Электронные инструменты учета мнений граждан при определении приоритетов социально-экономического развития: подходы к оценке эффективности тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат наук Ревякин Сергей Анатольевич

• Ревякин Сергей Анатольевич
• кандидат наук
• 2020

Оглавление диссертации кандидат наук Ревякин Сергей Анатольевич

ВВЕДЕНИЕ

ГЛАВА 1. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ОСНОВЫ АНАЛИЗА ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ

1.1 Критерии современных парадигм публичного управления

1.2 Критерии уровней общественного участия

1.3 Электронная платформа общественного участия: понятие, объект управления и

эффективность

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭЛЕКТРОННЫХ ПЛАТФОРМ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ И ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

2.1 Анализ российских электронных платформ общественного участия

2.2 Анализ зарубежных электронных платформ общественного участия. Сравнительный анализ устройства российских и зарубежных платформ

2.3 Электронные платформы общественного участия в системе публичного управления РФ:

анализ нормативного поля

ГЛАВА 3. РАЗРАБОТКА МОДЕЛИ ОЦЕНКИ ЭФФЕКТИВНОСТИ ЭЛЕКТРОННЫХ ПЛАТФОРМ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ

3.1 Модель оценки эффективности электронных платформ общественного участия

3.2 Оценка эффективности электронной платформы общественного участия «Активный гражданин»

3.3 Оценка эффективности электронных платформ общественного участия «Голос Республики Башкортостан» и «Активный электронный гражданин» г. Воронеж

3.4 Проект Концепции эффективности электронных платформ общественного участия

(создание, использование, оценка эффективности)

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

СПИСОК ЛИТЕРАТУРЫ

ПРИЛОЖЕНИЕ 1. Классификация по типам 37 электронных платформ взаимодействия

государства и граждан (федеральных, региональных и муниципальных)

ПРИЛОЖЕНИЕ 2. Анализ механизма электронного участия 10 платформ в РФ

ПРИЛОЖЕНИЕ 3. Акт внедрения предложений диссертации по совершенствованию портала

Mos.ru

ПРИЛОЖЕНИЕ 4. Распределение проектов, выполненных органами власти по результатам работы проекта «Активный гражданин» в 2014 году, по госпрограммам г. Москвы и стадиям

вовлечения граждан

ПРИЛОЖЕНИЕ 5. Распределение проектов, выполненных органами власти по результатам работы проекта «Активный гражданин» в 2015 году, по госпрограммам г. Москвы и стадиям

вовлечения граждан

ПРИЛОЖЕНИЕ 6. Распределение проектов, выполненных органами власти по результатам работы проекта «Активный гражданин» в 2016 году, по госпрограммам г. Москвы и стадиям вовлечения граждан

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Электронные инструменты учета мнений граждан при определении приоритетов социально-экономического развития: подходы к оценке эффективности»

ВВЕДЕНИЕ

Актуальность темы диссертационного исследования1. Одним из важнейших принципов эффективности современного государственного управления является его публичность. Соблюдение принципа публичности, помимо обеспечения открытости, предполагает участие общественности в разработке, принятии, реализации и мониторинге исполнения властных решений.

С развитием информационно-коммуникационных технологий, появление Facebook, Instagram и WhatsApp изменило способ взаимодействия между гражданами и требует (потребует) соответствующего развития электронных каналов коммуникации с государством в публичном управлении [134]. Необходимость развития электронных каналов коммуникаций между государством и обществом также продиктована изменениями в мировоззрении общества - граждане уже не

1 Диссертация содержит фрагменты исследований, опубликованных автором в виде научных статей, включая, но не ограничиваясь: Ревякин, С.А. Электронное общественное участие в России: технология или институт, соло или дуэт? / Е.А. Капогузов, С.А. Ревякин // ЭКО. - 2019. - № 12. - С. 27-46; Ревякин С.А. Функциональность электронных платформ общественного участия: причем здесь социальные сети? // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2019. - №3. - С. 88-106; Ревякин С.А. Об эффективности электронных платформ участия граждан в государственном управлении // Вопросы государственного и муниципального управления. - 2018. - №2. - С. 94-113; Ревякин С.А. Электронные платформы общественного участия в России: разновидности и особенности развития [Электронный ресурс] // Сборник трудов XXVI Международной конференции студентов, аспирантов и молодых учёных «Ломоносов» 2019 года. - Режим доступа: М1р8://10Ш0П080У-msu.ru/archive/Lomonosov_2019/data/15760/89581_uid162230_report.pdf; Ревякин С.А. О рекомендациях по конфигурации электронных платформ общественного участия: обзор российского и международного опыта // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». - 2018. - №3. - С. 213-225; Ревякин С.А. К вопросу о методологии оценки эффективности электронных технологий общественного участия / Под ред. О.А. Косорукова, В.В. Печковской, С.А. Красильникова // Инновационная экономика и менеджмент: методы и технологии: сборник материалов II Международной научно-практической конференции (Москва, 26 октября 2017). Москва: Общество с ограниченной ответственностью Издательство «Аспект Пресс», 2018. - С. 230-235; Ревякин С.А. Механизмы общественного участия в процедурах стратегического планирования в Российской Федерации // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». - 2017. - №3 (59). - С. 62-69; Ревякин С.А. Понятийно-категориальный аппарат проектов общественного участия // Азимут научных исследований: экономика и управление. -2017. - № 2 (19). - С. 235-238.

готовы быть пассивными наблюдателями в процессах государственного управления, проявляя все больше желания участвовать в них, предъявляя все больше требований к их прозрачности, подотчетности и открытости [90].

С увеличением доступности интернета в целом и мобильных технологий в частности, использование электронных технологий позволило отреагировать на эти требования и стало современным индикатором роста эффективности публичного управления за счет снижения трансакционных издержек взаимодействия и увеличения доступности информации для граждан, удобства и качества их участия в принятии государственных решений (за счет предоставления своевременного доступа к нужной информации) [116]. Как отмечают Н.Е. Дмитриева и Е.М. Стырин, формирование качественно новой системы взаимодействия субъекта и объекта управления должно характеризовать результативные и успешные реформы государственного управления [10].

К примеру, в РФ, в связи с ускорением информационного обмена в обществе, увеличением объема необходимой для принятия решений информации и достигнутыми возможностями коммуникационных технологий, в рамках популярной доктрины совершенствования системы государственного управления «открытое правительство» признается необходимость совершенствования каналов взаимодействия с обществом [37]. А, согласно указу Президента Российской Федерации от 07.05.2018 г. №2 204 «О национальных целях и стратегических задачах развития Российской Федерации на период до 2024 года» [51], разработана программа «Цифровая экономика», которая, среди прочего, предполагает внедрение платформенных решений в сфере публичного управления. При этом, на сегодняшний день в России существует большое количество электронных платформ, используемых на разных уровнях публичного управления [45].

Согласно концепции «Good governance», одними из важнейших принципов «надлежащего» государственного управления являются эффективность и подотчётность [1]. Обеспечение эффективности и подотчетности новых видов электронного взаимодействия (платформенных решений) - этого относительно нового объекта современного государственного управления, - менее осязаемого, но не менее важного, чем общественное участие в его привычной форме (в формате встреч), - требует разработки практических рекомендаций по их анализу и оценке эффективности. В свою очередь, это обуславливает необходимость разработки, научного обоснования и верификации теоретических подходов к анализу устройства и оценке эффективности электронных платформ общественного участия.

При этом, в современных исследованиях отмечается недостаточная разработанность темы эффективности электронного общественного участия2. «The difficulty lies in the fact that effectiveness in this domain is not an obvious, unidimensional and objective quality (such as speed or distance) that can be easily identified, described, and then measured»3, - отмечают зарубежные авторы [121]. И, зачастую, исследователи не имеют доступ к нужной информации, чтобы провести оценку [108]. «eParticipation is receiving increasing attention, demonstrated by recent technology implementations, experiments, government reports, and research programs. Understanding such an emerging field is a complex endeavor because there is no generally agreed upon definition of the field, no clear overview of the research disciplines or methods it draws upon, and because the boundaries of the field are undecided»4 [124].

2 Electronic Citizens Participation, e-Participation - англ.

3 Сложность заключается в том, что эффективность в данном случае не является очевидным, одномерным и объективным качеством (таким как скорость или расстояние), которое можно легко идентифицировать, описать, а затем измерить (перевод с англ. автора).

4 Электронному участию сегодня уделяется все больше внимания, о чем свидетельствуют последние внедрения технологий, эксперименты, правительственные отчеты и исследовательские программы. Но понимание этой новой формирующейся области (в государственном управлении - прим. автора) является сложной задачей, поскольку не существует общепринятого ее определения, нет четкого понимания

При этом, при увеличивающемся количестве электронных платформ в практике государственного управления [41, с. 94], исследователи отмечают существование «правовых ограничений цифровизации государственного управления» [60], равно как отсутствие сложившейся практики системной оценки эффективности электронных платформ общественного участия5 [70].

Недостаточная научная проработанность проблемы эффективности электронного общественного участия (неочевидность ее измерения), рост числа платформенных решений в государственном управлении при наличии правовых ограничений внедрению и при отсутствии практики системной оценки их эффективности обусловили актуальность настоящего исследования.

Степень научной разработанности темы диссертации. В современной научной литературе много говорится об использовании общественного участия в государственном управлении, включая критерии оценки эффективности. Однако отсутствует четкий фокус на новые электронные формы общественного участия, появившиеся с развитием информационно-коммуникационных технологий и все активнее используемые в системе государственного управления, и, в частности -на вопросы оценки их эффективности - критерии, модели, лучшие практики.

Все современные исследования, посвященные изучению проектов общественного участия, можно условно поделить на несколько групп [40]. С одной стороны, следует выделить группу исследований, которые направлены на изучение моделей общественного участия [39], - той степени, в которой государство, по результатам проекта общественного участия, передает гражданам полномочия по принятию решений. В этих исследованиях выделяют несколько разных моделей, от имитации (отсутствия участия) до реального влияния граждан на принимаемые решения. К этой группе стоит отнести исследования об уровнях участия

исследовательских дисциплин или методов, на которые она опирается, и также потому, что границы этой области до сих пор не определены (перевод с англ. автора).

5 Далее электронная платформа общественного участия - ЭПОУ.

Ш. Арнштейн [66], Д. Вилкокса [144], ОЭСР [74], ^2 [88], Когана-Шарпа-Херцберга [75].

С другой стороны, существуют исследования, которые анализируют методы и процедуры общественного участия. Эти исследования формируют классификацию и разновидности сочетаний методов взаимодействия граждан и органов власти в процессе принятия решений. К таким методам относятся, к примеру, распространение листовок и газет, презентации, выпуск фильмов, опросы и консультации с гражданами, мозговой штурм, и в развитом варианте - формирование временных и постоянных рабочих групп для целей эффективного принятия решений и подотчетности, а также предоставление гарантий и обучения. К таким исследованиям можно отнести исследования Д. Вилкокса [144] и М. Тимнея [138].

К третьей группе относятся исследования, которые развивают гипотезы о характеристиках идеального общественного участия, вводя такие его параметры, как ширина и глубина (Д. Фаррингтон и А. Беббингтон [80], А. Корнвуэлл [76]).

К четвертой группе исследований на тему общественного участия можно отнести работы о моделях, которые рассматривают процедуры участия через призму типов интересов участников (модель С. Уайта [143], матрица Э. Пека [115], круговая модель П. Тре^едера [139], модель Дж. Прети [118] и др.).

К пятой группе можно отнести исследования, касающиеся рекомендаций по общим принципам формирования правил проекта общественного участия - репрезентативность, независимость, вовлечение на ранних стадиях, прозрачность, доступность информации, заинтересованная общественность, комфорт и удобство и др. (Д. Блахна и С. Йонтс-Шепарда [68], Н. Кросби и соавторов [78], ОЭСР [74], Д. Иннес [89], С. Джосс [94], Д. Рова и Л. Фьера [121], а также обобщающие исследования Е. Панапоулу, Е. Тамбоуриса и К. Тарабаниса [113], Г. Брауна и С.Ю.В. Чина [70]).

Шестая группа исследований посвящена технологической составляющей проектов общественного участия, проводимых с помощью достижений современных информационно-коммуникационных технологий (электронных платформ, мобильных приложений) (см., например, Д. Щосбок, М. Сакс, М. Лейтнер [129], Д. Хопман [84], К. МакНатт [107], С. Шам [131], Д. Салдивар и др. [125]).

Исследования моделей электронных платформ общественного участия относятся к седьмой группе исследований, направленных на изучение процедур взаимодействия государства и граждан. Сюда можно отнести модели улучшения качества оказания госуслуг за счет внедрения онлайн-сервисов, которые создаются над существующими процессами и процедурами оказания государственных услуг (Х. Дж. Шолль [128]), модели трансформации процессов публичного управления с использованием средств информационно-коммуникационных технологий для обеспечения оказания государственных услуг в соответствии с такими требованиями публичного сектора, как эффективность, прозрачность, подотчетность и клиентоориентированность (В. Виракоди [142]), модели координационного правительства (Т. Яновски [92]), где, преимущественно, взаимодействие осуществляется с помощью электронных платформ и веб-технологий (Т. Лимбер [99]).

Среди российских авторов, анализировавших общественное участие, можно выделить Л. Видясову [140], Ю. С. Васютина [4], А. Губницына [8], О.Н. Дему-шину [9], Н.Е. Дмитриеву [10], Я. Я. Кайля [11], А.С. Карпова [12], Л.Г. Рагозину [33], Л.В. Сморгунова [133], И.И. Смотрицкую [48], В.Л. Тамбовцева [50] и др.

Помимо теоретических исследований, стоит также отметить наличие практических рекомендаций по оценке эффективности проектов общественного участия. Так, для оценки эффективности взаимодействия с гражданами в РФ посредством создания общественных советов при органах исполнительной власти, существует «Методика определения рейтинговой оценки Общественной палатой

Российской Федерации эффективности работы Общественных советов при федеральных органах исполнительной власти (редакция 2 от 18.05.2011 г.)6.

Объектом исследования являются электронные платформы, используемые для общественного участия в государственном управлении - веб-сайты, созданные для вовлечения граждан в обсуждение, принятие и контроль исполнения государственных решений [39, с. 66]. В данном исследовании мы используем определение общественного участия, приведенное организацией «International Association for Public Participation» (IAP2)7: «We define public participation as any process that involves the public in problem-solving or decision-making and that uses public input to make better decisions»8 [87]. В этом смысле, нас, преимущественно, интересуют веб-сайты, на которых государственные органы, в рамках осуществления функции публичного управления, предлагают гражданам (позволяют) поучаствовать в обсуждении тех или иных планируемых инициатив9.

При анализе платформ мы будем исходить из моделей «глубины внедрения» электронных сервисов в систему публичного управления (см. M. Janssen и E. Es-tevez [93]): «Front-end» (сервис дублирует право граждан на обращение в органы государственной власти), «Front-end+Back-end» (сервис не только/столько дублирует существующие процедуры, сколько является результатом их изменений и оптимизации), «Network manage&orchestrate» (сервис представляет собой коммуникационную площадку, на которой органам государственной власти отведена координационная роль).

6 URL: http://op72.ru/assets/metodica oprf.pdf (Дата обращения: 18.09.2019).

7 Международная Ассоциация по общественному участию (перевод автора).

8 Под общественным участием мы будем понимать любой процесс, который вовлекает общественность в решение проблем или принятие решений и использует общественный вклад для принятия лучших решений (перевод с англ. автора).

9 Электронные сервисы для оказания государственных услуг, электронные сервисы для приема жалоб и предложений, порталы для размещения информации о подготовке федеральными органами исполнительной власти проектов нормативных правовых актов и результатах их общественного обсуждения в исследовании рассматриваться не будут, поскольку выходят за рамки объекта исследования.

Предметом исследования является эффективность10 электронных платформ общественного участия как организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля за реализацией управленческих решений в публичном управлении (эффективность общественного участия на электронных платформах). Она рассматривается как степень реализации интересов граждан, эффективность с точки зрения реализации потенциала концепции участия, эффективность технологий участия. Эффективность электронного общественного участия сегодня является одновременно актуальной, сложной, и не до конца изученной темой - как отмечается в отчете OECD «Evaluating Public Participation in Policy Making» [79], «...there is a striking imbalance between the amount of time, money and energy that governments in OECD countries invest in engaging citizens and civil society in public decision making and the amount of attention they pay to evaluating the effectiveness and impact of such efforts. That a significant "evaluation gap" exists is hardly surprising»11.

Раскрывая понятие эффективности применительно к платформам, гипотеза настоящего исследования состоит в том, что повестка, обсуждаемая на исследуемых платформах общественного участия в России (в том числе, созданных на

10 Эффективность - продуктивность - результативность (ЭРП) (measuring/evaluating/defining/assessing the effectiveness (efficacy) of e-participation - G. Brown, S. Chin, G. Rowe, L. Frewer, D. Potnis, O. Fedotova, L. Teixeira). Иногда- «measuring fairness in citizen participation» - T. B. Lauber [99].

11 Существует поразительный дисбаланс между количеством времени, денег и энергии, которые правительства стран ОЭСР вкладывают в вовлечение граждан и гражданского общества в процесс принятия общественных решений, и количеством внимания, которое они уделяют оценке эффективности и результативности таких усилий. Поэтому то, что существует значительный «пробел в оценке», не удивительно (перевод с англ. автора).

технологически высоком уровне), слабо отражает наиболее актуальные для граждан социально-экономические проблемы12, функционал платформ не дает возможности повлиять на ее формирование13, федеральным законодательством не предусмотрены единые стандарты создания и использования платформенных решений для участия граждан в системе публичного управления14.

Поскольку под эффективностью принято понимать степень достижения желаемого результата, в настоящем исследовании эффективной платформой общественного участия будет считаться платформа, на которой обсуждаются наиболее актуальные для граждан социально-экономические проблемы, функционал платформы позволяет влиять на обсуждаемые вопросы, а правила создания, эксплуатации, встраивания платформы в систему публичного управления, равно как и использования результатов ее работы для принятия государственных решений, унифицированы и регламентируются законодательством15.

12 См., к примеру, инициативу 77Р16985 на электронной платформе «Российская общественная инициатива»: предлагается «выносить общественно значимые инициативы законодателей Москвы на голосование посредством платформы «Активный гражданин», для того чтобы жители города могли влиять не только на дизайнерское оформление новых или реставрируемых станций метрополитена и принятие других «косметических» решений, но и на серьезные вопросы жизни города, с которыми жители сталкиваются ежедневно»; «Активный гражданин» - победитель ряда премий, и, по экспертным оценкам, технически развит (PwC). Источник: URL: https://ag.mos.ru/news/936 (Дата обращения: 18.09.2019).

13 «Вопросы для опросов тщательно отобраны, чтобы избежать конфликта между москвичами и мэрией; они не спрашивают о крайне непопулярных «реформах» здравоохранения, закрытии школ или платной парковке.. .Нельзя назвать «Активный гражданин» представителем «электронной демократии», как того хотят власти, потому что граждане не имеют права формулировать повестку. И иногда вопросы являются несущественными» (перевод с англ. автора). Источник: [65].

14 Наряду с тем, что в России уже существует более 50 платформ с характерным разнообразием, а принятая программа «Цифровая экономика» декларирует использование платформенных решений в публичном управлении, федеральным законодательством до сих пор не предусмотрено регулирование стандартов, правил, форм, ситуаций использования электронных платформ в государственном управлении, а согласно некоторым нормативным актам, результаты электронного голосования не могут считаться формальным основанием для принятия решений (к примеру, федеральный закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в РФ» [55] не предусматривает возможности голосования через веб-сайт, результаты электронных опросов могут использоваться только как дополнительный источник информации о мнении граждан).

15 Анализ заканчивается на измерении указанных параметров и не направлен на оценку эффективности влияния изучаемых инструментов на принимаемые решения, оценку технического совершенства платформ (в том числе, безопасности данных, взломостойкости и проч.) и др.

Цель и задачи исследования. Целью диссертационного исследования является разработка модели оценки эффективности электронных платформ общественного участия (с точки зрения реализации потенциала концепции участия) для формирования рекомендаций по направлениям их развития.

Заявленная цель диссертационного исследования потребовала решения следующих задач:

1. определить место электронных платформ общественного участия в системе выделяемых теоретических парадигм государственного и муниципального управления, обобщить и провести сравнительный анализ моделей взаимодействия государства и граждан в публичном управлении с точки зрения рассмотренных парадигм с целью обеспечения основы для формулирования критериев анализа параметров и оценки эффективности электронных платформ; сконструировать понятие электронной платформы общественного участия для целей настоящего исследования; предложить значение понятия эффективности применительно к электронным платформам;

2. разработать методологические положения по исследованию и сравнению электронных платформ общественного участия; сформулировав критерии, выделить электронные платформы общественного участия среди прочих электронных сервисов, используемых в публичном управлении в России;

3. предложить критерии и исследовать параметры конфигурации существующих электронных платформ общественного участия в РФ, провести их сравнительный анализ, составить рейтинги платформ по критериям функциональности (механизм участия) и коммуникационных возможностей (с точки зрения эффективности участия); в целях сравнительного анализа с лучшими практиками, выбрать 4 зарубежные платформы электронного общественного участия в странах-лидерах международных рейтингов по показателям развития электронной демократии и электронного участия,

исследовать их параметры конфигурации, провести сравнительный анализ, составить рейтинги платформ по критериям функциональности (механизм участия) и коммуникационных возможностей (с точки зрения эффективности участия); сравнить результаты анализа зарубежных и российских платформ, на основе этого предложить эталонную модель параметров платформы (с точки зрения эффективности участия);

4. провести анализ нормативно-правовых актов, регулирующих использование электронных платформ общественного участия в России, и определить, закреплено ли федеральным законодательством их использование в качестве инструмента регулярного дистанционного участия граждан в государственном управлении, а также являются ли результаты голосований, проведенных электронным способом, формальным основанием для принятия государственных решений; установить законодательно определенные модели, стандарты создания, использования и оценки платформ; предложить концептуальные изменения федерального уровня, внесение которых в законодательство РФ позволит увеличить эффективность использования электронных платформ в государственном управлении;

5. на основе проведенного анализа теоретических положений и учитывая результаты анализа конфигураций российских и зарубежных платформ, предложить и апробировать модель оценки эффективности на примере нескольких российских электронных платформ; предложить проект Концепции эффективности электронных платформ общественного участия (создание, использование, оценка эффективности).

Методология исследования. Исследование основано на использовании подхода неоинституциональной теории к анализу государственного управления.

Это означает, что мы рассматриваем различия в эффективности ePP16 как результат различий в их правилах и процедурах, в их конфигурации, уровне наделения граждан полномочиями и степени, в которой ePP внедряется в действующую структуру государственного управления страны.

Для решения первой задачи проводится анализ научных публикаций (методы контент-анализа источников), преимущественно, используя базу Scopus. Методы традиционной формальной логики [47], метод триадического дешифрования с использованием возможностей аппаратов категориально-системной методологии [34] и теории динамических информационных систем [35] используются для конструирования понятия электронной платформы общественного участия.

Для решения второй задачи, с целью дальнейшего анализа, в открытых источниках производится поиск 37 российских электронных сервисов взаимодействия с гражданами различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных), которые (по критериям, выделенным при решении первой задачи) исследуются на предмет наличия признаков электронных платформ, в результате чего из дальнейшего анализа исключаются 27 сервисов.

Для решения третьей задачи, на основе результатов анализа научных исследований (первая задача) и российских сервисов (вторая задача), предлагаются критерии и проводится сравнительный анализ устройства 10 платформ, делаются выводы, составляются рейтинги. С учетом индекса демократии17, случайным образом отбираются 4 платформы (2 платформы из стран «полноценной демократии» - Канада, Португалия; 2 платформы из стран «несовершенной демократии» - Сингапур, Южная Корея), которые анализируются по аналогичной российским

16 ePP - электронная платформа общественного участия.

17 URL:

http://www.eiu.com/public/thankyou_download.aspx?activity=download&campaignid=democracyindex2019 (Дата обращения: 10.02.2020).

платформам методике, также делаются выводы и составляются рейтинги, проводится сравнительный анализ результатов исследования российских и зарубежных платформ, на основе этого предлагается эталонная модель параметров эффективной платформы.

Для решения четвертой задачи, используя формально-юридический метод, проводится анализ нормативно-правовых актов, регулирующих использование электронных платформ общественного участия в России, используется схематизация для визуализации распределения полномочий участников в модели принятия стратегических решений, определения места общественного участия в ней. На основе этого формулируются предложения по концептуальным изменениям в законодательство федерального уровня для увеличения эффективности внедрения электронной парадигмы в государственное управление.

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Ревякин Сергей Анатольевич, 2020 год

Источник: [33]

Эта модель распределяет типы взаимодействия с гражданами слева направо по возрастанию переговорной позиции граждан. К пассивным типам взаимодействия относят публичное освещение, обучение общественности, вклад общественности, к активным - взаимодействие общественностью и партнерство.

В группе линейных моделей взаимодействия с гражданами можно выделить модель М. Тимнея [138], которая наряду с активными и пассивными моделями взаимодействия с гражданами, выделяет и гибридную форму, и по сути, представляет собой интерпретацию типов взаимодействия в терминах активности, ги-бридности и пассивности. В модели Тимнея, идеальной является гибридный тип взаимодействия государства и граждан.

Модель Канадского континуума общественного участия в здравоохранении Еще одной интересной моделью взаимодействия граждан и государства является Канадский континуум общественного участия в здравоохранении (рисунок 4).

Уровень I Уровень 2 Уровень 3 Уровень 4 Уровень 5

Низеснй уровень участия и влияния населения

Информирование или обучение

Сбор информации

Средний уровень участия а влияния населения

Обсуждение

Взаимодействие

Высокий уровень участия и влияния населения

ПартЕЕерство

Коммуникации

Выслушиваиие

Получение консультаций

-Взаимодействие

I [артнсрство

Рисунок 4 - Канадский континуум общественного участия в здравоохранении

Источник: [33]

В данной модели степени взаимодействия не имеют четких границ и следуют одна из другой, характеризуясь увеличением степени вовлечения граждан в процесс принятия решений. Проведем сравнительный анализ линейных моделей взаимодействия государства и граждан (таблица 6).

Таблица 6 - Сравнительный анализ линейных моделей взаимодействия государства и граждан

Автор модели

Когана-Шарпа-Херцберга (1) Тимнея (2) Канадский континуум в здравоохранении (3)

Отсутствие коммуникации —

Обеспечение обще- - -

ственной под-

держки

Распространение информации Информирование Коммуникации

Сбор информации • Односторонняя связь • Сегментированное обсуждение Выслушивание

Двусторонняя коммуникация • Формальные процедуры • Обратная связь через СМИ • «Научная обратная связь» • Интерактивное обсуждение • Получение консультаций • Взаимодействие

Обсуждение и достижение согласия • Партнерство (совещательное) • Взаимодействие Партнерство

- • Делегирование полномочий -

Источник: построено автором

Тип взаимодействия «отсутствие коммуникации» в модели Тимнея (2) не имеет аналогов в моделях Когана-Шарпа-Херцберга (1) и Канадского континуума в здравоохранении (3). При этом, следующий уровень - обеспечение общественной поддержки - также не имеет аналогов в модели (2) и (3). «Распространение информации» в модели (1) соответствует типу взаимодействия «информирование» в модели (2) и «коммуникации» в модели (3). «Сбор информации» в модели (1) соответствует типу «выслушивание» в модели (3) и двум типам в модели (2) - «односторонняя связь» и «сегментированное обсуждение». «Двусторонняя коммуникация» модели (1) соответствует четырем типам взаимодействия модели (2) - «формальные процедуры», «обратная связь через СМИ», «научная обратная связь», «интерактивное обсуждение», и двум типам в модели (3) - «получение консультаций» и «взаимодействие». Тип «обсуждения и достижения согласия» в модели (1) соответствует типу «партнерства» в модели (3), и двум типам в модели (2) - «партнерство (совещательное)» и «взаимодействие». «Делегирование полномочий» в модели (2) не имеет аналогов в моделях (1) и (3), поскольку в них окончательное решение принимается государственными органами, а не гражданами.

Помимо иерархических и линейных, в современной литературе выделяют матричные модели взаимодействия государства и граждан.

Модель Д. Фаррингтона и А. Беббингтона

Авторы ввели в анализ термины широты и глубины взаимодействия [80]. Глубоким будет такое взаимодействие, когда граждане вовлекаются на всех стадиях принятия решений - от формулировки проблемы до принятия решений. Если присутствует дискриминация и вовлекаются представители не всех заинтересованных групп, тогда взаимодействие считается узким. Взаимодействие считается поверхностным, если с гражданами производятся консультации либо они информируются о планах или решениях органов власти.

Идеальное взаимодействие с гражданами должно быть глубокое и широкое, но это, констатирует другой исследователь Корнвуэлл [76], недостижимый идеал.

Модель Уайта

Другую матричную модель взаимодействия с гражданами предложил Уайт [143]. В ней он определяет 4 формы взаимодействия и описывает их в терминах значения для каждого типа участников (для граждан, органов власти) [33].

В современной литературе также выделяются и иные модели взаимодействия с гражданами для сферы услуг (к примеру, матрица Пека [115], рассматриваемая с точки зрения самих участников), круговая модель работы с детьми-подростками Треседера [139], модель Прети [118] и др., но все они в той или иной мере повторяют логику описанных выше моделей, поэтому детально мы их рассматривать не будем.

Модели участия граждан в публичном управлении с помощью электронных сервисов. Современный этап развития информатизации диктует тренды не только на потребительских рынках, но и в сфере государственного управления. И в арсенал традиционных методов взаимодействия с гражданами приходят новые электронные, которые воспринимаются как инновация в публичном управлении

Под участием граждан в публичном управлении с помощью электронных сервисов (eParticipatюn- англ.) понимается использование информационно-коммуникационных технологий для расширения и углубления участия граждан в публичном управлении [103] (в определении как процесса, так и его результата

[119]).

Для случая электронных сервисов модель взаимодействия с гражданами ОЭСР [74] имеет свою интерпретацию. Так, Макинтош предложила интерпретацию данной модели, состоящую из 3 типов взаимодействия [101] - стимулирование к электронному участию, вовлечение в электронное участие, и наделение полномочиями в процессе электронного участия, что соответствует типам модели ОЭСР «информирование», «консультирование» и «активное участие».

Для уровня стимулирования характерно оказание поддержки группе граждан, которая обычно не является активными пользователями интернета для того, чтобы эти граждане смогли воспользоваться всеми возможностями электронного участия. Вовлечение в электронное участие подразумевает возможность обсуждения вопросов публичного управления с широкой аудиторией. Наделение полномочиями в процессе электронного участия связано с активным участием граждан и их влиянием на формирование конечного решения.

Аналогичную интерпретацию для случая электронных сервисов имеет и модель IAP2. Так, Панапоулу и соавторы [114] типы взаимодействия «информирование», «консультирование», «вовлечение», «сотрудничество» и «передача полномочий (право решать)» трансформировали в одноименные электронные типы. В таблице 7 приведен сравнительный анализ модели Макинтош с моделями Панапоулу.

Таблица 7 - Сравнительный анализ уровней общественного участия в электронных проектах публичного управления

Макинтош (OECD) Панапоулу (IAP2) Схема вовлечения

- э-право решать Правительство Граждане

э-наделение полномочиями э-сотрудничество э-вовлечение Правительство Граждане

э-вовлечение э-стимулирование э-консультирование э-информирование Правительство Граждане

Источник: [41, с. 96; 81]

Как указано в таблице 7, тип «э-стимулирование» Макинтош соответствует типу «э-информирования» Панапоулу и соавторов, «э-вовлечение» - «э-консуль-тированию», а «э-наделение полномочиями» - двум типам - «э-сотрудничеству и э-вовлечению». В то же время, «право решать» в модели Панапоулу не имеет эквивалента в модели Макинтош, поскольку в первом конечное решение принимают граждане.

Таким образом, как и в соответствующих моделях типов взаимодействий, в моделях электронного участия от первого к последнему типу возрастают полномочия граждан по влиянию на конечное решение. И если в первом типе граждане являются потребителями правительственных решений, то в последних - имеют полномочия их определять.

Помимо указанных моделей, для случая электронного общественного участия разработаны модели Е. Смита [132], А. Какабадзе и соавторов [95], а также других, но все они напоминают модель Арнштейн [66], поэтому детально рассмотрены не будут.

На сегодняшний день электронные сервисы взаимодействия с гражданами активно развиваются. Правительства продолжают внедрять передовые электронные технологии общественного участия, к примеру, используя новые технологи WEB2.0 [79] или же вводя игровые элементы в текущие проекты участия [107].

Примером электронных сервисов взаимодействия с гражданами могут быть веб-платформы, мобильные приложения и их сочетания.

Использование мобильных приложений для взаимодействия с гражданами стоит выделить в качестве отдельной современной тенденции [69, 127]. В связи с этим в теорию публичного управления был введен новый термин «м-правитель-ство» (m-govemment - англ.) - как комплексный подход для эффективного использования всех беспроводных устройств [136]. Технология использования мобильных устройств существенно обогатила возможности и катализаторы мнений граждан в приложениях общественного участия - используя геолокационные, звуковые, визуальные и прочие возможности современных устройств [136]. Однако из указанных преимуществ вытекает ряд недостатков, одним из которых является непокрытие категории людей «пожилого возраста», которые не являются активными пользователями инновационных технологий - и это накладывает ограничение на использование мобильных сервисов как инструментов взаимодействия с гражданами.

Рассматривая мобильные приложения как один из современных видов электронных сервисов26, можно говорить, в терминах Арнштейн, об e/m-информиро-вании, e/m-консультации и e/m-принятии решений [119]. Таким образом, мы пришли к выводу, что концепции взаимодействия с гражданами с помощью стандартных методов и электронных сервисов принципиально не отличаются, - отличия есть лишь в технологии и устройстве канала (площадки) контакта. Проведем сравнительный анализ моделей взаимодействия государства и граждан в публичном управлении с точки зрения известных парадигм ГМУ (таблица 8).

26 Более сложный, чем электронное участие посредством стандартных веб-решений [146].

Таблица 8 - Сравнительный анализ моделей взаимодействия государства и

граждан в публичном управлении с точки зрения парадигм ГМУ

E-Government T-Government L-Government Название модели

Имитация участия Символическое участие Реальное влияние граждан Арнштейн

Консультации Информирование Поддержка Совместная деятельность Совместные решения Вилкокса

- Активное участие ОЭСР

Право решать Сотрудничество Вовлечение

Публичное освещение Распространение информации Сбор информации Двусторонняя коммуникация Обсуждение и достижение согласия Когана-Шарпа-Херцберга

Отсутствие коммуникации Информирование Односторонняя обратная связь Сегментированное обсуждение Единое или всеобщее обсуждение Делегирование полномочий Сетевое взаимодействие Тимнея

Коммуникации Выслушивание Консультации Взаимодействие Партнерство Канадский континуум

Поверхностное и/или узкое взаимодействие Глубокое и/или широкое взаимодействие с гражданами Фаррингтона и Беббингтона

Номинальное Инструментальное Представительное Преобразующее Уайта

Источник: построено автором

Таким образом, сравнительный анализ моделей взаимодействия с гражданами в публичном управлении позволяет сформулировать (выбрать) критерии оценки существующих электронных сервисов как инструментов публичного управления. Эти очертания критериев позволяют сформулировать критерии изучения и оценки платформ, сравнивать декларируемые цели и задачи электронных сервисов с фактически используемыми способами взаимодействия с гражданами, анализируя онтологию и конфигурацию существующих электронных платформ.

На основе проведенного анализа, реконструируем и углубим понятие электронной платформы общественного участия для целей инструментализации дальнейшего анализа.

1.3 Электронная платформа общественного участия: понятие, объект

управления и эффективность

В разделах 1.1-1.2 мы рассмотрели критерии для анализа общественного участия и их использование для случая электронных платформ.

На сегодняшний день в публичном управлении используется множество электронных сервисов, не все из которых являются платформами общественного участия, - соответственно, ожидания от их использования будут различны. Как выделить электронные платформы общественного участия среди прочих электронных сервисов? Для выделения электронных платформ общественного участия среди прочих сервисов в данном разделе мы определим понятие «электронная платформа общественного участия», зададим его как объект управления и предложим концепцию ее эффективности.

На основе обобщения теоретических парадигм современного государственного управления, проведенного в разделе 1.1, мы установили, что под электронной платформой общественного участия следует понимать электронный сервис (веб-сайт), который обладает следующими характеристиками:

1. создан как площадка взаимодействия граждан, неправительственных организаций и правительственных агентств для совместного обсуждения и решения социально-экономических проблем;

2. не связан с оказанием индивидуальных государственных услуг, характер обсуждаемых вопросов - общественный, затрагивающий интересы общества в целом или его отдельной группы;

3. должен обеспечивать процесс наделения властью граждан, в текущий момент времени не включенных в экономические и политические процессы, для последующего включения (Арнштейн).

Используем это определение как исходное для конструирования понятия «электронная платформа общественного участия», которое будет проведено в два этапа.

На первом этапе мы используем методологию традиционной формальной логики [47]. Для этого выделим универсум как наиболее общее понятие, включающее в себя понятие конструируемое. Далее определим необходимые и достаточные признаки выделения конструируемого понятия как класса из универсума, позволяющие однозначно выделить его из множества других, а также все остальные элементы универсума, не включенные в класс [47]. На основе проведенного анализа сконструируем простое определение понятия «электронная платформа общественного участия».

Для электронных платформ общественного участия универсумом (наиболее общим понятием) является понятие «способы учета27 мнений граждан в государственном управлении», которое мы введем как включающее все способы общественного участия в некое единое укрупненное целое.

Необходимым признаком для выделения электронных платформ общественного участия в отдельный класс из указанной совокупности элементов - универсума - является наличие процесса принятия решения органами государственной власти.

Достаточными признаками, на наш взгляд, является использование дистанционного способа взаимодействия и получения реакции (мнений) от граждан с

27 Способы получения, использования с целью улучшения качества принимаемых решений (в парадигме IAP2).

помощью информационно-коммуникационных технологий (к примеру, интернет, сети, системы наблюдения).

Итак, необходимым условием отнесения способов учета мнений граждан в государственном управлении к электронным платформам общественного участия выступает наличие процесса принятия решения органами государственной власти, при этом достаточным условием является использование дистанционного способа взаимодействия с помощью информационно-коммуникационных технологий (интернет-опросы, мобильные приложения, интернет-форумы и проч.).

Таким образом, электронные платформы общественного участия могут быть кратко определены как разновидность способов учета мнений граждан в государственном управлении, отличающаяся использованием дистанционного способа взаимодействия с помощью информационно-коммуникационных технологий (рисунок 5).

Рисунок 5 - Модель краткого определения электронных платформ

общественного участия

Источник: построено автором

На втором этапе конструирования дефиниции понятия «электронных платформ общественного участия» мы используем один из универсальных когнитивных инструментов - метод триадического дешифрования с использованием возможностей аппаратов категориально-системной методологии [34] и теории динамических информационных систем [35].

Как известно, суть метода заключается в дешифровке конструируемого понятия триадой понятий, наиболее полно отражающих его сущность (с соблюдением принципов необходимости и достаточности). Нами метод триадического дешифрования будет использован последовательно дважды. Мы считаем, что дальнейшее продолжение процедуры триадического дешифрования приведет к появлению избыточного количества производных понятий, что затруднит их

комплексное осмысление в силу определённой ограниченности человеческого мышления, с одной стороны, и выходит за рамки целей данного исследования -с другой. Поэтому остановимся на двухуровневой триадической дешифровке конструируемого понятия как отвечающей принципам необходимости и достаточности при конструировании научных определений. Таким образом, в результате второго этапа конструирования мы получим развёрнутое определение понятия «электронные платформы общественного участия».

Формирование триады понятий, раскрывающей содержание понятия «электронных платформ общественного участия», должно опираться, с одной стороны, на универсальные характеристики технологий вовлечения общественности, а с другой - на специфические качества электронных технологий. Обобщение тех и других позволяет нам выделить следующую первичную понятийную триаду:

• решаемая проблема (заданная тематика высказываний);

• площадка для высказывания мнений;

• взаимодействие с использованием информационно-коммуникационных средств (комментарии, обсуждение, принятие и контроль за исполнением решения).

Поясним выбор предложенной триады.

1. Все способы учета мнений граждан в государственном управлении, вне зависимости от их природы, направлены на обсуждение и решение некой озвучиваемой проблемы, - тематики, по которой органы государственной власти предлагают гражданам высказать свое мнение. Неслучайно для многих исследователей наличие четко определенной проблемы обсуждения является важным критерием эффективности электронных платформ общественного участия. Это свидетельствует о том, что электронные платформы общественного участия подчиняются универсальным принципам формирования способов учета мнений граждан

в государственном управлении. 2. Все способы учета мнений граждан в государственном управлении предполагают наличие места обсуждения или канала передачи мнений граждан по заданной тематике. 3. Органы государственной власти и граждане находятся в относительном взаимодействии, - первые формулируют тематику для обсуждения, вторые - по ней высказываются и участвуют в обсуждении, принятии и контроле за исполнением решений. Взаимодействие обеспечивается за счет использования различных средств коммуникации.

Итак, первый уровень дешифровки понятия «электронных инструментов общественного участия» позволил выделить следующую понятийную триаду: проблема, площадка, взаимодействие. На втором уровне каждое из трёх понятий, в свою очередь, также подвергнется дешифровке.

Понятие «проблема» для электронных инструментов общественного участия может быть представлено следующими понятиями:

• проблемы социальные;

• проблемы экономические;

• проблемы экологические.

При дешифровке проблем использована классификация ООН из концепции устойчивого развития [86]. Примерами социально-экономических проблем могут быть вопросы строительства нового моста в жилой зоне, введение платной парковки, нехватки детских садов, к экологическим - проблемы загрязнения мусором, строительство завода и прочее.

Понятие «площадка» может быть дешифровано следующими производными понятиями:

• площадка странового уровня (страновая - для России - федеральная);

• площадка уровня субъектов федерации (региональная);

• площадка уровня муниципального образования (местная).

Вероятно, масштаб является одним из важных критериев дешифровки понятия «площадка». Наличие системы площадок вовлечения на всех уровнях принятия государственных решений задает парадигму для обеспечения их корректного использования. При этом, на практике площадки могут встречаться на разных уровнях и не иметь между собой связь.

Понятие «взаимодействие с использованием информационно-коммуникационных средств» для электронных платформ общественного участия, в свою очередь, дешифруется следующей триадой понятий:

• одностороннее взаимодействие по модели «информирование»;

• одностороннее взаимодействие с элементами двустороннего по модели «консультирование»;

• двустороннее взаимодействие по модели «диалог и влияние» (развитые стадии, к примеру, в модели Макинтош [102]).

Под односторонним взаимодействием по модели «информирование» понимаются формы и методы обращения государственных органов власти к гражданам, когда граждане имеют право только получать информацию о деятельности и решениях государственных органов, эффективные каналы обратной связи отсутствуют [81]. Одностороннее взаимодействие с элементами двустороннего по модели «консультирование» является более развитым уровнем развития взаимодействия между органами власти и гражданами. Этот вид взаимодействия характеризуется наличием несистемных каналов обратной связи и отсутствием четких легитимных механизмов, которые бы гарантировали учет собранных мнений при принятии решений [39, с. 63; 66]. При «информировании» и «консультировании» граждане преимущественно информируются и являются пассивными участниками консультаций. Двустороннее взаимодействие по модели «диалог и влияние» является наиболее развитым уровнем. Для него характерна системность ме-

роприятий по сбору и учету мнений граждан, проведению обсуждений, возможности для комментариев, право на принятие окончательного решения может быть как у организаторов, так и у граждан [144].

Отразим результат операции двухуровневой дешифровки понятия «электронных платформ общественного участия» (рисунок 6).

Региональная

Социальные Экологические Информирование Консультирование

Рисунок 6 - Двухуровневая триадическая дешифровка понятия «электронные платформы общественного участия»

Источник: построено автором

Осмысление природы электронных технологий общественного участия и структурирование значимых для них атрибутов в рамках процедуры последовательной двухуровневой триадической дешифровки базового понятия позволяет сформулировать развёрнутое определение понятия «электронные платформы общественного участия»:

Электронные платформы общественного участия - это дистанционный способ взаимодействия государственных органов и граждан по поводу обсуждения решения социальных, экономических, экологических проблем, применяемый на площадках общестранового, регионального и местного уровня, и основанный на принципах информирования, консультирования и диалога.

Иными словами, «электронная платформа общественного участия» - это созданный с помощью информационно-коммуникационных технологий канал дистанционного участия общественности в принятии государственных решений, предполагающий наличие двусторонней связи (возможностей для граждан высказать свое мнение, в том числе, повлиять на формирование повестки и альтернатив для голосования).

Как видно, полученная развёрнутая дефиниция понятия «электронных платформ общественного участия» расширяет краткое определение, полученное на базе традиционной логики. Полученное определение отражает природную сущность электронных платформ общественного участия и их принципиальные отличия от других форм учета мнений граждан в государственном управлении. Оно обеспечивает понимание сущности понятия общественного участия в современной электронной экономике, экономике, основанной на принципах открытости и многополярности мнений через технологическое преломление, закладывая основы для проектирования эффективных инструментов совместного принятия решений в будущем.

Далее мы будем использовать предложенную дефиницию как категорию для разработки методологии анализа устройства и проведения оценки эффективности электронных платформ общественного участия, а также в качестве критерия

выделения электронных платформ среди прочих электронных сервисов, используемых в публичном управлении28.

Под общественностью будем понимать «одно или более чем одно физическое или юридическое лицо и в соответствии с национальным законодательством или практикой их ассоциации, организации или группы» [13]. При этом следует выделить понятие «заинтересованная общественность» как группы граждан, интересы которых затрагиваются в процессе принятия рассматриваемого решения [13]. Общественность как управленческая категория рассматривается как группы различных интересов - граждан, их объединений (НПО, территориальные сообщества, политические партии), бизнеса. Для простоты анализа будет делить общественность на 2 группы: некорпорированная общественность (граждане) и корпорированная общественность (НПО, территориальные сообщества, политические партии, бизнес и проч. организованные группы). В рамках данного исследования сосредоточимся на участии некорпорированной общественности (граждан) в публичном управлении. Заметим, что один человек одновременно может принадлежать к нескольким группам интересов [104], поэтому обычно в литературе рекомендуется перед проведением процедур вовлечения общественности идентифицировать категории заинтересованной общественности (чтобы не упустить ни одну заинтересованную группу, что приведет к разной степени конфликтам и может существенно препятствовать реализации принятого решения, а также правильно подобрать методы вовлечения для получения наиболее эффективных результатов [72, 77, 104]). В рамках данного анализа также следует разделить понятия общественного участия граждан и учет мнений граждан. Под общественным участием будем понимать процесс, под учетом мнений граждан -

28 Здесь и далее цитируется фрагмент статьи: Ревякин С.А. Понятийно-категориальный аппарат проектов общественного участия // Азимут научных исследований: экономика и управление. - 2017. - № 2 (19). - С. 237.

результат. Таким образом, результатом общественного участия в публичном управлении должно стать учтенное в решении агрегированное мнение граждан [43]. А действия органов власти с целью организации участия общественности в обсуждении некоторого общественно значимого решения будем называть вовлечением общественности. Отдельно взятый акт вовлечения общественности в процесс принятия общественно-значимого решения будем называть проектом общественного участия (рисунок 7).

Рисунок 7 - Схема проекта общественного участия

Источник: построено автором [43, с. 237]

Исходя29 из проведенного понятийного конструирования, зададим понятие эффективности электронной платформы общественного участия как эффективности организационно-управленческих отношений, возникающих в процессе подготовки, обсуждения, принятия и контроля за реализацией управленческих решений в публичном управлении.

На основе введенного понятия электронной платформы, а также на основе анализа моделей уровней общественного участия, измерение эффективности, на

29 Конец фрагмента статьи [43, с. 237].

наш взгляд, стоит связывать, с одной стороны, с наличием возможности для реакции граждан на повестку, предлагаемую органами государственной власти, а также ее устройством (появление возможности влиять, к примеру, по Макинтош [101] и ОЭСР [74]). С другой стороны, влиять имеет смысл на принятие значимых для общества решений, по сравнению с несущественными, при прочих равных, не влияющими на благосостояние общества (к примеру, по Арнштейн30). С третьей стороны, на уровне государства, электронные платформы должны быть легитимизированы как полноценный, регулярный инструмент для принятия решений в публичном управлении (к примеру, по E. Panopoulou, E. Tambouris, ^ Tarabaшs [114]).

Расшифровывая типы взаимодействия на электронной платформе общественного участия, мы выделяли модели информирования, консультирования, диалога и влияния. Как отмечается рядом исследователей [134], функции для решения этих задач, кроме последней, реализованы в современных социальных сетях - коммерческих проектах, в которых использованы развитые технологии взаимодействия граждан, - соответственно, их функциональность можно использовать как пример лучшей практики с точки зрения коммуникационной эффективности. Одним из важных отличий электронных платформ общественного участия от социальных сетей является наличие рецензирования публикуемой информации, - социальные сети, при отсутствии этой функции, могут распространять недостоверную информацию [73]. Поэтому в случаях, когда государственные органы используют социальные сети (в частности, Facebook) вместо создания собственных электронных платформ общественного участия, вводится функция рецензирования контента, генерируемого гражданами [73].

30 Это хорошо проиллюстрировано в описании кейса с медицинскими центрами, когда голосование проводилось, но вопросы не содержали вариантов строить/не строить, а касались неких косвенных вопросов по (фактически) заранее единолично принятому решению. При том, по результатам проекта, участникам объявили, что они успешно поучаствовали в принятии важного государственного решения.

Таким образом, современная электронная платформа общественного участия, исходя из требований теории и лучших практик в соцсетях, должна (с точки зрения достижения высокой эффективности) иметь следующий набор функций для обеспечения взаимодействия:

1. Предоставлять информацию (контент) для обсуждения.

2. Позволять обсуждать предоставленную информацию и варианты решений (в том числе, возможность взаимодействия между участниками и каналы обратной связи с организаторами).

3. Позволять гражданам реагировать на информацию, процесс обсуждения, принятые и реализованные решения, предоставляя им возможность показать свое видение расстановки приоритетов (ранжировать), поставить оценки (баллы) или like/dislike.

4. Позволять принимать совместные решения онлайн - вносить изменения в повестку, альтернативы, обосновывать и добавлять новые варианты и проч.

В настоящем исследовании, на основе вышесказанного, мы сформулировали следующие критерии оценки функционала взаимодействия на электронной платформе общественного участия (см., к примеру, S. Steiniger, M.E. Poorazizi, A.J.S. Hunter [134], K. Chiu et al. [73], Q. Rania [120]):

1. Опубликовать вопрос, тему для обсуждения, информацию.

2. Прокомментировать, обсудить.

3. Провести онлайн-опрос - поставить Like, оценку в баллах, ранжировать обсуждаемые альтернативы.

4. Добавить новые альтернативы.

5. Поделиться, распространить информацию.

6. Обучиться (в том числе для целевой группы «возрастные пользователи», «пользователи интернета начального уровня», «участники проектов общественного участия начального уровня», «инвалиды»; «персональные данные», «уязвимость платформы для манипуляции данными»).

7. Связаться с организаторами (обратная связь).

8. Связаться с другими пользователями, прокомментировать их публикацию, мнение, высказать к ним свое отношение и проч. (явные профили пользователей).

Таким образом, будем считать электронную платформу общественного участия эффективной, если повестка, которая выносится на обсуждение, является общественно значимой (то есть отражает актуальные социально-экономические интересы граждан), при этом она легитимна и присутствуют механизмы влияния граждан на ее формирование и формулирование альтернатив. Необходимыми признаками эффективности электронной платформы общественного участия считаем использование технологически развитых платформенных решений и удобного интерфейса взаимодействия с гражданами (не ниже уровня социальных сетей), предоставляющего гражданам широкие возможности для реакции на предлагаемую повестку (возможность оставлять комментарии, предлагать собственную повестку, обсуждать между участниками и проч.). Достаточным же признаком эффективности будем считать общественную значимость выносимых на голосование вопросов. При отсутствии достаточного признака, наличие необходимых признаков не обеспечивает эффективность электронной платформы общественного участия, поскольку не обеспечивает площадку для обсуждения социально значимых вопросов развития.

Таким образом, введя понятие электронных платформ общественного участия и задав концепцию измерения ее эффективности, мы задали новый объект государственного управления, который, как будет показано в разделе 2.3, де-юре отсутствует как таковой в системе стратегического планирования (публичного

управления) в России. Мы считаем, что введение электронных платформ общественного участия как нового объекта государственного управления позволит существенно увеличить качество и вероятность реализации принимаемых решений.

На основе введенных измерений, проведем анализ электронных платформ общественного участия в РФ и других странах мира.

ГЛАВА 2. АНАЛИЗ ЭЛЕКТРОННЫХ ПЛАТФОРМ ОБЩЕСТВЕННОГО УЧАСТИЯ И ПОДХОДОВ К ОЦЕНКЕ ИХ ЭФФЕКТИВНОСТИ

2.1 Анализ российских электронных платформ общественного участия

В данной главе31 на основе критериального обеспечения, рассмотренного в первой главе, мы проведем анализ моделей электронного общественного участия в Российской Федерации и существующие подходы к оценке их эффективности.

Существует мнение, что «сегодня в России действует значительное число институтов, формально позаимствованных из практики демократических стран, но не наполненных соответствующим содержанием» [6].

В рамках исследования, на основе критериального обеспечения (см. таблицы 1-2, рисунок 1 - критерии классификации электронных сервисов в зависимости от парадигмы публичного управления), были изучены 37 электронных сервисов взаимодействия с гражданами различного уровня (федеральных, региональных и муниципальных). В результате мы пришли к выводу, что не все из них подходят для дальнейшего исследования, и выделили два типа сервисов (подробнее см. Приложение 1, рисунок 8).

Первый тип: электронные платформы вовлечения граждан в процесс принятия совместных социально-экономических решений (10 платформ). На платформах этого типа предполагается инициатива от органов исполнительной власти по разработке и реализации программ (проектов), для обсуждения которых привлекаются мнения граждан. На платформах этого типа обсуждаются вопросы, касающиеся общественных интересов - реконструировать городскую школу, создать

31 Глава содержит фрагменты исследований, опубликованных автором в виде научных статей, включая, но не ограничиваясь: Ревякин С.А. О рекомендациях по конфигурации электронных платформ общественного участия: обзор российского и международного опыта // Вестник Омского университета. Серия «Экономика». - 2018. - №3. - С 213-225.

региональный центр развития спорта, создать комплекс обезжелезивания и де-мангации вод водоема (например, электронная платформа Хабаровского края -«Сила. Панель управления городом. Sila.center»). У сервисов этого типа были обнаружены признаки электронных платформ общественного участия:

• они представляют собой надстройку над уже существующими процедурами в государственном управлении, не дублируют их;

• они позволяют гражданам предлагать повестку и/или высказывать свое отношение к ней.

Ко второму типу относятся 27 электронных сервисов, которые представляют собой веб-сайты по сбору жалоб и предложений на действия/бездействия органов исполнительной власти, среди которых лидируют проблемы ЖКХ и транспорта. Однако право граждан обращаться в государственные органы уже предусмотрено законодательством РФ в другом виде. В частности, право обращения граждан в органы государственного управления регламентирует Федеральный закон от 02.05.2006 N 59-ФЗ «О порядке рассмотрения обращений граждан Российской Федерации» [54], который гарантирует получение ответа в течение 30 дней с момента регистрации письма [39, с. 66]. Федеральный закон от 09.02.2009 N 8-ФЗ «Об обеспечении доступа к информации о деятельности государственных органов и органов местного самоуправления» [56] дополняет вышеустановленное право на получение информации правом запроса информации о деятельности органов государственной власти [39, с. 66]. Поэтому создание сайтов для агрегирования обращений граждан с жалобами и предложениями представляет собой внешний веб-интерфейс для существующих процессов и процедур оказания госуслуг, которые не подверглись изменениям. Примером таких сервисов, из числа изученных, стала электронная платформа в виде общественной онлайн-приемной «Электронная приемная органов власти Республики Башкортостан», на которую

поступают жалобы граждан об открытом канализационном люке, ямах на дороге и проч.

В практике возможно смешение признаков обоих типов электронных платформ в рамках одной платформы (к примеру, «Российская общественная инициатива») (рисунок 8).

Рисунок 8 - Классификация электронных сервисов, используемых в публичном

управлении Источник: построено автором

Далее мы провели сравнительный анализ двух типов электронных платформ общественного участия (левый - первый тип, правый - второй, таблица 9).

Таблица 9 - Сравнительный анализ электронных платформ первого и вто-

рого типа

№ Критерий сравнения Платформы первого типа Платформы второго типа

1. Субъект, формулирующий повестку (проект и вопросы для голосования) Органы исполнительной власти либо граждане на площадке, созданной правительством Граждане (жалобы, заявки на госуслуги)

2. Субъект, принимающий и исполняющий решение Органы исполнительной власти (решение определяют результаты голосования/рейтинг) Органы исполнительной власти

3. Количество участников Массовый (население) Единичный (обратившийся с жалобой/запросом), иногда требуется реакция (оценка) других граждан

4. Процесс рассмотрения вопросов Открытый, решение по результатам голосования Закрытый, отправитель жалобы получает ответ и не вовлечен в процесс его подготовки

5. Тематика вопросов Преимущественно, социально-экономические вопросы Преимущественно, вопросы соблюдения индивидуальных прав (к примеру, в области жилищно-коммунального хозяйства)

6. Тип вопросов Преимущественно общественное развитие Преимущественно решение индивидуальных проблем

Источник: построено автором по данным [40]

Первый тип платформы предполагает инициативу органов исполнительной власти по разработке и реализации программ (проектов), для обсуждения которых приглашаются граждане.

Второй тип платформ является каналом, по которому граждане обращаются с претензией по поводу нарушения своих прав, заявляют о неправомерных действиях (бездействиях) органов исполнительной власти и жилищно-коммунального хозяйства, либо делают заявку на предоставление государственной услуги.

По результатам проведенного анализа, было выявлено, что большинство из функционирующих32 региональных проектов общественного участия, использующие информационно-коммуникационные технологии, относятся ко второму типу - электронным платформам в виде общественных онлайн-приемных, - платформ вовлечения граждан вовлечения граждан в определение социально-экономических приоритетов встречается около 27% в нашей выборке.

Для дальнейшего исследования мы выбрали электронные платформы первого типа, которые используются для проведения проектов общественного участия для определения социально-экономических приоритетов развития, - по-

32 На 24.07.2017 не все онлайн-платформы функционировали - к примеру, сайты платформ «Народный контроль» Тывы и «Безопасная среда» Башкортостана не работали.

этому платформы-приемные были исключены из дальнейшего исследования. Таким образом, из 37 платформ всех типов в дальнейшем исследовании приняло участие 10 платформ первого типа (таблица 10).

Таблица 10 - Российские электронные платформы первого типа

№ Название платформы Веб-адрес

1. Российская общественная инициатива www.roi.ru

2. Портал «Голос Республики Башкортостан» https://golos.openrepublic.ru

3. Пр оект «Активный гражданин» г. Москвы http://ag.mos.ru/

4. Сила. Панель управления городом «Сила-центр» (Хабаровский край) Sila.center

5. Пр оект Липецкой области «Портал неравнодушных» http://narodportal.ru/about/rules.html

6. Раздел «Идеи и инициативы» Портала Мурманской области http://openregion.gov-murman.ru/about

7. Портал идей жителей Кузбасса «Кузбасс - наш общий дом» http://idea.kemoblast.ru/index.php/help-idea

8. Пр оект «Я решаю» г. Тюмень http://ir.tyumen-city.ru/

9. Пр ограмма г. Иркутска «Активный иркутянин» http://admirk.ru/Pages/AIrk.aspx

10. Сервис «Администрация города одобряет» г. Петропавловск - Камчатский http://app.pkgo.ru/approval/

Источник: построено автором

Электронные платформы общественного участия являются институтами, регулирующими правила дистанционного участия граждан в принятии государственных решений. Согласно институциональному подходу, в структуре любых правил (института) можно выделить следующие элементы: описание условий (ситуации) их применения, адресат правил и предписываемый ими образец действий, гарант правил, контролирующий их выполнение, а также описание санкций за их несоблюдение. Исходя из этого, проведем анализ электронных платформ общественного участия, используемых для определения социально-экономических приоритетов (таблица 11).

Таблица 11 - Описание структуры правил участия на электронных плат-

формах общественного участия

№ Структура правила игры Описание

1. Условия (ситуация) участия граждан в голосовании на электронной платформе по выбору приоритетов социально-экономического развития Необходимость, формы и сроки участия граждан в каждом отдельном случае определяется чиновниками. Законодательно не установлены сроки, формы и процедуры вовлечения граждан. Для участия создаются электронные платформы. Исходя из желаемой модели поведения граждан на платформе, чиновники обычно сами определяют круг вопросов, которые будут выноситься на голосование, и гражданам посредством интернета (сайты или мобильные приложения) предлагается возможность отреагировать (оставить комментарий, предложить, проголосовать и проч.) на предложенную повестку. Также встречаются платформы, когда чиновники создают правила для внесения инициатив гражданами, их модерации и прохождения на рассмотрение в органы государственной власти (далее - госорганы). Формируются стимулы для граждан к участию, определяются правила регистрации и голосования.

2. Адресат правил и предписываемый ими образец действий Адресатом являются граждане. Граждане должны принять правила регистрации, голосования, рассмотрения результатов и порядок принятия решений, и проголосовать, исходя из своего мнения.

3. Санкции за несоблюдение правил Участник может быть исключен модератором платформы согласно разработанным правилам и его голос не будет засчитан. В случае нарушения законодательства РФ к нарушителю будут применены установленные законом санкции. Следует отметить, что «окно» для нарушителей в проанализированных площадках очень узкое - зачастую у участника есть возможность только кликом выбрать одну или несколько из предлагаемых для голосования опций -опции внесения своего предложения встречаются редко, преимущественно, в проектах краудсорсинга.

4. Гарант правил В случае с правилами платформы - ее модератор от лица государства, в случае нарушения законодательства РФ -определенный законом гарант

Источник: построено автором по данным [40]

Электронные проекты общественного участия, вероятно, будут незначительно отличаться по гаранту правил, санкциям, адресатам правила. Вероятно,

большие отличия будут в устройстве процедур электронного общественного участия. Поэтому с учетом результатов анализа первой главы, предложим следующие критерии анализа устройства процедур электронного участия:

1. используемый тип платформы - 1, 2 или смешанный;

2. критерии оценки опубликованных правил участия (полнота, понятность, объем и проч.) (см., к примеру, L. Kipenis, D. Askounis [97]);

3. альтернативность каналов обратной связи: онлайн (email, форма обратной связи, прочее) и оффлайн (почта, телефон/факс, личный визит и проч.) (см., к примеру, G. Rowe и L. Frewer [121], О. Демушина [9]);

4. критерии оценки уровней участия33 (стимулирование к электронному участию (в том числе система стимулов), вовлечение в электронное участие, наделение полномочиями в процессе электронного участия) (см., к примеру, Макинтош [101] и ОЭСР [74]);

5. субъект, формулирующий инициативы для голосования (выносит вопрос на обсуждение) - граждане, правительство или все;

6. наличие механизма влияния высказанных мнений на решения (см., к примеру, M. Janssen и E. Estevez [93], «э-право решать» в модели E. Panopoulou, E. Tambouris., K. Tarabanis [113]);

7. наличие опубликованных отчетов (архивов) 34 проектов вовлечения и критерии оценки их полноты (ограничение анализа);

33 Будем использовать интерпретацию модели ОЭСР [74], предложенную Макинтош для электронного общественного участия, описанную в разделе 1.3. Эта модель состоит из 3 уровней [101] - стимулирование к электронному участию, вовлечение в электронное участие, и наделение полномочиями в процессе электронного участия, что соответствует уровням модели ОЭСР информирование, консультирование и активное участие.

34 Принцип архивирования в концепции «рациональной бюрократии» Вебера [141].

8. наличие опубликованных методик (метрик) оценки эффективности платформы и/или фактов оценки (этот параметр особенно важен с точки зрения возможности проведения анализа эффективности на основе анализа опубликованных отчетов проекта);

9. социологические критерии (в особенности критерии репрезентативности участников и, соответственно, итогового решения)35 (см, к примеру, О. Rowe и Ь. Frewer [122]).

Применим данные критерии для анализа выделенных электронных платформ общественного участия в России (Приложение 2).

По результатам анализа 10 электронных платформ вовлечения граждан в определение социально-экономических приоритетов (Приложение 2) установлено следующее (таблица 12).

На основе таблицы 12 можно сделать следующие выводы:

1. Только 3 из 10 платформ являются представителями первого типа и направлены на участие граждан в вопросах проектирования приоритетов социально-экономического развития (остальные сочетают в себе параметры первого и второго типа); и только на 2 повестку для обсуждения формируют граждане.

2. У большинства платформ (у 9 из 10) правила участия опубликованы, однако, часто описание сведено к указанию на шаги, которые нужно сделать - регистрация - голосование. В этом смысле, наиболее полные, с точки зрения подхода к структуре неоинституциональной нормы, встречаются у 4 платформ (рисунок 9).

35 На изучаемых платформах не измеряется, поэтому в результаты анализа включать не будем.

Таблица 12 - Сравнительный анализ российских электронных платформ общественного участия по критериям функциональности

№ Параметр/Платформа 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

1 Платформа первого типа +/- +/- +/- + +/- + + +/- +/- +/-

2 Опубликованные правила Обш Обш М М Обш Обш _ Ср М Ср

3 Возможность обратной связи с организаторами ФОС ФОС ФОС e-m Полн ФОС ФОС Полн ФОС

4 «Уровни» электронного вовлечения:

-стимулирование к электронному участию +

- вовлечение в электронное участие + + + + + + + + + +

- наделение полномочиями в процессе электронного участия Ч Ч

5 Кто формулирует инициативы для голосования Г А/Г А Г А/Г А/Г Г А А Г

6 Наличие механизма влияния высказанных мнений на решение + + + + + + + + + +

7 Наличие опубликованных отчетов проектов вовлечения + + + + + + +

8 Наличие опубликованных методик оценки эффективности платформы и/или фактов оценки

Примечание:1-10 - номера платформ электронного общественного участия; «+/-» - платформа со смешанными параметрами первого и второго типа; Обш -обширное описание, м - описание короткое, ср - описание среднее по объему, «-» - отсутствует; ФОС - форма обратной связи, e-m- email, Полн - полные контакты (включая адрес, телефон/факс и email); «-» - нет, «+» - да, Ч - частично; Г - граждане, А - администрация (власти).

Источник: построено автором [40]

Рисунок 9 - Структура электронных платформ по типу опубликованных

правил

Примечание: Обш - обширное описание, Ср - среднее, М - короткое, Нет - описание отсутствует

Источник: построено автором

3. Практически у всех платформ (у 9 из 10) предусмотрена обратная связь тем или иным способом, что позволяет сделать вывод о техническом наличии канала для диалога между гражданами и чиновниками. Преобладающий способ связи -посредством форм обратной связи на сайте. Только 2 платформы предоставили полные контакты, включающие телефон, факс, email (рисунок 10).

Рисунок 10 - Структура электронных платформ по типу каналов обратной

связи

Примечание: ФОС - форма обратной связи; полн - полный контактные данные, включающие адрес, номера телефона/факса, email; e-m - email.

Источник: построено автором

4. 9 из 10 платформ не занимаются стимулированием к электронному участию - не оказывают поддержку группе граждан, которая обычно не является активными пользователями интернета для того, чтобы эти граждане смогли воспользоваться всеми возможностями электронного участия. Однако те, кто зарегистрировались, вовлекаются и получают возможность обсуждения вопросов повестки (голосования). При этом, 2 из 10 платформ получают возможность частично поучаствовать в реализации решения, однако, полномочия участвовать в принятии не дает ни одна из платформ.

5. С точки зрения анализа субъекта, формулирующего повестку для обсуждения, платформы разделились практически поровну (рисунок 11).

Рисунок 11 - Структура электронных платформ по субъекту, формулирующему инициативы для голосования

Примечание: Г - граждане, А - администрация (власти), А/Г (граждане и власти имеют такую возможность)

Источник: построено автором

6. Все 10 платформ имеют механизмы влияния высказанных мнений на итоговое решение.

7. Ни одна из платформ не имеет опубликованных (принятых формальных методик) оценки эффективности платформы. По некоторым были обнаружены факты экспертной оценки (к примеру, по «РОИ»).

8. При этом, у 7 из 10 имеются в том или ином виде отчеты о проведенных голосованиях, которые могли бы стать предметом анализа (одни из наиболее полных отчетов представлены на платформах «Активный гражданин» г. Москвы и «Голос Республики Башкортостан»).

По результатам проведенного анализа, составим рейтинг платформ по критериям оценки функциональности (критерии анализа устройства процедур электронного участия) (таблица 13). Для этого, для описанных выше критериев,

были назначены баллы (таблица 14) исходя из понимания эффективности общественного участия на электронных платформах как степени реализации интересов граждан, с точки зрения реализации потенциала концепции участия, эффективности технологий участия, а также на основе определения общественного участия по (1АР2) [87] («под общественным участием мы будем понимать любой процесс [43, с. 237], который вовлекает общественность в решение проблем или принятие решений и использует общественный вклад для принятия лучших решений» - перевод с англ. автора).

В результате проведенного анализа, первое место в рейтинге электронных платформ, обладающих необходимым функционалом для обеспечения эффективности участия, заняла площадка «Раздел «Идеи и инициативы» Портала Мурманской области (таблица13).

Таблица 13 - Рейтинг электронных платформ общественного участия в РФ по функциональности (в терминах эффективности участия)

Место Платформа Балл

1 Раздел «Идеи и инициативы» Портала Мурманской области 5,35

2 Российская общественная инициатива 4,85

3 Портал «Голос Республики Башкортостан» 4,35

4 Сила. Панель управления городом «Сила-центр» (Хабаровский край) 4,35

5 Сервис «Администрация города одобряет» г. Петропавловск - Камчатский 4,35

6 Проект Липецкой области «Портал неравнодушных» 4,25

7 Портал идей жителей Кузбасса «Кузбасс - наш общий дом» 4,25

8 Проект «Я решаю» г. Тюмень 3,45

9 Проект «Активный гражданин» г. Москвы 3,3

10 Программа г. Иркутска «Активный иркутянин» 2,95

Источник: построено автором

Примечательно, что проект «Активный гражданин» г. Москвы, который является одной из лучших электронных платформ в России, отмеченной несколькими престижными наградами, в том числе Smart Cities Awards-2015 [41, с. 98], занял 9 из 10 мест.

На основе информации о наделении полномочиями в процессе электронного участия (Приложение 2), мы распределили 10 российских электронных платформ по реализованным парадигмам ГМУ и нанесли их на карту РФ (рисунок 12).

Таблица 14 - Легенда бальных оценок рейтинга функциональности электронных платформ общественного участия в РФ

№ Параметр/Баллы 1 0,5 0,25 0,1 0

1 Платформа первого типа + +/- NA NA NA

2 Опубликованные правила Обш Ср NA М NA

3 Возможность обратной связи с организаторами Полн e-m NA ФОС -

4 «Уровни» электронного вовлечения:

-стимулирование к электронному участию NA NA + NA -

- вовлечение в электронное участие NA NA + NA -

- наделение полномочиями в процессе электронного участия + Ч NA NA -

5 Кто формулирует инициативы для голосования Г А/Г NA А NA

6 Наличие механизма влияния высказанных мнений на решение + NA NA NA -

7 Наличие опубликованных отчетов проектов вовлечения + NA NA NA -

8 Наличие опубликованных методик оценки эффективности платформы и/или фактов оценки + NA NA NA -

Примечание: Обш - обширное описание, м - описание короткое, ср - описание среднее по объему, Нет- отсутствует; ФОС - форма обратной связи, e-m- email, Полн - полные контакты (включая адрес, телефон/факс и email); «-» - нет, «+» - да, «+/-» - смешанный, Ч - частично; Г - граждане, А - администрация (власти).

Источник: построено автором

• Платформы вида Ь-ОоуегпшеП 7

• Платформы вида Т-ОоуегпшеП

Рисунок 12 - Карта электронных сервисов РФ в зависимости от используемой парадигмы ГМУ

Примечание: номера платформ соответствуют их порядку перечисления в таблице 13.

Источник: http://google-karty.ru/ (карта), [46]

На основе рисунка 12 и результатов анализа конфигурации российских платформ (Приложение 2) можно сделать вывод, что большинство российских электронных платформ общественного участия созданы в парадигме «T-Government» - на них граждане имеют право предлагать идеи, наделение граждан полномочиями по принятию решений не предполагается. Лидерами по передачи гражданам полномочий являются платформы, существенно удаленные от федерального центра [46] - в этом смысле, драйвером инноваций не является столица, которая, согласно закону о стратегическом планировании, является центром принятия решений в РФ (раздел 2.3).

В разделе 1.3 мы предложили 8 критериев анализа функциональности взаимодействия на электронных платформах общественного участия:

1. Опубликовать новую тему для обсуждения.

2. Добавить комментарий, обсудить на форуме (комментарии к опубликованным темам обсуждений).

3. Поставить Like, оценку в баллах, ранжировать обсуждаемые альтернативы, проголосовать.

4. Добавить новые альтернативы к обсуждаемой повестке.

5. Распространить информацию в соцсетях.

6. Обучиться участию на площадке (в том числе для целевой группы «возрастные пользователи», «пользователи интернета начального уровня», «участники проектов общественного участия начального уровня», «инвалиды»; «персональные данные», «уязвимость платформы для манипуляции данными»).

7. Связаться с организаторами (обратная связь).

8. Связаться (обсудить на форуме) с другими пользователями (явные, не анонимные профили пользователей).

Мы применили данные критерии для анализа 9 ранее выделенных платформ36:

1. Российская общественная инициатива (www.roi.ru).

2. Портал «Голос Республики Башкортостан» (https: //golos. openrepublic. ru).

3. Проект «Активный гражданин» г. Москвы (http://ag.mos.ru/).

4. Сила. Панель управления городом «Сила-центр» (Хабаровский край) (Sila.center).

5. Раздел «Идеи и инициативы» Портала Мурманской области (http: //openre gion. gov-murman. ru).

6. Портал идей жителей Кузбасса «Кузбасс - наш общий дом» (http: //idea. kemoblast. ru).

7. Проект «Я решаю» г. Тюмень (http://ir.tyumen-city.ru/).

8. Программа г. Иркутска «Активный иркутянин» (http://admirk.ru/Pages/AIrk.aspx).

9. Портал «Нам по пути» г. Петропавловск - Камчатский (https: //vmeste. pkgo. ru/#/main).

Функциональность выделенных девяти электронных платформ общественного участия представлена ниже на рисунке 13 и таблице 15.

36 На момент анализа одна из платформ перестала существовать (Проект Липецкой области «Портал неравнодушных» - URL: http://narodportal.ru/about/rules.html) (Дата обращения: 20.03.2019).

Таблица 15 - Анализ коммуникационной функциональности 9 электронных платформ общественного участия в РФ [44]

№ Параметр/Платформа 1 2 3 4 5 6 7 8 9

Опубликовать новую тему для об-

1. суждения + + - + + + + - +

Добавить комментарий, обсудить на форуме (комментарии к опуб-

2. ликованным темам обсуждений) - + - + + - + - -

Поставить Like, оценку в баллах,

3. ранжировать обсуждаемые аль-

тернативы, проголосовать + + + + + + + + +

4. Добавить новые альтернативы к обсуждаемой повестке + + +

Распространить информацию в

5. соцсетях + + + + + - + - +

6. Обучиться участию на площадке + + + + + - - + +

Связаться с организаторами (об-

7. ратная связь) + + + + + - - + -

Связаться с другими пользовате-

8. лями (явные, не анонимные профили пользователей). +

Источник: построено автором

Поставить Like, оценку, задать порядок или проголосовать ......

Обучиться участию на площадке iiiiii miiimiimiim niiiniiniin iiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiiii 9

«Расшарить пост» в соцсетях iiiiii iiiiiiiiiiiiiii iiiiiiiiiiiiiii lllllllllllllllllllllllllllllllllllllll

«Запостить» новую тему для обсуждения iiiiii шшшшш ■■■■■■ яшяяшяяшяяшяяш

Связаться с организаторами (обратная связь) ......

«Прокомментировать текстом», обсудить в формате форума ...... 6

Добавить новые альтернативы к обсуждаемой повестке ...... 3 4

Связаться с другими пользователями (профили пользователей) ...... 1

0 1 2 3 4 5 6 7 8 9 10

Рисунок 13 - Функциональность соцсетей, реализованная в электронных сервисах публичного управления в РФ

Источник: построено автором [44]

Проведенный анализ позволил выявить следующее [44]:

1. большая часть платформ (7 из 9) содержат инструкции для пользователей по участию на платформе;

2. большая часть платформ (7 из 9) позволяет гражданам вносить новую повестку для обсуждения;

3. все изученные платформы электронного участия позволяют гражданам в том или ином нетекстовом (символическом) виде отреагировать на уже опубликованную повестку, но меньшая их часть позволяет оставлять комментарии в виде текста (4 из 9), добавлять новые альтернативы в дополнение к рассматриваемым (3 из 9), или обсудить повестку друг с другом (1 из 9);

4. большая часть платформ (7 из 9) позволяет гражданам распространить опубликованную повестку в социальных сетях;

5. большая часть платформ (6 из 9), в случае необходимости, позволяет гражданам связаться с организаторами платформы.

На основе результатов анализа коммуникационной функциональности платформ (таблица 15), принимая «+» за 1, «-» за 0, составим рейтинг электронных платформ по этому критерию (таблица 16).

Таблица 16 - Рейтинг электронных платформ по коммуникационной функциональности (с точки зрения эффективности участия)

Место Платформа Балл

1 Раздел «Идеи и инициативы» Портала Мурманской области 8

2 Сила. Панель управления городом «Сила-центр» (Хабаровский край) 7

3 Портал «Голос Республики Башкортостан» 6

4 Российская общественная инициатива 5

5 Проект «Я решаю» г. Тюмень 5

6 Проект «Активный гражданин» г. Москвы 4

7 Портал «Нам по пути» г. Петропавловск - Камчатский 4

8 Программа г. Иркутска «Активный иркутянин» 3

9 Портал идей жителей Кузбасса «Кузбасс - наш общий дом» 2

Источник: построено автором

При этом, как мы отмечали и ранее, первые места в рейтинге по критериям коммуникационной функциональности также заняли платформы, значительно удаленные от федерального центра.

Таким образом, большая часть изученных платформ электронного общественного участия, во-первых, не использует достижения современных социальных сетей как совокупности средств и технологий взаимодействия между людьми в обществе, ограничиваясь предоставлением гражданам возможности не-текстовой реакции на предлагаемую органами государственной власти повестку, не позволяя гражданам комментировать, обсуждать предложенные альтернативы, вносить и обосновывать собственные варианты, поэтому «инициированные властью проекты не являются в полной мере эффективными и не предоставляют гражданам действенных возможностей обратной связи» [9].

Во-вторых, в деятельности платформ электронного общественного участия не соблюдается принцип сужения функций правительства до координационной и одновременного наделения полномочиями граждан как основных стейкхолдеров процесса обсуждения и принятия решений. Напротив, их деятельность устроена по принципу «сверху вниз», когда основные функции по генерации повестки и альтернатив сосредоточены у организаторов, а функции по бинарной реакции

(предполагающей ограниченное количество реакций, которые зачастую сводятся к выбору проголосовать или не проголосовать) - у граждан.

С одной стороны, полученные результаты показывают, что процесс внедрения современных электронных технологий в публичное управление в России динамичен. Вероятно, на фоне усложнения бюрократического процесса стратегического планирования в России [7], в ближайшем будущем стоит ожидать развития коммуникационных функций платформ электронного общественного участия, которые, уже очевидно, становятся одним из факторов повышения эффективности публичного управления.

При этом, из обнаруженного факта о том, что в существующих электронных платформах не в полной мере используются достижения современных социальных сетей, не следует рекомендация по прямому копированию социальных сетей [44]- требуется взвешенный подход, учитывающий и иные требования к конфигурации электронных платформ общественного участия [39]. К тому же, этот факт не является уникальным - аналогичная картина встречается и в других странах мира [134]. Как показывают современные исследования, часто даже в развитых демократических странах проекты электронного вовлечения не приносят тех результатов, ради которых они проектировались [41, с. 97; 137]. Эти проекты зачастую находятся на уровне символического общественного участия по модели Арнштейн, э-вовлечения и э-стимулирования в модели Макинтош [41, с. 97], а также э-консультирования и э-информирования в модели Панопоулу и соавторов [114]. Идеальное взаимодействие с гражданами должно быть глубокое и широкое, но это пока не достижимый идеал [76].

С одной стороны, вероятно, это связано со сравнительно небольшой историей этих проектов - активное использование новых электронных технологий в публичном управлении началось не более 20 лет назад, и в этом смысле, стоит

ожидать их поэтапного развития [41, с. 97; 109]. С другой стороны, на сегодняшний день все еще не преодолены организационные, культурологические и административные барьеры традиционных институтов публичного управления [107], препятствующие активному применению новых электронных технологий в проектах общественного участия [41, с. 97].

На эту тему существуют дополнительные исследования, показывающие, что если организаторами электронных платформ общественного участия ставится задача только по точечному сбору мнений в принимаемых решениях при отсутствии задачи обсуждения с гражданами повестки и принятия совместных решений, то рекомендуется (с точки зрения эффективности37) воспользоваться опытом ряда государственных агентств, которые вместо создания собственных платформ использовали для этой цели существующие развитые социальные сети, в частности, БасеЬоок (см., к примеру, [73, 120]). На сегодняшний день также существуют исследования, предлагающие инструкции для департаментов системы органов государственного управления о том, как создавать, настраивать и использовать БасеЬоок для решения задачи общественного участия с регулированием уровня участия - от сбора простых, бинарных реакций до развитой системы комментирования и обсуждения. В дополнение к вышеописанным преимуществам, использование для целей сбора реакций граждан (учет мнений) таких социальный сетей, как БасеЬоок, по сравнению с прочими веб-сайтами, позволяет государственным органам анализировать целевую аудиторию по локации, полу, возрасту и интересам, поскольку социальные сети имеют значительно большую аудиторию и инструменты работы с ней [120].

37 Соотношение затрат и результата.

2.2 Анализ зарубежных электронных платформ общественного участия. Сравнительный анализ устройства российских и зарубежных платформ

«С помощью современных информационно-коммуникационных технологий население может участвовать в решении общественно-важных проблем и предлагать (обсуждать) важные с точки зрения россиян проекты (инициативы) по вопросам социально-экономического развития страны, совершенствования системы государственного и муниципального управления» [11]. Однако широкое использование опыта зарубежных стран в области увеличения информированности граждан в целях стимулирования их участия в государственном управлении «и повышения их гражданской активности» пока остается нерешенной задачей для России [11].

В зарубежных странах опыт использования электронных инструментов общественного участия (порталов и мобильных приложений) имеется у многих стран - в том числе, Великобритании, Португалии, США, Канады, Испании, Норвегии, Эстонии, Танзании, Японии и др. [11]. Электронные инструменты вовлечения используются как в региональных (Living Bridge, Германия; Madrid-P, Испания), так национальных (Rostra, Дания; Virtual Cities, Нидерланды), межнациональных (Debate Europe, European Citizens' Consultation, Евросоюз) и международных проектах (Aarhus Clearinghouse for Environmental Democracy, всемирная инициатива) [113].

Проведем анализ электронных платформ общественного участия в странах-лидерах международных рейтингов (по показателям развития электронной демократии и электронного участия) как лучших практик, а также используемые подходы к оценке их эффективности (таблица 17)38.

38 Раздел содержит фрагменты исследований, опубликованных автором в виде научных статей, включая, но не ограничиваясь: Ревякин С.А. О рекомендациях по конфигурации электронных платформ

Таблица 17 - Зарубежные электронные платформы общественного участия

(платформы первого типа)

№ Название платформы Страна происхождения Веб-адрес (Дата обращения: 18.09.2019)

10. Платформа Reach (Reaching everyone for active citizenry@home) Сингапур https://www.reach.gov.sg

11. Платформа «E-People» Южная Корея http://www.epeople.go.kr/

12. Разовый краудсорсинговый проект Правительства Канады по климату Канада https://www.can-ada.ca/ en/ services/environ-ment/weather/cli-matechange/climate-ac-tion/pricing-carbon-pollu-tion.html?utm cam-paign=not-applica-ble&utm medium=vanity-url&utm source=canada-ca climateaction

13. Проект Simplex + по созданию новых государственных онлайн-услуг, оптимизации существующих и дебюрократизации отношений между органами государственной власти и гражданским обществом Португалия https://www.simplex.gov.p t/