Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.04, доктор наук Андреева Елена Михайловна

• Андреева Елена Михайловна
• доктор наук
• 2018

Оглавление диссертации доктор наук Андреева Елена Михайловна

ВВЕДЕНИЕ

РАЗДЕЛ 1. ОСНОВОПОЛАГАЮЩИЕ ЭЛЕМЕНТЫ КОНЦЕПЦИИ

ПРАВОВОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ФИНАНСОВЫХ ОТНОШЕНИЙ В

ОБЛАСТИ ДЕЛЕГИРОВАНИЯ ПОЛНОМОЧИЙ СУБЪЕКТОВ ПУБЛИЧНОЙ

ВЛАСТИ В РОССИЙСКОЙ ФЕДЕРАЦИИ

Глава 1. Общая характеристика финансовых правоотношений по взаимному

делегированию полномочий

§ 1.1. Сущность правового института взаимного делегирования полномочий

субъектов публичной власти

§ 1.2. Финансовое обеспечение переданных полномочий как правоотношение и его

правовая природа

§ 1.3. Участники финансовых правоотношений в области делегирования

полномочий и стратегия их взаимодействия по достижению баланса взаимных

интересов

§ 1.4. Воздействие на финансовые отношения в области взаимного делегирования

полномочий общеправовых принципов и принципов финансового (бюджетного)

права

Глава 2. Правовая методология финансового обеспечения взаимного

делегирования публичных полномочий

§ 2.1. Система принципов правового регулирования отношений по финансовому

обеспечению делегированных полномочий

§ 2.2. Ретроспективный анализ правового механизма финансирования

делегированных полномочий как основа систематизации методов их финансового

обеспечения

§ 2.3. Понятие и научная систематизация финансово-правовых методов обеспечения

делегированных полномочий

3

Глава 3. Юридический процесс обеспечения расходных обязательств субъектов

публичной власти как неотъемлемый элемент концепции финансово-правового

регулирования делегирования полномочий

§ 3.1. Процедура формирования объемов потребности в финансовых ресурсах как

одна из гарантий надлежащего исполнения переданных полномочий

§ 3.2. Особенности расходования финансового обеспечения делегированных

полномочий в аспекте необходимости целевого и эффективного использования

бюджетных средств. Правовой режим остатков

§ 3.3. Проблемы правовой регламентации отчетности в рассматриваемой

сфере

§ 3.4. Комплексная модель финансового контроля за процессом финансового

обеспечения переданных полномочий на всех его этапах

§ 3.5. Анализ бюджетных нарушений и бюджетных мер принуждения,

предусмотренных законодательством в области финансового обеспечения

переданных полномочий

РАЗДЕЛ 2. НАУЧНО-ПРАВОВАЯ ХАРАКТЕРИСТИКА МЕТОДОВ

ФИНАНСОВОГО ОБЕСПЕЧЕНИЯ ДЕЛЕГИРОВАННЫХ

ПОЛНОМОЧИЙ

Глава 4. Субвенционный механизм как финансово-правовая основа

делегирования полномочий субъектов публичной власти

§ 4.1. История развития правовых отношений по предоставлению и расходованию

субвенций в Российской Федерации

§ 4.2. Категория субвенций на современном этапе и оценка состояния

законодательства в данной области

§ 4.3. Классификация субвенций и ее значение в правовом регулировании

рассматриваемых финансовых отношений

§ 4.4. Порядок формирования субвенций и механизм их обращения (на примере

бюджетного процесса федерального уровня)

4

Глава 5. Правовой режим отдельных видов субвенций: проблемы теории и

практики

§ 5.1. Единая субвенция как новый правовой инструмент финансирования

делегированных полномочий

§ 5.2. Сравнительный анализ федеральных, региональных и муниципальных

субвенций

Глава 6. Роль дополнительных способов финансового обеспечения расходных

обязательств, возникающих у субъектов публичной власти при осуществлении

делегированных полномочий

§ 6.1. Достоинства и недостатки метода отчислений налоговых и неналоговых

доходов как способа обеспечения делегирования

§ 6.2. Научная оценка внебюджетного финансирования делегированных

полномочий

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Список сокращений и условных обозначений

Список использованных нормативных правовых актов и литературы

5

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансово-правовые основы взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти в Российской Федерации»

ВВЕДЕНИЕ

В Российской Федерации институт делегирования используется с 90-х годов ХХ

века. Взаимное делегирование полномочий субъектов публичной власти было

предусмотрено Федеративным договором от 31 марта 1992 года «О разграничении

предметов ведения и полномочий между федеральными органами государственной

власти Российской Федерации и органами власти суверенных республик, краев,

областей, городов Москвы и Санкт-Петербурга, автономной области, автономных

округов в составе Российской Федерации». Дальнейшее развитие указанные отношения

получили в Конституции Российской Федерации. В ней была установлена возможность

взаимной передачи части полномочий федеральных органов исполнительной власти и

органов исполнительной власти субъектов Российской Федерации, а также определено,

что органы местного самоуправления могут наделяться отдельными государственными

полномочиями с передачей необходимых для их осуществления материальных и

финансовых средств.

Следует отметить, что приведенные установления являются востребованными, и

активно применяются в государственном и муниципальном управлении. Так например,

по проведенным автором подсчетам, по состоянию на 1 января 2018 года федеральный

центр передал регионам исполнение порядка 50 федеральных мандатов в области

лесных, водных отношений, социальной защиты населения, осуществления

государственного контроля и надзора. Ежегодно этот список уточняется и

пересматривается.

Общественные отношения, возникающие в процессе делегирования, многогранны.

Субъекты публичной власти взаимодействуют между собой на этапе организации

данного процесса, непосредственной передачи полномочий, их исполнения, отчетности

и контроля. Одной из важных составляющих такого взаимодействия являются

финансовые отношения. Главным образом они состоят в определении источников и

порядка финансового обеспечения делегируемых полномочий, а также в

непосредственном финансировании их исполнения.

Задача права в целом и, безусловно, финансово-правовой науки в частности,

заключается в обеспечении при передаче полномочий бесперебойной реализации

 6

функций государства. Достигнуть этого особенно сложно в условиях децентрализации

бюджетов, распределения расходных обязательств и источников доходов между

публично-правовыми образованиями различного уровня и других вытекающих из

федеративного устройства России обстоятельств. Значимую роль в решении

обозначенной задачи играет правовое регулирование финансовых отношений. Однако

как раз к регламентации вопросов финансового обеспечения делегированных

полномочий законодатель относится не всегда корректно. Существующие финансово-

правовые нормы не согласованы между собой, отличаются в зависимости от уровня,

правовой формы и метода финансового обеспечения делегирования. Они

рассредоточены в актах различной отраслевой принадлежности, в частности, в

федеральных законах о правовом статусе публично-правовых образований, нормативно-

правовых актах о передаче отдельных полномочий, отчасти в бюджетном

законодательстве. Системное и единообразное правовое регулирование, базирующееся

на концептуальных положениях, отсутствует. Наблюдается существенный правовой

вакуум в регулировании финансовых вопросов при передаче государственных

полномочий на местный уровень. Сами участники делегирования поставлены

законодателем в очевидно неравное положение, их финансовая правосубъектность

определена без учета основ бюджетного федерализма.

Используемый в законодательстве понятийный аппарат также несовершенен. Не

дается легального определения ряда значимых терминов, например, понятий

«финансового обеспечения переданных полномочий», «единой субвенции», а

имеющийся понятийный аппарат нуждается в уточнении. Так, законодатель дает четыре

определения субвенций в зависимости от уровня бюджета, из которого они поступают,

тем не менее, универсальное понятие субвенции не предлагается. По некоторым

вопросам выявляются пробелы и противоречия правового регулирования. Крайне

поверхностно в законодательстве раскрыт механизм финансирования полномочий за

счет платы, поступающей от заказчиков соответствующих услуг, несмотря на то, что он

активно используется на практике. Аналогичную проблему можно констатировать при

определении правовых режимов субвенций из региональных бюджетов федеральному

бюджету, субвенций из местных бюджетов.

 7

На современном этапе требуется создание такого финансово-правового алгоритма

взаимодействия всех участников делегирования, который позволил бы, с одной

стороны, материально обеспечить исполнение делегированных полномочий субъектом

публичной власти иного уровня, с другой, не допустить нарушение прав участников

делегирования. Закрепленные в Конституции Российской Федерации начала российской

государственности - федеративное устройство, сопровождающееся разграничением

предметов ведения и полномочий между субъектами государственной власти;

самостоятельность местного самоуправления, предполагают их развернутую

регламентацию в российском законодательстве, установление финансовых и правовых

гарантий реализации названных основ.

Однако, по вопросам делегирования имеет место не только отсутствие стройной

взаимосвязанной системы правового регулирования рассматриваемых отношений, но и

недостаток юридической методологии, общих правовых начал. И здесь вклад

финансово-правовой науки нельзя переоценить. Она может и должна способствовать

построению прочной юридической основы осуществления переданных полномочий.

Финансовые правоотношения в сфере делегирования оказывают прямое влияние на

качество и эффективность исполнения переданных полномочий, а значит и на

реализацию публичных функций в целом.

Сказанным выше обусловлен выбор автором данной темы для углубленного

исследования. Чрезвычайно значимым представляется детальное изучение теоретико-

правовых основ финансового обеспечения исполнения передаваемых полномочий,

разработка эффективного понятийного аппарата, предложений по совершенствованию

отдельных финансовых процедур, в том числе в области бюджетного процесса.

Сформулированные предложения призваны упорядочить данные финансовые

отношения и во многом разрешить возникающие в практической деятельности

проблемы.

Степень научной разработанности темы исследования. Проблема определения

финансово-правовых основ делегирования не нашла должного отражения в

современных исследованиях по финансовому праву. Настоящее исследование является

первой комплексной научно-квалификационной работой, в которой произведен

всесторонний, в том числе и ретроспективный анализ финансовых правоотношений,

 8

складывающихся при взаимной передаче государственных и муниципальных

полномочий субъектов публичной власти.

В тоже время, нельзя сказать, что финансовым вопросам делегирования не

уделяется внимания в юридической литературе. Некоторые аспекты финансовых

отношений по делегированию освещаются в отдельных статьях и публикациях авторов,

например, в рамках анализа межбюджетных отношений в целом, либо рассмотрения

межбюджетных трансфертов. В частности, можно указать работы таких авторитетных

специалистов в области финансового права, как Е.А. Бочкарева, Ю.А.Крохина,

А.Д.Селюков, Н.А.Шевелева и некоторых других.

Особое влияние на выводы автора оказали конституционно-правовые исследования

Л.И.Гадельшиной, М.Ю.Дитяковского, И.Х.Миннегулова, В.С.Мокрого, М.В.Глигич-

Золотаревой. Названные специалисты в своих работах касались вопросов

финансирования исполнения передаваемых полномочий.

Кроме того, автором были использованы результаты экономического анализа,

эмпирический материал ученых-финансистов, в частности С.А.Ананьевой,

А.Г.Силуанова, работы которых отчасти обеспечили надлежащей доказательственной

базой настоящее правовое исследование.

Цель настоящего диссертационного исследования состоит в решении важной

научной проблемы - разработке теоретической концепции финансово-правового

регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в

Российской Федерации; создании и обосновании правовой модели коммуникаций

участников процесса делегирования, позволяющей в условиях современного

бюджетного федерализма выстроить оптимальный механизм сбалансирования их

публичных интересов и обеспечения правовых гарантий соблюдения прав потребителей

соответствующих публичных услуг.

Достижение поставленной цели предполагает разрешение комплекса

взаимоувязанных задач:

1) раскрыть сущность самого понятия делегирования полномочий субъектов

публичной власти, в том числе охарактеризовать его цели и задачи, нормативную

основу, правовую форму, участников соответствующих отношений и правовые связи

между ними;

 9

2) выявить правовую природу управленческих отношений, складывающихся в

процессе финансового обеспечения делегированных полномочий, раскрыть их понятие,

основные элементы и содержание;

3) определить метод финансового обеспечения делегированных полномочий как

финансово-правовую категорию, а также обобщить имевшие место в истории и

использующиеся в настоящее время методы финансового обеспечения делегированных

полномочий, предложить их научную систематизацию;

4) на основе ретроспективного анализа развития соответствующих отношений и в

контексте таких конституционных основ российского государства как федерализм,

разделение властей, недопустимость злоупотребления правом, разработать принципы

правового регулирования общественных отношений по финансовому обеспечению

делегированных полномочий;

5) установить комплекс взаимных прав и обязанностей участников финансовых

правоотношений в области делегирования и предложить правовую модель их

коммуникаций, направленную на достижение взаимного баланса интересов, в условиях

современного бюджетного федерализма;

6) выделить и охарактеризовать стадии юридического процесса финансового

обеспечения делегированных полномочий, внести системные предложения по

объединению данных стадий в единый слаженный правовой механизм на основе

разработанных правовых принципов финансового обеспечения делегированных

мандатов;

7) выявить правовые факторы, влияющие на размер финансового обеспечения

делегированных полномочий и выработать правовые барьеры, препятствующие их

неполному финансированию (нефинансированию);

8) охарактеризовать субвенции как финансово-правовую основу исполнения

делегированных полномочий, в том числе предложить доктринальное определение

субвенций, выделить их основные признаки, дать оценку текущему состоянию

законодательства в этой области;

9) разработать классификацию субвенций, определить ее значение в правовом

регулировании рассматриваемых финансовых отношений, дать подробную

характеристику отдельным видам субвенций;

 10

10) определить роль дополнительных методов обеспечения расходных полномочий

субъектов публичной власти, возникающих при исполнении делегированных

полномочий, выявить достоинства и недостатки таких методов;

11) дать научную оценку внебюджетному финансированию переданных полномочий

в концепции правового регулирования финансовых отношений в области

делегирования;

12) разработать предложения по совершенствованию юридической регламентации

общественных отношений, возникающих в процессе организации и функционирования

правового института делегирования с учетом основных положений разработанной

автором концепции.

Объектом исследования являются финансовые отношения, возникающие в

процессе взаимного делегирования полномочий субъектов публичной власти, в том

числе в области определения порядка финансового обеспечения передаваемых

публичных мандатов, расчета необходимых финансовых ресурсов, расходования

соответствующих денежных средств, финансовой отчетности, осуществления

финансового контроля и т.д. Существование таких отношений объясняется

федеративным устройством нашего государства, целостностью и одновременно

относительной самостоятельностью бюджетов публично-правовых образований и

связей между ними, объединенных в бюджетную систему Российской Федерации.

Предмет исследования составляют финансово-правовые, конституционно-

правовые и иные нормы, регламентирующие общественные отношения по финансовому

обеспечению делегированных полномочий, доктринальные подходы и концепции,

содержащиеся в научной литературе, а также статистические исследования, судебная и

правоприменительная практика по исследуемой теме.

Исследование проведено на основе следующих общенаучных и правовых

методов научного познания: анализ, синтез, моделирование, аналогия, метод

классификации, системно-структурный и диалектический, логический, формально-

юридический, сравнительно-правовой. Указанные методы составляют

методологическую основу диссертации. Так, автор использовал формально-

юридический метод при разработке основных доктринальных определений,

сравнительно-правовой - для уяснения сущности понятия субвенций, исторический -

 11

при анализе имевших место в истории методов финансового обеспечения

делегированных полномочий, метод моделирования использовался при разработке

модели осуществления финансового контроля в области финансового обеспечения

делегированных полномочий, модели коммуникаций участников делегирования.

Теоретической основой исследования являются труды отечественных и

зарубежных ученых в сфере финансового и конституционного права, теории

государства и права, теории финансов.

Методологические начала настоящее исследование берет из общей теории права,

излагаемой в работах С.С.Алексеева, А.Б.Венгерова, В.В.Лазарева, В.Н.Кудрявцева,

Д.А.Керимова, О.Э.Лейста, А.В.Малько, Н.И.Матузова, В.С.Нерсесянца, В.В.Сорокина,

В.А.Четвернина, В.Н.Хропанюка и многих других.

Концепции и подходы представителей науки конституционного,

административного, муниципального права, в частности А.Б.Агапова, Г.В.Атаманчука,

Д.Н.Бахраха, С.Н.Братуся, Г.А.Гаджиева, М.В.Глигич-Золотаревой, А.Г.Игудина,

О.Е.Кутафина, А.Б.Новикова, Ю.А.Тихомирова, В.Е.Чиркина и других способствовали

пониманию автором изучаемых общественных и правовых явлений.

Следует подчеркнуть, что работа была бы невозможной без учета достижений

финансово-правовой науки. Непосредственной научной основой настоящего

исследования стали труды известных российских и зарубежных ученых в области

финансового права, среди которых Э. Н. Берендтс, О.В.Болтинова, Н.С.Бондарь,

Е.А.Бочкарева, Е.Л.Васянина, А.В.Винницкий, Е.Ю.Грачева, А.В.Ильин, А.Н.Козырин,

Д.Л. Комягин, Ю.А.Крохина, И.И.Кучеров, О.А.Ногина, Н.В.Омелехина, А.Г.Пауль,

С.Г.Пепеляев, И.В.Рукавишникова, Н.Н.Саттарова, В.А.Сивицкий, М.В.Карасева,

В.М.Устинов, М.Ю.Федорова, А.И.Худяков, В.Е.Чиркин, Б.Н.Чичерин, Н.А.Шевелева,

С.О.Шохин, В.А.Яговкина, А.А.Ялбулганов и многие другие.

Среди вышеназванных, особое влияние на автора оказали теоретические изыскания

Ю.А.Крохиной по вопросам бюджетного федерализма, Е.А.Ровинского, Е.Д.Соколовой,

С.В.Запольского о финансовой деятельности государства, М.И.Пискотина о понятии

бюджета, Н.А.Шевелевой о бюджетной системе, межбюджетных отношениях,

М.В.Карасевой о финансовом правоотношении, Е.А.Бочкаревой о сбалансированности

бюджетной системы, А.В. Ильина о расходах бюджета, Р.Е.Артюхина об отчетности

 12

публично-правовых образований, Е.Ю.Грачевой, А.А.Ялбулганова о финансовом

контроле.

Нормативную основу исследования составили Конституция Российской

Федерации, нормативные правовые акты в сфере конституционного, финансового,

гражданского права. Особый акцент автором сделан на изучение регионального и

местного бюджетного законодательства, в т. ч. ежегодных законов (решений) о

бюджете.

Эмпирической основой исследования являются материалы судебной практики;

документы Счетной палаты Российской Федерации (акты проверок и заключения), ныне

упраздненной Федеральной службы финансово-бюджетного надзора; разъяснения и

письма финансовых органов; аналитические и статистические материалы

государственных органов исполнительной власти Российской Федерации. Некоторые

статистические данные, используемые в диссертации, собраны и обобщены

непосредственно автором.

Особое значение для правильного понимания финансово-правовых явлений имела

для диссертанта его практическая деятельность в должности сначала специалиста, а

затем начальника юридического отдела Министерства финансов Калининградской

области в период с 2001 по 2009 годы. Здесь же автором был начат сбор и обработка

эмпирического материала для будущего исследования.

Научная новизна диссертации заключается во всестороннем комплексном

научном исследовании финансовых отношений в области делегирования полномочий,

на основе которого автором разработана теоретическая концепция финансово-правового

регулирования взаимной передачи полномочий субъектов публичной власти в

Российской Федерации, что может быть квалифицировано как новое научное

направление в теории бюджетного права. Концепция основывается на принципиально

новом, всестороннем и комплексном подходе к правовому регулированию

обозначенных отношений исходя из необходимости равноправного участия и тесного

взаимодействия сторон делегирования – публично-правовых образований разных

уровней на всех стадиях финансового обеспечения переданных полномочий в условиях

современного бюджетного федерализма. Автором создана и обоснована такая правовая

модель взаимодействия участников процесса делегирования, которая позволяет

 13

оптимизировать механизм сбалансирования их публичных интересов и обеспечить

правовые гарантии соблюдения прав потребителей соответствующих публичных услуг.

Ключевыми составляющими концепции являются: 1) основные принципы, на

которых должен базироваться весь правовой механизм финансового обеспечения

делегированных полномочий, в частности: полного и своевременного финансового

обеспечения делегированных полномочий, недопустимости учета собственных доходов

бюджета исполняющей полномочия стороны при определении объемов необходимого

финансового покрытия; 2) четко регламентированные и соответствующие указанным

принципам последовательные юридические процедуры, составляющие процесс

финансового обеспечения делегированных полномочий; 3) правовые меры,

направленные на соблюдение баланса экономических интересов участников

делегирования; 4) упорядоченные универсальные методы финансового обеспечения

переданных полномочий; 5) нормативный метод формирования расходов на выполнение

делегированных полномочий; 6) воздействие на рассматриваемые правоотношения в

режиме обратной связи мероприятий финансового контроля и отчетности др.

Сказанное предопределило те основные положения, которые выносятся на

защиту.

1. Сформулирована концепция финансово-правового регулирования взаимной

передачи полномочий субъектов публичной власти, элементами которой являются:

- основные (конечные) цели финансового обеспечения делегированных полномочий,

к которым относятся стабильное функционирование правового института делегирования

полномочий как проявление федеративной основы российского государства,

качественное и эффективное выполнение государственных функций, удовлетворение

публичного интереса социальной общности;

- концептуальные правила - принципы, на которых базируется весь правовой

механизм финансового обеспечения исполняемых в рамках правового института

делегирования полномочий, включая общеправовые принципы, принципы бюджетной

системы и собственно принципы правового регулирования финансового обеспечения

делегированных полномочий;

- упорядоченное взаимодействие участников делегирования по поводу финансового

обеспечения их расходных обязательств, которое следует рассматривать как

 14

финансовое правоотношение, характеризующееся своим объектом, основаниями

возникновения, обязательными участниками и содержанием;

- законодательно установленные методы финансового обеспечения

делегированных полномочий и основы их применения, в рамках которых осуществляется

выбор наиболее приемлемого и эффективного способа финансирования конкретного

полномочия;

- юридические процедуры – этапы финансового обеспечения делегированных

полномочий, содержание которых должно быть определено законом в точном

соответствии с основными принципами финансового обеспечения делегированных

полномочий и нацелено на реализацию данных принципов.

2. Предлагаются специальные принципы правового регулирования финансовых

отношений, складывающихся в процессе делегирования публичных полномочий,

направленные на реализацию разработанной автором концепции, и требующие

нормативного закрепления, а именно:

- принцип полного и своевременного финансового обеспечения делегированных

полномочий;

- принцип недопустимости учета собственных доходов бюджета исполняющей

стороны при расчете объемов финансового обеспечения делегируемых полномочий;

- нормативного определения объемов финансового обеспечения делегированных

полномочий;

- стимулирования эффективности использования финансовых средств, выделенных

на финансовое обеспечение делегированных полномочий;

- максимальной самостоятельности публично-правового образования в

расходовании предоставленных на осуществление делегированных полномочий

финансовых средств;

- взаимодействия участников отношений по финансовому обеспечению

делегированных полномочий;

- регрессной ответственности публично-правового образования, делегирующего

полномочия, по финансовым обязательствам, вытекающим из исполнения таких

полномочий.

 15

3. Финансовое обеспечение делегированных полномочий наравне с финансовым

правоотношением предлагается рассматривать в рамках финансового обязательства.

Признание финансового обеспечения делегированных полномочий финансовым

обязательством формирует устойчивую правовую связь участников данного

правоотношения – публично-правовых образований разного уровня, проявляющуюся в

наличии у них строго определенных взаимных прав и обязанностей. Основным

содержанием данного обязательства будет являться, во-первых, обязанность публично-

правового образования, передавшего полномочия (делеганта), предоставить

соответствующее финансовое обеспечение, и противостоящее ей право требования

публично-правового образования, исполняющего такие полномочия (делегата),

выполнения данной обязанности; во-вторых, – обязанность делегата использовать

выделяемые финансовые средства эффективно и по целевому назначению и

корреспондирующее ей право делеганта требовать предоставления финансовой

отчетности, проведения мероприятий финансового контроля.

Применение данной юридической конструкции обеспечивает прозрачность

правового положения участников делегирования, позволяет более эффективно

обеспечить защиту их законных прав и интересов, повысить уровень их взаимной

ответственности.

4. Опираясь на тезис о том, что финансовое обеспечение делегированных

полномочий одновременно является направлением финансовой деятельности

государства, целесообразно для целей настоящего исследования воспользоваться

разработанным наукой финансового права в этой области понятийным аппаратом. Для

обозначения возможных путей (способов) финансового покрытия расходов на

исполнение делегированных полномочий предлагается термин «метод финансового

обеспечения делегированных полномочий», который определяется как установленный

законодательством способ финансового покрытия расходных обязательств публично-

правовых образований, возникающих в связи с исполнением делегированных

полномочий.

5. На основе исторических наблюдений установлена необходимость научной

систематизации и унификации разнообразных механизмов возмещения публичных

расходов, в том числе и на исполнение делегированных полномочий. В результате

Список литературы диссертационного исследования доктор наук Андреева Елена Михайловна, 2018 год

использовании.

Таким образом, сегодня неиспользованные на конец года средства межбюджетных

трансфертов, в том числе на исполнение делегированных полномочий, должны

возвращаться в бюджет, их предоставивший. Данную установку законодателя

поддерживаем. Во-первых, размер финансового обеспечения определяется

соответствующими методиками. Соответственно, в следующем году остатки прошлого

года не понадобятся и будут лишь накапливаться. Во-вторых, императивное правило о

возврате остатков будет побуждать к их освоению в течение финансового года любой

ценой. С другой стороны, обсуждаемая норма не создает почвы к экономии бюджетных

средств.

В качестве причин неполного освоения бюджетных средств (в том числе

финансового обеспечения делегированных полномочий) можно назвать:

- неверность расчетов объемов финансового обеспечения, произведенных до

начала соответствующего периода;

недостатки в планировании и организации бюджетного процесса; несвоевременное

принятие нормативных правовых актов и проведение конкурсных процедур;

отсутствие должного финансового контроля1;

позднее перечисление средств межбюджетных трансфертов2;

неравномерность осуществления кассовых расходов; усложнение процедуры

проведения государственных (муниципальных) закупок3;

нарушения государственных (муниципальных) контрактов, других обязательств со

стороны контрагентов4;

1

Письмо Счетной палаты РФ от 31.10.2007г. № 01-1620/15-10 «Доклад о состоянии поступлений

доходов и средств от заимствований в федеральный бюджет, а также по проекту Федерального закона

«О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2007 год». // Цитируется по

ССП Консультант плюс. Дата обращения 13.08.2016г.

2

Заключение Счетной палаты РФ от 20.03.2015г. № ЗСП-75/16-10 «На проект Федерального закона

№ 744090-6 «О внесении изменений в Федеральный закон «О федеральном бюджете на 2015 год и на

плановый период 2016 и 2017 годов» 13.08.2016г. // Официальный сайт Государственной Думы РФ.

http://asozd.duma.gov.ru.

3

См. Реформирование бюджетного процесса: место и роль Федерального казначейства. //

Бухгалтерский учет в бюджетных и некоммерческих организациях, 2006, № 21.

4

Представление Счетной палаты РФ от 02.09.2014г. № ПР 12-262/12-02 «О результатах контрольного

мероприятия «Анализ планирования и реализации мероприятий государственной программы

Российской Федерации «Развитие культуры и туризма» на 2013 - 2020 годы, включая оценку

 199

изменение рыночной конъюнктуры (например, валютных курсов)1; заявительный

характер некоторых расходов2;

экономия бюджетных средств (например, по результатам закупочных процедур) 3.

Как видно, причины остатков можно разделить на объективные и субъективные,

зависящие либо независящие от действий исполняющей полномочия стороны.

Соответственно, решение проблемы минимизации остатков должно быть комплексным.

Оно должно учитывать причину неполного освоения финансовых средств.

«Позитивные остатки» - результат экономии и рационального использования

бюджетных средств, должны иметь особый правовой режим. На наш взгляд, следует

разработать систему стимулов к рациональному и эффективному использованию

бюджетных средств. В качестве таковых видится (в случае достижения установленных

целевых показателей) следующие:

- возврат доли полученной экономии в бюджет исполнителя;

- предоставление возможности использования экономии на материальное

поощрение руководителей, сотрудников органов власти, подведомственных

учреждений. Возврат средств в бюджет получателя должен осуществляться по решению

главного распорядителя бюджетных средств и только после тщательной проверки

причин неосвоения выделенных бюджетных ассигнований. Данное предложение автора

соответствует выведенному им принципу правового регулирования отношений по

финансовому обеспечению делегированных полномочий – принципу стимулирования

эффективности использования финансовых средств, выделенных на финансовое

обеспечение делегированных полномочий. Считаем необходимым закрепить его в

бюджетном законодательстве.

сбалансированности целей, задач, индикаторов, мероприятий и финансовых ресурсов государственной

программы, и ее соответствия долгосрочным целям социально-экономического развития Российской

Федерации, а также контроль исполнения Указа Президента Российской Федерации от 7 мая 2012 г. №

597 «О мероприятиях по реализации государственной социальной политики» за 2013 год и текущий

период 2014 года». // Цитируется по ССП Консультант плюс. Дата обращения 13.08.2016г.

1

Письмо «Минфина России от 15.07.2014г. № 01-02-01/16-34380 «В ответ на Представление Счетной

палаты РФ от 11.06.2014 № 01-1722/16-10». // Официальный сайт Министерства финансов РФ.

http://www.minfin.gov.ru.

2

Пояснительная записка «К проекту Федерального закона "Об исполнении федерального бюджета за

2013 год». // Официальный сайт Государственной Думы РФ. http://asozd.duma.gov.ru.

3

Заключение Счетной палаты РФ от 30.08.2013г. № ЗКМ-120/14-02 «На отчет об исполнении

бюджета Федерального фонда обязательного медицинского страхования за 2012 год». // Цитируется по

ССП Консультант плюс. Дата обращения 13.08.2016г.

 200

Причины «негативных остатков» - результат управленческих ошибок, халатности

и т.д. необходимо искоренять. Некоторые из них могут быть устранены через институт

ответственности.

Новой мерой, введенной с 2012 года в федеральные бюджетные отношения, а с

2013 года - на уровень регионов, стало внедрение механизма т.н. «бюджетного

аккредитива». Он представляет собой перечисление межбюджетных трансфертов по

заявкам уполномоченных органов публично-правовых образований, получающих

трансферт, в размере фактической потребности на дату совершения платежа. Таким

образом, до представления названными органами платежных и иных документов на

перечисление трансферта, финансовые средства остаются на счете бюджета,

предоставляющего трансферт1. По предварительным подсчетам экономический эффект

для Российской Федерации от применения этого механизма составит порядка 250 млрд.

рублей2. Однако, ранее она появилась в п.4 ст. 12 Федерального закона «О федеральном

бюджете на 2012 год и на плановый период 2013-2014 годов». Порядок реализации

рассматриваемого положения был предусмотрен пунктами 4,5 Постановления

Правительства РФ от 30.12.11г. №1249 «О мерах по реализации Федерального закона «О

федеральном бюджете на 2012 год и на плановый период 2013 и 2014 годов»3. Более

подробно он был детализирован приказом казначейства 2012 года4. В дальнейшем

комментируемый механизм был продублирован в федеральных законах о бюджете на

2013-2017 годы. С 2013 года право передавать полномочия получателя по перечислению

межбюджетных трансфертов территориальным органам федерального казначейства

предоставляется субъектам РФ в отношении трансфертов из региональных бюджетов.

Новелла также ежегодно отражается в федеральных законах о федеральном бюджете.

1

Указанная новелла была предложена разделом V Программы повышения эффективности

управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на период до 2018 года.

См. распоряжение Правительства РФ от 30.12.13г. №2593-р «Об утверждении Программы повышения

эффективности управления общественными (государственными и муниципальными) финансами на

период до 2018 года». // Собрание законодательства РФ, 2014, № 2 (часть II). Ст. 219.

2

Камардина Ю.В. Отдельные направления совершенствования функциональной деятельности

органов Федерального казначейства. // Бюджетный учет. 2012. № 6. С. 12 - 15.

3

Собрание законодательства РФ, 2012, № 3. Ст. 447.

4

Приказ Казначейства России 18.06.12г. №238 «Об организации работы территориальных органов

Федерального казначейства по осуществлению полномочий получателя средств федерального бюджета

по перечислению в бюджеты субъектов Российской Федерации из федерального бюджета субсидий,

субвенций и иных межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение». // Документ

опубликован не был. Цитируется по официальный сайт Федерального казачества.

http://roskazna.ru/upload/iblock/972/20062012_238.pdf. Дата обращения 12.12.2016г.

 201

Так, например, в 2013 году в законе о федеральном бюджете на 2013 год было

установлено, что территориальные органы Федерального казначейства вправе

осуществлять в 2013 году на основании решений главных распорядителей средств

бюджета субъекта РФ в соответствии с законом о бюджете субъекта РФ полномочия

получателя средств бюджета субъекта РФ по перечислению межбюджетных

трансфертов, предоставляемых из бюджета субъекта РФ в местный бюджет в форме

межбюджетных трансфертов, имеющих целевое назначение, в пределах суммы,

необходимой для оплаты денежных обязательств по расходам получателей

средств местного бюджета, источником финансового обеспечения которых

являются данные межбюджетные трансферты. Порядок осуществления

территориальными органами Федерального казначейства данной функции в 2013 году

установлен Приказом Казначейства России от 28 августа 2013 года № 13н 1, в 2014 году

Приказом Казначейства России от 26 марта 2014 года № 5н2, в 2015 году Приказом

Казначейства России от 16 февраля 2015 года № 3н3 и т.д. При исполнении местных

бюджетов рассматриваемый институт не применяется.

По состоянию на декабрь 2016 года на новую систему перешло порядка 15

субъектов РФ4.

В БК РФ этот механизм первоначально предусмотрен не был. Только в конце 2014

года в статье 130 БК РФ появилось положение, согласно которому распределение

межбюджетных трансфертов, предоставляемых бюджетам субъектов Российской

Федерации из федерального бюджета в целях осуществления единовременных

денежных выплат, осуществляется на основании заявок, представляемых указанными

исполнительными органами государственной власти субъектов РФ5. Как видно, пределы

применения данного механизма ограничены. Положительный экономический эффект от

применения бюджетного аккредитива нами уже был отмечен. Однако юридическое

закрепление его в действующем бюджетном законодательстве, по нашему мнению,

вызывает нарекания. Критические замечания следующие. Во-первых, в положении

1

Российская газета, 2013, № 279.

2

Российская газета, 2014, № 100.

3

Бюллетень нормативных актов федеральных органов исполнительной власти, 2015, № 38.

4

Анализ автора.

5

Федеральный закон от 22.10.14г. №311-ФЗ «О внесении изменений в Бюджетный кодекс

Российской Федерации». // Собрание законодательства РФ, 2014, № 43. Ст. 5795.

 202

должно быть сказано не о «распределении» трансфертов (в нашем случае субвенций) по

заявкам, поскольку оно проводится законом о бюджете, а о «перечислении» по заявкам.

Во-вторых, согласно БК РФ, бюджетный аккредитив используется только при

перечислении единовременных денежных выплат, в то время как в Федеральном законе

о бюджете на 2017 год его действие распространено на все виды межбюджетных

трансфертов. Определения «единовременных денежных выплат» не дается. В-третьих,

данный механизм в БК РФ не предусмотрен для субъектов РФ и муниципальных

образований. Однако, межбюджетные трансферты также имеют место быть на местном

уровне. Получается, что решение об использовании данной конструкции ежегодно

предусматривается законом о бюджете и вводится она только по решению

соответствующих главных распорядителей бюджетных средств, что конечно

неэффективно.

В этом ключе кажется необоснованной позиция правоприменителя по вопросу

сохранения в распоряжении бюджетных и автономных учреждений неиспользованных

сумм бюджетных субсидий, источником которых являлись межбюджетные трансферты.

В соответствии с частью 17 ст. 30 Федерального закона 8.05.10г. №83-ФЗ не

использованные в текущем финансовом году остатки средств, предоставленных

бюджетным учреждениям из бюджета на выполнение государственного

(муниципального) задания, используются в очередном финансовом году для достижения

целей, ради которых эти учреждения созданы, при достижении бюджетным

учреждением показателей государственного (муниципального) задания 1. Аналогичная

норма закреплена в части 3.17 ст. 2 Федерального закона от 03.11.06г. № 174-ФЗ «Об

автономных учреждениях»2. Во-первых, по-разному определяется правовой режим

бюджетных средств, являющихся финансовым обеспечением делегированных

полномочий. Так, если они расходуются непосредственно получателями – органом

государственной власти (местного самоуправления) либо казенными учреждениями, на

них распространяется п.5 ст. 242 БК РФ и остатки данных средств подлежат возврату в

бюджет, их предоставивший. Если те же бюджетные средства расходуются бюджетным

1

Федеральный закон от 08.05.2010г. № 83-ФЗ «О внесении изменений в отдельные законодательные

акты Российской Федерации в связи с совершенствованием правового положения государственных

(муниципальных) учреждений». // Собрание законодательства РФ, 2010, № 19. Ст. 2291.

2

Собрание законодательства РФ, 2006, № 45. Ст. 4626.

 203

(автономным) учреждением посредством выделения за счет них субсидии на

выполнение государственного (муниципального) задания на реализацию тех же

делегированных полномочий, эти средства при выполнении такого задания, остаются в

распоряжении учреждения. При этом отсутствие потребности в них не имеет значения.

Более того, Министерство финансов РФ не видит в данном случае никакого

противоречия комментируемых норм, поскольку считает, что такая субсидия уже не

является межбюджетным трансфертом1. Во-вторых, неиспользованные бюджетные

средства получатели бюджетных средств могут получить обратно только при наличии

потребности и расходовать на цели, ради которых они предоставлены. В то время как,

бюджетные (автономные) учреждения расходуют их более свободно на любые (авт.)

цели, ради которых они созданы. Потребность обосновывать не нужно. В-третьих, не

предусмотрена проверка причин возникновения таких остатков у учреждений на

предмет их объективности. Например, в случае, если остатки явились причиной

арифметических ошибок в расчетах государственного (муниципального) задания,

оставление их на счетах учреждений кажется необоснованным. Так, Счетной палатой

РФ в ходе проверки в Минкультуры России было установлено, что при определении

размера субвенций бюджетам субъектов РФ в сфере охраны объектов культурного

наследия федерального значения, Минкультуры России была допущена математическая

ошибка в расчетах численности сотрудников, осуществляющих переданные

полномочия: расчетное значение показателя корректировалось на коэффициент

категории историко-культурного значения объектов культурного наследия путем

сложения вместо умножения, что привело к увеличению объема субвенции на 37 968,8

тыс. рублей (расчетно)2.

Таким образом, наше предложение заключается в том, чтобы установить

общий режим остатков средств межбюджетных трансфертов, независимо от

субъекта, осуществляющего их использование. Более правильным кажется

1

Письмо Министерства финансов РФ от 4.05.12г. № 02-03-09/1604. // Официальный сайт

Министерства Финансов РФ. www. Minfin.gov.ru. Дата обращения 17.08.2016г.

2

Представление Счетной палаты РФ от 30.05.2014г. № ПР 12-123/12-02 «О результатах внешней

проверки исполнения Федерального закона «О федеральном бюджете на 2013 год и на плановый период

2014 и 2015 годов»в Минкультуры России». // Цитируется по ССП Консультант плюс. Дата обращения

16.08.2016г.

 204

распространение на бюджетные и автономные учреждения анализируемого

пункта 5 ст. 242 БК РФ.

В заключение настоящего параграфа требуется обобщить полученные результаты

научного анализа. Отсутствие легального определения понятия «расходование

межбюджетных трансфертов» влечет за собой ряд правовых неопределенностей. Так,

открытым является вопрос, какие этапы исполнения бюджета следует включать в

понятие «расходование». Автор пришел к выводу, что данное понятие вбирает в себя

составление платежных и иных документов, санкционирование оплаты денежных

обязательств, непосредственное списание денежных средств с единого счета бюджета в

пользу физических и юридических лиц. Исходя из этой посылки, в данном параграфе

были подробно проанализированы данные составные части процедуры расходования

финансовых ресурсов, направляемых на исполнение делегированных полномочий.

Попутно автор коснулся правового режима остатков средств, составляющих финансовое

обеспечение делегированных полномочий. В результате, сделано заключение о

необходимости возврата неиспользованных на конец года целевых средств в бюджет, их

предоставивший. Тем не менее, с целью стимулирования публично-правовых

образований к рациональному и эффективному расходованию средств, составляющих

финансовое обеспечение делегированных полномочий, автор предлагает внедрить

механизм возврата экономии (либо ее части) в бюджет «исполнителя» –

соответствующего публично-правового образования.

§ 3.3. Проблемы правовой регламентации отчетности в рассматриваемой

сфере

В законодательстве термин отчетность, отчет не расшифровывается. Если

обратиться к толковому словарю, то в них отчетность рассматривается одновременно

как деятельность по составлению различных отчетов, в том числе и об израсходованных

средствах, так и «оправдательные документы», содержащие отчет. Отчет, в свою

очередь, понимается как сообщение о своих действиях или о выполнении возложенного

 205

поручения, документ о расходах1. Применительно к исследуемой теме, мы будем

говорить об отчетности по результатам освоения бюджетных средств, предоставленных

в обеспечение делегированных полномочий2. Как следует из Федерального закона от

06.12.11г. №402-ФЗ «О бухгалтерском учете» (далее – Закон о бухгалтерском учете),

данная отчетность относится к финансовой отчетности организаций государственного

сектора и ее состав устанавливается в соответствии с бюджетным законодательством

Российской Федерации (статьи 2, 3, 14)3.

К функциям финансовой отчетности можно отнести, во-первых, информационную

функцию. Финансовая отчетность направлена на обеспечение всех заинтересованных

субъектов сведениями о финансовом положении, финансовом результате и т.д.

деятельности экономического субъекта. По этому поводу, А.Ю. Ильина пишет, что

отчетная стадия бюджетного процесса представляет собой один из механизмов,

позволяющих обеспечить прозрачность и подотчетность исполнительных органов перед

законодательными и - шире - подотчетность государства (публично-правовых

образований) перед обществом4. Во-вторых, упомянем об управленческой функции,

заключающейся в возможности на основании данных отчетов принимать обоснованные

управленческие решения. Как указывает С.И.Кожевникова, в отношении

международных стандартов финансовой отчетности (МСФО), целью МСФО как

системы является формирование финансовой отчетности, полезной для принятия

экономических решений различным группам пользователей, при этом полезность

отчетности будет определяться количеством и качеством информации, в ней

содержащейся5. Применительно к отчетности в исследуемой сфере делегирования,

полагаем, что такая отчетность должна лежать в основе грамотного планирования

бюджетных ассигнований на финансовое обеспечение переданных полномочий. Кроме

1

Ожегов С.В. совместно с Н. Ю. Шведовой. Толковый словарь русского языка. - М.: 1992. Цит. по

http://www.ozhegov.org. Дата обращения 6.01.2016г.; Т. Ф. Ефремова Новый словарь русского языка.

Толково-словообразовательный. - М.: Русский язык, 2000. Цит. по http://www.efremova.info. Дата

обращения 6.01.2016г.

2

Автор намеренно не употребляет словосочетание «отчетность о расходовании средств финансового

обеспечения», поскольку, как будет показано ниже, на практике данные такой отчетности выходят за

рамки расходования.

3

Собрание законодательства РФ, 2011, № 50. Ст. 7344.

4

Ильина А.Ю. Новая отчетность по новой Инструкции. // Бюджетный учет. – 2007. - № 10. Цит. по

ССП Гарант. http://base.garant.ru/5406332/#friends. Дата обращения 7.07.2016г.

5

Кожевникова С.И. Правовое регулирование внедрения МСФО: реалии и перспективы для

российской экономики. // Актуальные проблемы российского права. – 2013. - № 3. - С. 261-262.

 206

того, изучение отчетных документов может повлечь корректировку и

совершенствование действующего бюджетного законодательства с целью повышения

эффективности управления в данной области. Третьей функцией, которую выделяют

авторы, можно назвать контрольную. К информации, содержащейся в документах

бухгалтерской (финансовой) отчетности, при проведении проверок обращаются

уполномоченные органы финансового контроля 1. Контроль финансовой отчетности дает

возможность своевременно выявлять и принимать меры к устранению бюджетных

нарушений.

Анализ норм бюджетного законодательства об отчетности через призму

финансово-правового механизма делегирования, делает возможным выделить

следующие виды отчетности в исследуемой области:

- бюджетная отчетность, во главе которой отчет об исполнении

соответствующего бюджета;

 - непосредственная отчетность об использовании (расходовании) средств,

составляющих финансовое обеспечение переданных полномочий.

Прежде чем детально рассмотреть приведенные выше виды отчетности, обратим

внимание, что процесс «образования» отчетности, на примере бюджетной отчетности

(глава 25.1 БК РФ), можно разбить на следующие стадии: формирование; составление;

проверку; представление; рассмотрение; утверждение. Данное наблюдение поможет

более логически выстроить рассмотрение видов отчетности в области финансового

обеспечения делегированных полномочий.

3.3.1. Бюджетная отчетность. Легальное определение данного понятия

отсутствует2. Статья 264.1 БК РФ включает в бюджетную отчетность, в первую очередь,

- отчет об исполнении бюджета, а также 2) баланс исполнения бюджета; 3) отчет о

финансовых результатах деятельности; 4) отчет о движении денежных средств; 5)

1

Новиков О.В. Взаимосвязь понятий «бухгалтерский учет», «финансовая отчетность»,

«государственный финансовый контроль» в законодательстве России. // Финансовое право. – 2015. - №7.

- С. 35.

2

Арзуманова Л.Л. определяет бюджетную отчетность как единую систему данных о состоянии

финансовых и нефинансовых активов и обязательств Российской Федерации, субъектов Российской

Федерации и муниципальных образований, а также об операциях, изменяющих указанные активы и

обязательства. Комментарий к Бюджетному кодексу Российской Федерации (постатейный) / Л.Л.

Арзуманова, Н.М. Артемов, Е.М. Ашмарина и др.; /под ред. Е.Ю. Грачевой. - М.: Проспект, 2009. Цит.

по ССП Консультант плюс. / http://www.consultant.ru. Дата обращения 07.01.2017г.

 207

пояснительную записку. Согласно той же статье, единая методология и стандарты

бюджетного учета и бюджетной отчетности устанавливаются Министерством финансов

Российской Федерации1. Бюджетная отчетность, в том числе, содержит сведения по

межбюджетным трансфертам, соответственно, имеет значение для настоящего

исследования. Отметим, что она проходит все выделенные стадии своего образования.

Так, формирование бюджетной отчетности осуществляют главные администраторы

бюджетных средств в своей части (администраторы доходов, распорядители расходов,

получатели бюджетных средств согласно статьям 158, 160.1, 162 БК РФ). Составленная

названными субъектами отчетность представляется в соответствующий финансовый

орган. Последний осуществляет составление бюджетной отчетности (ст. 154 БК РФ).

Бюджетная отчетность является годовой, за исключением отчета об исполнении

бюджета, который формируется ежеквартально.

Внешней проверке подвергается только годовой отчет об исполнении бюджета. Его

проверка осуществляется соответствующими органами внешнего финансового

контроля.

Бюджетная отчетность представляется в высшие исполнительные органы

государственной власти соответствующего уровня, а в установленных случаях

соответствующим законодательным органам власти. Последние осуществляют

рассмотрение и утверждение только отчета (годового) об исполнении бюджета, в то

время как квартальный отчет утверждается соответствующим высшим исполнительным

органом. Примечательно, что обязательное обнародование всей бюджетной отчетности