими преобразованиями, оценивает Ратушу как "самое полное и грандиозное проявление фискальной политики XVII в., . самый зрелый плод её"24. Разрушение ратушской системы исследователь объясня-¥ ет исключительнсквоенно-финансовыми потребностями25, считает, что у законодателя не было никакого позитивного плана преобразований, 4TQ он не решался "ни на шаг ступить далее, чем требовала неотложная ну

26 жда текущей минуты" . В конечном счете, автор дает резко негативную оценку первой губернской реформы: "Этой реформе - продукту революционной мысли законодателя, как иногда ее представляют, - недоставало . одного существенного, необходимого элемента, недоставало именно мысли" .

Так же критически П. Н. Милюков относится к петровским реформам следующего этапа (1718 - 1722). Он полагает, что вторая губернская, коллежская и податная реформы вовсе не были соотнесены

28 между собой .

Логическим завершением работы является оценка автором роли Петра I в преобразованиях государственного механизма 1718 - 1724 г. По мнению исследователя, реформа не только не была проведена "в "духе" императора, но, напротив, только из вторых рук, случайными отрывками проникала в его сознание"29.

Сразу после своего появления фундаментальный труд П. Н. Ми

30 люкова вызвал оживленную полемику , которая переросла в открытую критику, непрекращающуюся и по сей день. Следствием методологической несостоятельности концепции П. Н. Милюкова стало то, что он не сумел понять внутреннего единства, целостности преобразований Петра I31, в результате распыления фактов "создал то впечатление хаотичности и бесплановости реформы, которое он обобщил в своем заключении, от

32 казав реформе в плане, а Петру I в самой мысле о плане" .

Одним из активных оппонентов П. Н. Милюкова стал его современник Н. П. Павлов-Сильванский. Он опубликовал две работы: одну -об отношении Петра I к проектам реформ, другую - о законодательной деятельности Верховного Тайного совета. Исследователь пришел к выводу о том, что именно Петр I был побудительной силой учредительного лл законотворчества и реформ государственного управления финансами . Преемники же, сразу после смерти государя, проявили себя как противники осуществленных в этой сфере преобразований, предприняли попытку контрреформы34.

В. О. Ключевский коснулся изучаемой темы в своем знаменитом "Курсе русской истории"35. Автор делает важный вывод о том, что введение в 1699 г. выборных городских сословных органов "было нужнее самому правительству чем городам" и преследовало цель создания более эффективного финансового аппарата, который бы смог обеспечить лучшую собираемость налогов. В то же время, автор считает, что Ратуша являлась преемницей комиссии московских гостей 1681 г., установившей оклады стрелецкой подати для всех городов по их платежным силам, что реформа 1699 г. "облекла эти поручения в постоянное учреждение"36. Исследователь не улавливает существенной разницы между двумя названными институтами: комиссия устанавливала налог, Ратуша лишь руководила его сбором. В факте создания должности инспектора ратушского правления и в назначении на этот пост А. Курбатова автор усматривает стремление правительства оживить деятельность Ратуши, и усилить борьбу с злоупотреблениями, то есть, усовершенствовать созданную систему, не внося в нее принципиальных изменений37.

Идея первой губернской реформы, по мнению В. О. Ключевского, была взята из практики ХУП в., когда существовали территориальные приказы: "оставалось только переместить начальника такого приказа в подведомственный округ, приблизив его к управляемому населению и

38 тем самым облегчив ему руководство местным управлением" .

Характеризуя первую губернскую реформу, исследователь отмечает ее исключительно финансовую цель, и обращает внимание на то, что "законодательство Петра не обнаружило ни медленно обдуманной мысли, ни быстрой созидательной сметки", в чем состоит одна из важных причин неудачи реформы39.

Причину поручения военным сбора подушной подати автор видит в пассивности дворянских обществ, которые "надумались выбрать" земских комиссаров только к 1724 г., и в "неодолимой вере" Петра I в офи

40 цера .

B. О. Ключевский характеризует созданную систему управления как сословно-бюрократическую. Причем, центральное управление, которому поручено "устройство финансовых средств", является бюрократическим в силу того, что сформировано из "дельцов-чиновников", а местное - сословно-аристократическим, поскольку в его составе дворяне и купцы, которые "стоя во главе местных обществ, должны были руководить народным трудом об руку с местными органами центрального управления"41. В этом автор усматривает сходство с порядком XVTE в.42 и приходит к выводу о том, что "реформа управления носила не столько политический сколько технический характер, . новое здание управления строилось из старых материалов"4J.

Таким образом, дореволюционная историография много сделала для изучения истории финансового аппарата конца XVII - первой половины XVIII в. Было введено в научный оборот большое количество источников, поставлен вопрос о взаимосвязи различных преобразований, о их значении для развития общества, о их системности. Основной задачей исследователей стало выявление того, чем реформы стали на практике ("вопросы факта"). При этом "вопросы права" оказались разработаны гораздо меньше. Законодательство о финансовом аппарате не было подвергнуто систематическому изучению.

Советская историография реформ эпохи становления абсолютизма, несмотря на свою обширность, практически обошла вниманием вопросы создания организационно правовых основ финансового аппарата. Лишь две работы косвенно затрагивают тему.

C. М. Троицкий изучал финансовую политику русского государства середины XVIII в. и посвятил несколько страниц своей монографии истории управления финансами44. По его мнению^ "разделение функций центрального финансового управления с самого начала проведения реформы между тремя коллегиями свидетельствует о том, что идея централизации высшего финансового управления не была доведена правительством Петра I до конца""45. Тем не менее, автор называет Сенат, которому подчинялись финансовые коллегии, высшим органом финансового управления. Даже после смерти Петра I, когда возросло значение специальных органов при особе монарха, Сенат сохранял за собой этот статус46. Через Сенат глава государства усиливал свой личный контроль за финансами.

Незавершенность централизации управления финансами С. М. Троицкий видит в изъятии из ведения Камер-коллегии подушного сбора (передан Воинской коллегии), монетного дела, доходов от промышленности (Берг-коллегия), продажи соли (Кабинет), гербовой бумаги (Мануфактур-коллегия), а также в отсутствии единой государственной кассы, и в сохранении приписки доходов к расходам47.

Здесь явно прослеживается влияния представлений П.Н.Милюкова: во-первых, единство финансового управления отождествляется с единством государственной кассы, во-вторых, управление доходами смешивается с управлением источником дохода.

Поручение армии сбора подушной подати, по мнению автора, "усилило раздробленность финансового аппарата не только в центре, но

•>г48 и на местах .

Изменения, произошедшие в финансовом аппарате в 1726-1727 г., исследователь оценивает как сокращение штата, имевшее своей целью уменьшить расходную часть бюджета49. Эти непродуманные меры "ослабили фискальный аппарат феодально-абсолютистского государства и степень его централизации", что во многом определило его неудовлетворительную работу50.

В последующие десятилетия, вплоть до 70-х годов XVIII в., правительство, по сути дела, ничего не предприняло для улучшения деятельности финансовых органов51.

Регламент Камер-коллегии 1731 г., по мнению С.М.Троицкого, сузил компетенцию коллегии "обратил ее основное внимание на обеспечение бездоимочного поступления налогов и увеличение доходов казны за

52 счет сдачи на оброк казенных угодий" . Он считает, что в этом регламенте "правительство фиксировало действительное положение Камер-коллегии в системе государственного аппарата"53.

Работа Е. В. Анисимова "Податная реформа Петра I" посвящена важнейшему преобразованию в истории России - введению подушной подати54. Автор делает ряд важных наблюдений, касающихся организации финансового аппарата. В частности, он считает, что факт поручения сбора подушной подати выборным от дворянства земским комиссарам нельзя рассматривать как свидетельство усиления дворянских обществ в сфере государственного управления, поскольку, несмотря на выборность, земский комиссар практически являлся государственным чиновником, подчиненным Камер-коллегии и военным властям53. Важен вывод о том, что "военные принимали участие в работе финансово-податного аппарата на всех этапах, начиная со сбора подушной подати и кончая распределением и расходованием полученных от нее сумм"36. Кроме того, "новая система содержания армии составляла единое целое с податной налоговой системой,. что позволяло в известной степени избежать издержек, связанных с передачей их в центральную кассу и перераспределением вновь на полки'07. Наконец, система давала возможность эффективнее взыскивать недоимки.

Курс на изменение налогообложения, взятый правительством после смерти Петра I, Е. В. Анисимов оценивает как несостоятельные попытки контрреформ, не приведшие к каким либо серьезным результатам. Последнее обстоятельство свидетельствует о том, что "подушная система, несмотря на ряд ее существенных недостатков, отвечала в целом социально-экономическим условиям феодальной России, и в 20-х

58 годах ХУШ в. альтернативы ей, по-видимому, не было" .

Кроме этих специальных монографий, в современной историографии имеется ряд обобщающих работ59, отдельные положения которых будут рассматриваться по ходу настоящего исследования.

Методология и методика исследования. Методологической основой исследования является диалектико-материалистический метод, в рамках которого применены и другие частно-научные методы изучения государственно-правовых явлений, такие как, историко-правовой анализ всего комплекса выявленных нормативных и иных документов, логико-грамматический анализ нормативных актов (формально-догматический метод), количественный метод.

Нельзя не упомянуть о методологических сложностях, обусловленных отсутствием единой концепции абсолютизма в отечественной историографии. Из всего многообразия подходов к проблеме, высказанных в ходе дискуссии конца 1960-х - начала 1970-х г. и в последующий период, наиболее взвешенной , представляется концепция, изложенная в трудах Ю. П. Титова60. Она также является методологической основой настоящей работы.

Особую важность для изучаемой темы имеют современные теоретические представления о природе и сущности финансов. До сих пор в научной литературе нет единой точки зрения по данному вопросу, но существует специальное обобщающее исследование, принадлежащее Б. М. Сабанти61. По его мнению "в наиболее общем виде финансы можно определить как систему денежных отношений, организованных государством с целью формирования необходимых фондов и их использования для выполнения своих функций"62. В то же время, далеко не все организуемые государством экономические и денежные отношения можно относить к финансам. Финансы - это только те денежные отношения, которые порождены самим фактом наличия государства и имеют перераспределительный характер63. Помимо движения стоимости, вытекающего из производственного процесса, государство создает новое, дополнительное движение стоимости - финансы. Их цель - материальное обеспечение существования государства. Поэтому нельзя путать финансы с денежным обращением, отождествлять денежные и финансовые ресурсы. "Деньги являются продуктом товарного производства, а финансы - следствием образования государственной власти"64. В обществах с недостаточно развитыми товарно-денежными отношениями государство может присваивать стоимость не только в денежной, но и в натуральной форме (провиант, фураж), а также в форме непосредственного труда (повинности)65.

Приведенные положения позволяют сформулировать общетеоретический критерий, по которому тот или иной элемент государственного механизма может быть отнесен к финансовому аппарату. Этим критерием является объект управленческого воздействия органа власти, включающий отношения, связанные с дополнительным движением стоимости, которое возникает исключительно из факта существования государства и имеет своей целью материальное обеспечение выполнения государством своих функций.

Такая трактовка сущности финансового аппарата требует некоторой корректировки в соответствии с особенностями изучаемой эпохи. Меркантилистская ориентированность абсолютистского государства предполагала его активное включение в производство и в гражданский оборот. Причем, организация и осуществление этой нефинансовой деятельности поручались собственно финансовым органам (Камер-коллегия). Поэтому среди государственных учреждений конца ХУЛ -первой половины XVIII в., зачастую, сложно выделить чисто финансовые. С другой стороны, абсолютное большинство государственных органов в рассматриваемый период имело собственные доходы (Берг-коллегия, Мануфактур-Коллегия и др.). Хотя эти доходы и являлись источником поступлений в бюджет, их создание не являлось результатом финансовой деятельности государства. Следовательно, и органы, извлекавшие данные доходы, не относятся к финансовым. То есть, необходимо отличать управление источником дохода от управления самим доходом. Лишь последняя функция относится к финансовому аппарату.

Изложенный подход к финансовому управлению предоставляет возможность более четко определить круг изучаемых в диссертации процессов и явлений.

Другой важный теоретический аспект - определение структуры функции управления. Краснянский Э. В. и Шепелев Е. Ф. выделили 4 ее элемента: объект, субъект, метод и содержание управленческой деятельности66. По их мнению, такая структура достаточно полно характеризует функцию управления, поскольку позволяет установить, "откуда исходит управленческое воздействие, каково оно по содержанию, каким ме

5 67 тодом реализуется и куда направлено" . Из текста статьи следует, что под содержанием управленческой деятельности авторы подразумевают предмет управления, а под методом - характер управленческого воздействия. Данная структура позволяет авторам достигнуть главной своей цели - создать классификацию функций управления по методам управления и на этом основании определить место того или иного субъекта в системе управления. Однако, за пределами структуры оказывается такой важный параметр, как правомочия субъекта (права и обязанности). Без него невозможно получить представление о компетенции субъектов, выявить перечень функций, принадлежащих каждому из них. Кроме того, учредительное законодательство XVIII в. не позволяет четко выделять методы. Поэтому для решения задач настоящего исследования удобнее представить структуру функции управления в таком виде: объект, субъект, предмет и правомочия, вместе составляющие компетенцию, способ реализации компетенции (порядок работы органа управления). По наличию этих элементов в учредительном акте, можно судить о степени определенности той или иной функции государственного учреждения.

Источниковая база диссертационного исследования определяется его основным предметом, каковым является законодательство. Нормативно-правовые акты можно подразделить на две большие группы:

1. учредительные - устанавливающие или изменяющие правовой статус государственного учреждения или должностного лица.

2. акты управления - раскрывающие содержание конкретного управленческого воздействия субъекта управления в рамках установленной компетенции.

Обе группы источников широко представлены в Полном Собрании Законов, которое до сих пор остается единственным изданием, включающим наиболее полный массив документов по истории финансового аппарата. Учитывая недостатки этого крупнейшего памятника русского права, уже отмеченные в литературе68, в настоящей работе, кроме текстов, помещенных в нем, по возможности используются тексты более высокого источниковедческого качества, опубликованные в изданиях: "Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого"69, "Сенатский архив. Журналы и

70 определения Правительствующего Сената" . Особую ценность в этом смысле представляет фундаментальное издание Н. А. Богословского "Законодательные акты Петра Г'71, где приводятся различные редакции нормативно-правовых актов, что позволяет проследить ход законотворческого процесса.

В перечисленных изданиях также содержится большое количество документов, не вошедших в ПСЗ. Такое же значение имеют коллекции документов ХУЛ в., собранные Археографической комиссией и Археографической экспедицией72.

Законодательство послепетровского периода хорошо отражено в сборниках Русского исторического общества, где помещены две большие коллекции документов: "Журналы, протоколы и указы Верховного

Тайного совета 1726-1730" и "Бумаги Кабинета министров Анны Иоа

74 новны

Большой материал, характеризующий личное участие Пера 1 в проведении реформы, содержится в изданиях: "Журналы Петра Великого"75, "Письма и бумаги Петра Великого"76, "Архив князя Куракина"77.

Среди архивных источников решающая роль в раскрытии темы принадлежит документам из сенатского архива, хранящегося в фондах

78

РГАДА . Они существенно дополняют перечисленные публикации сенатских документов, позволяют глубже понять законодательный процесс. Именно в этом фонде обнаружен обширный проект регламента Камер-коллегии 1722 г., впервые вводимый в научный оборот.

Привлекались и материалы из фонда 9 "Кабинет Петра I" и фонда 350 "Ландратские книги и ревизские сказки" РГАДА, а также документы из фонда 410 «Военно-ученый архив» РГВИА. В общей сложности в работе использовано более 230-ти нормативно-правовых актов.

Апробация результатов исследования. Отдельные главы и диссертация в целом обсуждались на заседаниях кафедр Истории государства и права МГЮА, Теории и истории государства и права ПГПУ. Основные положения и результаты работы были представлены в сообщениях на Ключевских чтениях (Пенза, 1996 и 1998 г.), а также в публикациях*. См. раздел «Список литературы».

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Балакин, Дмитрий Викторович

ЗАКЛЮЧЕНИЕ.

Реформы финансового управления конца ХУЛ - первой половины XVIII в. являются важнейшей составляющей единого процесса утверждения абсолютизма в России. Наиболее полно реформы отражены в нормативно-правовых актах, создававших организационно-правовые основы деятельности финансового аппарата. Анализ названных документов позволил выделить четыре крупных этапа развития финансовой системы Российского государства.

Первый этап охватывает период с 70-х годов XVII века до 1708 г. Сначала законодатель осуществляет централизацию финансового управления. Сбор и расходование большей части налогов, а также составление единого государственного бюджета поручается Приказу Большой Казны, руководит которым И. М. Милославский, дядя царевны Софьи, фактической правительницы России. Этот факт свидетельствует о том, что одновременно с централизацией усиливается личный контроль главы государства за финансами, то есть, проявляется тенденция к абсолютизации монархической власти.

В то же время, эта власть еще не в силах создать на местах такой новый государственный бюрократический аппарат, который удовлетворял бы требованиям жесткой фискальной политики, направленной на постоянное увеличение доходов казны.

Поэтому законодатель пытается решить проблему финансового аппарата с помощью сословных органов местного самоуправления, передав им функцию сбора большей части налогов. При этом законодатель исходит из того, что такой механизм сбора будет выгоден посадскому населению, поскольку оно сможет контролировать деятельность выборного местного финансового аппарата.

Но контроль налогоплательщиков за финансовыми органами не мог компенсировать посадам неуклонно возрастающего финансового гнета, а сопротивляться этому сословно-представительные органы не

- 192 могли, так как их значение в политической системе России последней трети XVII в. постоянно снижалось. По существу, сбор налогов был воспринят посадами как очередная государственная повинность, а не как попытка поиска публичной властью компромисса с сословиями.

Таким образом, в этот период в фундамент финансовой системы было заложено серьезное противоречие: между сословно-представительным характером местных финансовых органов и эволюционирующей к абсолютизму монархической формой правления. С наибольшей силой это противоречие обострилось после учреждения Ратуши в 1699 г., которая стала последним элементом, венчающим уже созданную систему финансового управления. Уже в первые годы XVTII в. начинается ее демонтаж.

Одновременно вырабатываются новые принципы организации финансового аппарата, намечаются цели новой реформы. Во-первых, отдельные виды косвенных сборов передаются в распоряжение специализированных финансовых Ижорских канцелярий. Во-вторых, сборы с отдельных территорий поручаются управителям этих территорий, доверенным лицам государя. В-третьих, выборный сословный финансовый аппарат ставится под контроль пока еще немногочисленных государственных чиновников - инспекторов ратушского правления и дворян, посылаемых на места Ижорской канцелярией.

Последние два принципа послужили основой системы управления финансами, созданной в результате первой губернской реформы. Она ознаменовала начало второго крупного этапа развития финансового аппарата (1708-1718 г.).

Для финансового управления этого периода характерны: децен-трализованность, отсутствие единства, отсутствие прочных организационно-правовых основ деятельности аппарата. Главная цель реформатора состояла в обеспечении финансовых потребностей армии. Поэтому его основные усилия направлены на создание такого механизма финансиро

- 193 вания вооруженных сил, при котором бы сократился путь и время прохождения денежных средств от налогоплательщика до расходчика.

В новой системе первоначально вовсе отсутствовали центральные финансовые учреждения. Их должна была заменить государственная табель, в которой доходы заранее приписывались к конкретным расходам. Центрами финансового управления становятся губернии, откуда собранные средства направляются по адресам, указанным в табели. С 1711 г., из-за неэффективности новой системы, функции центрального распорядительного финансового органа берет на себя Сенат. Но и его деятельность в этой сфере не приводит к значительным позитивным результатам. Чрезвычайно ослабляется финансовый контроль, осуществлявшийся Ближней канцелярией.

В структуре местного финансового аппарата в этот период выделяются две ветви. Сословные органы городского самоуправления, Ратуши, продолжают выполнять свою повинность по организации сбора прямых и косвенных налогов. Но их юрисдикция ограничивается теперь территорией города. Они подчинены сначала комендантам городов, а затем непосредственно губернаторам.

Создание второй ветви местного финансового управления связано с возникновением новых административно-территориальных единиц -долей. Во главе каждой из них был поставлен ландрат, представитель уездного дворянства, сосредоточивший в своих руках финансовое управление и подчиненный губернатору.

В основе разделения местного финансового аппарата лежал принцип социально-территориальной дифференциации подведомственных налогоплательщиков, которой соответствовала дифференциация по видам налогов, доминирующих в каждой из групп населения. Происходит специализация финансового аппарата: ратуши - городское население -косвенные налоги; ландраты - сельское население - прямые налоги. Именно ландратам поручается проведение подворной переписи населе

- 194 ния, конечной целью которой являлось увеличение поступлений в казну от прямого налога. После подведения ее результатов для законодателя становится очевидной необходимость изменения единицы прямого налогообложения .

Нормативная база деятельности финансового аппарата остается в рассматриваемый период скудной. Законодатель пытается компенсировать это введением коллегиальных принципов управления. Однако, создание коллегий ландратов при губернаторах не дало положительных результатов, поскольку названные органы в значительной степени сохраняли черты сословного дворянского представительства и не вписывались в формирующуюся бюрократическую систему, основанную на единоначалии.

Таким образом, в ходе второго этапа преобразований не удалось до конца преодолеть главное противоречие предшествующего периода, не удалось создать разветвленный государственный финансовый аппарат, независимый от сословных органов, не удалось создать механизмов повышения эффективности работы последних.

На третьем этапе реформ, охватывающем период с 1718 по 1722 г. предстояло заново сформировать систему финансового управления в центре и на местах. Она должна была отличаться от прежней наличием сильного централизованного внесословного финансового аппарата и унифицированным механизмом прямого налогообложения.

Особенностью реформы стало то, что она началась с издания серии учредительных нормативных актов, заложивших организационно-правовые основы деятельности новых финансовых органов всех уровней управления.

В основу единого плана реформы был положен принцип разделения финансового аппарата на две ветви, каждая из которых имеет свою специализацию в управлении (прямые и косвенные налоги). Другой важный принцип, также сформулированный в годы первой губернской реформы - финансирование армейских подразделений непосредственно из местных доходов. Связующим звеном между этими принципами, базой для их практической реализации стало введение подушной подати и равномерное размещение полков по территории государства. После этого окончательно определяется характер двух ветвей управления: косвенными налогами ведает гражданский финансовый аппарат, прямыми - военно-финансовый. Начало работы последнего было отсрочено до завершения весьма сложной подушной переписи, которая должна была стать основанием прямого налогообложения.

Центральным органом гражданского финансового управления становилась Камер-коллегия. Регламент, вышедший в 1719 г., объективно раскрывал несколько основных ее функций, соответствующих поставленным перед ведомством задачам:

- учетная функция - учет реально существующих налогов;

- экспертная функция - оценка экономической обоснованности существующих налогов;

- правоприменительная функция - оценка юридической обоснованности существующих платежей и создание на основе нормативной информации о доходах актов применения права в виде окладных книг;

- функция управления косвенными налогами (откупными статьями).

В регламенте обнаруживаются два противоречивых принципа деятельности Камер-коллегии. С одной стороны законодатель предполагает творческую исполнительно-распорядительную активность нового учреждения, его самостоятельность при толковании норм, что должно было компенсировать слабую юридическую определенность многих из них. С другой стороны очевидны признаки императивности права. Толкование допускается только в строгом соответствии с волей законодателя. Поэтому для решения большинства важных вопросов, отнесенных к ведению коллегии, требуется предварительный вердикт Сената или государя.

- 196

Противоречие между двумя этими принципами обусловило слабость Камер-коллегии как органа публичной власти в первые годы существования.

Функции другого центрального финансового органа, Штатс-контор-коллегии, с достаточной полнотой раскрыты в ее регламенте 1719 г. К ним относятся функции систематизации и исполнения расходной части государственного бюджета. Причем, в юрисдикции Штатс-контор-коллегии находятся обе ветви финансового управления. Регламент в большей степени ориентирован на практическую работу учреждения. Преобладание в нем предписывающих и запрещающих норм в данном случае означает примат правовых критериев над неправовыми. Этим достигается конкретность содержания управленческих воздействий.

Ревизион-контора, заменившая Ближнюю канцелярию, по инструкции 1722 г. получила надзорные полномочия в отношении финансовой деятельности всех государственных органов. Этот же документ создавал систему ведомственного финансового контроля.

Местный финансовый аппарат в период коллежской реформы получил значительное развитие. Губернаторы, воеводы, камериры, рент-мейстеры, земские комиссары фактически являются агентами Камер- и Штатс-контор- коллегий на местах и выполняют соответствующие функции на подведомственной территории.

Наибольшее внимание в инструкциях местным представителям финансового аппарата законодатель уделяет вопросам получения доходов от эксплуатации государственных имуществ и специальных прав государства (откупные статьи), а также организации государственных подрядов и поставок.

Итак, к государственному аппарату переходит большая часть финансовых функций городских сословных органов - Ратуш и Магистратов. Они сохраняют за собой в качестве повинности сбор таможенных пошлин. По этому вопросу они подчинены непосредственно Камер

- 197 коллегии. В области откупных статей, подрядов и поставок отношения между местной финансовой администрацией и городскими корпорациями предлагается строить на основании контрактов. Таким образом реформатор делает еще один шаг на пути преодоления главного противоречия в системе управления финансами, создает, наконец, собственную бюрократию, оттесняет от финансовой деятельности сословные органы.

Следующий, четвертый, этап преобразований начинается в 1722 году с ревизии результатов подушной переписи и размещения полков. Главной отличительной особенностью этого периода является то, что параллельно созданию организационно-правовых основ деятельности военно-финансового аппарата и в соответствии с ними происходит корректировка норм учредительного законодательства, посвященного гражданским финансовым органам. Уточнение их функций осуществляется также на основании накопленного опыта практической работы и в связи с изменениями, произошедшими в политической системе Российской Империи после смерти Петра I.

В первую очередь законодатель создает военно-финансовую управленческую вертикаль, аналогичную гражданской: Воинская коллегия, Генерал-Кригс-комиссариат, обер-кригс-комиссар, полковник, полковой комиссар, земский комиссар от земли. Главная задача этого аппарата - сбор подушной подати. В своей деятельности он практически не пересекается с гражданским финансовым аппаратом, но представляет отчетность в Камер-коллегию.

С 1728 г. отношения между двумя ветвями финансового управления несколько изменяются. Во-первых, в их основу закладывается принцип взаимоконтроля. Во-вторых, усиливается роль гражданской администрации в сборе прямого налога, в-третьих, представители действующей армии (полковники, офицеры) отстраняются от выполнения финансовых функций и заменяются специальными обер- и штаб- офицерами при подушном сборе.

- 198

В местном гражданском финансовом аппарате происходит сокращение штата. Ответственными за выполнение финансовых функции остаются воеводы и губернаторы. Развитие организационно-правовых основ деятельности центральных финансовых органов идет по пути преодоления противоречия, заложенного в регламенте Камер-коллегии 1719 г. В проекте ее регламента, подготовленном в 1722 г. определяются лишь две основные функции коллегии: учетная и функция управления государственным имуществом, подрядами, товарами, откупными статьями. За счет детализации компетенции и порядка работы удается в основном отказаться от использования неправовых критериев, имевших место в регламенте 1719 г.

В регламенте Камер-коллегии 1731 г. Были закреплены многие идеи проекта 1722 г. Здесь определены следующие функции Камер-коллегии:

- учетно-отчетная;

- извлечение государственных доходов от государственных иму-ществ и специальных прав государства, управление государственными подрядами, поставками и товарами;

- сохранение и восстановление государственных имуществ, координация деятельности различных коллегий по вопросам государственной экономики;

- надзор за подушным сбором.

Законодателю удается преодолеть главное противоречие регламента 1719 г. Достаточно глубоко раскрыто содержание правоотношений.

Таким образом, к 30-м годам XVTQ в. была создана система финансовых органов, в которой с наибольшей полнотой реализовался план и принципы работы финансового аппарата, сформулированные Петром I:

1. Финансирование полков за счет подушного сбора с территорий где они дислоцированы.

2. Наличие двух ветвей в едином финансовом управлении - военного и гражданского финансового аппарата.

3. Наличие губернских и провинциальных касс, движение средств из которых осуществляется по распоряжениям центральных гражданских и военных финансовых органов.

4. Подчиненность финансовых управителей уездов провинциальным властям.

5. Надзор губернских и провинциальных властей за городскими сборами, которые осуществляются ратушами и магистратами.

К особенностям системы следует отнести наличие двух самостоятельных ветвей финансового управления, взаимосвязь между которыми выявляет сущность всего финансового механизма.

Введение подушной подати и создание военно-финансового аппарата по мысли законодателя должны были сделать прямой налог главным доходным источником бюджета. В связи с этим несколько уменьшался фискальный гнет в сфере косвенных налогов. Последнее обстоятельство позволило ослабить противоречие в системе организации сбора косвенных налогов: воеводы и губернаторы, управлявшие данным процессом, получили возможность отдавать государственные доходные статьи на откуп на условиях, относительно выгодных для откупщиков (купцов или городских корпораций) по договорам гражданско-правового характера, близким по своему содержанию к договору аренды. После этого сбор косвенных налогов перестает быть обременительной повинностью посадов. Поиск выгодного контрагента, составление договора в соответствии с обширным "откупным" законодательством, заключение договора, контроль за его выполнением, наложение санкций за нарушение его условий - важнейшие задачи гражданского государственного финансового аппарата.

Но само противоречие не исчезает совсем. Любое повышение косвенных налогов до уровня, при котором откупщик перестает получать прибыль, может привести к полной остановке сбора. У государственного финансового аппарата в этом случае не окажется никаких средств для восстановления доходов казны.

То есть, созданный к 30-м годам камер-коллежский финансовый аппарат мог работать только в условиях, когда публичная власть проводит очень продуманную финансовую политику, основанную на глубоком изучении конъюнктуры рынка откупов. Наиболее сведущим в этом вопросе государственным органом, конечно, была Камер-коллегия. Но она могла принимать решения только об увеличении сборов. В то же время, реальная государственная политика, формируемая специальными органами при особе государя (Верховным Тайным Советом, Кабинетом министров), далеко не отвечала названным требованиям, поскольку в ее основе лежали принципы монетаризма, выражавшиеся на практике в максимальной эксплуатации источников государственных доходов.

Именно по этой причине камер-коллежская система в изучаемый период работала неэффективно. Даже достаточно высокое юридическое качество нормативно-правовых актов, регламентирующих деятельность финансового аппарата, не могло стать фактором, способным улучшить конечные результаты работы.

Итак, история финансового управления, история создания его организационно-правовых основ в конце XVII - начале XVIII в. представляет собой целостный непрерывный процесс, в котором нашли отражение закономерности и особенности становления русского абсолютизма.

Реформирование финансовых органов и финансовой системы в целом оказало большое влияние на различные сферы общественной жизни.

В области государственно-политических отношений, создание централизованного, разветвленного финансового аппарата, осованного на бюрократических принципах, способствовало усилению власти монарха, упадку выборных сословных финансовых учреждений, которые фактически превращались в объект управления. Увеличению государственных доходов способствовало привлечение военных к сбору прямого налога, что стало возможным после его унификации в виде подушной подати. Этот механизм, в сочетании с размещением полков в уздах, сократил путь денег в полковые кассы, сделал финансовую систему более гибкой, динамичной и, в то же время, всеохватывающей, репрессивно-полицейской. Последнее качество ярко характеризует государственный (политический) режим в целом.

В социально-классовом аспекте, важным результатом преобразований стало формирование сословия профессионального чиновничества, которое вскоре оказалось одним из значимых элементов социальной базы абсолютизма. Другой важный результат реформ - упрощение стратификации общества. С помощью мощного финансового аппарата, еще более усиливавшегося во время проведения переписей и ревизий, удалось включить в состав налогоплательщиков новые группы населения, что способствовало формированию единого обширного социального слоя государственных тяглецов. Реализация принципов финансового управления явилась, во многом, реализацией принципов социальной политики.

Реформы повлияли и на развитие права. Создание регламентов и инструкций для финансовых органов различных уровней можно рассматривать как первую крупную попытку публичной власти утвердить принцип законности в деятельности государственного аппарата. С другой стороны, обильное нормотворчество способствовало повышению юридической подготовки российских администраторов, создавало предпосылки для осмысления отдельных теоретических принципов управления, способствовало совершенствованию юридической техники нормативно-правовых актов.

- 202

Главным результатом реформ стало укрепление государственного механизма Российской империи.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Балакин, Дмитрий Викторович, 1998 год

1. Акты исторические, собранные и изданные Археографической комиссией: В 3 т. СПб., 1841.

2. Акты юридические, или собрания форм старинного делопроизводства. / Изд. Археографич. комиссией. СПб., 1838.

3. Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией. СПб., 1836. Т. 1-4.

4. Архив историко-юридических сведений, относящихся до России, издаваемый Н. Калачевым. М., 1850.

5. Архив князя Куракина, издаваемый под редакцией М.И. Семевского. СПб., 1890. Кн. 1-3.

6. Бумаги Кабинета министров императрицы Анны Иоановны. 17311740. / Под. ред. А.Н. Филиппова. // Сб. РИО. СПб.; Юрьев, 18881915. Т. 104, 106, 108, 111, 114, 117, 120, 124, 126, 130, 138, 146.

7. Воскресенский Н.А. Законодательные акты Петра I: Акты о высших государственных установлениях. М.; Л., 1945. Т. 1.

8. Государственные учреждения в России в ХУШ веке (Законодательные материалы). / Подгот. к печати А.В.Чернов. М., 1960.

9. Доклады и приговоры, состоявшиеся в Правительствующем Сенате в царствование Петра Великого. СПб., 1880-1891. Т. 1-6.

10. Дополнения к актам историческим, собранные и изданные Археографической комиссией. СПб., 1846-1872. Т.1-12.

11. П.Есипов Г.В. Сборник выписок из архивных бумаг о Петре Великом: в 2 ч. М., 1872.

12. Журнал или поденная записка блаженныя и вечно достойныя памяти Государя Императора Петра Великаго с 1689 г. до заключения Ней-штатскаго мира. СПб., 1770.

13. Журналы, протоколы и указы Верховного тайного совета, 1726-1730. // Сб. РИО. СПб., 1886-1898. Т. 55, 56, 63, 69, 79, 84,94, 101.- 241

14. Исторические бумаги, собранные К.И.Арсеньевым. // Сборник Отделения русского языка и словесности императорской Академии наук. СПб., 1872. Т. 9.

15. Максимович JI. Указатель Российских законов. М., 1803.

16. Описание Архива Военного Морского министерства: Описание дел Архива Морского министерства за время с половины XVII до начала XIX столетия. СПб., 1877. Т. 1.

17. Описание документов и бумаг, хранящихся в Московском архиве Министерства юстиции. Кн. 1-21. СПб.;М., 1869-1921.

18. Письма и бумаги Петра Великого. СПб., М., 1887-1977. Т. 1-12.

19. Письма, указы и заметки Петра I, доставленные кн. П.Д.Волконским и Н.В.Калачовым и извлеченные из Архива Правительствующего Сената. // Сб. РИО. СПб., 1870. Т. 11.

20. Походные и путевые журналы императора Петра I. СПб., 1910—1913.

21. РГАДА, ф. 9 «Кабинет Петра I»; ф. 248 «Сенат и его учреждения»; ф. 350 «Ландратские книги и ревизские сказки».

22. РГВИА, ф. 410 «Военно-ученый архив».

23. Сенатский архив. Журналы и определения Правительствующего Сената. СПб., 1889-1890. Т. 1-3.- 242 -Список литературы

24. Авшаров Е.Г. Малоизвестные резолюции Петра I. // АЕ за 1978 г. М., 1979.

25. Алексеев С.А. Русское государственное право. СПб., 1897.

26. Алышевский Н.В. В память В.А.Татаринова. О прошлом и нынешнем устройстве государственного контроля в России. СПб., 1881.

27. Анисимов Е.В. Из истории фискальной политики русского абсолютизма первой четверти ХУШ в. // История СССР, 1983. №1.

28. Анисимов Е.В. Материалы комиссии Д.М. Голицина о подати (1727— 1730). // Исторические записки. М., 1973. Т. 91.

29. Анисимов Е.В. Податная реформа Петра I. JL, 1982.

30. Афанасьев А. Государственное хозяйство при Петре Великом. // Современник, 1847. №6-8.

31. Баггер X. Реформы Петра Великого: Обзор исследований. М., 1985.

32. Балакин Д.В. Изучение истории финансовых органов России XVIII в. в дореволюционной отечественной историографии. // Страницы истории Волго-Донья. Пенза, 1995.

33. Балакин Д.В. К вопросу о подготовке финансовой реформы 1699 г. // Сборник тезисов аспирантов и соискателей Московской государственной юридической академии. М., 1995.

34. Балакин Д.В. Особенности правового статуса Камер-коллегии по регламенту 1719 г. // Труды СГУ, сер. «юриспруденция», вып. 3, М., 1997.

35. Белявский Ф. Исторический очерк развития государственного контроля в России. М., 1919.

36. Блех И. Устройство финансового управления и контроля в России в их историческом развитии. СПб., 1895.

37. Блинов И. Губернаторы. Историко-юридический очерк. СПб., 1905.- 243

38. Богословский М.М. Областная реформа Петра Великого: Провинция 1719-1727 гг. М., 1902.

39. Богословский М.М. Петр I: Материалы для биографии. М., 19401948. Т. 1-5.

40. Бондаренко В.Н. Очерки финансовой политики Кабинета министров Анны Иоановны. М., 1913.

41. Боцяновский В.Ф. Финансовый кризис в Московском государстве XVII в. СПб., 1893.

42. Брендтс Э.Н. Несколько слов о коллегиях Петра Великого. Ярославль, 1896.

43. Буганов В.И. Московские восстания конца ХУЛ в. М., 1969.21 .Буганов В.И. Петр Великий и его время. М., 1989.

44. Веретенников В.И. История Тайной канцелярии петровского времени. Харьков, 1910.

45. Веселовский С.Б. Сошное письмо. М., 1915-1916. Т. 1-2.

46. Вирст Ф.Г. Рассуждения о некоторых предметах законодательства и управления финансами и коммерцией Российской Империи. СПб., 1807.

47. Вицын А. Краткий очерк управления в России от Петра Великого до издания Общего учреждения министерств. Казань, 1855.

48. Водарский Я.Е. Население России в конце ХУЛ начале XVIII в. М., 1977.

49. Вяземский Б.Л. Верховный тайный совет. СПб., 1909.

50. Гензель П.П. Библиография финансовой науки. Ярославль, 1908.

51. Голиков И.И. Деяния Петра Великого, мудрого преобразователя России, собранные из достоверных источников и расположенные по годам. М., 1837-1843. Т. 1-16.

52. Голикова Н.Б., Кислятина Л.Г. Система государственного управления. // Очерки русской культуры ХУШ века. М., 1987. Ч. 2.- 244

53. Голубцов И.А. К истории податной реформы 1679-1681 гг. // Исторический архив, 1959. № 5.

54. Готье Ю.В. История областного управления в России от Петра I до Екатерины П. М., 1913. Т. 1.

55. Демидова Н.Ф. Государственный аппарат России в ХУЛ веке. // Исторические записки. М., 1982. Т.108.

56. Демидова Н.Ф. Служилая бюрократия в России ХУЛ в. И ее роль в формировании абсолютизма. М., 1987.

57. Дитятин И.И. Из истории русского законодательства XVT-XVIII столетий. // Русская мысль, 1888. Кн. 3-4, 10-11.

58. Еропжин Н.П. История государственных учреждений дореволюционной России. М., 1983.

59. Журналы Правительствующего Сената за 1737 год. М., 1910-1911. Ч. 1-2.

60. Закономерности возникновения и развития политико-юридических идей и институтов. М., 1986.

61. Ивановский В.В. Русское государственное право. Казань, 1895-1896. Вып. 1-2.

62. История Правительствующего Сената за двести лет, 1711-1911. СПб., 1911. Т. 1-5.

63. Кафенгауз Б.Б. Таможенные книги XVTII века. // Археографический ежегодник за 1957 г. М., 1960.

64. Кашкаров М.П. Денежное обращение в России. СПб., 1898. Т. 1-2.

65. Кизеветгер А.А. Посадская община в России XVIII ст. М., 1903.

66. Клочков В.М. Население России при Петре I по переписям того времени. СПб., 1911.

67. Ключевский В.О. Курс русской истории. Ч. 4. Соч. Т. 4. М., 1989.

68. Козлов О.Ф. Переход от приказной системы к коллегиальной в русской дореволюционной и советской историографии. // Историографияи источники истории государственных учреждений и общественных организаций СССР. М., 1983.

69. Коняев А. Финансовый контроль в дореволюционной России (очерки истории). М., 1959.

70. Корчаков Б.М. Законодательные материалы как источник. // Архивное дело, 1940. №3.

71. Краснянский Н.В., Шепелев Е.Ф. Методика исследования функций управления. //Правоведение, 1981. №1.

72. Крекпшн П.Н. Краткое описание блаженных дел великого государя императора Петра Великого. // Записки русских людей. СПб., 1841.

73. Куликов Ю.В. История государственных учреждений России до Великой Октябрьской социалистической революции (Конспект лекционного курса). М., 1956.

74. Лаппо-Данилевский А.С. Организация прямого обложения в Московском государстве со времен смуты до эпохи преобразований. СПб., 1890.

75. Ляндо A.M. Развитие государственного финансового контроля в царской России. // Труды Казанского финансово-экономического института. Казань, 1946. В. 7.

76. Медушевский АН. Источники о составе центрального аппарата управления России в первой четверти ХУШ в. // Советские архивы, 1981. №3.

77. Милюков П.Н. Государственное хозяйство России в первой четверти XVIII столетия и реформа Петра Великого. СПб., 1892.

78. Милюков П.Н. Спорные вопросы финансовой истории Московского государства. СПб., 1892.

79. Митрофанов В.Н. Государственный финансовый контроль в дореволюционной России. // Финансы СССР, 1956. №1.

80. Мрочек-Дроздовский П. Областное управлении России XVII в. до учреждения о губерниях. М., 1876. Ч. 1.

81. Неволин К.А. Образование управления в России от Иоанна Ш до Петра Великого. //Полн. собр. соч. СПб., 1889. Т. 6.

82. Некрасов Г.А. Учреждение коллегий в России и шведское законодательство. // Общество и государство феодальной России. М., 1975.

83. Огородников В.И. Из истории вопроса о центральных учреждениях в России при Петре Великом. Приказы, канцелярии, коллегии. Казань, 1917.62,Омельченко О.А. Становление абсолютной монархии в России. М., 1986.

84. Очерки истории СССР: Период феодализма: Россия в первой четверти ХУШ века. М., 1954.

85. Очерки истории СССР: Период феодализма: Россия во второй четверти ХУШ века. М., 1957.

86. Павленко Н.И. Петр Первый. М., 1976.

87. Павленко Н.И. У истоков российской бюрократии. // История СССР, 1989. №12.6 7. Павлов-Силъванский Н.П. Мнения верховников о реформах Петра Великого. Соч.; СПб., 1910. Т. 2.

88. Павлов-Сильванский Н.П. Проект реформ в записках современников Петра Великого. СПб, 1897.

89. Петр Великий: Военные законы и инструкции (изданные до 1715 г.). // Сб. военно-ист. материалов. СПб., 1894.

90. Петровский С.А. О Сенате в царствование Петра Великого: Истори-ко-юридическое исследование. // ОДБ. М., 1876. Кн. 3.

91. Победоносцев К.П. Историко-юридические акты переходной эпохи XVn-XVm вв. М., 1887.

92. Погребинский А.П. Очерки истории финансов дореволюционной России. М., 1954.

93. Посошков И.Т. Книга о скудости и богатстве. М., 1842.

94. Развитие русского права второй половины ХУП-ХУШ в. М., 1992.

95. Рогожин А.И., Ярмыш А.Н. Государство и право России в период основания и развития абсолютизма (вторая половина XVII конец XVHI в.). Киев, 1989.

96. Россия в период реформ Петра I. М., 1973.

97. Рубинштейн H.JI. Русская историография. М., 1941.

98. Сабанти Б.М. Развитие финансов и финансовой науки в России. Иркутск, 1986.

99. Сакович В.А. Государственный контроль в России. СПб., 1896.

100. Соловьев С.М. История России с древнейших времен. М., 1961-1965.

101. Стешенко JI.A., Софроненко К.А. Государственный строй России в первой четверти XVHI в. М., 1973.

102. Сторожев В.М. Подробное изложение диспута по магистерской диссертации П.Н. Милюкова. // Историческое обозрение. СПб., 1892. Т. 5.

103. Строев В. Бироновщина и Кабинет министров: очерк внутренней политики императрицы Анны. М., 1909-1916. Ч, 1-2.

104. Сыромятников Б. И. Краткий обзор и указатель литературы по истории государственной власти в России. М., 1913.

105. Тарасов И.Т. Очерк науки финансового права. 1883.

106. Тарловскеая В.Р. Из истории городской реформы в России конца XVII- начала XVTH в. // Государственные учреждения России XVI-XVTIIb.M., 1991.

107. Твердохлебов В.Н. К вопросу о финансах России при преемниках Петра I. // Труды Ленинградского финансово-экономического института им. Н.А. Вознесенского. Л., 1947. В. 3.

108. Титов Ю.П. Абсолютизм в России. // Советское государство и право, 1973. №1.

109. Титов Ю.П. Проблемы российского абсолютизма. // Проблемы истории абсолютизма. М., 1983.

110. Токарев Н.Я. Ближняя канцелярия при Петре Великом и ее дела. // О ДБ. М„ 1888. Кн. 5.

111. Троицкий С.М. Дворянские проекты укрепления государственных финансов в России в середине XVTH века. // Вопросы истории, 1958. №2.

112. Троицкий С.М. Об использовании опыта Швеции при проведении административных реформ в России в первой четверти ХУШ в. // Вопросы истории, 1977. №2.

113. Троицкий С.М. Русский абсолютизм и дворянство в ХУШ в.: Формирование бюрократии. М., 1974.

114. Троицкий С.М. Финансовая политика русского абсолютизма в ХУШ веке. М., 1966.

115. Устрялов Н.Г. История царствования Петра Великого. СПб., 1858— 1863. Т. 1-6.

116. Устюгов Н.В. Эволюция приказного строя Русского государства в ХУЛ в. // Абсолютизм в России (ХУП-ХУШ вв.). М., 1964.

117. Филиппов А.Н. История Сената в правление Верховного тайного совета и Кабинета. Ч. 1: Сенат в правление Верховного тайного совета. Юрьев, 1895.

118. Филиппов А.Н. Новые данные о Кабинете министров императрицы Анны Иоановны. // Русская мысль, 1901. №1, 4, 12.

119. Филиппов А.Н. Правительствующий Сенат при Петре Великом. СПб., 1911. Т. 1-2.

120. Филиппов А.Н. Разбор сочинения М. Богословского "Областная реформа Петра Великого. Провинция 1719-1727. (М., 1902)". СПб., 1906.

121. Чернов А.В. О классификации госучреждений XVI-XVII вв. // Исторический архив, 1958. №1.- 249

122. Чистякова Е.В. Городская политика русского правительства накануне реформ Петра I. // Проблемы социально-экономической истории феодальной России. М., 1984.

123. Чичерин Б.Н. Областные учреждения в России в ХУЛ в. М., 1856.

124. Янжул И.И. История финансового права. СПб., 1882.- 250 -Список сокращений

125. ААЭ Акты, собранные в библиотеках и архивах Российской империи Археографической экспедицией. СПб., 1836. Т. 1-4. АЕ - Археографический ежегодник.

126. АИ- Акты исторические, собранные и изданные Археографической комиссией: В 3 т. СПб., 1841. ДАИ- Дополнения к актам историческим, собранные и изданные

127. ПСЗ Полное собрание законов Российской Империи. Изд. 1-е. СПб., 1830.

128. РГАДА Российский государственный архив древних актов. РГВИА - Российский государственный военно-исторический архив. РИО - Сборник Русского исторического общества. СПб., Т. XI, 1873; Т. LV, 1886; Т. ЬХШ, 1888; Т. CIV, Юрьев, 1898.