Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.02, кандидат юридических наук Кочеткова, Наталья Владимировна

• Кочеткова, Наталья Владимировна
• кандидат юридических наук
• 2004

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Кочеткова, Наталья Владимировна

ГЛАВА 1. ИСТОРИЧЕСКИЕ И ТЕОРЕТИКО-ПРАВОВЫЕ ОСНОВЫ ФОРМИРОВАНИЯ МУНИЦИПАЛЬНОЙ ВЛАСТИ В РОССИИ.

§ 1. Исторический опыт становления местного самоуправления в России и его политико-правовое значение.

§ 2. Современные теоретические концепции соотношения государственной и муниципальной власти в России.

ГЛАВА 2. ПРАВОВОЕ РЕГУЛИРОВАНИЕ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ

СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§ 1 .Понятие, структура и содержание предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов власти в субъектах РФ: общие правила законодательного регулирования.

§ 2. Правовые формы закрепления и содержание предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления в федеральном законодательстве и законодательстве субъектов Российской Федерации.

ГЛАВА 3. ПОНЯТИЕ И ОСНОВНЫЕ НАПРАВЛЕНИЯ ОПТИМИЗАЦИИ ЗАКОНОДАТЕЛЬНОГО РЕГУЛИРОВАНИЯ ПРЕДМЕТОВ ВЕДЕНИЯ И ПОЛНОМОЧИЙ ОРГАНОВ ГОСУДАРСТВЕННОЙ ВЛАСТИ СУБЪЕКТОВ РФ И ОРГАНОВ

МЕСТНОГО САМОУПРАВЛЕНИЯ.

§ 1. Опыт правового оформления предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти в субъектах

Российской Федерации.

§ 2. Понятие, социально-правовые цели и перспективы оптимизации предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти в законодательстве Российской Федерации.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Законодательное регулирование предметов ведения и полномочий органов государственной власти субъектов РФ и органов местного самоуправления: проблемы оптимизации»

Оптимизация предметов ведения и полномочий органов государственной власти и органов местного самоуправления — важнейшая составляющая и одно из наиболее приоритетных направлений совершенствования правовых основ публичной власти в современной России.

Федеральное законодательство, определяющее основы правового положения муниципальных образований, структуру и другие, наиболее значимые, начала организации муниципальной власти, а также порядок их реализации, призвано обеспечить осуществление власти народом, гарантировать правовыми средствами самостоятельность местного самоуправления, установить правильное соотношение государственной и муниципальной власти путем нормативно-правового закрепления соответствующих предметов ведения и полномочий.

Признав в 1993 году местное самоуправление в качестве одной из основ конституционного строя, установив его самостоятельность в обеспечении жизнедеятельности населения, Конституция России положила начало огромной и чрезвычайно сложной законотворческой и правоприменительной деятельности по формированию нового российского законодательства о местном самоуправлении. Значительным этапом этого пути стал Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 1995 года). Создание правовых основ местного самоуправления в РФ находится в стадии активного становления и совершенствования. Существующие нормы носят во многом поисковый характер. Они вызывают множество замечаний у ученых, занимающихся проблемами конституционного и муниципального права, не всегда служат гарантией самостоятельности муниципальной власти, противоречивы и недостаточно конкретизированы для эффективного регулирования отношений по осуществлению местного самоуправления.

Научный анализ правовых основ местного самоуправления, а также практика Конституционного Суда РФ, уставных судов субъектов Российской Федерации касались, главным образом, вопросов организации муниципальной власти, но не затрагивали проблем регламентации предметов ведения и полномочий, возможностей их практической реализации. Различные аспекты осуществления муниципальных полномочий рассматривались в отраслевых научных исследованиях. Муниципальные образования как самостоятельные субъекты соответствующих отношений исследовались с позиций науки финансового (налогового) права, гражданского права, трудового права. Эти исследования опирались на Закон 1995 года и уже не отражают фактического положения дел. В настоящее время весьма мало современных комплексных монографических разработок, позволяющих объективно оценить состояние федерального и регионального законодательства об общих началах местного самоуправления в рамках конституционно-правовых или муниципально-правовых научных воззрений. Научные изыскания по данной теме, на наш взгляд, призваны обеспечить в условиях реформирования публичной власти подлинную самостоятельность местного самоуправления. Существует комплексная правовая задача оптимизации предметов ведения и полномочий органов государственной и муниципальной власти: на уровне РФ, в рамках субъекта РФ — между органами государственной и муниципальной власти, а также в рамках муниципального образования — между поселениями, входящими в состав одного муниципального района или городского округа.

Столь сложная система связей не может быть раскрыта достаточно полно в одной или даже нескольких научных разработках, поэтому нами избрана наиболее актуальная в плане правового анализа и практически значимая сфера отношений — отношений субъекта РФ и органов местного самоуправления. При этом за пределами исследования остаются вопросы осуществления местного самоуправления в формах непосредственного народовластия.

Исследование предполагает общий анализ истории вопроса, фактического положения дел с правовой регламентацией такого рода отношений, а также формулирование наиболее общих (принципиальных) правовых решений в части оптимизации предметов ведения и полномочий указанных органов, имеющих значение для совершенствования системы конституционного муниципального законодательства России в целом.

Приведенные обстоятельства и доводы предопределяют актуальность, объект, цели и задачи комплексного правового анализа, составляющего содержание настоящей диссертации.

Степень разработанности исследуемой темы. Исследованию тематики о соотношении и правовом оформлении государственной и муниципальной власти, юридическом закреплении их предметов ведения и полномочий посвящены научные и публицистические работы дореволюционного периода, авторами которых являлись ученые, политические деятели, литераторы: М.А. Бакунин, В.П. Безобразов, А.И. Васильчиков, JI.A. Велихов, A.A. Головачев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, В.Н. Лешков, Б.Н. Чичерин. В советский и последующие периоды правовые вопросы государственного и муниципального управления освещались в общей теории и истории права (С.С. Алексеев, М.И. Байтин, Г.В. Вернадский, В.В. Еремян, И.А. Исаев, A.M. Лимонов, М.В. Немытина, О.М. Рой, А.И. Черкасов), собственно в науке государственного (конституционного), муниципального права (С.А. Авакьян, Г.В. Ата-манчук, М.В. Баглай, В.И. Васильев, М.А. Васильев, В.В. Володин, А.Р. Еремин, A.A. Замотаев, В.Т. Кабышев, Г.Н. Комкова, М.А. Краснов, O.E. Кутафин, Б.М. Лазарев, Л.А. Лукашев, В.М. Манохин, О.О. Миронов, B.C. Мокрый, Н.В. Постовой, В.В. Пылин, О.Л. Савранская, A.A. Сергеев, И.И. Овчинников, В.Н. Твердохлебов, A.A. Уваров, А.Н. Улиско, В.И. Фадеев, С.Е. Чаннов, В.Е. Чир-кин, К.Ф. Шеремет, Е.С. Шугрина), в отраслевых научных исследованиях (Ю.А. Крохина, Л.В. Зайцева, Н.И. Химичева и др.). Серьезные научные исследования в рассматриваемой области права проводят специалисты Института муниципального управления (г. Обнинск).

Соотношению компетенции органов государственной власти и местного самоуправления в той или иной степени посвящены диссертационные работы Ю.В. Капитанец «Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления» (Саратов, 2002), А.Н. Кубаркова «Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления» (Саратов, 2000), Н.П. Седых «Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области)» (Спб., 2001), O.A. Сомовой «Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления» (Саратов, 2003), A.A. Уварова «Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия» (М., 2002).

Нормативную базу исследования составляют Конституция Российской Федерации, международно-правовые акты, федеральные законы, нормативно-правовые акты федеральных органов исполнительной власти, законодательные акты субъектов РФ. Судебная практика в работе представлена соответствующими постановлениями Конституционного Суда РФ и Верховного Суда РФ. В работе использовано законодательство Российской империи, РСФСР и СССР.

Объектом настоящего исследования выступает система урегулированных нормами конституционного и муниципального права отношений по поводу закрепления предметов ведения, полномочий государственных органов и органов местного самоуправления, их оптимального разграничения и согласования, а также фактического осуществления такого рода полномочий в процессе обеспечения жизнедеятельности населения. Отношения в процессе оптимизации предметов ведения и полномочий объективно связаны и во многом определяются отношениями по организации системы муниципальной власти, касающимися порядка формирования органов местного самоуправления, поэтому они включены в исследование в части определения форм реализации муниципальных полномочий.

Предметом исследования являются теоретические и практические аспекты нормативно-правового регулирования предметов ведения и полномочий органов государственной власти России, субъектов РФ и органов муниципального самоуправления в обеспечении жизнедеятельности населения; правовая возможность и порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями.

В качестве основной цели диссертационной работы признается комплексный анализ исторических и современных аспектов теории и фактического опыта правовой, прежде всего законодательной, регламентации местного самоуправления в России в части определения и оптимизации его предметов ведения и полномочий. Исследование также имеет целью обоснование предложений по совершенствованию конституционного и текущего федерального законодательства в рассматриваемой области общественных отношений.

Для достижения целей исследования в диссертации предполагается решение следующих задач: изучение исторических основ формирования муниципальной власти в России и обоснование выводов об объективной обусловленности местного самоуправления факторами политического, экономического и социального характера; оценка современного уровня развития и перспектив местного самоуправления с учетом исторически подтвержденных факторов влияния; изучение на основе действующего законодательства и практики его применения фактического соотношения государственной и муниципальной власти в современной России, обоснование понятия и места местного самоуправления в политической и правовой системе России; анализ понятия и содержания правовых институтов «предмет ведения» и «полномочия» применительно к государственной и муниципальной власти, выявление проблем правового регулирования в этой части, научного опыта и концепций решения данного вопроса в законодательстве РФ и субъектов РФ; обоснование основных начал организации муниципальной власти в России, в том числе главных направлений государственной правовой политики по установлению предметов ведения и полномочий государственных и муниципальных органов в обеспечении жизнедеятельности населения, определение наиболее оптимальных организационно-правовых форм закрепления и реализации муниципальной власти; правовая оценка оформления предметов ведения и полномочий органов государственной власти и местного самоуправления в нормотворческой и правоприменительной деятельности субъектов РФ; формулирование правового и социального понятия оптимизации применительно к теме диссертационного исследования, выведение критериев оптимальности предметов ведения и полномочий, установление конечных целей правовой оптимизации рассматриваемых отношений в интересах населения; обоснование предложений по уточнению ряда положений Конституции РФ, по совершенствованию федерального законодательства о местном самоуправлении в понятийном аппарате, содержании норм о предметах ведения и полномочиях, по изменению структуры законодательного закрепления нормативного материала, устранению противоречивых положений законов.

Методы исследования. Методологическую основу работы составляет диалектико-материалистический подход к исследованию явлений общественной жизни. Для разработки теоретических выводов и предложений по совершенствованию законодательства автором диссертации использовались исторический, системно-структурный, сравнительно-правовой, формально-логический, статистический, лексико-грамматический методы научного познания.

Научная новизна исследования и положения, выносимые на защиту. Диссертация представляет собой первое комплексное монографическое исследование проблем соотношения государственной и муниципальной власти в период создания нового российского, регионального и местного законодательства, основанного на нормах базового Федерального закона от 6 октября 2003 г. «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» (далее — Закон 2003 года).

На защиту выносятся следующие положения:

1. Государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. Неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния. Важно законодательно предупредить государственный произвол в отношении муниципалитетов, в частности, путем создания оптимальной правовой конструкции государственного и муниципального управления, законодательно разграничив и согласовав их полномочия.

Основным началом формирования законодательства РФ о местном самоуправлении является обоснованный автором тезис об отсутствии вертикального подчинения (вертикали власти в ее классическом понимании) между государственными и муниципальными структурами при осуществлении властных полномочий в современной России. Этот правовой принцип определяет и содержание правовых норм о соотношении властей, предметах их ведения и полномочиях.

2. Исследовав различные точки зрения по вопросу соотношения государственной и муниципальной власти, а также нормы действующего законодательства, автор считает более точным такое теоретико-правовое определение местного самоуправления: «Местное самоуправление в Российской Федерации — это способ негосударственного осуществления народом местной власти, предоставленной и гарантируемой Конституцией Российской Федерации, и осуществляемой самостоятельно населением муниципальных образований в формах непосредственного управления и (или) через органы местного самоуправления в соответствии с их предметами ведения и полномочиями, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований». Данное определение предлагается предусмотреть в законе.

3. Название Закона 2003 года и его последующее содержание выходят за рамки ст. 72 Конституции РФ, в которой речь идет об общих принципах организации системы органов местного самоуправления. Редакция пункта «н» данной статьи Конституции РФ требует корректировки, автором предлагается новая формулировка этой нормы.

4. При формировании нового федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении необходимо использование единых, принятых в системе публичной власти подходов и основных категорий. Понятие «предметы ведения» законодательно закрепляется в настоящее время лишь для органов государственной власти. В отношении органов местного самоуправления в Конституции РФ (ст. 130) применяется конструкция «вопросы местного значения». При определении статуса местного управления предлагается использовать общие правовые категории, установив в законе его «предметы ведения и полномочия».

Разработана новая редакция пункта 1 ст. 130 Конституции РФ: «Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения в соответствии с предметами ведения, устанавливаемыми законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации в пределах предоставленных им прав». Данная норма должна быть учтена в основных понятиях Закона 2003 года (ст.2). Название главы 3 Закона 2003 года предлагается исполнить в следующей редакции: «Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации». Это потребует уточнения ст. 19 данного закона, которую следует назвать «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не отнесенные настоящим федеральным законом к предмету ведения местного самоуправления, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления».

5. Для оптимизации предметов ведения полномочий важно в основных понятиях Закона 2003 года законодателю предлагается дать легальное определение категории «отдельные государственные полномочия». Одновременно должны быть установлены границы отдельных полномочий и порядок определения этих границ.

6. В работе проводится критический анализ содержания статей 14-16, пунктов 4, 5, 6, 7, ст. 19, ст. 20 Закона 2003 года. Предлагается авторская редакция соответствующих норм.

7. Законодательная возможность взаимного делегирования (предоставления) полномочий могла бы стать существенным дополнением ст. 75 Закона 2003 года, устанавливающей возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления. Содержание норм о временном исполнении государством муниципальных полномочий (ст. 75) требует самостоятельного правового анализа. Порядок такого перехода полномочий не может быть ограничен одной нормой и требует более развернутого законодательного регулирования. Содержащиеся в Конституции РФ (ст. 132) правила исполнения органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или исполнения государственными органами муниципальных полномочий оцениваются в диссертации как вынужденное правовое явление в период становления системы местного самоуправления в России.

8. Договоры о наделении отдельными государственными полномочиями содержат все признаки договоров с нормативным содержанием. В ст. 19 Закона 2003 года предлагается закрепить недопустимость наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основании договоров.

9. Подвергается критике содержащееся в Законе 2003 года регулирование вопросов судебной защиты прав местного самоуправления, ответственности органов местного самоуправления (ст. 72).

10. Впервые применительно к теме исследования определяются смысловое, политическое, социальное значение категории «оптимизация правового регулирования». Автор предлагает собственный вариант структуры Закона 2003 года.

Научная и практическая значимость. В диссертации содержатся теоретические выводы и практические предложения, которые могут быть использованы при совершенствовании структуры и содержания Основного закона — Конституции РФ, Закона 2003 года, иного федерального законодательства о муниципальной власти, законов и уставных норм субъектов РФ, нормативно-правовых актов органов местного самоуправления. Теоретические основы правового регулирования предметов ведения и полномочий указанных органов, разрабатываемые диссертантом, могут стать предметом научной дискуссии и составить базу для дальнейших научных разработок в исследуемой сфере правового регулирования.

Апробация результатов исследования. Диссертационная работа обсуждалась на кафедре конституционного права ГОУ ВПО «Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина». Теоретические положения и основные выводы по совершенствованию законодательства апробированы на семинарских занятиях, в выступлениях на международных научно-практических конференциях, семинарах молодых ученых. По теме диссертации опубликованы 4 статьи.

Структура диссертации. Работа состоит из введения, трех глав, включающих в себя шесть параграфов, заключения и библиографии.

Заключение диссертации по теме «Конституционное право; муниципальное право», Кочеткова, Наталья Владимировна

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Предпринятый в диссертационном исследовании исторический и теоретико-правовой анализ становления местного самоуправления в России в сочетании с детальным изучением и критическим осмыслением норм действующего федерального и регионального законодательства позволяет сделать ряд принципиальных выводов и обобщений, имеющих значение для решения задач оптимизации предметов ведения и полномочий органов местного самоуправления в современных экономических, политических и социальных условиях, внести предложения по совершенствованию законодательного регулирования предметов ведения и полномочий государственной и муниципальной власти.

1. Местное самоуправление как институт общественно-политической и правовой жизни в значительной степени определяется факторами экономического характера. Влияние экономических составляющих на судьбу местной власти проявляется комплексно и включает вопросы о том, какие именно хозяйственные задачи ставит время перед населением и государством, какими методами и способами эти задачи могут быть решены. В этом смысле наиболее наглядно противоречие между рыночной системой хозяйствования и абсолютной централизацией экономической власти в руках государственного бюрократического аппарата.

Децентрализация экономической власти, рыночная система хозяйствования и сопутствующие ей демократические методы управления, характерные для современной России, объективно способствуют созданию полноценной системы местной власти, создают необходимые для ее нормального функционирования финансово-экономические предпосылки.

2. Существование местной власти и ее роль в решении вопросов жизнеобеспечения населения зависят от политической воли правящего режима, господствующей в государстве идеологии, политической структуры общества. Централизация идеологии, политики и власти неминуемо ведет к ограничению или полному исключению местных начал управления общественным развитием, отстранению населения от решения вопросов местного значения.

Отказ от идеологии построения социалистического общества, исключение однопартийной монополии и единой политической линии социального развития России обусловили в начале 90-х годов прошлого столетия принятие Конституции РФ, закрепившей разделение государственной и муниципальной власти и основные начала организации местной власти для населения и по воле такого населения.

В настоящее время в России на государственном уровне очевиден процесс централизации политических сил и политического влияния, что, несомненно, может негативно или позитивно отразиться на правовых нормах о местном самоуправлении. Задача науки конституционного и муниципального права — предусмотреть в законе и возможных вариантах его реализации правовой иммунитет от возможного сворачивания достигнутого уровня прав местного самоуправления, использовать политические интересы во имя интересов народа, интересов местного самоуправления.

3. Не согласимся с мнением исследователей новейшей российской истории становления местного самоуправления, считающих началом этого периода российские законы о местном самоуправлении в 1990-1991 г.г. Такая история начинается с принятием в 1978 г. Конституции (Основного закона) РФ. Это новый этап становления местного самоуправления в России как самостоятельной негосударственной власти, осуществляемой населением и в интересах населения. Закон РСФСР «О местном самоуправлении в Российской Федерации» от 6 июля 1991 года конкретизировал конституционные правовые начала организации местного самоуправления в нашей стране и впервые установил принципы разграничения государственных и муниципальных полномочий.

4. Местное самоуправление на всех этапах его становления — это в том числе и стремление народа к самостоятельному осуществлению управления на территории. Иначе говоря, местное самоуправление на всех этапах его становления обусловлено волей народа к самостоятельному управлению на территории в интересах данной обособленной группы населения. Данный вывод имеет значение для настоящего исследования, поскольку объясняет направления правового регулирования и его основные положения. Такое регулирование в части определения предметов ведения и полномочий должно обеспечивать истинную самостоятельность муниципальной власти, ее формальную (правовую) и фактическую осуществимость. Право обязано обеспечивать такое соотношение государственной власти и местного самоуправления, которое бы объективно способствовало развитию интереса населения в местной власти, позволяло бы населению увидеть плоды такого самостоятельного администрирования, обеспечивало должную открытость местных решений и деятельности для основной массы населения. Заметная активизация населения России в решении местных вопросов, конституционное закрепление самостоятельности и роли местного самоуправления дают основания утверждать, что в нашей стране в настоящее время существуют все предпосылки для дальнейшего развития данного политико-правового института.

5. Неопределенность законодательного регулирования государственного и муниципального управления в большинстве случаев порождает столкновение их интересов и сфер влияния. Важно законодательно ограничить государственный произвол в отношении муниципалитетов путем создания наиболее оптимальной правовой конструкции государственного и муниципального управления, правильного разграничения и согласования их полномочий. Государство должно быть законодательно освобождено от функций, которые могут быть с успехом реализованы местной властью. Местная власть при этом не должна наделяться не свойственными ей государственными административными полномочиями, что неизбежно ведет к подрыву авторитета такой власти со стороны народа и ее излишней бюрократизации.

6. В интересах правового определения соотношения государственной и муниципальной власти недопустимо абсолютное обособление государственных и муниципальных начал управления. Система местного самоуправления должна быть однородна с общим политическим строем государства. При этом важно не забывать о постоянно и объективно присущем государству в силу его бюрократического характера стремлении к ограничению муниципальной инициативы и муниципальных полномочий. Правильное разграничение предметов ведения и полномочий позволяет избежать нарушения самостоятельности муниципальной власти со стороны государственных органов на федеральном уровне и уровне конкретных субъектов Российской Федерации.

7. Самоуправление народа — проявление демократических начал жизни общества в тот или иной исторический период. Принцип демократии признается нами основным направлением и главной составляющей законодательства о местном самоуправлении. Демократические начала оптимизируют соотношение предметов ведения и полномочий как государственной, так и муниципальной власти, гарантируют подлинное самоуправление в современной России.

Исторический опыт в данном случае позволяет видеть успехи и просчеты власти в отношении обеспечения народовластия, избежать ошибок в соотношении властей и гарантировать наиболее оптимальное правовое поле для осуществления интересов населения в самостоятельном управлении общественной жизнью.

8. В работе отмечается, что отличительной чертой политической и правовой теории, социальной жизни России всегда являлся приоритет государства над обществом. Рассмотрение признаков публичного характера муниципальной власти завершается выводом о самостоятельности данной власти в правовой системе России. Ее самостоятельность основывается на законодательном закреплении предметов ведения муниципальных образований и полномочий органов местного самоуправления.

Основным выводом настоящего анализа является безусловное понимание местного самоуправления не как уровня политической власти, но самостоятельного способа осуществления (вида, метода) публичной власти в современной России. Такой подход позволяет говорить о подлинной самостоятельности местного управления в системе публичной власти и о его подчинении закону (праву), но не подчиненности государству (бюрократии) как вышестоящему уровню решения вопросов собственно муниципальной компетенции. При характеристике власти государственной и муниципальной не следует говорить о разграничении этих властей по вертикали. Предлагается закрепить в законе определение местного самоуправления как способа негосударственного осуществления народом местной власти, осуществляемой самостоятельно населением муниципальных образований в формах непосредственного управления и (или) через органы местного самоуправления в соответствии с их предметами ведения и полномочиями, установленными федеральными законами, законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований.

9. Одной из существенных составляющих разделения властей в современной России является выделение в структуре политической власти — власти муниципальной (местной). Таким образом, в Российской Федерации выделяются власть государственная, которая объединяет представительную, исполнительную, судебную, и власть муниципальную (представительную, исполнительную и непосредственную).

10. Соглашаясь с учеными, выделявшими внутреннее и внешнее функционирование муниципальных органов, считаем, что в свою очередь собственные полномочия органов местного самоуправления условно можно разделить на два больших блока:

1) полномочия по решению вопросов организации местного самоуправления (формирование органов местного самоуправления, территориальная организация и другие);

2) полномочия по решению вопросов местного значения. Что в дальнейшем должно быть учтено в структуре законодательного определения предметов ведения и полномочий.

11. При создании нормативно-правовой базы местного самоуправления необходимо использование общих, принятых в системе публичной власти подходов и основных категорий, построение системы муниципального законодательства по правилам, присущим публичной власти в целом. И в отношении государственной власти, и в отношении местного самоуправления следует указывать в законе «предметы ведения и полномочия».

Для решения этого вопроса следует изменить редакцию п. 1 ст. 130 Конституции РФ, указав в нем: «Местное самоуправление в Российской Федерации самостоятельно осуществляет полномочия по обеспечению жизнедеятельности населения в соответствии с предметами ведения, устанавливаемыми законами Российской Федерации и законами субъектов Российской Федерации в пределах предоставленных им прав».

Целесообразно исключить из законодательства термины: «решает вопросы местного значения», заменив их, на «осуществляет местное самоуправление». Данная редакция должна быть, на наш взгляд, учтена в основных понятиях Закона от 6 октября 2003 года (ст. 2). Предлагаем новое название главы 3 Закона от 6 октября 2003 года: «Предметы ведения и полномочия органов местного самоуправления в Российской Федерации». Пункт 1 ст. 19 Закона от 6 октября 2003 года имеет смысл изложить в следующей редакции: «Полномочия органов местного самоуправления, установленные федеральными законами и законами субъектов Российской Федерации, не отнесенные настоящим федеральным законом к предметам ведения местного самоуправления, являются отдельными государственными полномочиями, передаваемыми для осуществления органам местного самоуправления».

12. Особого внимания в интересах оптимизации правового регулирования предметов ведения и полномочий заслуживает и редакционное исполнение (формулировки норм) положений ст. ст. 14-16 Закона от 6 октября 2003 года. Отмечается неопределенность и небрежность их правового закрепления. Декларативный характер и неясность содержания отличает большинство правил, закрепляющих предметы ведения органов местного самоуправления. Предложена уточненная редакция соответствующих норм.

13. Противоречащей основной идее закона является норма ст. 19 Закона от 6 октября 2003 года, предусматривающая возможность наделения отдельными государственными полномочиями муниципальных образований, не указанных в данном федеральном законе, если это будет предусмотрено иным федеральным законом или законом субъекта РФ. Это игнорирует принципиальную значимость самого Закона от 6 октября 2003 года, учитывая, что ст. 2 никаких исключений на счет наделения государственными полномочиями всех типов муниципальных образования, а не только муниципальных районов или городских округов, не предусматривает.

14. В интересах оптимизации предметов ведения и полномочий в основных положениях Закона от 6 октября 2003 года важно установить легальное понятие «отдельные государственные полномочия». В настоящем законе должны быть обозначены границы отдельных полномочий и порядок их определения. Ныне этот весьма сложный и практически актуальный вопрос не имеет правового решения. В федеральном законодательстве так и остался не решенным вопрос о пределах делегирования государственных полномочий. Принципы наделения отдельными государственными полномочиями, по нашему глубокому убеждению, должны найти свое отражение в нормах Закона от 6 октября 2003 года.

Необходимо закрепить в федеральном законе общую норму о том, какие государственные полномочия не подлежат передаче органам местного самоуправления (ст.ст. 5 и 6 Закона от 6 октября 2003 года).

15. В части финансового обеспечения передаваемых муниципальным органам государственных полномочий (п. 5 ст. 19 Закона от 6 октября 2003 года) необходимо существенное законодательное уточнение. Для этого в ст. 19 указать: «При наделении отдельными государственными полномочиями, находящимися в совместном ведении Российской Федерации и субъекта Российской Федерации, финансирование таких полномочий осуществляется за счет субвенций из федерального бюджета или бюджета субъекта Российской Федерации в зависимости от того, какой орган государственной власти принял такое решение (такой закон)».

16. Пункт 6 ст. 19 Закона от 6 октября 2003 года также нуждается в корректировке. В законодательный акт о наделении отдельными государственными полномочиями обязательно должны включаться нормы: о сроках наделения; наименование государственного полномочия, передаваемого органам местного самоуправления; не только перечень, но объем прав и обязанностей органов местного самоуправления; основания прекращения осуществления органами местного самоуправления государственных полномочий.

17. Требует оптимизации и законодательное регулирование вопросов по финансированию переданных муниципальным органам отдельных государственных полномочий (ст. 19). Предлагаем следующий вариант регулирования: «Финансовые обязательства государства по субвентированию полномочий, переданных органам местного самоуправления специальным федеральным законом или законом субъекта РФ, должны учитываться при разработке и принятии бюджета на соответствующий финансовый год; изменения в законе о наделении полномочиями, предполагающие увеличение или уменьшение бюджетного финансирования, должны быть представлены в законодательный орган до начала разработки проекта бюджета на соответствующий финансовый год; исключение из закона о бюджете на соответствующий финансовый год расходов по финансовому обеспечению полномочий, переданных органам муниципальной власти, допускается только при внесении соответствующих изменений в федеральный закон или в закон субъекта РФ о наделении отдельными государственными полномочиями».

18. В вопросе об оптимизации правового регулирования отношений по поводу наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями имеет значение и корректировка ст. 20 Закона от 6 октября 2003 года. Если в судебном порядке закон о наделении государственными полномочиями признан недействующим полностью, соответственно муниципальный орган не отказывается от его исполнения, а не осуществляет полномочий, юридически ему не предоставленных. Если закон признан недействующим в определенной части, следовательно, муниципальный орган не отказывается от его исполнения, но не исполняет полномочия, в отношении которых суд принял решение о признании их не действующими. Это правовое решение соответствует общим правилам признания судами нормативно-правовых актов недействующими и должно быть уточнено в Законе от 6 октября 2003 года.

19. По поводу включения в Закон от 6 октября 2003 года ст. 75 и ее нынешнего содержания в работе сделан ряд принципиальных замечаний. Конституция РФ ныне не предусматривает возможности временного исполнения органами государственной власти муниципальных функций и полномочий, поэтому правила статьи — вынужденная и не вполне конституционная мера. Таким образом, отсутствуют основания для подмены органами государственной власти органов местного самоуправления (пусть даже временной и с рядом оговорок).

Нормы ст. 75 должны быть включены в главу Закона от 6 октября 2003года, имеющую соответствующее название: «Наделение органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями и временное осуществление органами государственной власти муниципальных полномочий» (название главы предложено нами). Делается вывод, что законодательная возможность взаимного делегирования (предоставления) полномочий могла бы стать существенным дополнением ст. 75 Закона от 6 октября 2003 года, устанавливающей возможность временного осуществления органами государственной власти отдельных полномочий органов местного самоуправления.

Содержание норм о временном исполнении государством муниципальных полномочий требует дальнейшего правового анализа. Порядок перехода полномочий не может быть урегулирован в одной норме и требует более полного и детального регулирования. Пункт 3 ст. 75 представляется не соответствующим смыслу данной статьи в целом или требует дополнительной конкретизации. В этом смысле в законе необходимо указать, что временно исполняются не государственные, а именно муниципальные полномочия, либо отказаться от данного правового положения.

Правила ст. 132 Конституции РФ об исполнении органами местного самоуправления отдельных государственных полномочий или, напротив, исполнении государственными органами муниципальных полномочий считаем отступлении закона от общих начал самостоятельности государственной или муниципальной власти. Эти нормы — вынужденное правовое явление в период становления системы местного самоуправления в России, отражающее собственно процесс развития законодательства о местном самоуправлении и процесс оптимизации полномочий и предметов ведения государственных органов и органов местного самоуправления.

В перспективе при соответствующих экономических и иных условиях правовая возможность взаимного предоставления полномочий может быть полностью исключена, либо сохранится в качестве меры чрезвычайного характера.

20. Название Закона от 6 октября 2003 года и его последующее содержание выходят за рамки ст. 72 Конституции РФ, в которой речь идет об общих принципах организации системы органов местного самоуправления. Закон же определяет не только систему органов, но отношения по организации местного самоуправления в целом. Такой вариант исполнения Закона от 6 октября 2003 года делает объективно необходимым предложение о пересмотре соответствующей статьи Конституции РФ.

Пункт «н» ст. 72 Конституции РФ для устранения указанного несоответствия предлагается изложить: «установление общих принципов (основных начал, основ) организации государственной власти, местного самоуправления, предметов ведения, полномочий государственной власти и местного самоуправления, а также порядка их осуществления». В итоге содержание всего остального российского законодательства о системе государственной и местной власти становится объективно соответствующим основной конституционной норме.

Преамбулу и ст. 6 Закона от 6 октября 2003 года необходимо дополнить нормой о том, что принципы организации местного самоуправления устанавливаются не только этим законом, но законами субъектов РФ, а также международно-правовыми актами о местном самоуправлении, ратифицированными Российской Федерацией (ст. 15 Конституции РФ).

Одновременно в Законе от 6 октября 2003 года следует сформулировать именно принципы организации местного самоуправления, не считая таковыми содержание закона в целом. После ст. 2 включить новую статью «Основные начала (принципы) местного самоуправления в Российской Федерации» или «Основные начала (принципы) правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации», предусмотрев в ней развернутый и научно обоснованный перечень принципов муниципального права. Формулирование принципов правовой организации местного самоуправления является, по нашему убеждению, одним из центральных вопросов правовой оптимизации законодательного регулирования предметов ведения и полномочий.

21. Анализ изменений 2004 года в текущем российском законодательстве приводит к выводу, что они в достаточной степени соответствуют идее Закона от 6 октября 2003 года, но требуют более выверенной конкретизации закрепляемых положений в соответствии с общими положениями организации муниципальной власти в России. Такие изменения отражают процесс оптимизации всей системы российского законодательства и законодательства субъектов РФ в части более точного и апробированного практикой закрепления соответствующих функциям, целям и возможностям государства, местного самоуправления предметов ведения и полномочий.

22. Вывод диссертанта по вопросу об издании специальных статутных актов субъектов РФ о местном самоуправлении, регулирующих порядок наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями таков: наделение органов местного самоуправления отдельными конкретными государственными полномочиями субъекта Российской Федерации осуществляется законами субъекта РФ, никакие иные правовые акты органов государственной власти не могут наделять органы местного самоуправления государственными полномочиями; не целесообразно принятие законов субъектов Российской Федерации «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями субъектов Российской Федерации», описывающих механизм и общие правила этого наделения.

23. Должна быть законодательно исключена допустимость собственно наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями на основании договоров При этом в законе конкретизируется возможность участия государственных и муниципальных органов в совместном решении этих вопросов, но не на основании договоров о наделении публично-властными полномочиями, а на основании договоров гражданско-правового, финансового, налогового характера.

24. В части работы, посвященной анализу законодательства субъектов РФ о разграничении предметов ведения и полномочий органов государственного и муниципального управления, отмечаются имеющиеся проблемы, недостатки и определяются наиболее оптимальные формы взаимодействия государственной и муниципальной власти в обеспечении жизнедеятельности населения. Такие формы должны иметь законодательное отражение, в том числе право законодательной инициативы и иные формы участия местной власти в нормо-творческой деятельности субъекта РФ. Предлагается ввести в практику органов юстиции официальное обобщение, систематизацию и мониторинг законодательного регулирования полномочий органов местного самоуправления. Вносятся предложения по совершенствованию содержания и правовых процедур регистрации уставов муниципальных образований.

25. Впервые в публично-правовых исследованиях дается понятие оптимизации предметов ведения и полномочий. Оптимизация понимается как отражение в нормах действующего законодательства фактического соотношения государственной и муниципальной власти в РФ и субъекте Российской Федерации, научное обоснование наиболее перспективных направлений совершенствования правовых основ такого соотношения с учетом имеющегося опыта законодательного оформления предметов ведения и полномочий, практического опыта деятельности органов государственного и муниципального управления. Концептуально соотношение сфер и содержания государственного и муниципального управления рассматривается нами и как основополагающее начало современной правовой политики, и как важнейшая составляющая конституционного строя России, и как одно из наиболее практически значимых направлений развития конституционного законодательства Правовые нормы, регламентирующие такое соотношение, образуют межотраслевой институт конституционного и муниципального права России. В исследовании выделяются правовая и социальная оптимизация, раскрывается их содержание.

26. Оптимизация как улучшение правового состояния имеет политические, собственно правовые и социальные цели. Политическая цель оптимизации заключается в создании стабильной политической обстановки на территории субъекта Российской Федерации, позволяющей власти эффективно осуществлять возложенные на нее задачи. Правовые цели состоят в создании наиболее единообразной и полноценно работающей модели законодательного и иного нормативно-правового регулирования отношений по поводу осуществления государственной и муниципальной власти на определенной территории. Социальная цель оптимизации предметов ведения и полномочий — наиболее полное, эффективное иное обслуживание интересов населения, создание максимально благоприятных условий для жизни, труда, культурного развития, образования, охраны здоровья и безопасности граждан.

Главный правовой критерий оптимизации деятельности управленческих структур в решении вопросов местного значения предусмотрен в Законе от 6 октября 2003 года — это степень обеспечения жизнедеятельности местного населения.

27. В работе подчеркивается невозможность создания универсальной формулы разграничения вопросов государственного и (или) местного значения, идеально пригодной для всех или большинства регионов нашей страны, поскольку исторические традиции территорий весьма разнообразны, как разнообразны и культурные, экономические, политические, социальные условия жизни населения.

28. В последнем параграфе работы проводится критический анализ норм закона о судебной защите прав на местное самоуправление, статусе депутата представительного органа местного самоуправления, отмечается несовершенство норм о правовой ответственности местной власти и ее представителей. Истинно юридической ответственности местной власти или органов местной власти ст.ст. 72 и 73 Закона от 6 октября 2003 года не предусматривают. Статья 72 содержит общие фразы, дублируется в других нормах закона, регулятивного значения не имеет и может быть из закона исключена.

29. Проведенный в диссертации анализ действующего федерального и регионального законодательства, опыта его применения позволяет предложить авторский вариант новой структуры Закона от 6 октября 2003 года, учитывающий теоретические выводы и заключения, а также сформулированные в работе законодательные новеллы.

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Кочеткова, Наталья Владимировна, 2004 год

1. Нормативные акты

2. Конституция Российской Федерации от 12 декабря 1993 года. М.,1993.

3. Конституция СССР (Основной закон) от 7 октября 1977 года // ВСНД и ВС СССР. 1977. № 41. Ст. 617.

4. Конституция (Основной закон) Российской Федерации 1978 года // ВВС РФ. 1978. № 29. Ст. 407.

5. Европейская хартия о местном самоуправлении от 15 октября 1985 года//СЗ РФ. 1998. №36.

6. Уголовно-исполнительный кодекс Российской Федерации от 8 января 1997 года // СЗ РФ. 1997. № 2. Ст. 198; 1998. № 30. Ст. 3613; 2001. № 11. Сти 1002; 2003. № 50. Ст. 4847.

7. Налоговый кодекс РФ (часть первая от 31 июля 1998 года и часть вторая от 5 августа 2000 года) // СЗ РФ. 1998. № 31. Ст. 3824; 2000. № 32. Ст. 3340.

8. Бюджетный кодекс РФ от 31 июля 1998 года // СЗ РФ. №31. Ст. 3823.

9. Федеральный закон от 20 августа 2004 года «О внесении изменений в Бюджетный кодекс Российской Федерации в части регулирования межбюджетных отношений» // СЗ РФ. 2004. № 34. Ст. 3535.

10. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в РСФСР» // ВСНД РСФСР и ВС РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010; 1992. № 46. Ст. 2618; 1993. №21. Ст. 748.

11. Федеральный закон от 28 августа 1995 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1995. № 35. Ст. 3506.

12. Федеральный закон от 6 октября 2003 года «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 2003. № 40. Ст. 3822.

13. Федеральный закон от 6 октября 1999 года «Об общих принципах организации законодательных (представительных) и исполнительных органов государственной власти субъектов Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 42. Ст. 5005.

14. Закон РСФСР от 6 июля 1991 года «О местном самоуправлении в Российской Федерации» // Ведомости РСФСР. 1991. № 29. Ст. 1010.

15. Федеральный закон от 25 сентября 1997 года «О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.

16. Федеральный закон от 31 марта 1999 года «О газоснабжении в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 14. Ст. 1667.

17. Федеральный закон от 26 марта 2003 года «Об электроэнергетике» // СЗ РФ. 2003. № 13. Ст. 1177.

18. Федеральный закон от 10 декабря 1995 года «О безопасности дорожного движения» // СЗ РФ. 1995. № 50. Ст. 4873.

19. Федеральный закон от 28 марта 1998 года «О воинской обязанности и военной службе» // СЗ РФ. 1998. № 13. Ст. 1475; № 30. Ст. 3613; 2002. № 26. Ст. 2521; № 30. Ст. 3029, 3030, 3033; 2003. № 1. Ст.1; № 27. Ст. 2700; № 46. Ст. 4437; 2004. № 18. Ст. 1687.

20. Федеральный закон от 12 января 1996 года «О погребении и похоронном деле» // СЗ РФ. 1996. № 3. Ст. 146; 1997. № 26. Ст. 2952; 1998. № 30. Ст. 3613; 2000. № 33. Ст. 3348; 2002. № 30. Ст. 3033; 2003. № 2. Ст. 160; № 27. Ст. 2700.

21. Федеральный закон от 15 ноября 1997 года «Об актах гражданского состояния» // СЗ РФ. 1997. № 47. Ст. 5340; 2003. № 28. Ст. 2889.

22. Федеральный закон от 26 февраля 1997 года «О мобилизационной подготовке и мобилизации в Российской Федерации» // СЗ РФ. 1997. № 9. Ст. 1014; 2002. № 12. Ст. 1093.

23. Федеральный закон от 19 июня 2004 года «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации» // СЗ РФ. 2004. № 25. Ст. 2484.

24. Указ Президента РФ от 9 октября 1993 года «О реформе представительных органов власти и органов местного самоуправления в российской федерации» // САПП. 1993. № 41. Ст. 3924.

25. Указ Президента РФ от 26 октября 1993 года «О реформе местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП. 1993. № 44. Ст. 4188.

26. Указ Президента РФ от 22 декабря 1993 года «О гарантиях местного самоуправления в Российской Федерации» // САПП. 1993. № 52. Ст. 5071.

27. Указ Президента РФ от 9 марта 2004 года «О системе и структуре федеральных органов исполнительной власти» // СЗ РФ. 2004. №11. Ст. 945.

28. Указ Президента РФ от 2 августа 1999 года «Об утверждении положения о Министерстве юстиции Российской Федерации» // СЗ РФ. 1999. № 32. Ст. 4043.

29. Закон Приморского края от 11 декабря 1997 года (в ред. от 29 октября 2002 года) «О порядке наделения органов местного самоуправления Приморского края отдельными государственными полномочиями») // Ведомости Думы Приморского края. 1997. № 56.

30. Закон Челябинской области от 13 марта 2000 года «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Ведомости Законодательного собрания Челябинской области. 2000. Вып. 3.

31. Закон Тамбовской области от 15 мая 1998 года «О наделении администраций городов и районов Тамбовской области государственными полномочиями по аттестации муниципальных образовательных учреждений» // Тамбовская жизнь. 1998. 30 марта.

32. Закон Вологодской области от 27 июля 1997 года «О наделении органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Ведомости Законодательного Собрания Вологодской области. 1997. № 9-10; Красный Север. 2004. № 148.

33. Закон Псковской области от 25 декабря 1997 года «О порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями» // Псковская правда. 1998. № 3.

34. Закон Псковской области от 21 июля 2001 года «О наделении органов местного самоуправления муниципальных образований Псковской области государственными полномочиями по присвоению звания "Ветеран труда"» // Псковская правда. 2001. № 133, 134.

35. Закон Волгоградской области от 16 ноября 1998 года «О порядке наделения органов местного самоуправления Волгоградской области отдельными государственными полномочиями» // Волгоградская правда. 1999. 12 января.

36. Закон Республики Дагестан от 12 мая 1996 года (в ред. от 29 апреля 2003 года) «О местном самоуправлении в Республике Дагестан» // Собрание законодательства Республики Дагестан. 1996. № 5; Дагестанская правда. 2003. 1 мая.

37. Закон Пензенской области от 13 сентября 1996 года (в ред. от 27 ноября 2003 года) «О местном самоуправлении в Пензенской области» // Пензенские вести. 1996. 21 сентября; Пензенские губернские ведомости. 2003. № 16.

38. Закон Приморского края от 9 февраля 1996 года ( в ред. от 6 марта 2003 года) «О местном самоуправлении в Приморском крае» // Ведомости Думы Приморского края. 1996. № 16; Утро России. 2003. 25 марта.

39. Закон Хабаровского края от 29 мая 1996 года (в ред. от 26 июня 2002 года) «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» (Приамурские ведомости. 1996. № 148, 149, 151; 2002. № 125.

40. Закон Волгоградской области от 20 февраля 1995 года (в ред. от 6 декабря 1999 года) «Об организации местного самоуправления в Волгоградской области» // Волгоградская правда. 1995. 2 марта; Деловой человек. 1999. № 53.

41. Закон Республики Карелия от 18 сентября 1995 года (в ред. от 5 ноября 1997 года) «О местном самоуправлении в Республике Карелия» // Газета «Карелия». 1997. 14 ноября.

42. Закон Республики Адыгея от 8 октября 1997 года (в ред. от 9 января 2003 года) «О местном самоуправлении» // Собрание законодательства Республики Адыгея. 2003. № 1.

43. Закон Калужской области от 27 июля 1996 года (в ред. от 8 декабря 2003 года) «О местном самоуправлении в Калужской области» // Весть. 1996. № 151-152; 2003. №336.

44. Закон Псковской области от 14 сентября 1995 года (в ред. от 2 апреля 2003 года) «О местном самоуправлении в Псковской области» // Псковская правда. 1996. 10 июля; 2003. 9 апреля.

45. Закон Санкт-Петербурга от 23 июня 1997 года (в ред. от 15 декабря 2003 года) «О местном самоуправлении в Санкт-Петербурге» // Смена. 1997. 2 июля; Вестник Администрации Санкт-Петербурга. 2004. № 1.

46. Закон Кабардино-Балкарской Республики от 18 октября 1995 года «О местном самоуправлении в Кабардино-Балкарской Республике» // СПС «Консультант Плюс».

47. Закон Приморского края от 9 декабря 1996 года (в ред. от 6 марта 2003 года) «О местном самоуправлении в Приморском крае» // Ведомости Думы Приморского края. 1996. № 16; Утро России. 2003. 25 марта.

48. Закон Хабаровского края от 29 мая 1996 года (в ред. от 26 июня 2002 года) «Об организации местного самоуправления в Хабаровском крае» // Приамурские ведомости. 1996. № 148, 149, 151; 2002. № 125.

49. Закон Рязанской области от 10 января 1996 года (в ред. от 27 февраля 2004 года) «О местном самоуправлении в Рязанской области» // Приокская газета. 1996. 24 января; Рязанские ведомости. 2004. № 46-47.

50. Закон Тамбовской области от 14 апреля 1998 года (в ред. от 24 мая 2002 года) «О взаимодействии органов государственной власти и органов местного самоуправления в Тамбовской области» // Тамбовская жизнь. 2002. 15 июня.

51. Закон Тюменской области от 29 октября 1995 года (в ред. от 10 июля 1997 года) «О местном самоуправлении» // СПС «Консультант Плюс».

52. Постановление Конституционного Суда РФ от 24 января 1997 года «По делу о проверке конституционности Закона Удмуртской Республики от 17апреля 1996 года «О системе органов государственной власти в Удмуртской Республике» // СЗ РФ. 1997. № 5. Ст. 708.

53. Постановление Конституционного Суда РФ от 18 января 1996 года «По делу о проверке конституционности ряда положений Устава (Основного закона Алтайского края» // СЗ РФ. 1996. № 4. Ст. 409.

54. Определение Конституционного Суда РФ от 31 мая 1999 года «По делу о проверке конституционности ряда положений Закона Санкт-Петербурга «О порядке регистрации уставов муниципальных образований Санкт-Петербурга» // СЗ РФ. 1999. № 23. Ст. 2891.

55. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2000 года // Российская газета. 2000. 11 июля.

56. Послание Президента Российской Федерации Федеральному Собранию Российской Федерации 2002 года // Российская газета. 2002. 19 апреля.

57. Монографии, тематические сборники, материалы научных конференций, учебные и справочные пособия

58. Авакьян С.А. Правовое регулирование деятельности Советов. Конституционные основы, теория практика. М.: МГУ, 1980.

59. Автономов A.C. Местное самоуправление и общественная активность (правовой аспект) // Проблемы реализации Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации».: Матер, научно-практ. конфер. М., 1996.

60. Автономов A.C. Правовые и финансовые основы самоуправления в Российской Федерации: Учебное пособие. М., 2002.

61. Азовкин И.А. Местные Советы в системе органов власти. М., 1971.

62. Алехин А.П., Козлов Ю.М. Административное право Российской Федерации. 4.1. Сущность и основные институты административного права: Учебник. М.: ТЕИС, 1994.

63. Андреева A.B. Компетенция городского (районного в городе) Совета депутатов трудящихся по законодательству РСФСР. Иркутск. 1979.

64. Атаманчук Г.В. Государственное управление. М., 2000.

65. Бабичев И.В. Местное самоуправление в России: становление системы. М., 1996.

66. Баглай М.В. Конституционное право Российской Федерации: Учебник для юрид. вузов и факультетов. М., 1998.

67. Байтин М.И. Сущность права. Саратов: СГАП, 2001.

68. Безобразов В.П. Государство и общество. Управление, самоуправление и судебная власть. СПб., 1882.

69. Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1879.

70. Быстренко В.И. История государственного управления самоуправления в России. Новосибирск-Москва. 1997.

71. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

72. Васильев М.А. Нормотворческий процесс в муниципальных образованиях: организация и технология. Обнинск, 2002.

73. Васильев М.А. Правовое регулирование нормотворческой деятельности в муниципальных образованиях. Обнинск, 2002.

74. Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. М., 1928.

75. Володин В.В. Субъект Российской Федерации: проблемы власти, законотворчества и управления. СПб., 1996.

76. Выдрин И.В., Кокотов А.Н. Муниципальное право России. М., 2002.

77. Глущенко П.П., Пылин В.В. Муниципальное право. СПб.: Питер, 2004.

78. Граждан В.Д. Государственная служба субъектов Федерации // Государственная служба: теория и организация: Курс лекций. Ростов н/Д., 1998.

79. Даль В. Толковый словарь живого великорусского языка: В 4 т. М., 1979. Т. 2.

80. Доклад Управления Президента РФ по вопросам местного самоуправления «О проблемах соответствия норм законодательства Российской Федерации требованиям международных договоров Российской Федерации в сфере местного самоуправления». М., 2000.

81. Еремян В.В., Федоров М.В. Местное управление в России XV-XX веков. М., 1998.

82. Ефремова H.H., Немытина М.В. Местное самоуправление и юстиция в России (1864-1917г.г.) // Государство и право. 1994. № 3.

83. Замотаев A.A. Местное самоуправление: основные понятия и термины. М., 1999.

84. Ильин И.А. Родина и мы: Статьи. М., 1995.

85. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / В.Г. Графский, H.H. Ефремов, В.И. Карпец и др. М., 1995.

86. Институты самоуправления: историко-правовое исследование. М., 1995.

87. Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России: теоретико-правовые основы взаимодействия. М., 2002.

88. Кокотов А.Н. Совершенствование федерального и регионального законодательства о местном самоуправлении // Законодательные (представительные) органы власти субъектов РФ: Практика. Мнения. Проблемы: Информационно-методический бюллетень. М., 2000. Вып. 2.

89. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». М.: Издательская группа ИНФРАМ-НОРМА, 1997.

90. Комментарий к Федеральному закону «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / Под. ред. Чаянова С.Е. М.: Ось-89. 2004.

91. Конституционные и законодательные основы местного самоуправления в Российской Федерации: Сб. науч. тр. / Под ред. A.B. Иванченко. М.: ИД «Юриспруденция», 2004.

92. Коржихина Т.П. Советское государство и его учреждения. М.: РГГУ. 1995.

93. Краткий словарь современных понятий и терминов / Сост. и общ. ред. В.А.Макаренко. М., 1995. 2-е изд.

94. Кузнецов И.Н. Компетенция высших органов власти и управление СССР. М., 1969.

95. Куликов В.И. История государственного управления в России: Учебн. пособ. М.: ИЦ «Академия», 2003.

96. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1997.

97. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

98. Кутафин O.E., Фадеев В.И. Муниципальное право Российской Федерации. М., 1997.

99. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1982.

100. Кутафин O.E., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М., 1986.

101. Лазаревский Н.И. Самоуправление. Мелкая земская единица. СПб., 1903. С. 9.

102. Лаптева JJ.E Земские учреждения в России. М., 1993.

103. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 36.

104. Лепешкин А.И., Ким А.И., Митин Н.Г., Романов П.И. Курс советского государственного права. М.: Госюриздат, 1962. Т. 2.

105. Лимонов A.M. Местное самоуправление в Российской Федерации / Под ред. Радько Т.Н. М., ЮИ МВД РФ. Книжный мир. 2002.

106. Лукашов Л.А. Местное самоуправление: теория и реальность / Становление государственности и местного самоуправления в регионах России. На примере Саратовской области: Сб. науч. ст. под ред. Матузова. Н.И. Саратов. 1997.

107. Лыкова Л.Н. Становление и развитие бюджетного федерализма в России // Экономические проблемы становления российского федерализма. М., 1999.

108. Любимцев Ю.И. Обеспечение финансовой безопасности при реализации принципов бюджетного федерализма // Экономическая безопасность: производство, финансы, банки. М., 1998.

109. Мамутов В.К. Компетенция государственных органов в решении хозяйственных вопросов. М., 1964.

110. Манохин В.М. Правотворческая деятельность субъектов Российской Федерации: вопросы методики. Саратов, 2000.

111. Маркс К., Энгельс Ф. Соч. Изд. 2-е. М.: Политиздат, Т. 17.

112. Материалы парламентских слушаний в Государственной Думе 19 января 2001 г. «Проблемы законодательства в области местного самоуправления». М., 2001.

113. Мельников В.П. Государственная служба и государственное управление в России. Н. Новгород, 1995.

114. Местное самоуправление в системе публичной власти: российский и мировой опыт: Сб. науч. тр. Саратов: Поволжская академия государственной службы им. П.А. Столыпина, 2004.

115. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт / Под ред. Наумова С.Ю. Саратов, ПАГС. 2001.

116. Местное самоуправление: отечественный и зарубежный опыт. Саратов. ПАГС, 2001.

117. Мулукаев P.C., Яковлева Е.И., Яковлев K.JI. Развитие организационных форм местного самоуправления в России (XVI-XIX вв.) // Местное самоуправление: теория и практика: Тр. Акад. управления МВД России. М., 1998.

118. Муниципальное право Российской Федерации: Учебник для вузов. М., 1997.

119. Нормотворчество муниципальных образований России: содержание, техника, эффективность: Сб. статей / Под. ред. В.М. Баранова. Н. Новгород, 2002.

120. О самоуправлении. СПб., 1870. Т. 1. С. 1

121. Ожегов С.И. Толковый словарь. М., 1994.

122. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М., 1986.

123. Ожегов С.И., Шведова Н.Ю. Толковый словарь русского языка. М.: АЗЪ, 1993.

124. Попова В.И., СавенковН.Т. Районный Совет депутатов трудящихся. М.: Госюриздат, 1962.

125. Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб.: Питер, 2004.

126. Салов O.A. Местное самоуправление сегодня / O.A. Салов. М.: ЗАО «Издательство «Экономика», 2001.

127. Сергеев A.A. Система правовых основ местного самоуправления. Воронеж. 1999.

128. Сергун П.П. Государственная служба в органах внутренних дел Российской Федерации: состояние и теория развития. Саратов. 1998.

129. Словарь иностранных слов (около 10000 слов). СПб.: ООО «Виктория плюс», 2004.

130. Собчак А. Возвращаться к Советам нельзя // Малые города: деловой вестник местного самоуправления. 1995. № 8.

131. Советский энциклопедический словарь. М., 1986.

132. Советский энциклопедический словарь. М., 1986.

133. Советское государственное право / Под ред. С.С. Кравчука. М.: Юрид. лит., 1980.

134. Советское строительство / Под ред. В.М. Манохина. Саратов, 1982.

135. Тимофеев КС. О сущности и территориальной основе местного самоуправления. М., 1996.

136. Тихомиров Ю.А. Публичное право. М., 1995.

137. Умнова И.А. Конституционные основы современного российского федерализма. М., 1998.

138. Фадеев В.И. Муниципальное право России. М., 1994.

139. Центр регионы - местное самоуправление: Сб. учеб. матер, по курсу «Политическая регионалистика» / Под ред. Г.М. Люхтерхандт-Михалевой и С.И. Рыженкова. М.; СПб.: ИГПИ: Летний сад, 2001.

140. Шугрина Е.С. Муниципальное право. М., 1999.

141. Экономика города: правовой аспект / В. В. Таболин, A.C. Емельянов, H.H. Черногор. М.: Финансы и статистика, 2004.

142. Диссертации и авторефераты диссертаций

143. Амирбеков К.И. Юридическая защита местного самоуправления, ответственность его органов и должностных лиц: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2001.

144. Артемов В.Н. Местное самоуправление в Советской и постсоветской России: сравнительный анализ: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1999.

145. Бабичев И. В. Субъекты местного самоуправления и их взаимодействия: Автореф. дис. канд. юрид. наук. М., 1999.

146. Гриценко Е.В. Местное самоуправление и государство в условиях федерализма: сравнительно-правовое исследование на примере Германии и России: Автореф. дис. канд. юрид. наук. СПб., 2002.

147. Ежкова А.А. Конституционно-правовые проблемы обеспечения финансово-экономической самостоятельности местного самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 2004.

148. Зайцева Л. В. Правовые проблемы муниципального управления в сфере труда: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Тюмень, 2004.

149. Зарипов Ф.В. Организационно-правовые вопросы формирования и развития местного самоуправления (на материалах Республики Татарстан): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2002.

150. Капитанец Ю.В. Правовые основы и организация взаимодействия органов государственной власти и местного самоуправления: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2002.

151. Крохина Ю.А. Город как субъект финансового права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 1997.

152. Крузе Ю.Л. Проблемы теории муниципального права: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. М., 1997.

153. Кубарков А.Н. Конституционно-правовое регулирование разграничения предметов ведения и полномочий между органами государственной власти субъектов Российской Федерации и органами местного самоуправления: Дис. .канд. юрид. наук. Саратов, 2000.

154. Кулушева М.А. Конституционно-правовое регулирование местного самоуправления в Российской Федерации: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Саратов, 2001.

155. Куранов А.К. Полномочия органов местного самоуправления в области образования: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2004.

156. Логинов В.П. Компетенция местного самоуправления: объем, формирование, разграничение гарантии: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Казань, 2002.

157. Мокрый B.C. Местное самоуправление в Российской Федерации как институт публичной власти и гражданского общества: Автореф. дис. . д-ра. юрид. наук. М., 2003.

158. Рыскилъдина С.М. Местное самоуправление в условиях Российской государственности: теоретический и практический аспекты: Автореф. дис. . канд. юрид. наук. Волгоград, 2001.

159. Седых Н.П. Взаимодействие органов государственной власти субъектов Российской Федерации и местного самоуправления (на опыте Санкт-Петербурга и Ленинградской области): Автореф. дис. . канд. юрид. наук. СПб., 2001.

160. Сомова O.A. Правовые основы взаимодействия органов государственной власти субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления: Автореф. дис. канд. юрид. наук. Саратов, 2003.

161. Уваров A.A. Местное самоуправление в соотношении с государственной властью в Российской Федерации: проблемы развития и взаимодействия: Автореф. дис. . д-ра. юрид. наук. М., 2002.

162. Научные статьи, публикации и обзоры в периодических изданиях

163. Агапонов А. Ответственность региональной власти // Власть. 2000. №4.

164. Атаманчук Г.В. Нам не нужны виртуальные муниципальные образования // Российская Федерация сегодня. 2001. № 6.

165. Бабичев И.В., Комантарова Н.Р. Уставы муниципальных образований:сравнительный анализ) // Местное право. 2000. № 11/12.

166. Бородкин Ф. Родится ли созвучий единая мелодия? // Муниципальная власть. 1998. № 2.

167. Бурылова Л. Самостоятельность: мнимая и реальная // Муниципальная власть. 2002. № 2.

168. Бухвальд Е., Фролова Н. Межбюджетные отношения в субъекте Федерации: время ответственных преобразований // Федерация. 2003. № 1.

169. Бялкина Т.М. О системности законодательного регулирования местного самоуправления // Российское право. 2002. № 4.

170. Бялкина Т.М. Определение полномочий местных властей: Собственные и делегированные полномочия // Местное право. 2001. № 1.

171. Васильев В.И. Местное самоуправление: закон четвертый // Журнал Российского права. 2004. № 1.

172. Васильев В. Закон о местном самоуправлении требует многих поправок// Российская Федерация сегодня. 2003. № 7.

173. Васильев В.И. Содержание Основного закона России подвергается тихой и юридически весьма спорной трансформации // Независимая газета. 2003. 9 сентября.

174. Вильямский В.С. Предложения к проекту Федерального закона о местном самоуправлении // Местное право. 2003. № 3-4.

175. Гликин М. Самое трудное дитя Козака // Независимая газета. 2003. 21 января.

176. Глитич-Золотарева М.В. Разграничение предметов ведения и полномочий между уровнями публичной власти: зарубежный опыт // Журнал российского права. 2003. № 4.

177. Гришин А. Сначала деньги, потом закон // Российская Федерация сегодня. 2003. № 14.

178. Дементьев А.Н. Разграничение предметов ведения и полномочий в системе организации публичной власти по «вертикали» // Гражданин и право. 2002. № 5.

179. Демин A.B. Нормативный договор как источник административного права // Государство и право. 1998. № 2.

180. За успех безнадежного дела // Российская газета. 2003. 2 декабря.19.3амотаев A.A. Местное самоуправление как элемент государственного устройства // Российская юстиция. 1996. № 6.

181. К вопросу об оценке доходов местных бюджетов, необходимых для обеспечения расходных полномочий местных органов власти по решению вопросов местного значения, в рамках осуществления реформы местного самоуправления // Местное право. 2004. № 3-4.

182. Квятковская И, Садиков А. Путин наводит порядок на местах // Известия. 2003. 9 января.

183. Любовный В. Как живешь, российский город? // Федерализм. 1996. №4.

184. Мачульская И. Государственные полномочия местного самоуправления // Федерализм. 1998. № 3.

185. Мачульская ИГ. Власть сильна, когда она едина // Федерализм. 1999.3.

186. Методические рекомендации по передаче государственных полномочий субъекта Российской Федерации органам местного самоуправления // Муниципальная власть. 2004. № 3-4.

187. Мокрый B.C. Местное самоуправление: пути становления и развития // Журнал российского права. 2002. № 10.

188. Овчинников И.И. Правовые основы местного самоуправления // Российская юстиция. 1995. № 12.

189. Овчинников И.И Гражданин и местная власть // Гражданин и право. 2002. № 7/8.

190. Пансков В.Г. О некоторых проблемах финансовой самостоятельности местного самоуправления // Финансы. 1999. № 3.

191. Проблемы законодательства в области местного самоуправления: Стенограмма парламентских слушаний, 19 января 2001 г. // Местное право. 2001. № 2-3.

192. Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления («круглый стол») // Государство и право. 2004. № 3.

193. Пронина Л.И. Совершенствование бюджетного и налогового законодательства основное условие реализации реформы федеративных отношений местного самоуправления // Местное право. 2004. № 1-2.

194. Пылин В. В. Проблемы наделения государственными полномочиями органов местного самоуправления // Государство и право. 1999. № 9.

195. Сергеев A.A., Скрынников Б.М. Законы субъектов РФ в системе правовых основ местного самоуправления // Журнал российского права. 1999. № 9.

196. Ъб.Собчак А. Возвращаться к Советам нельзя // Малые города: деловой вестник местного самоуправления. 1995. № 8.

197. Соколова И. Оценка соответствия региональных правовых актов Конституции РФ // Законность. 2002. № 8.

198. Стенограмма «круглого стола» «Проблемы реализации и перспективы развития конституционной модели российского местного самоуправления» // Местное право. 2004. № 1-2.

199. Уваров A.A. Местное самоуправление и государственное управление в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 3.

200. Уваров A.A. О государственных полномочиях в компетенции органов местного самоуправления // Государство и право. 2002. № 10.

201. Уваров A.A. О разграничении и оптимизации компетенции муниципальных органов власти // Российское право. 2002. № 1.

202. Уваров A.A. Об особенностях развития и нормативно-правового регулирования местного самоуправления в Российской Федерации // Государственная власть и местное самоуправление. 2002. № 4.

203. Кнемайер Франц-Людвиг. Субсидиарность и демократичность // Муниципальная власть. 2004. № 3-4.

204. Хачатурян Б.Г. Дискуссионные вопросы российского местного самоуправления // Конституционное и муниципальное право. 2003. № 2.

205. Черников В. Комментарии экспертов // Местное самоуправление. 2000. № 4-5.