Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Рудовол, Иван Павлович

• Рудовол, Иван Павлович
• кандидат юридических наук
• 2003

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Рудовол, Иван Павлович

Введение.

Глава 1. Казначейское исполнение бюджета: понятие и основы правового регулирования

§ 1. Понятие казначейского исполнения бюджета.

§ 2. Законодательство в сфере правового регулирования казначейского исполнения бюджета.

Глава 2. Процесс казначейского исполнения бюджета: понятие, нормы и правоотношения

§ 1. Понятие и особенности процесса казначейского исполнения бюджета:.

§ 2. Казначейское исполнение бюджета как процессуальный институт бюджетного права.

§ 3. Бюджетно-процессуальные правоотношения в сфере казначейского исполнения бюджета.

Глава 3. Финансовый контроль и принуждение в сфере казначейского исполнения бюджета

§ 1. Финансовый контроль органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

§ 2. Применение мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета.

Глава 4. Совершенствование казначейской системы исполнения бюджета.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Финансово-правовое регулирование казначейского исполнения бюджета»

Актуальность темы исследования. Процесс перехода к рыночным отношениям в России привел к ослаблению роли государственного регулирования в области управления государственными и муниципальными финансами, что обусловило стремительный рост бюджетного дефицита и государственного долга, разрушение упорядоченных бюджетных процедур, нецелевое использование бюджетных средств и иные негативные последствия. Создание системы органов федерального казначейства позволило стабилизировать ситуацию, но не решило всего спектра проблем, так как, во-первых, до настоящего времени не завершен переход региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение, во-вторых, существующие казначейские технологии не отвечают в полной мере современным требованиям к эффективности управления государственными финансами и нуждаются в совершенствовании1.

В связи с этим задача обеспечения управляемости и подконтрольности бюджетных фондов (совокупные доходы которых составляют около 30 % ВВП) остается на современном этапе проведения бюджетной реформы одной из первоочередных.

Программа развития бюджетного федерализма в Российской Федерации л на период до 2005 года предусматривает завершение к 2005 году перехода региональных и местных бюджетов на казначейское исполнение на основе единых федеральных стандартов. Отсутствие на сегодняшний день предусмотренных данной Программой обязательных и рекомендательных федеральных стандартов, регламентирующих порядок и формы организации казначейского исполнения бюджетов, а также типовой программы реформирования региональных финансов выступает сдерживающим фактором для образования казначейских органов на региональном и местном уровнях.

1 Бюджетное послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию о бюджетной политике на 2003 год // Официальный сайт Президента Российской Федерации, http: www. kremlin, ru.

2 Постановление Правительства Российской Федерации от 15.08.2001 г. № 584 // Собрание законодательства Российской Федерации. 2001. № 34. Ст. 3503.

Федеральной целевой программой развития органов федерального казначейства на 2000-2004 годы, утвержденной постановлением Правительства Российской Федерации от 23.06.99 г. № 611х, отмечается неупорядоченность нормативной правовой основы казначейского исполнения федерального бюджета, недостаточность правовых оснований для выполнения возлагаемых на органы федерального казначейства функций.

Учитывая, что принятие и введение в действие Бюджетного кодекса Российской Федерации2 осуществлялось в условиях отсутствия апробированного, устоявшегося бюджетного и финансового законодательства, теоретических исследований и обобщения практики бюджетной деятельности, разработка теоретических и прикладных вопросов функционирования казначейской системы исполнения бюджетов, выявление ее сущности и правовых особенностей, юридических оснований классификации позволит выявить существующие недостатки в бюджетном законодательстве, а также в правовых актах других отраслей законодательства, применяемых к бюджетным отношениям, избежать возникновения юридических коллизий.

Вопросы казначейского исполнения бюджета практически неразработаны в финансово-правовой науке, отсутствие же теоретических основ для создания и функционирования системы казначейского исполнения бюджетов всех уровней негативно влияет на качественный уровень принимаемых нормативных правовых актов, создание собственных казначейских систем органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления и реализации на практике законов и подзаконных актов.

Все это и обусловило актуальность проблемы в теоретическом, правотворческом и правоприменительном аспектах, предопределив круг рассматриваемых вопросов.

1 Собрание законодательства Российской Федерации. 1999. № 27. Ст. 3370.

2 Собрание законодательства Российской Федерации. 1998. № 31. Ст. 3823; 2000. № 32. Ст. 3339; 2001. № 33 (ч.1). Ст. 3429; 2002. № 22. Ст. 2026; № 28. Ст. 2790; № зо. Ст. 3021,3027.

Степень научной разработанности темы. Теоретической основой диссертационного исследования послужили работы в области общей теории государства и права, а также теории государственного управления и науки административного права: В.Б. Аверьянова, Н.Г. Александрова, С-С. Алексеева, A.C. Ангел ова, Г.В. Атаманчука, В.Г. Афанасьева, Д.Н. Бахраха, И.Л. Бачило, С.Н. Братуся, Р.Ф. Васильева, И.И. Веремеенко, В.М. Горшенева, Ю.А. Денисова, Ю.М. Козлова, В.Б. Исакова, Б.М. Лазарева, О.Э. Лейста, Н.И. Матузова, A.B. Мицкевича, М.С. Студеникиной, А.Ф. Черданцева, P.O. Халфиной и др.

Значительный интерес для раскрытия темы настоящей работы представляют исследования отечественных и зарубежных ученых в области наук финансового и бюджетного права: К.С. Вельского, В.В. Бесчеревных, Л.К. Вороновой, П.М. Годме, О.Н. Горбуновой, Т.С. Ермаковой, Б.Н. Иванова, М.В. Карасевой, А.Н. Костюкова, Ю.А. Крохиной, М.И. Пискотина, Е.А. Ровинского, А.Ю. Савина, Н.И. Химичевой, С.Д. Цыпкина и других, а также труды российских ученых, рассматривающих проблемы финансов и права в XIX - начале XX в., в частности работы И.Х. Озерова, М.М. Сперанского и др.

Тесное взаимодействие в сфере бюджетной деятельности государства и муниципальных образований права и экономики обусловило использование работ представителей экономической науки в области финансов и бюджета — A.M. Александрова, Д.А. Аллахвердяна, В.В. Бурцева, Э.Г. Вайнштейна, Э.А. Вознесенского, Я.Г. Либермана, В.Г. Панскова и других.

Автором были использованы научные публикации, появившиеся в последнее время в реферативных изданиях и в периодической печати, материалы авторефератов О.В. Болтиновой, Е.Ю. Грачевой, H.H. Жадобиной, Е.Е. Казимировой, A.M. Смирнова, В.Н. Медведенко, А.Н. Шепелева, А.А.Чеснокова и др.; монографии Т.Д. Маковник, Н.Г. Ивановой, А.И. Фисенко и других авторов, рассматривающих преимущественно финансово-экономические аспекты функционирования казначейской системы исполнения бюджета.

В юридической науке проблемы казначейского исполнения бюджета специально не изучались, что во многом объясняется новизной данного правового института. Отсутствие научных работ, посвященных правовым основам организации и функционирования казначейской системы исполнения бюджета, предоставляет возможность проведения специального комплексного анализа вопросов финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета.

Объект диссертационного исследования - общественные отношения, складывающиеся в области финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, их содержание и признаки, закрепляемые законодательством.

Предмет исследования - нормативные правовые акты, регулирующие казначейское исполнение бюджета, а также практическая деятельность казначейских органов по исполнению соответствующих бюджетов.

Цель исследования - комплексный анализ проблем финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, определение сущности, содержания и правовой природы казначейского исполнения бюджета, а также разработка практических рекомендаций по совершенствованию системы казначейского исполнения бюджета для законодательных и исполнительных органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Для достижения поставленной цели в диссертации решались следующие задачи:

- выявить сущность реализуемой в Российской Федерации модели казначейского исполнения бюджета, сформулировать на основе анализа отличительных признаков данного явления определение понятия казначейского исполнения бюджета;

- проанализировать действующую систему нормативных правовых актов, регулирующих казначейское исполнения федерального бюджета, бюджетов субъектов Российской Федерации и муниципальных образований;

- выделить круг общественных отношений, составляющих предмет процессуально-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, выявить их особенности, отграничить от смежных процессуально- и материально-правовых отношений;

- выявить правовые особенности процесса казначейского исполнения бюджета;

- исследовать бюджетно-процессуальные правоотношения казначейского исполнения бюджета, разработать их классификацию, определить особенности правового положения субъектов, юридического содержания данных правоотношений;

- провести анализ финансово-правового регулирования финансового контроля органов, осуществляющих казначейское исполнение бюджетов, классифицировать формы финансового контроля данных органов;

- проанализировать систему мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;

- разработать рекомендации и предложения по совершенствованию финансового, административного и уголовного законодательства, регламентирующего основания и порядок применения мер принуждения в сфере казначейского исполнения бюджета;

- исследовать основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета.

Теоретико-методологическая и источниковедческая база исследования предполагает использование достижений теории государственного управления, общей теории государства и права, наук административного, государственного, финансового и гражданского права, а также имеющих непосредственное отношение к проблеме исследования данных экономических наук.

В научном обосновании теоретических положений, выводов и практических рекомендаций автор руководствовался диалектическим методом познания. В дополнение к диалектическому методу широко использован системный подход, позволяющий исследовать казначейское исполнение бюджета в качестве особой системы, рассмотрев совокупность ее внешних и внутренних связей. В работе использованы такие универсальные методы познания, как анализ и синтез, частнонаучные методы - историко-аналитический, статистический и другие, а также специально-юридические методы: формально-юридический и сравнительно-правовой.

Положения и выводы диссертации основываются на изучении Конституции Российской Федерации, федеральных законодательных и иных нормативных актов, нормативных правовых актов субъектов Российской Федерации, нормативных правовых актов органов местного самоуправления.

Теоретическую основу диссертационного исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых, а также публикации в периодической печати, затрагивающие различные аспекты исследуемой проблемы.

Научная новизна диссертационного исследования обусловлена своевременной постановкой проблемы, а также использованием новых идей и направлений в области организации, исполнения и контроля за исполнением бюджетов. Диссертация представляет собой первое комплексное юридическое исследование теоретических и прикладных аспектов функционирования казначейской системы исполнения бюджета как основы эффективного управления бюджетными ресурсами Российской Федерации, субъектов Российской Федерации и муниципальных образований. Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, направлены на совершенствование механизма функционирования казначейского исполнения бюджета.

На защиту выносятся следующие основные выводы и положения:

1. Казначейская система исполнения бюджета является наиболее оптимальным вариантом организации исполнения бюджетов в современных социально-экономических условиях, сложившихся в результате разделения в Российской Федерации единой государственной формы собственности на частную, государственную, муниципальную и иные формы собственности.

2. Под казначейским исполнением бюджета понимается обеспечение специализированным исполнительным органом государственной власти или органом местного самоуправления мобилизации и расходования средств бюджета, при котором данный орган наделяется исключительными полномочиями по регистрации поступлений, регулированию объемов и сроков принятия бюджетных обязательств и осуществлению платежей с единого счета бюджета.

3. Обоснована необходимость принятия в развитие Бюджетного кодекса Российской Федерации Федерального закона «О казначейском исполнении бюджета», определяющего понятие, содержание, задачи казначейской системы исполнения бюджета; условия, формы и порядок перехода региональных и местных бюджетов на казначейскую систему исполнения; формы финансового контроля в процессе казначейского исполнения бюджета; организационно-правовую форму, задачи, функции и полномочия органа, осуществляющего казначейское исполнение бюджета.

4. В целях создания условий перехода на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов целесообразна разработка модельных актов рекомендательного характера, определяющих содержание отдельных процедур казначейского исполнения бюджета, которые бы являлись образцами для принятия собственных нормативных правовых актов субъектами Российской Федерации и органами местного самоуправления.

5. Систему общественных отношений, образующих предмет финансово-правового регулирования казначейского исполнения бюджета, составляют отношения, возникающие по поводу: распределения доходов бюджета; регистрации бюджетных поступлений; доведения уведомлений о бюджетных ассигнованиях; утверждения и доведения уведомлений о лимитах бюджетных обязательств до распорядителей и получателей бюджетных средств; подтверждения денежных обязательств; расходования бюджетных средств.

6. Совокупность норм, регулирующих процесс казначейского исполнения бюджета, образует особый бюджетно-правовой процессуальный институт.

7. Для повышения эффективности финансового контроля, проводимого органами федерального казначейства, необходимо согласование планов контрольных мероприятий органов финансового контроля при проверках поступления и целевого использования бюджетных средств, а также отмена ограничений ст. 267 Бюджетного кодекса РФ на осуществление последующего финансового контроля федеральным казначейством.

8. Обоснованы предложения о необходимости совершенствования арбитражно-процессуального, бюджетного, административного и уголовного законодательства. В частности необходимо дополнить арбитражно-процессуальное законодательство нормой о возможности рассмотрения арбитражными судами споров о возмещении недофинансирования; определить в бюджетном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде предупреждения о ненадлежащем исполнении бюджетного процесса; установить в административном законодательстве порядок реализации меры принуждения в виде изъятия документов, свидетельствующих о нарушении порядка исполнения бюджета, увеличить до одного года срок давности привлечения к административной ответственности за правонарушения в области финансов; дополнить КоАП РФ и УК РФ составами правонарушений/преступлений, административная и уголовная ответственность за совершение которых декларируются Бюджетным кодексом РФ.

9. Принятие субъектами Российской Федерации нормативных актов, предусматривающих административную ответственность за нарушение правил казначейского исполнения соответствующего бюджета, установленных компетентными органами субъектов Российской Федерации, является приоритетным направлением развития механизма охраны норм казначейского исполнения бюджета.

10. Перспективным направлением совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам получателей бюджетных средств, клиринговых операций и др.)

Теоретическая и практическая значимость исследования заключается в том, что сформулированные в нем положения и выводы раскрывают сущность и правовые признаки казначейского исполнения бюджета; расширяют и углубляют данный процессуальный институт бюджетного права; конкретизируют юридические требования, предъявляемые к организации и функционированию казначейской системы исполнения бюджета.

Кроме того, положения и выводы диссертации сориентированы на укрепление казначейской системы исполнения бюджета и соответственно на совершенствование действующего и разработку нового бюджетного законодательства.

Практическое значение диссертационного исследования обусловлено его направленностью на решение актуальных проблем финансово-правового регулирования бюджетной деятельности государства и муниципальных образований, повышение управляемости и эффективности использования бюджетных ресурсов. Разработка и исследование проблем казначейского исполнения бюджета могут представлять интерес для депутатов законодательных органов государственной власти и местного самоуправления, государственных и муниципальных служащих, работников финансовых органов.

Теоретические и практические выводы по проблемам казначейского исполнения бюджета можно использовать в научной и преподавательской работе по курсу «Финансовое право», спецкурсу «Бюджетное право», в процессе подготовки учебных программ, методических рекомендаций, пособий и учебников для студентов юридических и экономических специальностей.

Апробация результатов исследования.

Диссертация обсуждалась на заседании кафедры государственного и муниципального права Омского государственного университета и ей была дана положительная рецензия.

Основные теоретические и практические положения и выводы изложены автором на XXIV научной конференции ОмГУ (2000 г.), а также представлены в опубликованных статьях.

Результаты диссертационного исследования используются в практической деятельности Отделения федерального казначейства Министерства финансов Российской Федерации по г. Омску, в частности, при проведении проверок целевого и эффективного использования бюджетных средств бюджетополучателями, при осуществлении контроля за своевременностью перечисления и зачисления бюджетных средств коммерческими банками, в связи с применением мер принуждения за нарушения бюджетного законодательства, а также для подготовки ответов на запросы государственных и муниципальных органов, юридических и физических лиц. Кроме того, отдельные положения исследования использованы диссертантом в процессе представления в арбитражных судах и судах общей юрисдикции интересов Министерства финансов РФ.

Структура диссертации обусловлена характером исследования и состоит из введения, четырех глав, включающих семь параграфов, заключения и библиографического списка.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Рудовол, Иван Павлович

Выводы

1. Выделяются следующие основные направления развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета:

- переход на казначейское исполнение региональных и местных бюджетов;

- дальнейшее совершенствование казначейской технологии исполнения бюджета, в первую очередь путем реализация концепции единого казначейского счета;

- реформирование бюджетного учета;

- наделение казначейских органов полномочиями по проведению отдельных банковских операций.

2. Целесообразно предоставить устойчивым в финансовом отношении регионам и муниципальным образованиям возможность организации расчетных НКО для казначейского исполнения соответствующих бюджетов. По этим причинам необходимо внести изменения в ст. 215 Бюджетного

1 Маклева Г.И., Артюхин Р.Е. Бюджетный учет и отчетность в Российской Федерации и его совершенствование // Финансы. 2002. № 2. С. 26-27.

2 Пискотин М.И. Советское бюджетное право (основные проблемы). М., 1971. С. 11. кодекса Российской Федерации, установив обязательность казначейской системы для федерального бюджета, а также для высокодотационных регионов, регионов, находящихся в финансовом кризисе или в режиме внешнего финансового управления.

3. Перспективным направлением развития и совершенствования казначейской системы исполнения бюджета является наделение органов федерального казначейства и аналогичных органов регионов и муниципальных образований полномочиями по проведению на безвозмездной основе отдельных банковских операций (осуществлению расчетов по счетам бюджетополучателей, клиринговых операций и т.д.)

4. Реализация концепции единого казначейского счета на федеральном уровне позволит: повысить актуальность информации об объемах поступления в консолидированный бюджет Российской Федерации за счет увеличения скорости ее получения; осуществлять действенный контроль за ходом исполнения бюджетов всех уровней, а также повысить точность прогнозирования возможных кассовых разрывов при исполнении федерального бюджета; повысить эффективность управления средствами федерального бюджета, так как при этом сокращается необходимость в краткосрочных заимствованиях на внутренних и внешних финансовых, рынках, что приведет к сокращению расходов федерального бюджета, направляемых на обслуживание государственного долга; снизить завышенную краткосрочную ликвидность средств кредитных организаций в результате нахождения средств федерального бюджета на счетах органов федерального казначейства, открытых в этих кредитных организациях.