Административно-правовое регулирование обеспечения экономической безопасности: на примере государственной корпорации "Ростех" тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат наук Капыш, Владимир Петрович

• Капыш, Владимир Петрович
• кандидат наук
• 2017

Оглавление диссертации кандидат наук Капыш, Владимир Петрович

Введение...................................................................................................................3

Глава 1 Экономическая безопасность как объект административно -правового регулирования.................................................................................40

1.1 Определение содержания понятия «экономическая безопасность» как объекта правового регулирования...............................................................40

1.2 Концептуальные основы административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности................................................71

1.3. Меры, принципы и направления административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности....................127

Глава 2 Административно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности....................................................................................................166

2.1 Государственное управление и государственное регулирование в обеспечении экономической безопасности..............................................166

2.2 Система органов государственной власти и муниципальных органов в сфере обеспечения экономической безопасности................................195

2.3 Разграничение полномочий между Российской Федерацией и субъектами Российской Федерации в сфере административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности....................242

Глава 3 Административно-правовой режим экономической безопасности ...........................................................................................................................307

3.1 Понятие и особенности административно-правового режима экономической безопасности.....................................................................307

3.2 Конституционные основы административно-правового режима экономической безопасности.....................................................................332

3.3 Гарантии обеспечения административно-правового режима экономической безопасности.....................................................................344

Глава 4 Административно-правовое регулирование обеспечения экономической безопасности ГК «Ростех»..................................................364

4.1 Административно-правовые основы статуса государственных корпораций...................................................................................................364

4.2 Основные направления преодоления угроз экономической безопасности ГК «Ростех».........................................................................398

4.3 Административно-правовой режим экономической безопасности в ГК «Ростех».................................................................................................438

Заключение..........................................................................................................467

Список нормативных правовых актов и научной литературы

480

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Административно-правовое регулирование обеспечения экономической безопасности: на примере государственной корпорации "Ростех"»

Введение

Актуальность темы исследования обусловлена социальными, экономическими и правовыми факторами, а также теоретическими и практическими проблемами административно-правового регулирования и правоприменительной практики в экономической сфере. Глобальное реформирование общественной жизни в нашей стране на рубеже ХХ-ХХ1 веков затронуло в первую очередь сферу административного законодательства.

В последнее время значительно изменилась ситуация в экономической сфере российского общества, существенно трансформировались ее отдельные составляющие, но в целом проблема обеспечения экономической безопасности сохраняется, поскольку общество постоянно сталкивается с новыми вызовами и угрозами в указанной области.

В соответствии с этой реальностью государство ищет новые методы и средства воздействия на участников отношений в сфере экономической безопасности. В установлении правовых основ обеспечения экономической безопасности первостепенное значение имеет «Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года», утвержденная Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 2081.

Президент Российской Федерации В.В. Путин обосновал принятие данного документа тем, что: «с каждым годом возрастает конкуренция за рынки, технологии, капиталы. Экономические ограничения, давление, санкции все чаще используются в политических целях, да и под видом политических целей часто просто в конкурентной борьбе». Глава российского государства призвал превентивно реагировать на риски и угрозы такого рода, наращивая собственный экономический потенциал. «Не закрываться при

1 Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года. Утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 // Российская газета. 2017. 15 мая.

этом от мировой экономики, а повышать свою эффективность», - подчеркнул В.В. Путин2.

Вопросы обеспечения экономической безопасности представляют неподдельный интерес ученых. Отметим, что ситуация в данной сфере постоянно меняется, так как институциональные преобразования направлены на совершенствование социально-экономических институтов, обеспечивающих реализацию гражданских прав, повышение эффективности системы государственного управления, развитие человеческого капитала и гражданского общества, устойчивое функционирование и развитие национальной экономики, преодоление технологического и промышленного отставания. Как определяет В.А. Мау: «В настоящее время всеобщим стало понимание того, что решить стратегические задачи развития России можно только при комплексной модернизации экономики, госуправления, социальной политики и правоохранительной деятельности» .

Использование особых форм и методов государственного управления при обеспечении экономической безопасности объясняется необходимостью своевременного реагирования на возникающие угрозы экономического, политического и военного характера, поскольку в данных условиях использование только обычных традиционных правовых механизмов не всегда приводит к ожидаемому результату.

При том, что государство является основным субъектом обеспечения экономической безопасности, главную роль в эффективности обеспечения экономической безопасности должно сыграть административное право, как право, регламентирующее управленческую деятельность субъектов обеспечения экономической безопасности. Нормы административного права обеспечивают реализацию механизма управления в различных сферах жизнедея-

Совет безопасности одобрил стратегию экономической безопасности России // Ведомости. 2016. 7 декабря. - Режим доступа //

https://www.vedomosti.ru/politics/articles/2016/12/07/668618-sovet-bezopasnosti (11.08.2017).

3 В.А.Мау. Уроки стабилизации и перспективы роста: экономическая политика России в 2016 г. / // Вопросы экономики. - 2017.- № 2. - С. 5-29.

тельности, устанавливают соответствующие правовые режимы, которые, на наш взгляд, должны стать эффективным инструментом государственного управления в исследуемой области.

В рамках административной реформы, главная цель которой состоит в коррекции основных функции современного государства, должны создаваться условия для развития экономических свобод хозяйствующих субъектов, намечаться стратегические ориентиры преодоления технологического и промышленного кризиса, должна реализовываться политика эффективного управления государственной собственностью с привлечением новых организационных структур.

В данном ключе возникает потребность в доктринальной аргументации взаимодействия теории административной правореализации и теории управления с помощью использования такого важного понятия, как механизм реализации норм административного права субъектами обеспечения экономической безопасности. Согласно законодательству к субъектам обеспечения экономической безопасности относятся Президент Российской Федерации, Правительство Российской Федерации, органы всех ветвей государственной власти и органы местного самоуправления, государственные корпорации, отдельные службы и подразделения (охранно-сыскные агентства, сотрудники служб безопасности, общественные организации и граждане), которые обеспечивают экономическую безопасность объекта на основе действий при функционировании механизма обеспечения экономической безопасности.

В настоящее время в мире и России найден путь применения новых форм и методов воздействия государства на рыночные отношения, одним из видов которых является создание государственных корпораций - особых субъектов публичного права, сочетающих в себе публичные и частноправовые функции. Организации, выполняющие публичные функции, - не новое явление в мировой и зарубежной экономике, однако, деятельность отечественных государственных корпораций в различных сферах экономической и

социальной деятельности обусловлена особенностями российских рыночных

5

отношений, сложностью их становления и спецификой правового статуса. В работе уделено особое внимание роли государственных корпораций (на примере Государственной корпорации «Ростех» (ГК «Ростех) в процессе административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности государства, общества и личности.

Важнейшей гарантией обеспечения экономической безопасности Российской Федерации следует считать Конституцию - основной закон государ-ства4. Как отмечает Г.А. Гаджиев, «конституционные принципы рыночной экономики образуют основы экономического строя России, представляющие собой фундаментальные устои социально-экономического, правового и, в частности, конституционного строя».5 В работе подробно рассмотрено значение Конституции Российской Федерации как фундамента системы применения административных мер обеспечения экономической безопасности отдельных хозяйственных объектов - государственных корпораций (на примере ГК «Ростех»).

Административное и административно-процессуальное законодательство относится Конституцией России к предметам совместного ведения, поэтому вопросы административно-правового регулирования экономической безопасности следует рассматривать через призму как федерального, так и регионального законодательства. Коллизии в административно-правовом регулировании обеспечения экономической безопасности между нормами федерального законодательства и законодательства субъектов Федерации, вызванные подчас разноплановым пониманием терминов: «экономическая безопасность» и «деятельность по обеспечению экономической безопасности», что требуют устранения в кратчайшее время.

4 Борщ А.А. Национальная безопасность и власть: монография. Можайск-2012.С.197.

Гаджиев Г.А. Конституционные принципы рыночной экономики // Развитие основ гражданского права в решениях Конституционного Суда Российской Федерации. - М.: Юрист, 2002. С. 8.

Современная система экономической безопасности, понимаемая в работе как состояние защищенности экономических прав и интересов личности, общества и государства от внешних и внутренних угроз, обеспечивается введением юридических запретов, ограничений, правил установлением регламентов, стандартов, нормативов в условий осуществления различных видов хозяйственной деятельности.

Бесспорно, концептуальное конструирование современной системы обеспечения экономической безопасности Российской Федерации представляет известную сложность в силу своей многоаспектности и предполагает разработку как теоретико-методологических вопросов, так и правового (в частности, административно-правового) механизма, основных направлений, форм и методов реализации соответствующих нововведений.

Основным составным элементом административно-правового механизма обеспечения экономической безопасности, по мнению автора, является административно-правовой режим экономической безопасности. Представляется, что сегодня назрела необходимость правовой проработанности административно-правового режима обеспечения экономической безопасности, от которого зависит эффективность реализации механизма административно -правовых мер, а в конечном итоге - степень защищенности охраняемых государственных, общественных интересов и экономических прав человека и гражданина6.

С учетом экономических и политических реалий времени целесообразно проанализировать применения административно-правового режима экономической безопасности на примере ГК «Ростех» с последующим возможным учетом данного опыта в различных отраслях экономики и хозяйственной деятельности.

6 Ашихмина А.В. Конституционно-правовой механизм ограничения прав и свобод человека и гражданина в Российской Федерации: диссертация канд. юрид. наук. Волгоград, 2009. С. 123.

В связи с этим в исследовании особое внимание уделено функциям органов государственной власти (с акцентом на деятельность органов государственной безопасности) как ключевого звена обеспечения национальной и экономической безопасности на примере обеспечения экономической безопасности Государственной корпорации «Ростех» (ГК «Ростех»). По мнению автора, дальнейшее развитие административно-правового регулирования обеспечением экономической безопасности в рамках указанной Государственной корпорации будет способствовать изменению структуры российской экономики, выстраиванию эффективной модели управления имуществом и активами и повышения эффективности производственной деятельности, что подразумевает усиление экономической безопасности государства и упорядочение механизма регулирования обеспечения безопасности внутри ГК «Ростех».

Степень разработанности темы исследования. Общетеоретическую основу для организации обеспечения экономической безопасности государства и общества представляют идеи выдающихся юристов и философов: Н.А.Бердяева, С.Н.Булгакова, С.Н. Гессена, И.А. Ильина, Б.А.Кистяковского, Н.М.Коркунова, М.М. Ковалевского, П.Е. Михайлова, П.И.Новгородцева,

B.C. Соловьева, Е.Н.Трубецкого, Б.Н. Чичерина, Г.Ф.Шершеневича.

Вопросы административно-правового регулирования и обеспечения безопасности являлись предметом научного исследования таких авторов, как

A.И. Васильев, А.М. Воронов, В.В. Гущин, А.А. Долгополов, А.Г. Елагин,

C.М. Зырянов, А.Я. Казаков, И.Б. Кардашова, Б.П. Кондрашов, Н.Г. Кутьин, С.А.Старостин, С.С.Маилян, А.В.Мартынов, А.Н. Позднышов,

B.А. Плешаков, А.И. Стахов, А.А. Прохожев, В.М. Редкоус, М.А. Рыльская, В.Б. Рушайло, Ю.В. Степаненко, С.В. Степашин, С.И. Тиводар, В.Ю. Ухов, А.А. Фатьянов, Ю.Г. Шпаковский и др.

Теоретико-правовую основу диссертационного исследования составили работы отечественных ученых по теории государства и права, конституционному и административному праву. Это, в частности, работы А.П. Алехина,

8

И.Н. Барцица, Д.Н. Бахраха, В.Г.Вишнякова, А.Е. Иванькова, Ю.М. Козлова, В.В. Лазарева, Г.В.Мальцева, С.С. Маиляна, Н.Г. Салищевой, Л.Л.Попова, Н.С.Румянцева, Б.В.Россинского, Ю.Н. Старилова, Ю.А.Тихомирова, О.А.Ястребова и др.

Проблемы становления системы экономической безопасности, организационная структура системы экономической безопасности и ее правовой механизм исследовались в работах Л.И. Абалкина, С.Ю. Глазьева, Е.А. Иванова, В.А. Мау, В.П. Оболенского, В.К. Сенчагова и других.

Различные аспекты национальной безопасности в целом и экономической безопасности в частности, отдельных ее составляющих рассматривались в работах таких авторов, как И.Я. Богданов, А.А.Борщ, Н.С Бондарь,

B.М. Баранов, В.А.Богомолов, В.Г.Вишняков, А.В. Возжеников, А.Ю. Кирьянов, А.В. Кирюшин, М.А.Колядинский, Г.В. Коржов, М.Я. Корнилов, Е.В. Милякина, Д.Б. Павлов, И.Н.Петренко, С.В. Плотников,

C.Н. Ревина, А.А.Росса, А.И.Стахов, С.В.Степашин, С.В. Смульский, Ю.А. Тихомиров, С.А. Тропин, В.Ю.Ухов, А.А.Фомин, Т.Я.Хабриева, Е.В.Черникова, Т.Э. Шуберт и др.

С.Ю. Чапчиков сконцентрировал внимание на функции государства по обеспечению экономической безопасности Российской Федерации, К.А. Стрельниковым проанализированы отдельные правовые аспекты обеспечения экономической безопасности современного российского государства. Структурно-функциональное рассмотрение экономической безопасности дано в исследовании Р.Г.Халиуллина. А.П.Алехин, Д.Н.Бахрах, К.С. Бельский, И.И. Веремеенко, М.И. Еропкин, С.М. Зырянов, Ю.М. Козлов, Б.М. Лазарев, А.Е. Лунев, В.М. Манохин, Н.П. Мышляев, А.Н. Позднышов, А.С. Прудников, Д.М. Овсянко, Ю.Н. Старилов, Н.Ю. Хаманева, В.А.Юсупов и др. выделили административно-правовой аспект обеспечения общественной безопасности.

А.А.Варгузова, А.М.Воронов, В.В.Гущин, В.В.Денисенко,

А.А. Долгополов, И.Б.Кардашова, А.М.Кононов, М.В.Костенников,

9

А.П. Коренев, Б.П. Кондрашов, А.С.Ловинюков, С.С.Маилян, А.Ф. Майдыков, Л.Л.Попов, Н.И.Побежимова, Ф.С.Разаренов, М.А.Рыльская, А.С. Сапожников, Ю.П.Соловей, С.А. Старостин, Ю.В.Степаненко, Г.А. Туманов, В.Ю. Ухов, В.И. Фризко, В.В. Черников, Ю.Г. Шпаковский, А.П. Шергин, А.Ю.Шумилов. А.Ю. Якимов определили административно-правовой статус режимной организации.

Правовые основы противодействия административным правонарушениям и уголовным преступлениям в сфере экономической деятельности отражены в работах В.Н. Амельчаковой, А.С.Дугенца, Р.А. Карташова, Б.П.Кондратова, А.В.Куракина, Г.К.Мишина, В.А. Пичугина, Л.И.Поспеловой, А.С. Прудникова, Ф.С.Разаренова, В.В. Хилюты, А.В. Шнитенкова и др.

Значительные изменения организационно-правовых основ в рассматриваемой сфере, в частности, реформа органов исполнительной власти, принятие Стратегии экономической безопасности России до 2030 года, новации в законодательном регулировании деятельности государственных корпораций в сфере обеспечения экономической безопасности, требуют дальнейшего научного осмысления и анализа. Однако, развитие теории, а также практика административно-правового режима обеспечения безопасности Российской Федерации, к сожалению, не отвечают требованиям сложившейся ситуации в экономической сфере России, так как вопросы правового обеспечения безопасности стали предметом научного изучения лишь в начале 90-х годов XX века, когда безопасность стала рассматриваться как органическая триада: безопасность государства, общества и личности.

Следует отметить, что исследование отдельных специальных административно-правовых режимов в истории нашей страны и в настоящее время осуществлялось в работах Г.В.Атаманчука, В.М.Гессена, А.В. Грязнова, В.В. Гущина, И.В.Гончарова, А.Н.Домрина, Б.П. Кондрашова, А.П.Коренева, И.С.Розанова, С.Б.Рушайло, А.И. Соловьева, С.В. Пчелинцева, Н.Ф. Попо-

вой, А.С.Щербакова, С.Д. Хазанова, Н.Г. Янгола и некоторых других ученых и специалистов-практиков.

Реализация экономических прав подробно изучены в трудах С.А. Авакьяна, С.Н. Бабурина, И.Н. Барцица, И.Т. Ведерникова, М.В. Баглая,

A.А.Белкина, К.С.Вельского, Н.А.Богдановой, Н.С.Бондаря,

B.А. Виноградова, Н.В.Витрука, Л.Д.Воеводина, Г.А.Гаджиева, Д.А. Керимова, Ю.М. Козлова, А.Н. Кокотова, Н.М. Колосовой, О.Е.Кутафина, И.А. Кравца, А.В. Кряжкова, В.Л. Лазарева, В.А. Лебедева, В.Д. Мазаева, А.С. Саломаткина, Ю.А. Тихомирова, Б.Н. Топорнина, И.А. Умновой, Д.Т. Шона, Б.С. Эбзеева и других.

Вопросы административной ответственности и административно-юрисдикционной деятельности исследовались такими учеными как А.Б. Агапов, Д.Н.Бахрах, И.Л.Бачило, К.С.Бельский, А.В.Брызгалин, К.С. Бельский, И.И.Веремеенко, В.А. Власова, И.А. Галаган, В.В. Денисенко,

A.С. Дугенец, А. В.Кирин, Ю.М. Козлов, Н.М. Конин, П.И.Кононов, Г.А. Кузьмичева, А.Е.Лунев, И.В.Панова, Л.Л.Попов, Б.В.Россинский, Н.Г. Салищева, П.П.Серков, Ю.П.Соловей, Ю.Н.Старилов, М.С. Студеникина, А.А.Стахов, Ю.А.Тихомирова, Н.Ю.Хаманева,

B.С. Четвериков, А.П. Шергин, В.А. Юсупов, О.М. Якуба и др.

Следует обратить внимание на защищенные в последнее время диссертационные работы, связанные с указанной проблематикой. Это работы О.А Сафонова, Г.Ю. Малумова, И.А. Кутузова, С.Ю. Чапчикова, С.В. Петракова,

C.В. Хуторской, И.А. Ласковой, С.Н. Максимова, А.В. Пылина, С.Г. Мусаева, А.В. Сюсюкина, Ю.В. Жилкина и т.д.

В работах перечисленных авторов содержится богатый концептуальный и фактический материал для дальнейшего исследования данной темы. В то же время, как показывает анализ имеющейся научной литературы, функция обеспечения экономической безопасности государства, проблемы соотношения интересов государства с позиций национальной безопасности и

экономических законов, роль административно-правового регулирования

11

государством при формировании новых экономико-безопасных отношений исследованы не полностью.

Несмотря на разнообразие научных трудов, так или иначе связанных с разработкой административно-правового регулирования в сфере обеспечения экономической безопасности, отчетливо прослеживается недостаточность освещения проблематики, избранной для изучения в настоящей работе. Поэтому в представленном исследовании было выбрано направление конкретизации режима обеспечения экономической безопасности на примере государственной корпорации «Ростех» (ГК «Ростех»).

Учитывая, что ранее комплексное исследование административно-правового режима обеспечения экономической безопасности органами государственной власти на примере государственных корпораций не предпринималось, автором была предпринята попытка спрогнозировать эффективность применения норм права, регулирующих общественные отношения в условиях применения административно-правового режима экономической безопасности в ГК «Ростех».

Указанные обстоятельства дают основания рассматривать данную работу как исследование административно-правового режима экономической безопасности в плане совершенствования правоприменительной практики, направленной на реализацию специальных административно-правовых режимов.

Объектом исследования являются общественные отношения, складывающиеся в области административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности Российской Федерации на примере деятельности ГК «Ростех».

Предмет исследования составляют правовые нормы, регламентирующие административно-правовые основы обеспечения экономической безопасности Российской Федерации, а также деятельность органов государственной власти Российской Федерации, субъектов Российской Федерации,

органов местного самоуправления, государственной корпорации «Ростех» в целях обеспечения экономической безопасности.

Целью настоящего исследования является проведение системного комплексного анализа административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности Российской Федерации в результате применения административно-правовых средств в обеспечении режима экономической безопасности, определение их значения и особенностей применения в различные периоды и в определенных сферах хозяйственной деятельности (на примере ГК «Ростех»).

Для достижения поставленной цели в диссертации поставлены следующие задачи:

- определить место экономической безопасности в системе национальной безопасности на основании анализа Стратегии экономической безопасности России до 2030 года, ее соотношение с другими видами безопасности;

- уточнить содержание категории «экономическая безопасность» с позиций административно-правовой науки;

- выявить специфику деятельности по обеспечению экономической безопасности в производственной и технологической сферах как объекта административно-правового регулирования;

- проанализировать институциональные основы обеспечения экономической безопасности страны в существующей экономической и политической ситуации;

- показать имеющиеся недостатки современной правовой модели управления системой экономической безопасности и определить пути их преодоления, способствующие поиску оптимального выхода страны из экономического кризиса;

- определить особенности толкования терминов «экономическая безопасность» и «деятельность в сфере обеспечения экономической безопасности» в законодательстве федерального, регионального, местного уровня в

различные исторические периоды, полномочия федеральных, региональных и муниципальных органов власти в системе обеспечения экономической безопасности;

- раскрыть административно-правовые основы обеспечения экономической безопасности на федеральном, региональном, местном уровнях и на уровне отдельных хозяйственных субъектов;

- систематизировать угрозы экономической безопасности, определенные в отечественном законодательстве;

- перечислить наиболее опасные вызовы и угрозы экономической безопасности Российской Федерации и административно-правовые меры их пресечения, уделив особое внимание преодолению отставания российской промышленности от ведущих мировых производителей;

- выработать на основе проведенного исследования научно обоснованные предложения по уточнению понятийно-категориального аппарата и рекомендации по разработке и совершенствованию российского законодательства в области обеспечения экономической безопасности;

- сформировать концепцию развития и совершенствования законодательства, регулирующего обеспечение экономической безопасности на основе принципа обеспечения прав человека и гражданина;

- определить основные элементы механизма административно -правового регулирования режима обеспечения экономической безопасности;

- теоретически обосновать такое правовое явление, как административно-правовой режим экономической безопасности, определить его специфику, место в системе специальных административно-правовых режимов, отличие от иных режимов;

- раскрыть конституционно-правовые основы закрепления режима экономической безопасности и гарантии его реализации в Российской Федерации;

- изучить структуру административно-правового режима экономической безопасности, определить взаимосвязь структурных элементов;

14

- показать место административно-правового режима обеспечения экономической безопасности в системе государственного управления, при которой административно-правовой режим экономической безопасности выступает своего рода призмой, поскольку в современных условиях в наибольшей степени позволяет определить состояние и перспективы применения экономико-правовых инструментов обеспечения публичных интересов в экономической сфере;

- выявить позитивный опыт функционирования административно-правового режима экономической безопасности в ГК «Ростех», который может быть использован для совершенствования правовых и организационных основ данного режима в законодательстве Российской Федерации;

- охарактеризовать систему субъектов в сфере экономической безопасности и административно-правовые основы их статуса, систему и полномочия органов государственной власти, осуществляющих государственное управление в сфере экономической безопасности;

- рассмотреть вопросы соотношения частноправовых и публично-правовых начал в российском и зарубежном законодательстве о государственных корпорациях;

- выделить направления по совершенствованию системы экономической безопасности Государственной корпорации «Ростех» и на основе исследования правового статуса и основных направлений деятельности ГК «Ро-стех» по обеспечению экономической безопасности, показать особенности применения указанных мер в условиях современной российской экономики с целью оптимизации государственного регулирования технологической и производственной сферы, а также поиска новой административно-правовой модели соотношения публично-правовых и частноправовых методов управления в экономической сфере;

- проанализировать действенность системы административно-правовых методов регулирования отношений в сфере экономической безопасности,

значение лицензирования охранной деятельности и контрольно-надзорных методов в указанной сфере;

- выявить особенности правонарушений в сфере обеспечения экономической безопасности в государственных корпорациях и наметить направления их пресечения;

- разработать обоснованные предложения по совершенствованию административно-правового режима обеспечения экономической безопасности Российской Федерации на примере деятельности ГК «Ростех».

Научная новизна диссертационного исследования состоит в том, что на основе системного анализа в работе:

Список литературы диссертационного исследования кандидат наук Капыш, Владимир Петрович, 2017 год

С. 22.

210

Попов, Л.Л. Убеждение и принуждение. Организационно-воспитательные и административно-правовые средства охраны общественного порядка в деятельности советской милиции. - М., 1968. С. 7.

211

Шергин, А.П. Проблемы административно-деликтного права // Государство и

право. 1994. № 8-9. С. 52.

212

ставной частью механизма общеправового и определяется границами (рамками) своей отрасли. В свою очередь эти границы (рамки) определяются предметом той или иной отрасли права. В сфере обеспечения экономической безопасности одним из основных, по нашему мнению, является метод предписания. Это вытекает из особенности управленческих отношений, в которых «субъект управления воздействует на объект управления методом распорядительного типа, т.е. методом предписания. Другие особенности метода регулирования административно-правовых отношений в этой сфере вытека-

213

ют из самих особенностей этих отношений» .

Применительно к оперативно-распорядительной деятельности в рассматриваемой области в качестве методов применяются структуризация, правонаделение, распределение ресурсов, легализация, учет, контроль, поощрение, убеждение, временные ограничения. В юрисдикционной деятель-

214

ности используются такие методы как разрешение споров и принуждение» .

Поддерживая мнение С.Н. Максимова, мы так же считаем, что «специфика административно-правового регулирования экономической безопасности детерминирует необходимость использования всех трех методов регулирования: дозволение, предписание и запрет. Дозволение реализуется с помощью управомочивающих норм административного права; предписание и запрет - наиболее известные и часто применяемые в административной практике виды правового регулирования - включены в механизм административной деликтологии и применения мер административного принуждения в

215

сфере экономической безопасности особо широко» .

Административное право является одной из основных отраслей права и имеет ряд принципов. Принцип (лат. ргтшршт - основа, первоначало) трак-

213 т

Там же.

214

См.: Максимов, С.Н. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации: концептуальные и методологические аспекты. -Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014.

215 См.: Максимов, С.Н. Административно-правовое обеспечение экономической безопасности в Российской Федерации: концептуальные и методологические аспекты. -Дис. ... д-ра юрид. наук. - М., 2014.

туется как основное исходное положение какой-нибудь теории, учения, науки216, руководящая идея, основное правило поведения217. Комплекс общеюридических и специальных принципов, относящихся к этой отрасли права, призван, в первую очередь, определять ее юридическую природу. Кроме того, обусловленные уровнем развития общества и государства и закрепленные в правовых нормах, принципы выступают в качестве ориентира при создании новых норм административного права, а также являются средством ликвидации существующих пробелов в административном праве. В современной теории права наиболее широкий перечень принципов администра-

218

тивного права представлен в трудах Н.В. Макарейко .

Исследуя проблемы принципов в государственном управлении, Г.В. Атаманчук отмечает, что в научной литературе приводится множество не только самых разнообразных, зачастую не стыкующихся между собой принципов, но и примеров их систематизации. При этом вызывает особый интерес то, что автором в предложенной собственной системе классификации принципов государственного управления они выделяются в отдельные группы: а) общественно-политические или общие системные принципы; б) структурно-целевые принципы; в) структурно-функциональные принципы; г) структурно-организационные принципы; д) структурно-процессуальные

219

или принципы государственно-управленческой деятельности .

Анализируя принципы обеспечения безопасности, закрепленные в ст. 2 Федерального закона № 390-ФЗ «О безопасности», к числу которых отнесены: соблюдение и защита прав и свобод человека и гражданина; законность; системность и комплексность применения федеральными органами государственной власти, органами государственной власти субъектов Российской Федерации, другими государственными органами, органами местного само-

216 Ожегов, С.И. Словарь русского языка. - М., 1968. С. 568.

217 Философский словарь. - М., 1972. С. 329.

218

управления политических, организационных, социально-экономических, информационных, правовых и иных мер обеспечения безопасности; приоритет предупредительных мер в целях обеспечения безопасности; взаимодействие федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, других государственных органов с общественными объединениями, международными организациями и гражданами в целях обеспечения безопасности, можно сделать вывод о том, что применительно к исследуемому аспекту обеспечения безопасности они полностью применимы, поскольку административно-правовое обеспечение экономической безопасности выступает в данном случае как подчиненное, особенное явление.

Важное значение для соблюдения законности в процессе обеспечения экономической безопасности имеет государственная регистрация нормативных правовых актов органов исполнительной власти, порядок которой определен в «Правилах подготовки нормативных правовых актов федеральных органов исполнительной власти и их государственной регистрации», утвержденных Правительством Российской Федерации.

Конституция Российской Федерации также содержит ряд принципов, применяемых в административно-правовом регулировании экономики 220 . Сам текст Конституции РФ превращает государство «...из организации, которая непосредственно управляла народным хозяйством, ... в регулятора эко-

221

номических отношений» . Как следствие, принципы административно-правового регулирования экономики адаптированы к такому пониманию и выражают ограничение свободы административно-правового регулирования в отношении сферы автономно действующих субъектов хозяйственной деятельности.

Таким образом, несмотря на впечатление о существовании неограниченной свободы рынка в Российской Федерации, которое создается по про-

220

чтении ст. 8 Конституции России, административно-правовое регулирование предполагает вмешательство государства в ведение хозяйственной деятельности и ограничение ее свободы. Соответственно, основная проблема принципов административно-правового регулирования экономики заключается в определении пределов вмешательства государства в свободное ведение экономической деятельности хозяйствующими субъектами. Примат основных прав и свобод, закрепленный в российской Конституции (ст. 2), оказывает

непосредственное влияние и на сущность принципов административно -

222

правового регулирования хозяйственных отношений на отраслевом уровне .

Скудность научных работ по законодательному регулированию «в сфере обеспечения экономической безопасности во многом определяет необходимость выявления закономерностей и принципов в исследуемой сфере, т.к. обеспечение экономической безопасности достигается только лишь реализацией всей системы принципов и каждого в отдельности. При организации управления в сфере обеспечения экономической безопасности необходимо учитывать конституционные принципы, которые являются выражением таких общих принципов, как законность, федерализм, разделение власти, демо-

223

кратизм, равенство граждан перед законом и судом» .

Раскроем содержание принципов административно-правового регулирования экономической безопасности. В административно-командной системе плановой экономики принципы правового регулирования хозяйственных отношений будут значительно отличаться от принципов правового регулирования, применяемых в рамках рыночной экономики. Здесь административно-правовое регулирование экономической безопасности осуществлялось в основном под влиянием общих принципов административного права (принципа законности, принципа планирования и учета, принципа защиты социалистической собственности и т.п.). Это связано с тем, что хозяйственные отноше-

222

Лаптев, В.В., Занковский, С.С. Предпринимательское (хозяйственное) право. -М., 2006. С. 9.

223

ния в советский период развития нашего государства практически не обладали какой-либо спецификой и автономией и, по сути, являлись сугубо властными отношениями; как следствие, они регулировались общими принципами административного права. В свою очередь, с появлением рыночной экономики деятельность хозяйствующих субъектов приобрела автономию; перешла из разряда публично-правовых явлений в частноправовое поле. В связи с этим понадобилось разработать ряд новых принципов, определяющих административно-правовое регулирование в сфере экономики, которые по большей части направлены на ограничение вмешательства государства в автономную деятельность частных хозяйствующих субъектов.

Принципы административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности основаны на принципах экономического порядка, закрепленных в Конституции и основах конституционного строя Российского государства. Таким образом, административно-правовое регулирование осуществляется в рамках основных принципов экономики, которые получили закрепление в Основном Законе государства и могут быть определены как принципы свободного рынка (ст. 8 Конституции РФ). В то же время обеспечение данных принципов российской экономики не должно восприниматься как обязанность государственных органов воздерживаться от вмешательства в деятельность хозяйствующих субъектов. Напротив, российское законодательство налагает на органы государственной власти обязательство по регулированию экономики. Наиболее явно это проявляется в обязательствах по принятию мер, направленных на поддержание конкуренции, с целью воспрепятствования негативным последствиям деятельности хозяйствующих субъектов и поддержания принципов свободного рынка.

В административно-правовом регулировании экономики следует установить принцип системного подхода, поскольку любое действие экономического характера оказывает влияние на экономическую безопасность хозяйствующих субъектов и ограничивает свободу предпринимательской деятельности в той или иной мере. Кроме того, административно-правовые меры ре-

142

гулирования экономической безопасности осуществляются в соответствии с принципом пропорциональности или соразмерности, принципом свободы экономической деятельности и обеспечения экономической безопасности всех субъектов экономической деятельности, на охрану которых они направлены, и в минимальном объеме ограничивают свободу экономической дея-

224

тельности .

Реализация Стратегии экономической безопасности России до 2030 года должна строиться на таких методологических принципах, как: законность, комплексность, символизирующая охват всех основных сфер экономики, положение в ее различных секторах; «системность, или анализ состояния экономической безопасности в контексте национальной и мировой экономических систем; научная обоснованность, или разработка стратегии развития на базе использования мирового и отечественного опыта, достижений совре-

225

менной науки» ; альтернативность, то есть учет «возможных вариантов развития, разработка различных вариантов действий в зависимости от изменения систем; непрерывность, или корректировка стратегии в зависимости от изменения среды, целенаправленность или стратегический характер управления, предполагающий разработку и реализацию всеохватывающих действий, направленных на достижение поставленных целей»226.

В.В. Ворожихин утверждает: «Система экономической безопасности перестает быть статичной и требует задания целей и учета механизмов их достижения, прогнозирования угроз и оценки рисков, разработки методов их

227

нейтрализации или снижения» . В целях определения системного принципа административно-правового регулирования обеспечения экономической без-

224

Саидов, З.А. Принципы административно-правового регулирования экономики и проблемы их реализации // Административное и муниципальное право. 2015. № 12.

225 См.: Антропова, Т.Г. Институционализация системы экономической безопасности современного российского государства. Автореферат диссертации на соискание ученой степени доктора экономических наук. - Казань, 2010.

226 См.: Антропова, Т.Г. Указанное сочинение.

227

опасности можно привести оценку ведущих специалистов РАН: «...абсолютно объективных доказательств в экономике не существует. Основным критерием истинности в экономической теории может быть только системность картины, нарисованной автором. Если теория функционирования объектов данного типа является системной и согласуется с системной

картиной окружающей среды, то она может использоваться в качестве базы

228

для формирования рекомендаций» .

Следует отметить, что «многие конституционные положения, касающиеся статуса субъекта предпринимательской деятельности, конкретизируются большим числом законодательных актов и особо детализируются в

229

Гражданском кодексе Российской Федерации» и ином законодательстве. В Гражданском кодексе РФ закрепляется свобода предпринимательской деятельности (ст. 23), а Федеральный закон от 8 декабря 2003 г. «Об основах государственного регулирования внешнеторговой деятельности» устанавливает принцип невмешательства государства во внешнеторговую деятельность (п. 9 ст. 4).

Принципы экономического устройства, закрепленные в Конституции России, определяющие административно-правовое регулирование деятельности хозяйствующих субъектов, конкретизируются на уровне отраслевых законодательных и подзаконных актов и, как следствие, в индивидуальных административных актах.

Стоит отметить, что за исключением указанных принципов, их конкретный перечень не установлен в рамках позитивного права. Это в первую очередь связано с отсутствием нормативного правового акта, содержащего принципы административно-правового регулирования экономики или принципы ограничения вмешательства административной власти в свободное са-

228

Клейнер, Г.Б. Стратегия предприятия / Г.Б. Клейнер. 2008. -М.: Издательство «Дело» АНХ. 568 с.

229

морегулирование хозяйствующих субъектов . Это также вызвано отсутствием общего мнения у представителей науки экономического и административного права относительно набора принципов регулирования экономики. Как следствие, вполне закономерным, на наш взгляд, является выдвижение собственного списка принципов установления административно -правового режима экономической безопасности.

Принимая во внимание тот факт, что Конституция России является системообразующим актом российского правопорядка, который непосредственно распространяет свое действие и на административно-правовое регулирование в сфере экономики, принципы административно-правового режима экономической безопасности могут быть идентифицированы именно в рамках данного акта.

В соответствии с Конституцией Российской Федерации, а также уточнениями на отраслевом уровне, принципами административно-правового режима экономической безопасности являются:

- принцип свободы предпринимательства или свободы экономической деятельности;

- принцип свободного перемещения товаров, финансовых средств и услуг;

- принцип поддержки конкуренции;

- принцип равенства форм собственности и обеспечения ее защиты;

- принцип единства экономического пространства.

Помимо указанных принципов в науке административного права также выделяют принцип равенства хозяйствующих субъектов и принцип партнерства хозяйствующих субъектов; принцип законности, который, на наш взгляд, является общим принципом административно-правового регулирования в целом, а не принципом административно-правового регулирования экономической безопасности в частности. Вполне обоснованно выделяется и

230

принцип пропорциональности вмешательства государства в хозяйственную деятельность экономических субъектов, в соответствии с которым органы власти не могут налагать на граждан (в том числе и хозяйствующих субъектов) обязательства, превышающие установленные пределы необходимости. Можно выделить следующие принципы административно-правового режима экономической безопасности: получения прибыли как цели предпринимательской деятельности; принцип единства экономического пространства и т.п. Наконец, в качестве общего принципа административно-правового регулирования следует выделить принцип эффективного государственного регулирования.

Как видно из перечисленного перечня анализируемых принципов, подходов к определению принципов административно-правового регулирования экономики множество, но в большинстве случаев мы обнаружим у различных авторов единство мнений в том, что указанные выше конституционные принципы являются основными принципами регулирования экономики. Выделение авторских принципов административно-правового режима экономической безопасности является лишь дополнением к основному набору, закрепленному Конституцией России.

Действительно, несмотря на тот факт, что большинство вышеуказанных принципов свидетельствуют о том, что российская экономика основана на принципах свободы ведения экономической деятельности и коррелятивно невмешательства государства в деятельность хозяйствующих субъектов, сам факт существования административно-правового режима экономической безопасности предполагает определенную долю вмешательства государства в сферу экономической деятельности. Иначе говоря, административно -правовое регулирование предполагает возможность ограничения свободы хозяйствующих субъектов, что предусмотрено текстом самой Конституции России, которая подразумевает возможность введения ряда ограничений на ведение хозяйственной деятельности, так как она однозначно устанавливает,

что определенные виды хозяйственной деятельности недопустимы.

146

Обеспечение безопасности российской экономики, получившей статус переходной и включающей в себя разнокачественные элементы (госсектор, рыночный сектор, смешанные сегменты), объективно должна осуществляться разными методами и с акцентом на применение разных принципов. Если государственный сектор экономики требует централизованных решений, то частный сектор по большей части уже интегрирован в рыночную среду и восприимчив к факторам конкурентной борьбы.

Под административно-правовым обеспечением управленческой деятельности исполнительных органов власти в сфере обеспечения экономической безопасности следует понимать процесс принятия и реализации комплекса административно-правовых норм, регламентирующих согласованные действия уполномоченных органов государства в сфере экономической безопасности, используемых им форм и методов управленческой деятельности, направленных на учет внешних и внутренних обстоятельств в осуществлении государственного управления в Российской Федерации, решение ключевых проблем, обеспечивающих устойчивое и поступательное развитие экономики.

Целями государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности являются:

«1) укрепление экономического суверенитета Российской Федерации;

2) повышение устойчивости экономики к воздействию внешних и внутренних вызовов и угроз;

3) обеспечение экономического роста;

4) поддержание научно-технического потенциала развития экономики на мировом уровне и повышение ее конкурентоспособности;

5) поддержание потенциала отечественного оборонно-промышленного комплекса на уровне, необходимом для решения задач военно-экономического обеспечения обороны страны;

231

6) повышение уровня и улучшение качества жизни населения ».

Стратегия экономической безопасности России на период до 2030 года определяет основные направления реализации данной цели:

«1) развитие системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики;

2) обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики;

3) создание экономических условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития, а также совершенствование нормативно-правовой базы в этой сфере;

4) устойчивое развитие национальной финансовой системы;

5) сбалансированное пространственное и региональное развитие Российской Федерации, укрепление единства ее экономического пространства;

6) повышение эффективности внешнеэкономического сотрудничества и реализация конкурентных преимуществ экспортно ориентированных секторов экономики;

7) обеспечение безопасности экономической деятельности;

232

8) развитие человеческого потенциала» .

Значительный интерес в науке представляет проведение комплексного исследования целей административно-правового обеспечения экономической безопасности как одного из стержневых элементов обеспечения безопасности личности, общества и государства в России. Сравнительно-правовое исследование в данной области с опорой на исторический отечественный и современный зарубежный опыт позволит дать оценку перспективам развития и дальнейшего совершенствования правового обеспечения экономической безопасности России. Важную роль в административно-правовом регулировании обеспечения экономической безопасности страны и отдельных хозяй-

231

231 Стратегия экономической безопасности Российской Федерации на период до 2030 года, утверждена Указом Президента Российской Федерации от 13 мая 2017 года № 208 // Российская газета. 2017. 15 мая.

232

ствующих субъектов призвано сыграть антикризисное управление, оценка рисков и угроз и теоретические работы по их устранению или минимизации.

Одним из качественно новых направлений обеспечения экономической безопасности страны, общества и личности является принцип целенаправленности административно-правового регулирования, и в его рамках установление административно-правового режима экономической безопасности. Речь, таким образом, идет о целенаправленной деятельности в сфере государственного управления в сфере обеспечения экономической безопасности путем применения специальных мер, например, установления административно-правового режима экономической безопасности. Возникновение административно-правового режима (который можно отнести к легализующим

233

режимам) , по мнению Ю.А. Тихомирова, происходит в результате действия разрешительной системы.

Данный режим характеризует специальный административно-правовой статус соискателя разрешения и субъекта, получившего разрешение. «Процессуальная сторона разрешительной деятельности реализуется путем осуществления разрешительного производства. Согласно сложившемуся мнению, разрешительное производство представляет собой отдельный вид производства, в рамках которого устанавливается порядок осуществления конкретных разрешительных процедур (предоставление разрешения, проведение предварительных контрольных мероприятий, применение оперативных санк-

234

ций к невластному субъекту разрешительных правоотношений и т.п.)» .

В этом вопросе должна оперативно сработать аналитическая поддержка разработки Плана по реализации Стратегии экономической безопасности на период до 2030 г., который должен осуществляться с использованием ресурсов федеральной информационной системы стратегического планирова-

233

См.: Тихомиров, Ю.А. Административное право и процесс: Полный курс. - М., 2001. С. 325-327, 340-351.

234

ния, информационно-аналитической системы мониторинга показателей состояния экономической безопасности Российской Федерации, информационных ресурсов органов государственной власти и органов местного самоуправления.

Основными направлениями государственной политики в сфере обеспечения экономической безопасности являются создание экономических условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития, а также совершенствование нормативно-правовой базы в этой сфере, с учетом экономической целесообразности принятия законодательных и подзаконных правовых актов.

Основными задачами по реализации направления, касающегося создания экономических условий для разработки и внедрения современных технологий, стимулирования инновационного развития, а также совершенствования нормативно-правовой базы в этой сфере, являются:

- преодоление критической зависимости от импортных поставок научного, экспериментального, испытательного и производственного оборудования, приборов и микроэлектронных компонентов, программных и аппаратных средств вычислительной техники, селекционных и генетических материалов;

- интеграция образования, науки и производственной деятельности в целях повышения конкурентоспособности национальной экономики;

- расширение государственной поддержки научно-технической и инновационной деятельности, а также формирование благоприятных условий для привлечения частных инвестиций в эту сферу, в том числе с использованием механизмов государственно-частного партнерства;

- обеспечение доступа к иностранным технологическим решениям в интересах национальной экономики;

- развитие технологий (в том числе технологий цифровой экономики), обеспечивающих укрепление конкурентных позиций Российской Федерации

на глобальных рынках продукции с высокой добавленной стоимостью, включая фотонику, биотехнологии, аддитивные технологии и новые материалы;

- регулирование трансграничного трансфера отечественных технологий и результатов научно-технической деятельности с учетом национальных интересов Российской Федерации;

- развитие инструментов финансирования инновационных проектов, включая венчурное финансирование;

- стимулирование введения в хозяйственный оборот результатов интеллектуальной деятельности;

- совершенствование правовых и административных механизмов защиты интеллектуальной собственности и прав российских правообладателей на объекты промышленной собственности;

- совершенствование правового регулирования и развитие рынков новой высокотехнологичной продукции, создаваемой в рамках реализации про-

235

ектов Национальной технологической инициативы .

Основными задачами по реализации направления, касающегося устойчивого развития национальной финансовой системы, являются, в том числе, совершенствование специализированных инструментов поддержки кредитования стратегических отраслей экономики, наукоемких и высокотехнологичных производств и развитие инфраструктуры национального финансового рынка, национальной платежной системы, национальной системы платежных карт и системы передачи финансовых сообщений.

Основными задачами по реализации направления, касающегося повышения эффективности внешнеэкономического сотрудничества и реализации конкурентных преимуществ экспортно-ориентированных секторов экономики, являются:

235

- содействие российским организациям в трансфере и внедрении передовых технологий;

- расширение номенклатуры и объема экспорта несырьевой продукции, географии внешнеэкономических и инвестиционных связей, отвечающих национальным интересам Российской Федерации;

- обеспечение правовой консультативной поддержки законных интересов российских экспортеров за рубежом;

- оказание российским организациям содействия, в том числе путем заключения межправительственных соглашений, в расширении их участия в международной экономической кооперации и пр.236.

Основными задачами по реализации направления, касающегося развития человеческого потенциала, являются:

- совершенствование системы общего и профессионального образования на основе современных научных и технологических достижений;

- развитие национальной системы квалификаций, совершенствование квалификационных требований к работникам, информирование граждан о востребованных и новых профессиях.

Основными задачами по реализации таких направлений, как развитие системы государственного управления, прогнозирования и стратегического планирования в сфере экономики, обеспечение устойчивого роста реального сектора экономики, указаны:

- использование механизмов проектной деятельности, в том числе при решении задач обеспечения экономической безопасности;

- совершенствование норм и нормативов применения инновационных технологий (в том числе технологий цифровой экономики) и материалов в производственной и хозяйственной деятельности;

- обеспечение достаточного (безопасного) уровня технологической независимости национальной экономики, в первую очередь стратегически важных производств;

- создание и устойчивое развитие перспективных высокотехнологичных секторов экономики;

- поддержка высокотехнологичного малого и среднего бизнеса.

Определяющим фактором в обеспечении экономической безопасности

является социально-экономическая компетентность власти и населения страны - система знаний, умений и навыков их представителей, позволяющая ориентироваться в любой социально-экономической ситуации, учитывать последствия принимаемых решений, воздействовать на ход событий с позиции соблюдения прав человека и обеспечения национальных интересов. В то же время механизм правового регулирования экономики и обеспечения экономической безопасности является межотраслевым правовым феноменом и не исчерпывается деятельностью только Министерства экономического развития Российской Федерации или Министерства финансов России. Значительное влияние на формирование механизма реализации вновь принятого стратегического акта должны сыграть правоохранительные и силовые структуры. Отдельная роль в этом процессе отводится, на наш взгляд, органам государственной безопасности и полиции.

В процессе реализации стратегического документа Российской Федерации в сфере обеспечения экономической безопасности следует учесть, что «если теория функционирования объектов данного типа является системной и согласуется с системной картиной окружающей среды, то она может ис-

237

пользоваться в качестве базы для формирования рекомендаций» , то есть план реализации Стратегии должен постоянно корректироваться и дополнятся новыми конструктивными и вспомогательными элементами с учетом реалий времени, места и сферы, в которых он воплощается в жизнь.

237

В Указе Президента от 7 мая 2012 года «О долгосрочной государственной экономической политике» определено, что «выявление причинно-следственных связей кризисных явлений обусловили рассмотрение факторов экономической безопасности в рамках государственной экономической по-

238

литики» 238, соответственно Стратегия экономической безопасности и государственная экономическая политика должны находиться в постоянной взаимозависимости и взаимодействии друг с другом. С одной стороны, стратегия экономической безопасности является частью экономической политики, так как отражает ее стратегические ориентиры, цель регулируемой макроэкономической системы. С другой стороны, оценка количественных параметров, характеризующих потенциальное состояние экономики, определяет запреты и ограничения по использованию тех методов проведения экономической политики, итоги реализации которых способны снизить уровень экономической безопасности.

В настоящий момент принцип обеспечения безопасности только с использованием силовых методов или угрозы их применения, возможно, будет уступать по своей результативности социальным, научно-техническим, политическим, информационным и, особо подчеркнем, экономическим методам. Они способствуют обеспечению динамики и гуманизма прогресса как способ существования и совершенствования.

В основании обеспечении экономической безопасности России сегодня находится достижение глобальной конкурентоспособности на мировом рынке. Следует указать, что согласно Стратегии национальной безопасности в настоящее время угрозами национальной безопасности в экономической сфере являются «сохранение экспортно-сырьевой модели развития национальной экономики, снижение конкурентоспособности и высокая зависимость ее важнейших сфер от внешнеэкономической конъюнктуры, сырьевой базы промышленности и энергетики, неравномерное развитие регионов и

238

прогрессирующая трудонедостаточность, низкая устойчивость и защищенность национальной финансовой системы, сохранение условий для коррупции и криминализации хозяйственно-финансовых отношений, а также незаконной миграции». Прямое негативное воздействие на обеспечение национальной безопасности в экономической сфере могут оказать дефицит топливно-энергетических, водных и биологических ресурсов, принятие дискриминационных мер и усиление недобросовестной конкуренции в отношении России, а также кризисные явления в мировой финансово-банковской системе».

Важность повышения глобальной конкурентоспособности национальной экономики не вызывает сомнений. Конкурентоспособность и экономическая безопасность являются взаимосвязанными и взаимозависимыми категориями. К сожалению, в практической деятельности и во многих исследованиях это обстоятельство никак не отражается. В рамках данной работы будет рассмотрено административно-правовое регулирование экономической безопасности на примере ГК «Ростех», в активах которой сосредоточены наиболее конкурентные активы в виде предприятий оборонно-промышленного комплекса и других стратегических объектов неприродосырьевого комплекса, обеспечивающие экономическую и национальную безопасность страны в целом.

Как уже говорилось, ГК «Ростех» объединяет значительную часть системообразующих предприятий российской промышленности. Ее особая роль в вопросе обеспечения экономической безопасности страны связана с необходимостью изменения российской экономической модели - диверсификацией экономики, увеличением доли высокотехнологичной гражданской продукции и несырьевого экспорта. Для выстраивания эффективной административно-правовой модели управления активами и повышения эффективности в рамках Стратегии развития ГК «Ростех было решено, например, создать производственные кластеры.

Итак, административно-правовой механизм реализации государственной Стратегии экономической безопасности Российской Федерации на пери-

239

од до 2030 года осуществляется через систему административно-правовых мер, использующих качественные и количественные характеристики - экономические, технологические, информационные и т.п.

Установление принципов, задач и направлений административно -правового регулирования обеспечения экономической безопасности необходимо для разработки плана реализации Стратегии экономической безопасности России на период до 2030 г. План реализации Стратегии должен представлять из себя план действий органически связанных звеньев и направлений: законодательная база, основополагающая Стратегия экономической безопасности, институциональные формы и процедуры принятия решений, организация их исполнения и контроля на всех уровнях государственного регулирования и управления по вертикали и горизонтали, формы и методы использования привлекаемых для обеспечения безопасности сил и средств.

Обозначенные в новой Стратегии экономической безопасности Российской Федерации цели включают в себя укрепление экономического суверенитета Российской Федерации, повышение устойчивости экономики к воздействию внешних и внутренних вызовов и угроз, обеспечение экономического роста, поддержание научно-технического потенциала развития экономики на мировом уровне и повышение ее конкурентоспособности, поддержание потенциала отечественного оборонно-промышленного комплекса на уровне, необходимом для решения задач военно-экономического обеспечения обороны страны, повышение уровня и улучшение качества жизни населения.

Поддерживая мнение С.Н. Максимова, что «сущность административно-правового обеспечения в сфере экономической безопасности заключается

239

в исполнительно-распорядительной деятельности органов государственной власти и органов местного самоуправления по обеспечению исполнения общеобязательных условий и требований безопасности, которая сопряжена с непосредственным вмешательством в административно-хозяйственную, организационно-распорядительную и иную деятельность физических и юридических лиц, организационно не подчиненных данным органам, урегулированной нормами административного права, осуществляемой в целях охраны и защиты законных интересов участников отношений, возникающих в сфере обеспечения экономической безопасности»240, добавим в перечень субъектов обеспечения экономической безопасности такие образования, как государственные корпорации ввиду большого удельного веса производимой ими продукции и оказываемых услуг в ВВП Российской Федерации.

В содержание основных направлений деятельности государственных органов по обеспечению экономической безопасности входит:

1) прогнозирование, выявление, анализ и оценка угроз безопасности;

2) определение основных направлений государственной политики и стратегическое планирование в области обеспечения безопасности;

3) правовое регулирование в области обеспечения безопасности;

4) разработка и применение комплекса оперативных и долговременных мер по выявлению, предупреждению и устранению угроз безопасности, локализации и нейтрализации последствий их проявления;

5) применение специальных экономических мер в целях обеспечения безопасности;

6) разработка, производство и внедрение современных видов вооружения, военной и специальной техники, а также техники двойного и гражданского назначения в целях обеспечения безопасности;

7) организация научной деятельности в области обеспечения безопасности;

8) координация деятельности федеральных органов государственной власти, органов государственной власти субъектов Российской Федерации, органов местного самоуправления в области обеспечения безопасности;

9) финансирование расходов на обеспечение безопасности, контроль за целевым расходованием выделенных средств;

10) международное сотрудничество в целях обеспечения безопасности;

11) осуществление других мероприятий в области обеспечения без-

241

опасности в соответствии с законодательством Российской Федерации .

Обеспечение экономической безопасности осуществляется путем развития промышленно-технологической базы и национальной инновационной системы, модернизации и развития приоритетных секторов национальной экономики, повышения инвестиционной привлекательности Российской Федерации, улучшения делового климата и создания благоприятной деловой среды.

Как уже было отмечено, экономическая безопасность России тесно связана с необходимостью привлечения передовых технологий и финансовых ресурсов для преодоления зависимости экономики от сырьевой ориентации экспорта, с необходимостью развития производства и экспорта наукоемкой продукции, повышения конкурентоспособности российской продукции на национальном и международных рынках. Экономическая безопасность должна рассматривается «как условие, способствующее вхождению российской экономики в русло опережающего развития, увеличению в ее структуре производств, соответствующих постиндустриальному технологическому

242

укладу, модернизации и инновационному развитию» , в чем должны сыг-

241

рать не последнюю роль новые субъекты хозяйственной деятельности, такие как государственные корпорации, в деятельности которых реализуются многие из поставленных задач обеспечения экономической безопасности государства, общества и личности.

В долгосрочной перспективе угрозы экономической безопасности, связанные с диспропорцией развития регионов России требуют скорейшего устранения. Данные административные действия целесообразно проводить путем стимулирования самостоятельного экономического развития субъектов Российской Федерации и их кооперации, повышения инвестиционной и предпринимательской активности, укрепления бюджетной обеспеченности, совершенствования межбюджетных отношений, расширения количества центров экономического роста, в том числе территорий опережающего социаль-

243

но-экономического развития .

Для определения мер, обеспечивающих экономическую безопасность Российской Федерации, необходимо учитывать:

1. Способность экономики функционировать в режиме расширенного воспроизводства. Это означает, что в стране должны быть достаточно развиты отрасли и производства, имеющие жизненно важное значение для функционирования государства, как в обычных, так и в экстремальных условиях, способные обеспечить процесс воспроизводства независимо от внешнего воздействия.

Россия не должна допускать критической зависимости экономики от импорта важнейших видов продукции, производство которых на необходимом уровне может быть организовано в стране. Вместе с тем необходимо развивать свою экономику с учетом внешнеэкономического сотрудничества, международной кооперации производства.

Важнейшим требованием экономической безопасности Российской Федерации является сохранение государственного контроля над стратегиче-

243

скими ресурсами, недопущение их вывоза в размерах, способных причинить ущерб национальным интересам России.

2. Приемлемый уровень жизни населения и возможность его сохранения. Нельзя допустить выхода показателей уровня бедности, имущественной дифференциации населения и безработицы за границы, максимально допустимые с позиции социально-политической стабильности общества. Квалифицированный, добросовестный труд должен обеспечивать достойный уровень жизни.

Доступность для населения образования, культуры, медицинского обслуживания, тепло-, электро- и водоснабжения, транспорта, связи, коммунальных услуг является одним из необходимых условий экономической безопасности России.

3. Устойчивость финансовой системы, определяемую уровнем дефицита бюджета, стабильностью цен, нормализацией финансовых потоков и расчетных отношений, устойчивостью банковской системы и национальной валюты, степенью защищенности интересов вкладчиков, золотовалютного запаса, развитием российского финансового рынка и рынка ценных бумаг, а также снижением внешнего и внутреннего долга и дефицита платежного баланса, обеспечением финансовых условий для активизации инвестиционной деятельности.

4. Рациональную структуру внешней торговли, обеспечивающую доступ отечественных товаров перерабатывающей промышленности на внешний рынок, максимально допустимый уровень удовлетворения внутренних потребностей за счет импорта (с учетом региональных особенностей), обеспечение приоритета экономических отношений со странами ближнего зарубежья. Важна так же сбалансированная внешнеэкономическая политика, предполагающая как удовлетворение потребностей внутреннего рынка, так и защиту отечественных производителей с использованием принятых в международной практике защитных мер.

5. Поддержание научного потенциала страны и сохранение ведущих отечественных научных школ, способных обеспечить независимость России на стратегически важных направлениях научно-технического прогресса.

6. Сохранение единого экономического пространства и широких межрегиональных экономических отношений, обеспечивающих соблюдение общегосударственных интересов, исключающих развитие сепаратистских тенденций, и функционирование единого общероссийского рынка или интегрированной системы региональных рынков с учетом их производственной специализации.

7. Создание экономических и правовых условий, исключающих криминализацию общества и всех сфер хозяйственной и финансовой деятельности, захват криминальными структурами производственных и финансовых институтов, их проникновение в различные структуры власти.

8. Определение и обеспечение необходимого государственного регулирования экономических процессов, способного гарантировать нормальное функционирование рыночной экономики, как в обычных, так и в экстремальных условиях.

При разработке административно-правового режима экономической безопасности должны быть четко определены количественные и качественные параметры (пороговые значения) состояния экономики, выход за пределы которых вызывает угрозу экономической безопасности страны, характеризующие:

динамику и структуру валового внутреннего продукта, показатели объемов и темпов промышленного производства, отраслевую и региональную структуру хозяйства и динамику отдельных отраслей, капитальные вложения и тому подобное;

состояние природно-ресурсного, производственного и научно-технического потенциала страны;

способность хозяйственного механизма адаптироваться к меняющимся

внутренним и внешним факторам (темпы инфляции, дефицит государствен-

161

ного бюджета, воздействие внешнеэкономических факторов, стабильность национальной валюты, внутренняя и внешняя задолженность и тому подобное);

состояние финансово-бюджетной и кредитной систем;

качество жизни населения (валовой внутренний продукт на душу населения), уровень безработицы и дифференциации доходов, обеспеченность основных групп населения материальными благами и услугами, состояние окружающей среды и тому подобное.

Границы действия принципов, институтов и норм административного права, влияния административно-правового мышления и сознания подвижны. Меру изменчивости приходится определять с учетом факторов развития экономической, социальной и политической сфер, динамики внутренних и внешних ситуаций, уровня отношения гражданского общества к институтам власти и законам. И тут помогут три критерия: во-первых, гарантии полноты и правильного выражения публичных, частных и корпоративных интересов, во-вторых, выбор меры административного воздействия, в-третьих, обеспечение гарантий прав и свобод граждан244 и самостоятельности экономиче-

-245

ских и иных организаций, учреждений .

Для административного права особое значение имеют объем, характер и пределы регулирования. И поэтому полезно использовать методологии «Bestregulatюn» и <^таг1:^иЫюп», разработанные и применяемые в странах ЕС и ОЭСР. Отечественная методика оценки регулирующего воздействия, активно развивающаяся в последнее время в науке, - шаг в этом направлении.

Стоит также обратить внимание и на такой метод регулирования отношений хозяйствующих субъектов, как делегирование полномочий по регулированию хозяйственных отношений независимым от государственных орга-

нов субъектам. Наиболее характерным примером такого регулирования экономики, где оно осуществляется, по сути, не в рамках административного права, а на принципах самоуправления, являются государственные корпорации, к которым относится рассматриваемая более детально в представленной работе ГК «Ростех». Действительно, данная форма регулирования отношений хозяйствующих субъектов не является в узком смысле слова административно-правовой, о чем свидетельствует само название «корпорации». Такая деятельность аналогична административно-правовому регулированию лишь в том, что здесь также устанавливаются «стандарты» и «правила» ведения хозяйственной деятельности.

К данной категории методов регулирования в административном праве необходимо отнести и рекомендательные и диспозитивные нормы. Такой «непринудительный» метод правового регулирования, когда норма не обязывает субъекта ее соблюдать либо предоставляет субъекту несколько возможных вариантов поведения, не свойственен административному праву.

Таким образом, современное административное право не ограничивается сугубо императивными средствами влияния на общественные отношения в сфере экономики и обеспечения экономической безопасности. Сегодня в нем активно применяются и диспозитивные методы, в рамках которых осуществляется согласование с хозяйствующими субъектами, что вполне соответствует природе предмета и объекта регулирования - экономическим отношениям в рамках рыночной экономики, где, в принципе, решения принимаются на основе принципов свободы воли и автономии действий субъектов. Как следствие, в административном праве стал применяться свойственный для гражданского права институт правового регулирования отношений - договор, также доказали свою эффективность и такие неимперативные меры воздействия на отношения хозяйствующих субъектов, как экономические средства воздействия на них, которые, по сути дела, являются не административно-правовым регулированием в узком смысле слова, а, скорее, сред-

ством опосредованного (экономического) воздействия на поведение хозяйствующих субъектов.

Договорная подкатегория правовых форм индивидуального административно-правового регулирования может быть представлена примерами любого соглашения, заключаемого между органами государственной власти и хозяйствующими субъектами. В современной практике административно -правового регулирования данная административно-правовая форма используется довольно часто в таких сферах экономической жизнедеятельности, как строительство объектов коммунальной инфраструктуры, в сфере образования, здравоохранения и т.д. Данная подкатегория правовых форм административно-правового регулирования экономических отношений хотя и относится к индивидуализированным (персонифицированным) формам правового регулирования, т.е. направлена на регулирование конкретных объектов, все же отличается от указанных выше форм тем, что здесь речь идет не об одностороннем виде административно-правовых актов, а о двух- или многостороннем.

С позиций обеспечения экономической безопасности немаловажно рассматривать направление привлечения в национальную экономику иностранных инвестиций. При определенных условиях они могли бы послужить подъему в некоторых областях промышленности и сельского хозяйства, а, следовательно, и экономического положения в целом, способствуя тем самым укреплению общих основ экономической безопасности страны и в целом ее национальной безопасности246. Стратегической целью обеспечения экономической безопасности является создание приемлемых условий для жизни и развития личности, социально-экономической и военно-политической стабильности общества и сохранения целостности государства, успешного противостояния влиянию внутренних и внешних угроз.

246 Козловская, З.Н., Дадалко, С.В., Дадалко, А.В. Формирование баланса экономической безопасности в условиях открытости экономики Беларуси иностранным инвестициям// Безопасность бизнеса. 2013. № 4. С. 15-19.

164

Поводя итоги главы, подчеркнем, что экономическая безопасность является многоярусной системой, определить понятие которой возможно только с определенных четко выраженных позиций. Концепция административно-правового регулирования экономической безопасности должна моделироваться с учетом особенностей цикличности функционирования системы, учитывать риски и угрозы в разных сферах экономики и безопасности.

В тех странах, констатирует Г.Ю. Малумов, которые достигли высокого уровня развития экономики, существует всеохватывающая система адми-

247

нистративно-правовых отношений . Наука административного права в нашей стране имеет большую историю, отражающую этапы развития государственного управления и государственного регулирования в рамках господствующей идеологии. «С исторической точки зрения, как уже отмечалось ранее, административно-правовое регулирование экономики постоянно росло как с количественной, так и с качественной точки зрения»248.

Система административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности владеет полноценным набором методов и средств для предупреждения и минимизации рисков экономической безопасности, указанных в Стратегии экономической безопасности России на период до 2030 г.

247

Малумов, Г.Ю. Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

248

Глава 2. Административно-правовой механизм обеспечения экономической безопасности

2.1 Государственное управление и государственное регулирование в обеспечении экономической безопасности

Если обратиться к истории управления в последнем столетии, то можно обнаружить такие главные идеи управления, как правовое закрепление властности, иерархичности, принуждение, жесткость предписаний. Корни таких идей, по нашему мнению, заложены в традициях самодержавного и тоталитарного государства, в котором использовались жесткие способы обеспечивать полицейский правопорядок и послушание подданных, граждан велениям власти и предписаниям ее слуг-чиновников.

Итоги работы над Конституцией СССР 1977 г. отразили идеи отечественной науки управления, а конкретно, влияние книги В.Г. Афанасьева «Научное управление обществом» (1968 г.). В тот период ученые-административисты активно включились в разработку новых проблем, открываемых наукой управления. Полезные результаты были достигнуты в изучении правовых проблем управления, управленческого труда, автоматизации управления, эффективности работы государственных служащих и органов управления. Однако с конца 70-х гг. прошлого столетия усиливается такое направление, как экономические методы управления и новые методы хозяйствования.

В настоящее время стратегическое управление государством представляет собой фундаментальное условие обеспечения экономической безопасности, которая является важнейшей характеристикой жизнеспособности страны.

Доктрина рыночной экономики и частной собственности послужила

«ударом в сердце» административного права, признанного экономистами и

цивилистами «вредным администрированием» и «злом для гражданина».

Рухнула система двойного подчинения, и такое явление, как государственное

166

управление, почти исчезло из поля зрения практиков и ученых. И государство в целом считали неуместно вторгающимся в регулирование экономическими и иными процессами.

Еще более очевиден эффект правовой взаимосвязанности в административных отношениях в рамках межгосударственных объединений типа Евразийского экономического союза, Европейского союза, СНГ, ВТО и др. Российское административное право своими теоретическими наработками и опытом практического регулирования системы управления внутренними делами государства служит источником и генератором управления и формирования не только системы права России, но и в установлении и регулировании

-249

межгосударственных отношений .

Стратегическое управление предполагает:

- определение принципов, формирование структуры, разработку требований к анализу и концепции стратегического управления;

- проведение стратегического анализа состояния экономики с использованием современных подходов, включая PEST-, SWOT-, STEEP- и другие аналитические технологии;

- формирование благоприятных условий реализации стратегии и проведение мониторинга конкретных достигнутых результатов;

- совершенствование методов и методологии разработки стратегии и учет особенностей национальной экономики при подготовке управленческих решений»250.

Как пишет В.В. Ворожихин, «в последнее время в управлении чаще используют проектный и процессный подходы, реже стали использовать структурный и функциональный подходы. Однако следует отметить, что в реальности используются комбинированные подходы, обладающие признаками

249 Побежимова, Н.И. Проблемы теории административного права: сборник статей / Н.И. Побежимова. - М.: Издательство НП «Евразийская академия административных наук», 2017. С. 141.

250

перечисленных выше, то есть структурно-функциональный и процессно-проектный подходы, дополняют и развивают друг друга»251.

В.В. Ворожихин утверждает, что «общемировой тенденцией является применение процессно-проектного подхода как к управлению организациями, так и к обеспечению экономической безопасности. Современный про-цессно-проектный подход ориентирован на исследование процесса, представляющего собой «совокупность взаимозависимых и взаимодействующих

252

видов деятельности, преобразующих входы в выходы»252.

Многолетнее исследование проблем административного права так же показывает, сколь устойчивой оказалась недооценка человеческого фактора в государственном управлении. Преувеличенная трактовка сугубо формальных юридических правил приводит к статичным характеристикам и забвению таких основ, как административно-правовое мышление, правосознание и служебное поведение. Действия в пределах полномочий рассматриваются как бы в идеальном виде и без отклонений, ошибок и проявлений инициативы, однако, в административной деятельности нужна мера сочетания рамок и элементов творчества ввиду динамичности и многообразия явлений и событий в

253

регулировании сферы .

Следует согласиться с суждением Е.А. Амирхановой о том, что «для

254

того, чтобы более четко выявить и проанализировать специфику» экономической безопасности «как объекта административно-правового регулиро-

251

Ворожихин, В.В. Об определении экономической безопасности в условиях глобализации // Безопасность бизнеса. 2014. № 3. С. 3-7.

252

Методология ISO 9000. Соответственно, каждый процесс при декомпозиции разбивается на некоторое количество подпроцессов, выполнение которых приводит к получению на выходе результата с заданными параметрами.

253

Комментарий «Административные процедуры и контроль в свете европейского опыта» / под ред. Т.Я. Хабриевой, Ж. Марку; включен в информационный банк согласно публикации. - М.: Статут, 2011.

254

вания, необходимо определиться с соотношением таких понятий, как государственное управление и государственное регулирование»255.

Цели государственного регулирования и государственного управления всегда изменяются адекватно целям государства. Одновременно изменяются и средства их достижения, при помощи которых только и возможно повышение социальной ценности и действенности правовых институтов. Как верно замечено М.Ю. Осиповым, «при определении стратегических целей правового регулирования необходимо исходить из того, что таковые должны отражать место и роль правового регулирования в системе социального регулирования; учитывать возможности правового регулирования и опираться на требования, предъявляемые к правовому регулированию»256.

Государственное регулирование сводится к тому, чтобы создать и обеспечить достаточные условия для успешного функционирования современного общества и современной государственной администрации. Эффективность же государственного управления зависит, в первую очередь, от соответствия его структуры заданным государственным регулированием функциям. Очевидно, что государственное управление необходимо при реализации всех государственных функций; важно лишь правильно определить меру

257

этого государственного управления в системе правового регулирования .

Ю.А.Тихомиров дает понятие государственного регулирования как установления и обеспечения государством общих правил поведения субъектов общественных отношений и корректировки их в зависимости от изменя-

258

ющихся условий . С.Н.Братановский отмечает, что «между государственным управлением и государственным регулированием нет принципиальных

255

См.: Амирханова, Е.А. Указанное сочинение.

256 Осипов, М.Ю. Понятие и особенности целей и способов правового регулирования // Современное право. 2008. № 11. С. 14.

257 Карачун, В.Д. Типологические особенности государственного управления в системе государственного регулирования: взаимозависимость и взаимообусловленность // Государственная власть и местное самоуправление. 2011. № 5. С.19-22.

258

различий по целевому назначению, так как регулирование - непременный элемент государственной управленческой деятельности, одна из ее функций.

259

Управляя, государство регулирует, а регулируя - управляет» .

В настоящее время создаются предпосылки для разработки единой теоретической концепции категориального аппарата административно -правового аспекта обеспечения экономической безопасности субъектов Российской Федерации260.

Ю.М.Козлов обозначал, что по юридической сути государственное управление есть регулирующая деятельность261 . Как пишет профессор И.Л. Бачило, «по проблемам управления, и государственного управления в том числе, существует огромная литература. Однако за последнее десятилетие сам термин «государственное управление» подвергся остракизму, и многое уже осмысленное в этой области не получило развития и адаптации к новым условиям»262, обратим внимание на взгляд И.Л. Бачило на сущность государственного управления. Государственное управление она определяет как «организованное воздействие государства на развитие процессов и отношений в обществе властно-правовыми методами»263.

Таким образом, государственное управление, по своей сущности, представляет собой организующее и регулирующее воздействие государства на поведение субъектов общественных отношений. Как отмечал еще в 70-х годах прошлого века Г.В.Атаманчук: «управление - это организующее и регулирующее воздействие людей на собственную жизнедеятельность. Государ-

259

Братановский, С.Н. Роль и пределы государственного регулирования организации и деятельности потребительской кооперации в условиях перехода к рыночным отношениям// Государство и право. 2001. № 8. С. 37.

260 См.: Малумов, Г.Ю. Конституционно-правовой статус системы экономической безопасности Российской Федерации и ее субъектов: дис. ... канд. юрид. наук. - М., 2009.

261 Козлов, Ю.М. Административное право: Учебник. - М.: Юристъ, 2005. С. 34.

262 Исполнительная власть России. История и современность, проблемы и перспективы развития. - М., 2004. С. 60.

263 т

Там же.

ственное управление - очень сложное, многогранное общественное явление, характер, возможности и действие которого определяются людьми»264.

В науке под государственным управлением так же понимается определенный вид деятельности, совершаемый в интересах достижения общественно значимых целей265. Подчеркивая правовой аспект как определяющий аспект управления, Ю.А. Тихомиров пишет, что новый дух законов - это введение стабильного «человеческого измерения» всех институтов общества, государства и мирового сообщества. Управление всеми государственными делами на основе права - таков императив современности. Ученый считает, что государство было и остается важнейшим фактором общественного развития, соответственно именно на него падает основной объем дел по управлению, именно с ним связывают надежды на прогрессивные преобразования.266

Сущность государственного управления Г.В. Атаманчук рассматривает с позиций взаимосвязи понятий «государство» и «управление»267. Он также определил, что сущность государственного управления обнаруживается,

прежде всего, через такой атрибутивный признак, как воздействие органов

268

государства на общественные отношения и связи . Эту же точку зрения разделял и Ю.А. Тихомиров, который писал, что любое управление, в том числе и государственное, необходимо понимать, как целенаправленное, опирающееся на познание объективных закономерностей воздействие управляющей системы на происходящие процессы для оптимального достижения поставленных целей269. В.М. Корельский, говоря о государственном управлении, отмечал, что «это целенаправленное воздействие государства, его орга-

264 Там же. С. 50.

265 См.: Лукьянчиков, Н.Н., Потравный, И.М. Экономика и организация природопользования. - М., 2000.

266 Тихомиров, Ю.А. Управление на основе права. - М., 2007. С. 25.

267 Атаманчук, Г.В. Сущность советского государственного управления. - М., 1977.

С. 5.

268 Атаманчук, Г.В. Государственное управление: проблемы методологии правового исследования. - М.: Юридическая литература, 1975. С. 18.

269 Тихомиров, Ю.А. Научная организация управления. - М.: Советская Россия, 1973. С.4.

нов на общественную систему в целом или на отдельные ее сферы на основе познания и использования присущих обществу объективных закономерностей его развития»270.

Исследователи государственного управления с точки зрения «деятельности» имеют в виду и концентрируют свое внимание только на субъекте управления, при этом из поля их зрения в значительной мере уходят управляемые объекты. Приверженцы же второго подхода, когда речь о государственном управлении идет как о «воздействии», при исследовании сути явления больше концентрируются на самом объекте управленческого воздействия.

При определении оценки государственного регулирования, соотнесении его содержания с фактическим уровнем развития государства и общества необходимо оценивать, во-первых, комплексный характер регулирования, во-вторых, циклический характер регулирования как процесс формирования целей, концепций, прогнозов, моделей и форм правового воздействия, в-третьих, многоуровневый характер регулирования, включая международные и национальные регуляторы, в-четвертых, принципы регулирования - опережающего «отражения», вариативности, реализации целей в новых правовых состояниях, в-пятых, типологию регулирующих режимов; лишь «при соблюдении этих условий можно вести речь о формировании теории правового ре-

271

гулирования» .

Несомненно, изучение правового регулирования любого социального процесса имеет важное практическое и теоретическое значение, позволяющее определиться с содержанием данного явления. Необходимо отметить, что в науке теории государства и права нет единого мнения по вопросу определения понятия «правовое регулирование». Например, В.В. Лазарев указывает, что «правовое регулирование есть механизм, сводящийся к тому, чтобы

270

Корельский, В.М. Проблемы теории государства и права. - М.: Юридическая литература, 1987. С. 141.

271

определить круг общественных отношений, подлежащий урегулированию нормами права, выбрать тип, метод, способ регламентации указанных отношений. Элементами механизма правового регулирования являются: юридические нормы, индивидуальные государственно-властные предписания или акты применения права, правоотношения, акты реализации прав и обязанностей (соблюдения запретов, исполнения обязанностей, использования прав и

272

применения права)» . Н.И. Матузов, А.В. Малько, считают, что «механизм правового регулирования - это система юридических средств, организованных наиболее последовательным образом, в целях упорядочения обществен-

273

ных отношений, содействия удовлетворению интересов субъектов права» .

Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов представляют государственное управление, как «чрезвычайно сложную динамическую систему, каждый элемент которой передает, воспринимает и преобразует регулирующие воздействия таким образом, что они упорядочивают общественную

274

жизнь» .

275

Авторы по теории административного права считают, что «существует два подхода к определению государственного управления: в широком и узком значениях. В широком значении государственное управление представляет собой регулирующую деятельность государства в целом (деятельность представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и т.д.). В узком понимании государственное управление является, прежде всего, административной деятельностью, т.е. деятельностью исполнительных органов государственной власти, как на федеральном, так и на региональном уровнях»276.

272

Общая теория права и государства: Учебник / под ред. В.В. Лазарева. - М.: Юристъ, 2001. С. 439.

273

Матузов, Н.И., Малько, А.В. Теория государства и права: Учебник. - М.: Юристъ, 2004. С.318.

274

Административное право: учебник / Д.Н. Бахрах, Б.В. Россинский, Ю.Н. Старилов. - М.: Норма, 2008. С. 30.

275 Там же. С. 30.

Государственное управление обеспечением экономической безопасностью, как считает Е.А. Амирханова «в широком смысле - это разновидность социального управления, осуществляемого путем целенаправленного, организующего и распорядительного воздействия государства» на сферу экономической безопасности «с использованием его институтов, принадлежащим к различным «ветвям» и «уровням» публичной власти в целях надежного

277

существования и устойчивого развития экономической сфер» . При этом необходимо уточнить, что государственное управление обеспечением экономической безопасностью в широком смысле представляет собой регулирующую деятельность в указанной сфере представительных органов власти, исполнительных органов государственной власти, прокуратуры, судов и других государственных» и муниципальных органов и иных субъектов обеспечения экономической безопасности.

В рамках исследования государственного управления и регулирования обеспечением экономической безопасности, нельзя не упомянуть административно-правовые модели управления. В современной научной литературе не так много исследований, посвященных анализу изменения администра-

278

тивно-правовых моделей управления, в основном в работах авторов указывается на две основные модели административного права, которые различаются между собой с точки зрения принципов правового регулирования, требований к содержанию правового регулирования и, соответственно, пределов судебного контроля за деятельностью государственной администрации.

Первую модель называют закрытой или инструментальной моделью. Такая модель характерна для государств авторитарного политического режима, в частности, признаки этой модели обнаруживаются в советском ад-

277

Амирханова, Е.А. Административно-правовое регулирование в сфере туризма: Дисс. ... канд. юрид. наук: 12.00.14. - М., 2014.

278

министративном праве и в административном праве других социалистических стран.

В рамках закрытой модели административное право стремится к совершенствованию эффективности государственного управления. Основной акцент делается на управляемости системы государственной администрации, обеспечении исполнения принятых управленческих решений, независимо от содержания этих решений. Деятельность органов исполнительной власти регулируется исключительно путем формального закрепления их полномочий и иногда - процедуры реализации этих полномочий. Содержание деятельности остается вне досягаемости правового регулирования. Как, в каких целях будут реализовываться властные полномочия, - определяется политической властью и остается вне пределов судебного контроля за государственной администрацией. На практике эти цели могут быть очень даже хороши, но в любом случае граждане не могут потребовать их правовой оценки, а стало быть, в этом отношении деятельность государства может представлять собою и произвол - никаких правовых гарантий от этого в закрытой модели административного права не создано.

Закрытая административно-правовая модель имеет следующие черты.

1. Государственное управление рассматривается как инструмент для достижения целей управления, в то время как цели управления определяются правящей партией или элитой, а не интересами общественного блага и без учета прав граждан.

2. Формы отчетности и контроля существуют, но используются в основном для того, чтобы убедиться, что управление действительно направлено на цели, определенные правящей партией или элитой. Соответственно, это внутренний контроль администрирования и управления при минимальном или отсутствующем контроле внешних органов.

Вторая модель административно-правового управления называется «открытой» моделью. Такая модель характерна для демократических государств, например, для большинства стран Западной Европы. В открытой мо-

175

дели эффективность государственного управления не представляет собой абсолютной ценности. Административное право стремится установить содержательные требования - требования обоснованности реализации властных полномочий государственной администрации. Предполагается, что цели и задачи деятельности государственной администрации закреплены нормативно и позволяют производить правовую - в первую очередь судебную - оценку такой деятельности. Любой случай реализации властных полномочий может стать предметом судебного анализа на предмет того, были ли действия должностных лиц необходимыми в конкретных условиях, обоснованы ли они фактической ситуацией и соразмерен ли тот вред, который причинен гражданину или организации, тем ценностям, на охрану которых была направлена деятельность администрации. Наличия формальных принудительных полномочий, таким образом, оказывается недостаточно для оценки правомерности фактически осуществленного принуждения - должна быть также доказана его реальная обоснованность.

В «открытой административно-правовой модели управления»:

1. Государственное управление по-прежнему в значительной степени направлено на достижение целей правления, но с двумя отчетливыми чертами: первая выражена в том, что эти цели правления основаны на представлениях об общественном благе, определенном через ряд демократических процедур; вторая определяется тем, что достижение целей правления корректируется определенными ценностями и принципами. Эти принципы, которые выражены в идеях законности, открытости и прозрачности, подотчетности и уважения к гражданам (гуманизм), могут рассматриваться как сдерживающие ограничители при достижении целей правления, или, предпочтительно, их следует рассматривать как формирующую часть самого понятия общественного блага.

Данная модель характеризуется системой контроля над администрированием, осуществляемой государственными институтами при помощи методов, которые в основном отделены от власти и независимы от нее. Вместо

176

ситуации, при которой исполнительная власть была центральной точкой управления, она остается одной из центральных точек, но не единственной. Исполнительная власть и администрация играют ключевую роль в обеспечении эффективного правления, но это не безграничная и ничем не сдерживаемая роль. У других государственно-властных и самоуправленческих институтов и механизмов есть свои собственные функции, при выполнении которых они не подотчетны исполнительной власти.

Отношения между правительством и администрацией, с одной стороны, и гражданами — с другой, определяются ценностями и принципами, которые, в свою очередь, формируют права. Права как материального, так и процессуального характера охраняются сетью процедур и институтов, таких как административно-процессуальный кодекс, суды, институт уполномоченного по правам человека.

Процедуры и доктрины данной модели принимают иной характер и служат целям, отличным от целей закрытой (инструментальной) модели. В открытой модели доктрины и процедуры по-прежнему связаны с обеспечением и поддержанием упорядоченного и системного администрирования. Но они делают не только это; они стали инструментами, при помощи которых в практику переводятся ценности и принципы, отражающие особую природу отношений между гражданами и государством, которое является не более чем самой широкой организацией этих граждан. Они также служат общей законности функционирования административной системы.

Укажем на тот факт, что «закрытая модель» характерная для государств, которые принято характеризовать как полицейские, в которых нет четких, определенных требований конституционного уровня, связанных с ограничением государственной власти. В основном она представлена в советском административном праве и отчасти в нашей правовой действительности. Собственно, предмет регулирования воспринимается в такой модели с сугубо инструментальной точки зрения - правовые нормы регламентируют

государственные полномочия, но регламентируют достаточно конкретно, т. е

177

определяют, что конкретно орган государственого управления может делать, а что ему делать нельзя (никаких общих принципов и правил нет). Кроме того, инструментальная модель допускает процедурное регулирование реализации государственных полномочий, т. е помимо того, что устанавливаются сами полномочия, устанавливается в какой процедуре они могут реализовы-ваться. В этом случае реализация государственных полномочий не доступна для контроля с точки зрения осмысленности целей необходимости, соразмерности, пропорциональности применения власти.

Нормативно-правовое целеполагание в открытой модели рассматривается как общий принцип правового регулирования. Иначе говоря, в ней устанавливаются общие правила, принципы, которыми должны руководствоваться государственные органы, и эти принципы могут реализовываться судами при осуществлении контроля за административной деятельностью.

Рассматриваемая нами модель административно-правового регулирования обеспечения экономической безопасности на примере государственной корпорации несколько не вписывается в систему моделей, устоявшуюся в науке, так как имеет своей целью защиту, прежде всего, экономических интересов государства, общества и личности. В связи с этим целесообразно ввести тип открытой административно-правовой модели, назвав его «государственно-корпоративной» моделью управления, которая при сохранении общих признаков открытой модели имеет свою специфику, отражающую применение административных мер, например установление административно-правового режима экономической безопасности.

Формирование указанной модели вписывается в тенденции развития науки административного права за рубежом, так как в последние десятилетия характерно внимание иностранных ученых к исследованию динамики государственного управления в условиях глобализации и информатизации обществ. Немецкие ученые развивают концепцию «растворения» государства и увеличения объема локального регулирования (Ю. Хабермас). В США, наряду с традиционным акцентом на процессуальные вопросы и судебный кон-

178

троль, появляются книги на тему «Global Administrative Law», в которых провозглашается тенденция падения роли национально-государственных институтов и возрастающей роли наднациональных структур типа МВФ, ВТО, МОТ и др. Одновременно в зарубежных странах проводятся административные реформы, направленные на преодоление коррупции, децентрализацию и

279

аутсорсинг .

Зарубежная наука административного права много лет разрабатывает вопросы организации и функционирования исполнительной власти, видя в ней своего рода ядро механизма государственного управления. Ее анализ в аспекте учения о государстве и разделения властей сопровождается масштабным изучением инструментов и средств управления. Для 60-80-х гг. характерна книга французского ученого Ролана Драго «Административная 280

наука» . Исторический подход к предмету и методам науки сочетается в книге с рассмотрением взаимодействия администрации с властной средой -политикой, группами давления и т.п., с характеристикой реформ организации управления, оценкой центрального и местного уровней управления, наконец, с административной средой.

Такая правовая категория, как административно-правовое регулирование, также подвергается внимательному изучению ученых. В.М. Манохин, например, придерживается мнения, что «административно-правовое регулирование в практической деятельности включает следующие понятия: - государственное управление;- государственно-административное регулирование;-

281

государственные услуги» .

Ю.А. Тихомиров выделил несколько форм государственного регулиро-

282

вания хозяйственных отношений . Среди них: общее нормативное регулирование экономики; программно-установочные способы регулирования эко-