Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.14, кандидат юридических наук Карасев, Михаил Николаевич

• Карасев, Михаил Николаевич
• кандидат юридических наук
• 2005

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Карасев, Михаил Николаевич

Введение

Глава I. Налоговая политика и некоторые проблемы правового регулирования налоговых отношений

§ 1. Понятие налоговой политики, ее правовая природа

§ 2. Налоговая политика и принципы налогообложения

§ 3. Налоговая политика и конституционное регулирование налоговых отношений

§ 4. Проблемы юридического определения налога как основной категории налогово-правового регулирования

§ 5. Проблемы сочетания фискальной и регулирующей функций налога

§ 6. Правовые акты, регулирующие налоговые отношения, и федеральные органы власти, принимающие участие в определении и реализации мер налоговой политики

Глава II. Реализация принципа федерализма в налоговом законодательстве

§ 1. Проблемы разграничения налоговых полномочий между органами власти различных уровней

§ 2. Соотношение и разграничение налоговых полномочий в рамках институтавместного ведения

§ 3. Налоговая политика и налоговые полномочия органов местногомоуправления

Глава III. Налоговая политика и система законодательства о налогах иорах

§ 1. Налоговаястема истема налогов иоров

§ 2. Проблемы эффективности актов налогового законодательства

§ 3. Проблемы правотворчества вере налогообложения иабильности актов налогового законодательства

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Вопросы реализации налоговой политики в российском законодательстве о налогах и сборах»

Актуальность темы исследования

• Понятие "политика" имеет отношение практически ко всем сферам деятельности государства. Посредством выработки основных направлений политики и реализации определенных ею мер государство осуществляет свои функции, ради которых оно и создано.

Имея множество определений и подходов, политика государства реализуется через деятельность государства и его органов, направленную на достижение поставленных перед ним целей, и отражает модель взаимодействия государства и общества, а также различных общественных и государственных институтов.

Если мы признаем, что политика может осуществляться в различных сферах (а это, пожалуй, ни у кого не вызывает сомнения - в оборот давно вошли такие термины, как "социальная политика", "экономическая политика", "жилищная политика" и т.п.), а также учитывая, что налогообложение традиционно рассматривается в качестве одной из основных функций государства, можно сказать, что отношения, складывающиеся в процессе взаимодействия государства, общества и каждого конкретного лица в связи и по поводу налогообложения, определяются политикой в сфере налогообложения или налоговой политикой, посредством которой государство определяет задачи, меры и средства их реализации в сфере налогообложения.

Налоговая политика любого государства сложна, многоаспектна и сочетает в себе различные по своей природе отношения. Однако в качестве одной из основных своих целей она имеет удовлетворение экономических потребностей государства и

• обеспечивает их реализацию при помощи правового инструментария. При этом вряд ли вызывает сомнения тот факт, что экономические потребности государства должны сочетаться с экономическими возможностями субъектов экономической деятельности (экономических отношений), которые при помощи налогового законодательства становятся участниками налоговых правоотношений - налогоплательщиками. С этой точки зрения, правовое регулирование рассматривается как одно из основных средств, при помощи которого осуществляется сочетание публичных и частных интересов в рамках налоговых правоотношений. Основной, но не единственной, формой реализации налоговой политики является законодательство о налогах и сборах1.

•

1 В данной работе мы используем понятия "законодательство о налогах и сборах" и "налоговое законодательство" в одинаковом значении.

Одной из основных задач налоговой политики в связи с этим является формирование такой модели правового воздействия на отношения, возникающие в связи и по поводу установления, исчисления и уплаты налогов (налоговые отношения), которая позволяла бы сбалансировать публичные и частные интересы различных участников экономических отношений, обеспечивая выполнение органами публичной власти своих законодательно определенных функций наиболее эффективным и минимально затратным образом, при этом по возможности минимальным образом вторгаясь в право частной собственности и негативно воздействуя на развитие экономических отношений.

Прежде всего, налоговая политика возникает как концепция властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства. Такой подход позволяет рассматривать налоговую политику в качестве предпосылки для возникновения налоговых правоотношений. То есть налоговые отношения, опосредуемые правовым регулированием, становятся налоговыми правоотношениями после вступления в силу соответствующих нормативных правовых актов, относящихся к налоговому законодательству.

Исследуя взаимосвязь налоговой политики и правового регулирования, можно сделать вывод о том, что эти два явления соотносятся между собой как содержание и форма. И это диалектическое единство обусловливает их взаимопроникновение и взаимообусловленность. С одной стороны, посредством выявления целей и задач налоговой политики определяются основные методы и средства юридического воздействия на общественные отношения, определяются пределы государственного вмешательства в право частной собственности, устанавливаются основные "правила игры" для участников указанных отношений, а с другой стороны, посредством разносторонней оценки правотворческой и правоприменительной деятельности происходит осознание того, достигнуты или не достигнуты поставленные цели, и анализируются причины, связанные с отклонением от поставленных целей или недостаточным уровнем их реализации. И это позволяет наметить подходы и выработать основные методы, направленные на устранение выявленных недостатков в ходе дальнейшего правового регулирования и формирования (реформирования) системы налогового законодательства.

Соотносясь с финансовой политикой как родовое и видовое понятия, налоговая политика имеет специфические задачи и специфический круг объектов и субъектов, что также позволяет разграничить налоговую и бюджетную политику, которая, в свою очередь, также, является составной частью финансовой политики. Основным объектом 2 бюджетной политики являются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств между бюджетами различных уровней бюджетной системы Российской Федерации. В то же время, основным объектом налоговой политики являются налоговые правоотношения, возникающие в связи с отчуждением части собственности в виде налогов, а это в настоящее время невозможно вне правового регулирования. Учитывая, что налоговой политике присущ наиболее высокий уровень обобщения, ее можно рассматривать в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, которая ставит определенные задачи перед правовым регулированием и служит своеобразной основой такого регулирования. То есть с точки зрения налоговой политики налоговое право и налоговое законодательство предстает как системная совокупность правовых принципов и норм, направленных на согласование интересов различных участников экономических отношений, связанных с установлением и исполнением обязанностей по уплате налогов.

При этом налоговая политика не должна рассматриваться исключительно "через призму" налогов и сборов. Скорее наоборот, акты налогового законодательства являются выражением, результатом налоговой политики. Ее основу составляет ряд принципов, имеющих предопределяющее значение для правового регулирования налоговых отношений как формы ее реализации. Учитывая, что в юридической науке и правоприменительной практике до сих пор отсутствует единство во взглядах относительно того, какая модель правового регулирования налоговых отношений наиболее предпочтительна в современных условиях, а также тот факт, что до сих пор четко не определены основные подходы к степени и содержанию налоговых полномочий органов власти различных уровней, выяснение тех предпосылок, которые имеются в настоящее время в российской правовой системе и юридической науке относительно правового регулирования указанных отношений, а также выработка основных подходов к созданию наиболее оптимальной модели правового воздействия на участников экономических отношений, которая соответствовала бы положениям Конституции Российской Федерации и сочеталась бы с актами законодательства других отраслей, представляется крайне актуальным в контексте затронутой проблематики.

Формирование основных подходов к правовому оформлению налоговой политики позволит сформировать эффективную систему законодательства о налогах и сборах, базирующуюся на принципах справедливости, федерализма, равенства участников налоговых отношений и других базовых принципах, имеющих предопределяющее значение для формирования системы законодательства о налогах и сборах. При этом 3 налоговая политика не должна рассматриваться в качестве абстрактной, теоретической конструкции. Она имеет конечное выражение в конкретных правовых формах, и реализуется посредством соответствующих юридических средств, что позволяет рассматривать ее как объект изучения финансового и налогового права.

Согласно статье 57 Конституции Российской Федерации, обязанность по уплате налогов связана с законностью их установления. Однако для возникновения налогового правоотношения недостаточно лишь формального соблюдения принципа установления налога законом. Для того чтобы налог и сбор считался установленным, необходимо соответствие акта, которым он устанавливается, обязательным требованиям, содержащимся в законодательстве, к числу которых относятся конституционные принципы налогообложения и сборов как содержащиеся в Конституции, так и вытекающие из ее содержания (В связи с этим довольно важное значение для налоговой политики, воплощаемой посредством правового регулирования, имеют решения Конституционного Суда Российской Федерации по вопросам налогообложения, в которых Суд выразил свое отношение к ряду основополагающих принципов налогообложения, и которые на определенном этапе исторического развития оказали значительное влияние как на развитие налогового законодательства, так и на формирование основных теоретических подходов в этой сфере).

Государство, придерживающееся основных постулатов теории правового государства в своей политике, изначально связано рядом правовых принципов. Это означает, что налоговая политика не должна осуществляться произвольно, исходя исключительно из фискальных интересов, а зависит от того, каким образом на законодательном, и, прежде всего, на конституционном уровне, определены основные принципы регулирования тех или иных общественных отношений, каковы основные доктринальные подходы к регулированию указанных отношений, а также какой правовой механизм налогообложения является наиболее оптимальным на данном этапе развития государства.

Поэтому проблема обеспечения системного единства налоговой политики, ряда правовых принципов, которые ее связывают, и конкретных правовых форм ее реализации является одной из насущных проблем, стоящих перед различными отраслями российского права, в том числе финансовым и налоговым правом.

Налоговая политика сочетает два основных направления. С одной стороны, она направлена на обеспечение сочетания фискальных и частных интересов при возникновении налоговых правоотношений, с другой стороны, она неразрывно связана с необходимостью сочетания интересов в сфере налогообложения органов публичной власти различных уровней (проблема разграничения налоговых полномочий в условиях федеративного устройства России). В то же время ею не охватываются отношения, возникающие в связи с распределением и перераспределением денежных средств, уплачиваемых в бюджеты. Эти отношения являются объектом бюджетной политики, хотя, безусловно, необходимо отметить взаимное влияние и взаимообусловленность указанных отношений.

Принятие и вступление в силу Налогового кодекса Российской Федерации (Налогового кодекса) стало важным этапом правового регулирования налоговых отношений. Однако данный Федеральный закон имеет ряд недостатков, которые еще предстоит решить как в теоретическом, так и в практическом плане.

В связи с этим, на первый план выходят проблемы формирования такой системы налогового законодательства, которая не только позволяла бы удовлетворять финансовые потребности органов публичной власти, но и обеспечивала защиту прав и законных интересов налогоплательщиков, гарантируя им соблюдение ряда неотъемлемых для любой системы законодательства принципов, в числе которых - принцип стабильности правового регулирования, равенства всех перед законом, соразмерности и т.п. В связи с этим, особую научную актуальность приобретает формирование теоретических подходов к налоговой политике и ее реализации в российском законодательстве о налогах и сборах.

Степень разработанности темы.

Несмотря на то, что проблемы нормативного правового регулирования налоговых отношений являются довольно актуальными и активно изучаемыми современной юридической наукой, проблемы правового опосредования налоговой политики являются малоизученными в финансовом и налоговом праве. Во многом это связано с тем, что налоговая политика нередко рассматривается преимущественно как объект исследования экономической, а не юридической науки. Однако, поскольку основной формой реализации налоговой политики являются акты налогового законодательства, а налоговая политика определяет идеологию и конкретные механизмы ее правового опосредования, она (политика), безусловно, должна рассматриваться в рамках финансового и налогового права в качестве системообразующей категории.

За последние годы теоретические вопросы правового регулирования

2 3 налогообложения нашли свое отражение в работах М.Ю. Орлова , Н.М. Куксина, Э.М. Цыганкова,4 В.В. Томарова5, Н.Н.Злобина6 и некоторых других исследователей, которые в различных аспектах рассмотрели и теоретически осмыслили ряд проблем, возникающих в сфере правового регулирования налоговых отношений в России.

Однако в целом в настоящее время в отечественной науке недостаточно внимания уделяется комплексным исследованиям, посвященным теоретическим проблемам нормативного правового регулирования налоговых отношений и основным подходам к налоговой политике с точки зрения определения ее правовой природы и использования инструментария различных отраслей российского законодательства - конституционного, административного, финансового (налогового), гражданского и других. Между тем, учитывая, что налоговое законодательство находится в стадии становления, а также то, что по сравнению со многими другими отраслями законодательства (например, гражданским) у этой отрасли недостаточно обширна теоретическая база, научное осмысление основных институтов налогового права, определение основных тенденций научных практических подходов в этой сфере, выявление ряда спорных и неразрешенных вопросов, представляется крайне важным.

Открытой остается проблема формирования эффективной, юридически упорядоченной концепции проведения налоговой реформы (совершенствования законодательства о налогах и сборах) и разграничения налоговых полномочий, учитывая специфику государственного устройства России, систематизации основополагающих принципов налогообложения и сборов, а также основных средств и методов правового воздействия на отношения, возникающие в связи и по поводу налогообложения.

Цель и задачи исследования.

Целью представленной работы является наиболее полное и объективное исследование правовой природы налоговой политики российского государства с точки зрения финансового и налогового права, основных способов ее выражения в нормативном правовом регулировании, выявление основных проблем, являющихся препятствиями для создания условий, позволяющих обеспечить баланс публичных и

2 Орлов М.Ю. "Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права" / диссерт. . канд. юридич. наук М. 1996;

3 Куксин Н.И. "Налогообложение и налоговая политика в России" М., "Граница", 1997

Цыганков Э.М. "Проблемы соотношения налогового законодательства со смежными отраслями законодательства"/ диссерт. канд. юр. наук М., ИГПРАН, 2000

5 Томаров В.В. "Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации",/ диссерт. канд. юр наук М., ИГПРАН, 2001 частных интересов при разработке и принятии актов законодательства о налогах и сборах в Российской Федерации и их реализации. Налоговую политику предлагается рассматривать как одну из базовых финансово- и налогово-правовых категорий. Несмотря на то, что проблемы, затронутые в работе, исследуются, прежде всего, с точки зрения финансового и налогового права, нельзя не учитывать, что исследуемая проблематика находится на стыке различных отраслей российского права -конституционного, административного и финансового права. Это обусловило то, что затронутые в ходе исследования проблемы рассматривались с учетом этих специфических особенностей, что, с одной стороны, существенно усложнило реализацию задач, поставленных в ходе исследования, а с другой стороны, предопределило необходимость определенного самоограничения в научном исследовании. При этом автор осознает, что им затронуты лишь отдельные аспекты избранной проблематики. Однако без их исследования достаточно сложно выйти на более высокий уровень научного обобщения и выработать емкие, охватывающие достаточно широкий спектр налоговых отношений, определения и подходы.

Так, например, находятся за рамками работы, как не относящиеся непосредственно к проблемам правовой природы налоговой политики и ее реализации в законодательстве о налогах и сборах, вопросы ее формирования, в части, не связанной с воплощением в ней правовых принципов и доктринальных подходов. В исследовании также не затрагивались международно-правовые аспекты налоговой политики, хотя автор осознает безусловную значимость указанных аспектов в рамках избранной темы исследования.

Цель исследования обусловила постановку и решение следующих конкретных задач:

- определить правовую природу налоговой политики как одной из базовых категорий финансового и налогового права, и обосновать необходимость законодательной и конституционной систематизации основных правовых принципов налогообложения, которые должны служить основой для выработки основных мер налоговой политики и последующего правового регулирования налоговых отношений;

- определить диалектическую взаимосвязь налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений;

- рассмотреть основные проблемы реализации налоговой политики в налоговом законодательстве как одного из основных средств ее правового опосредования;

6 Злобин H.H. "Налог как правовая категория", / диссерт . канд. юр. наук М., РПА, 2004

- выявить основные недостатки нормативного определения "налог", установленного в законодательстве, с целью выработки предложений, направленных на их устранение;

- изучить и классифицировать в контексте избранной проблематики отдельные инструменты налоговой политики;

- определить соотношение понятий: "налоговая система", "система законодательства о налогах и сборах" и "система налогов и сборов" с целью выявления их правового статуса и взаимоопределяющих элементов;

- исследовать проблемы, связанные с нестабильностью и противоречивостью актов законодательства о налогах и сборах, а также провести анализ основных проблем, возникающих в процессе разработки, принятия и реализации актов законодательства о налогах и сборах, и наметить возможные пути их решения;

- исследовать проблемы, связанные с разграничением полномочий в сфере налогообложения между органами власти различных уровней в условиях федеративной формы государственного устройства (налоговых полномочий) и наметить возможные пути их решения;

- выявить основные тенденции современного правового регулирования налоговых отношений, а также обозначить отдельные проблемы, возникающие в процессе правотворчества и правоприменения, и наметить возможные подходы к их решению.

Предмет и объект диссертации

Предметом настоящего исследования являются общетеоретические основы, закономерности формирования и развития нормативно-правовой основы налогообложения в России, а также правовые акты и доктринальные подходы в сфере налогообложения и налоговой политики.

Объектом исследования являются общественные отношения, возникающие в связи с формированием российской системы законодательства о налогах и сборах.

Методологической основой диссертации является диалектическая теория познания. В процессе исследования использовались такие научные методы, как: формальнологический, формально-догматический (нормативный) анализ, системно-структурный, юридико-технический анализ, синтез и другие методы, которые позволили проанализировать характер правового регулирования налогообложения и выявить основные проблемы, возникающие в процессе становления современной системы законодательства о налогах и сборах.

В ходе исследования использовался также сравнительно-правовой анализ: изучен опыт ряда федеративных государств, осуществлен анализ правовых норм, регулирующих налоговые полномочия различных органов власти, на предмет выявления преимуществ и недостатков различных моделей правового регулирования с целью определения подходов к созданию наиболее оптимальной модели правового регулирования налоговых отношений в России.

Теоретическая база исследования.

При подготовке диссертационной работы большое значение имели выводы, сделанные российскими и зарубежными учеными в области теории права, конституционного, административного, финансового права.

Использовались, в частности, труды A.C. Автономова, С.С. Алексеева, А.Б.Венгерова, А.Ю.Викулина, В.Е. Гулиева, П.М.Годме, М.В. Карасевой, С.А.Комарова, O.E. Кутафина, М.Н. Марченко, B.C. Нерсесянца, Л.И.Петражицкого, Б.Н. Топорнина, Г.А. Тосуняна, Н.Ю.Хаманевой, Ю.А. Тихомирова, Р. Давида, Р.Рефьюза и др.

Кроме того, большое значение в ходе исследования имели выводы, сделанные рядом российских ученых в области налогового права и налогообложения: A.B. Брызгалина, Д.В.Винницкого, Г.А. Гаджиева, Е. Ю. Грачевой, О.Н.Горбуновой, Р.Ф. Захаровой, Ю.А. Крохиной, A.B. Козырина, И.И. Кучерова, С.Г.Пепеляева, Г.В.Петровой, И.Х. Озерова, М.И. Ростовцева, Б.И. Слома, A.A. Соколова, Н.И. Тургенева, Д.Г. Черника, Н.И. Химичевой, И.И.Янжула и других ученых.

Правовой базой исследования служат: Конституция Российской Федерации, конституционные акты некоторых федеративных государств, международно-правовые акты, решения Конституционного Суда Российской Федерации, а также нормативные правовые акты Российской Федерации по состоянию на 25 мая 2005 года.

При подготовке работы особое внимание автора было уделено исследованию решений Конституционного Суда Российской Федерации, сформулированных им по вопросам налогообложения и налоговой политики.

Теоретическая значимость результатов исследования заключается в том, что сформулированные в нем теоретические положения и выводы обобщают накопленный в сфере взаимосвязи налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений отечественный и зарубежный материал, выявляют правовую природу налоговой политики, рассматривая ее в качестве самостоятельной финансово-правовой категории, а также предлагают решение ряда проблем, возникающих в сфере правового регулирования налогообложения, обобщают научно обоснованные правовые принципы налоговой системы, определяют ее в соотношении с налоговой политикой и системой российского законодательства о налогах и сборах.

Практическая значимость результатов исследования.

Исследование направлено на то, чтобы изучить особенности формирования системы российского законодательства о налогах и сборах, налоговой политики как одной из базовых категорий финансового и налогового права, и выявления ряда проблем, возникающих в процессе правового регулирования налоговых отношений, а также осуществить попытку выработать конкретные предложения по устранению выявленных проблем. При этом, вопросы, затронутые в работе, имеют непосредственное отношение ко всей сфере правового регулирования налоговых отношений в России. Ряд предложений, выдвинутых в работе, а также отдельные теоретические подходы к проблемам, возникающим в сфере правового регулирования налоговых отношений, по мнению автора, направлены на систематизацию и упорядочение правового регулирования налогообложения и являются актуальными как для науки налогового права, так и для правотворческой деятельности, а также правоприменительной практики. Предложения по совершенствованию российского законодательства могут быть применены в научном и практическом плане при разработке изменений и дополнений в законодательство Российской Федерации, в частности, в Налоговый кодекс Российской Федерации, а, со временем, возможно, и в Конституцию Российской Федерации и другие акты законодательства.

Работа может быть использована при подготовке учебных пособий, а также при чтении лекций, проведении спецкурсов и семинаров по финансовому и налоговому праву.

Научная новизна диссертации

Автором изучены и впервые обобщены критерии и средства правового опосредования налоговой политики с позиций современного финансового и налогового права, обозначены и системно выражены взаимосвязь и взаимопроникновение налоговой политики и правового регулирования налоговых отношений, предложены подходы к степени и содержанию правовых основ налоговой политики с целью построения оптимальной системы законодательства о налогах и сборах, в том числе в федеративном аспекте. Налоговая политика рассматривается с позиций финансового и налогового права в качестве самостоятельной финансово-правовой категории.

В работе также содержатся некоторые новые подходы к решению юридико-технических проблем, возникающих в процессе правотворчества в сфере налогообложения.

На основании результатов проведенного исследования сформулированы и выносятся на защиту следующие основные положения.

Положения, выносимые на защиту

1. Предлагается конституционная и законодательная систематизация ряда принципов налогообложения.

Это относится к принципам справедливости, однократности налогообложения, соразмерности налогообложения конституционно значимым целям, стабильности законодательства о налогах и сборах, ограничения совокупной налоговой нагрузки налогоплательщиков.

Отсутствие системного и комплексного нормативного правового закрепления указанных принципов налогообложения, которые обеспечивали бы построение в России логичной, внутренне согласованной, стабильной и справедливой системы налогового законодательства, приводит к нестабильности правового регулирования в сфере налогообложения, а также к злоупотреблениям как со стороны органов власти - своими полномочиями при осуществлении правового регулирования налогообложения, так и со стороны налогоплательщиков, которые, используя различные коллизии и несостыковки налогового законодательства, не исполняют или исполняют ненадлежащим образом обязанности по уплате налогов и сборов.

2. При нормативном закреплении принципа справедливости, исходя из конституционно установленного приоритета прав и свобод человека и гражданина, под ним предлагается понимать, по крайней мере, единство трех основных элементов: во-первых, установление налогов, исходя из фактической способности их уплачивать; при этом законодательство о налогах и сборах должно гарантировать нераспространение обязанности по уплате налогов на определенный гарантируемый (законодательно определенный) размер денежных средств, находящихся в собственности налогоплательщика, а сумма налогов, подлежащих уплате в течение одного налогового периода, не должна быть несоразмерной, т.е. препятствовать реализации конституционно определенных прав налогоплательщика на достойную жизнь и свободное развитие7;

7 Данный принцип проистекает из Римского права: ultra posse nemo obligator (лат.) - никого нельзя обязать сверх его возможностей во-вторых, налоги, устанавливаемые законодательством о налогах и сборах, должны обеспечивать соответствие конституционным принципам равенства всех форм собственности, а также принципу равенства всех участников налоговых отношений, включая государственные органы и их должностных лиц перед законом (в данном случае налоговым законом). Другим аспектом принципа равенства является всеобщность налогообложения. При этом не исключается возможность установления дифференцированного (прогрессивного) налогообложения; в-третьих, принцип справедливости предполагает посредством использования специальных правовых механизмов (налоговых льгот, специальных режимов налогообложения и других инструментов налоговой политики) закрепление в законодательстве наиболее выгодных или облегченных условий налогообложения в отношении отдельных групп налогоплательщиков, обладающих индивидуально-обобщенными, законодательно определенными особенностями правового статуса (например, инвалидов, социально незащищенных граждан и др.).

3. Анализ правового регулирования налоговых отношений в Российской Федерации в целом позволяет сделать вывод о наметившейся тенденции на унитаризацию налоговых полномочий, то есть исчерпывающее регулирование их исключительно на уровне федерального законодательства, что, по мнению диссертанта, не согласуется с положениями Конституции Российской Федерации, а также не вполне соответствует форме государственного устройства Российской Федерации как федеративного государства. Несмотря на то, что в рамках административной реформы предпринята попытка четкого разграничения полномочий между органами власти различных уровней, органы государственной власти субъектов Российской Федерации и органы местного самоуправления обладают неоправданно ограниченными возможностями по использованию налогового инструментария для реализации ими нормативно закрепленных функций и полномочий.

4. Реализация конституционного принципа федерализма предполагает формирование такой системы налогового законодательства, которая, с одной стороны, позволяла органам власти различных уровней реализовывать меры, направленные на справедливое и соразмерное нормативно закрепленным функциям и принимаемым на себя программным обязательствам в ходе формирования выборных органов власти, распределение налоговых полномочий, предоставляя возможность указанным органам самостоятельно определять методы и правовые средства властного воздействия на экономические отношения посредством налогового законодательства (включая самостоятельное определение элементов налогов).

Исходя из этого, в работе делается вывод о целесообразности переориентирования федерального налогового законодательства на принцип регламентированной децентрализации, т.е. детального (но не исчерпывающего) регулирования налоговых полномочий органов публичной власти регионального и муниципального уровней, прежде всего, посредством законодательного оформления ряда правовых принципов, в качестве альтернативы активно внедряемым в настоящее время пресекательным механизмам.

5. Вносится предложение о необходимости изменения нормативного определения налога (пункт 1 статьи 8 Налогового кодекса). Предлагается при определении налога исходить из его формальных признаков, а не из материальных, как это осуществлено в настоящее время. Так, отмечается, что такой признак, как обязательное отчуждение денежных средств, принадлежащих налогоплательщику на праве собственности, хозяйственного ведения или оперативного управления, а также указание цели направления средств от уплаты налогов, с точки зрения налогово-правового регулирования, не имеет значения для возникновения налогового правоотношения и исполнения обязанности по уплате налога. В связи с этим, предлагается использовать следующий принцип: любой обязательный платеж, установленный соответствующим актом о налогах, является налогом в случае соответствия его требованиям Налогового кодекса (наличие обязательных элементов, процедура установления и т.д.), а все иные платежи, носящие сходную, но не тождественную с налогом природу, либо подлежат специальному правовому регулированию, либо должны регулироваться исключительно в рамках договорных, а не налоговых, правоотношений. Под налогом предлагается понимать платеж (отчисление, выплату, денежный сбор, взимание), установленный Налоговым кодексом, законом о налоге субъекта Российской Федерации или нормативным правовым актом органа местного самоуправления, подлежащий (обязательный) к уплате налогоплательщиком (налоговым агентом, представителем налогоплательщика или налогового агента) в порядке и случаях, установленных указанными актами.

6. Вносятся предложения о необходимости подготовки изменений в Налоговый кодекс в части исключения из него положений, устанавливающих исчерпывающий перечень региональных и местных налогов и сборов, а также в части закрепления за муниципальными и региональными органами власти полномочий по осуществлению

13 самостоятельного контроля за порядком исчисления и уплаты налогов и сборов, поступающих в соответствующие бюджеты, с целью приведения положений Кодекса в соответствие с той моделью разграничения налоговых полномочий, которая вытекает из Конституции Российской Федерации (статьи 71 (пункт "3"), 72 (пункт "И"), 73, 74,75 (часть 3), 76 (части 1 и 2) и 132 (часть 1)).

7. В работе доказывается, что установление конкретных налоговых обязанностей не должно быть предметом регулирования Налогового кодекса как кодифицированного федерального закона, поскольку кодификация, являясь высшей формой систематизации законодательства, предполагает определенную статику правового регулирования, наиболее полно и исчерпывающе регулируя основные институты и субинституты налогового права.8 А регулирование отношений по установлению налогов и сборов, т.е. имеющих сравнительно узкий предмет правового регулирования, целесообразно рассматривать в качестве прерогативы специальных федеральных законов о налогах и сборах, которые могли бы содержать определенные особенности правового регулирования (в предусмотренных Кодексом случаях и пределах), при условии соответствия их положениям Кодекса.

Это, по мнению автора, позволит обеспечить определенную логичность, последовательность и иерархичность построения системы законодательства о налогах и сборах, что будет способствовать устранению ряда коллизий, имеющихся как в самом Кодексе (прежде всего, между его первой и второй частью), так и в части взаимодействия положений Кодекса с положениями актов других отраслей законодательства.

8. Неоправданная динамичность законодательства о налогах и сборах, игнорирование федеральным законодателем на практике статьи 5 Налогового кодекса Российской Федерации, а также отсутствие четких правовых критериев, позволяющих во внесудебном порядке выявлять факты ухудшения или облегчения положения налогоплательщиков в результате внесения изменений в акты налогового законодательства, обусловливают нестабильность налоговых поступлений в бюджеты и резко снижают уровень реализации актов законодательства, а, следовательно, отрицательно сказываются на уровне правопорядка и затрудняют экономическое развитие российского государства в целом. Это предопределило постановку вопроса о

8 В связи с этим уместно привести мнение С.С.Алексеева, который отмечает, что: «.суть кодификации заключается в применении более широких нормативных обобщений, иными словами, в приведении в действие нормативности более высокого ранга. Это выражается не только в том, что в само содержание кодифицированных документов включается нормативный материал, представленный в дефинициях юридических понятий, положениях о принципах и иных общих юридических началах, но и в том, что путем нормативных обобщений, возможных лишь в рамках необходимости введения, скорее всего, на конституционном уровне, моратория на внесение любых изменений и дополнений в акты законодательства о налогах и сборах в течение финансового года (а, возможно, и в течение более продолжительных сроков), что позволит повысить уровень доверия налогоплательщиков к системе законодательства о налогах и сборах и улучшит инвестиционный климат.

Апробация результатов исследования производилась путем выступлений, научных сообщений, а также конференций (в том числе в рамках Международной конференции, проводившейся в Москве 23-24 апреля 2004 года), подготовки публикаций и статей. Практическое выражение вопросы, затронутые в исследовании, получили в процессе работы автора в Управлении по связям с органами законодательной и исполнительной власти Правительства Москвы, Правовом управлении Аппарата Правительства Российской Федерации и Правовом департаменте Правительства Российской Федерации, в ходе которой автором был разработан ряд предложений и замечаний по проектам нормативных правовых актов, регулирующих отношения в сфере налогообложения, и сделан ряд выводов, подтверждающих основные предположения, сделанные в ходе исследования. Апробация также проводилась в процессе подготовки и проведения диссертантом лекций и семинарских занятий по курсу "Финансовое право России" во Всероссийской академии внешней торговли при Министерстве экономического развития и торговли, а также в ходе проведения ряда тематических спецкурсов, посвященных вопросам налогового права в Московском педагогическом государственном университете им. В.И.Ленина.

Ряд положений, изложенных в работе, опубликован в монографии и научных статьях, общим объемом более 18 п.л. Положения диссертации обсуждались на заседаниях сектора налогового права Института государства и права Российской академии наук.

Структура диссертации обусловлена содержанием и целями, которые ставились автором при проведении исследования, и включает введение, три главы, состоящие из двенадцати параграфов, и заключение.

Заключение диссертации по теме «Административное право, финансовое право, информационное право», Карасев, Михаил Николаевич

Заключение

Проведенный анализ правового регулирования налоговых отношений, которое рассматривается как форма реализации налоговой политики, позволяет сделать вывод о том, что налоговая политика государства представляет собой сложное, комплексное, многомерное явление, в основе которого, с одной стороны, лежит решение задач экономического характера, и в этом смысле налоговая политика определяет характер правового регулирования, с другой стороны, налоговая политика обусловлена рядом правовых принципов, которые, в свою очередь, имеют основополагающее значение при определении основных направлений налоговой политики и их реализации.

В государстве, которое провозглашается Конституцией федеративным, демократическим, и правовым, решение экономических вопросов не может осуществляться в противоречии с правовыми принципами. Нормативное правовое регулирование налоговых отношений требует тщательного и всестороннего анализа (прежде всего, предварительного) - изучения характера и специфики общественных отношений, а также специфических особенностей правоприменительной практики. Таким образом, задачей налоговой политики является комплексное построение такой модели правового регулирования отношений, возникающих в сфере налогообложения, которая позволила бы, с одной стороны, гармонично сочетать акты законодательства в сфере налогообложения с актами других отраслей законодательства, с другой стороны -регулировать эти отношения с учетом законных интересов всех участников налоговых отношений, в том числе: налогоплательщиков, налоговых органов (и их должностных лиц), а также органов власти различных уровней (федеративный аспект).

Список литературы диссертационного исследования кандидат юридических наук Карасев, Михаил Николаевич, 2005 год

1. Алексеев С.С. "Восхождение к праву. Поиски и решения", М., "Норма", 2001;

2. Алексеев С.С. "Право. Опыт комплексного исследования", М., "Статут", 1999;

3. Алексеев С.С. "Теория права" 2-е изд. М., 1995;

4. Административное право: теория и практика. Укрепление государства и динамика социально-экономического развития, М., ИЗИСП, 2002;

5. Баглай М.В., Габричидзе Б.Н., "Конституционное право Российской Федерации", М., Инфра-М., 1996;

6. Венгеров А.Б. "Теория государства и права", М., "Юриспруденция", 2000;

7. Гегель Г."Философия права", / "Немецкая классическая философия", М., "Эксмо-пресс", Москва, "Фолио" Харьков, 2000;

8. Гаджиев Г.А., Пепеляев С.Г., "Предприниматель. Налогоплательщик. Государство" М., "ФБК-Пресс", 1998;

9. Горлов И.Я. "Теория финансов", Спб., 1845;

10. Государственное право Германии в 2 т. М., Ин-т Государства и Права РАН, 1994;

11. Государственное право Российской Федерации Т.1/ под ред. O.E. Кутафина, М., 1993;

12. ГодмеП.М. "Финансовое право", М., «Прогресс» 1978;

13. Государство и право на рубеже веков. Конституционное и административное право, ИГПРАН, МГУ им. М.В. Ломоносова, МГЮА, ИЗИСП, М., 2000;

14. Гуреев В.И. "Российское налоговое право". М., ОАО Издательство "Экономика";

15. Давид Р. "Основные правовые системы современности", М., "Международные отношения", 1998;

16. Еллинек Г. "Общее учение о государстве" Спб., 1908;

17. Караваева И.В. "Новый подход к политике налогового регулирования: 80е-90-е годы" М., /"Законодательство и экономика" 1996;

18. Кашин В. А. "Налоговые соглашения России. Международное налоговое планирование для предприятий", М.,"Финансы. Юнити", 1998;

19. Карасёв М.Н. "Налоговая политика и правовое регулирование налогообложения в России" М., "Вершина", 2004;

20. КарасеваМ.В. "Финансовое право. Общая часть" М., "Юристъ", 1999;

21. Карасева М.В. "Бюджетное и налоговое право России. Политический аспект" М., "Юристь", 2003;

22. Керимов Д.А. "Законодательная техника", / научно-методическое пособие М., "Норма", 2000;

23. Кин М. Налоговая координация в Европейском сообществе с точки зрения "экономики благосостояния" // Экономика налоговой политики. Пер с англ. / Под ред. М.П. Девере М.,2001;

24. Ковешников Е.М. "Государство и местное самоуправление. Теоретико-правовые основы взаимодействия" / М.,"Норма", 2001;

25. Козырин А.Н. "Налоговое право зарубежных стран: вопросы теории и практики М., "Манускрипт", 1993;

26. Knapp V. Comments on the Problem of Stability of Legislation of Studies on Foreign and Comparative Law. Beograd, 1966;

27. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. С.Д. Шаталова МЦФЭР, 1999;

28. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. Р.Ф. Захаровой М., "Кодекс" 2001;

29. Комментарий к Налоговому кодексу Российской Федерации под ред. Б.Н.Топорнина, Г.А.Гаджиева и Р.Ф.Захаровой, М., "Юристь", 2004;

30. Комментарии к постановлениям Конституционного Суда Российской Федерации, М., "Юристь", 2000;

31. Ю.А. Крохина "Бюджетное право и российский федерализм" М., "Норма", 2001;

32. Конституция Российской Федерации: Комментарий / Под общей ред. Б.Н. Топорнина, Ю.М. Батурина, Р.Г. Орехова. М.: Юридическая литература, 1994;33. "Конституции зарубежных государств" под ред. В.В. Маклакова М.,"БЕК", 1997;

33. Куксин Н.И. "Налогообложение и налоговая политика в России" М., "Граница", 1997;

34. Кучеров И.И. "Налоговое право России" Курс лекций. М., "ЮрИнфор" 2001;

35. Ленин В.И. Полн. Собр. Соч. Т. 21;

36. Лукаш Ю.А. Права налогоплательщика. М., "Книжный мир" 2000;

37. Лыкова Л.Н. "Налоги и налогообложение", М., "БЕК", 2001;

38. Малько A.B. "Стимулы и ограничения в праве" М., "Юристь", 2003;40. "Налоги и налоговое право" под ред. A.B. Брызгалина, М., "Аналитика-Пресс" 1998;

39. Налоговая реформа в России: проблемы и решения ИЭПП, М., 2003;

40. Налоговые системы зарубежных стран. Под ред. В.Г. Князева и Д.Г. Черника, М., "Юнити" 1997;43. "Налоговое право", под ред. С.Г. Пепеляева, М., "ФБК-Пресс", 1999;44. "Налоговое право России", под ред. Ю.А. Крохиной, М., "Норма", 2003;

41. Налоговый кодекс Российской Федерации. Часть первая: Постатейный комментарий под ред. В.И. Слома М., "Статут", 1998;

42. Нерсесянц B.C. "Философия права". М., "Юристь", 2000;

43. Общая теория государства и права / Академический курс в 3-х т. под ред. М.Н. Марченко, М., "Зерцало", 2-е изд., 2002;

44. Общая теория права: курс лекций / под ред. В.К. Бабаева. Нижний Новгород 1993;

45. Озеров И.Х. "Основы финансовой науки", М., "Учение об обыкновенных доходах", М., 1909;50. "Основы налогового права" под ред. С.Г. Пепеляева М.: "Инвест Фонд", 1995 г.;

46. Панько К.К. Фикции в уголовном праве и правоприменении. Воронеж, 1998;

47. Пансков В.Г. "Налоги и налогообложение в Российской Федерации", М., "МЦФЭР", 2001;

48. Петражицкий JI.И. "Введение в изучение права и нравственности", Основы эмоциональной психологии. СПб., 1908;

49. Петрова Г.В."Налоговое право" / учебник, М., "Норма", 1997;

50. Петрова Г.В. "Налоговые отношения: теория и практика правового регулирования", -М., "Олита", 2003;

51. Петти У."Трактат о налогах и сборах"- М., 1993;57. "Политология" под ред. М.Н. Марченко, М., "Зерцало", 2001;58. "Проблемы теории государства и права" под ред. М.Н. Марченко, М., "Юристь", 2001;

52. Проблемы теории государства и права под ред. М.Н. Марченко, М., "Юристь", 2002;

53. Пушкарева В.М. "История финансовой мысли и политики налогов", М., "Финансы и статистика", 2001;

54. Ростовцев М."История государственнаго откупа в Римской империи", Спб., 1899;

55. Семенкова Т.Г., Семенков А.В., "Денежные реформы России в XIX веке", Спб., 1992;

56. Смит А. "Исследование о природе и причинах богатства народов", М., 1962;

57. Староверова О.В., "Налоговое право", М., "Юнити", 2001;66. "Тенденции развития федерализма в Российской Федерации" (Аналитический доклад) М., 2002;

58. Теоретические проблемы российского конституционализма, М., ИГПРАН, 2000 г.

59. Тихомиров Ю.А. "Курс административного права и процесса", М., "Юринформцентр", 1998;

60. Томаров В.В., "Местные налоги: Правовое регулирование", М., 2002;

61. Гражданское право/ учебник под ред. А.П. Сергеева, Ю.К. Толстого, М., "Проспект" 2000;

62. Финансовое право. Лекции доцента С.-Петербургского университета В.А. Лебедева. СПб., 1882;

63. Фишер С., Дорнбуш Р., Шмалензи Р. Экономика / пер. с англ. Со 2 изд. М., Дело ЛТД, 1993;

64. Химичева Н.И., "Налоговое право", М., "Бек". 1997:

65. Циммерман X. "Муниципальные финансы" М., "Дело и сервис", 2003;

66. Черник Д.Г., Починок А.П., Морозов В.П., "Основы налоговой системы" М., "Юнити" 2001;

67. Черник Д.Г. "Налоги в рыночной экономике", М., "Финансы", 1997;

68. Черник Д.Г. "Налоги", М., "Юнити", 2002;

69. Черник Д.Г. "Налоговая реформа на рубеже веков" М., "МЦФЭР", 2000;

70. ШейндлинБ.Л. Сущность советского права. JL, 1959;

71. Янжул И.И. "Основные начала финансовой науки. Учение о государственных доходах" 4-е изд. Спб., 1904.2. Словари и энциклопедии

72. Большой энциклопедический словарь / М., "Большая российская энциклопедия";

73. Ожегов С.И. и Шведова Н.Ю. "Толковый словарь русского языка" / М.: РАН 2001;

74. Юридическая энциклопедия / М., "Юрисгь", 2002;

75. Политология. Энциклопедический словарь / М., Publishers 1993;

76. Болышй философский энциклопедический словарь / М., 1982.

77. Диссертации и авторефераты

78. Фомина О.А. "Закон в системе источников налогового права (на примере англосаксонской правовой системы) / диссерт . канд. юрид. наук, М., МГИМО 1996;

79. Смирникова Ю.Л. "Финансово-правовой статус субъектов Российской Федерации" / диссерт. канд. юрид. наук, М., РПА 2002;

80. Чернобровкина Е.Б. "Разграничение компетенции представительных и исполнительных органов государственной власти в области бюджета" / диссерт. канд. юрид. наук, М., МГЮА 2002;

81. Тютин Д.В. "Правовые проблемы юридической ответственности налогоплательщиков" / диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2003;

82. Витушкин В.А. "Юридическая природа определений Конституционного Суда Российской Федерации Российской Федерации", М., НИИСЗ, 2003;

83. Крутышев А.В. "Правовые проблемы формирования целевых бюджетных и внебюджетных фондов", / диссерт. канд. юрид. наук, М., НИИСЗ, 2002;

84. Орлов М.Ю."Основные вопросы теории налогового права как подотрасли финансового права" / диссерт. канд. юрид. наук, М., МГЮА, 1996;

85. Томаров В.В. "Правовое регулирование региональных и местных налогов и сборов в Российской Федерации" /диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2001;

86. Цыганков Э.М. "Соотношение налогового права со смежными отраслями права" / диссерт. канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2000г;

87. Щекин Д.М. "Юридические презумпции в налоговом праве" / диссерт.канд. юрид. наук, М., ИГПРАН, 2000;

88. Злобин Н.Н. "Налог как правовая категория" / диссерт. канд. юрид. наук, М., РПА, 2004.4. Научные статьи

89. Ашмарина Е.М. "Некоторые вопросы разграничения налоговой компетенции", // "Государство и право", 2002, № 12;

90. Балакина А.П. "Признаки налбга: их содержание и особенности регулирования" // "Законодательство", 2005, №2;

91. Бахрах Д.Н. Правовые льготы // Справедливость и право. Свердловск, 1989;

92. Богданова H.A. "Конституционный Суд Российской Федерации в системе конституционного права"//Вестник Конституционного Суда Российской Федерации", 1997, №3;

93. Большаков Н.С. Необходимость совершенствования налоговой системы // Финансы. -1999.-№7;

94. Брызгалин A.B. "Справедливость как основной принцип налогообложения" // "Финансы", 1997, № 8;

95. Викулин А.Ю., Крохина Ю.А. "Бюджетная политика в системе категорий финансового права" // "Государство и право", 2004, №2;

96. Витрук Н.В. Правовые позиции Конституционного Суда Российской Федерации: понятие, природа, юридическая сила и значение // "Конституционное право: восточноевропейское обозрение", 1999. № 3 (28);

97. Карасев М.Н. "О государственно-правовой ответственности высших должностных лиц субъектов Российской Федерации", И "Журнал российского права" № 7 2000;

98. Карасев М. "Некоторые проблемы российского законодательства о налогах и сборах", "Журнал российского права", № 7, 2001;

99. Карасев М. "Институт совместного ведения Российской Федерации и субъектов Федерации: необходимы серьезные изменения" // "Журнал российского права" № 9, 2001;

100. Карасев М."Скрытые механизмы ответственности в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Хозяйство и право" № 6, 2003;

101. Карасев М. "Субъективные и неоднозначные дефиниции в Налоговом кодексе Российской Федерации" // "Финансовое право", 2004, № 1;

102. Карасев М. "Проблемы правовой квалификации средств самообложения граждан (разовых платежей граждан) с точки зрения законодательства о налогах и сборах // "Финансовое право", 2004, № 4;

103. Карасев М. "Налоговые льготы и иные инструменты налоговой политики: правовые аспекты" // "Финансовое право", 2004, № 5;

104. Карасева М.В. "Финансовое право политически напряженная отрасль права" // "Государство и право", 2001, № 8;

105. Кашин В.А. "Налоговая доктрина и налоговое право", //СПС "Консультант плюс";

106. Кондрашев A.A. "Конституционно-правовая ответственность субъектов Федерации: вопросы теории и проблемы реализации" // "Ежегодник российского права" М., 2000;

107. Конопляник А. "Выдержит ли скважина? О резервах улучшения законопроекта по налогу на добычу полезных ископаемых" // "Нефть и капитал" № 6,2001;

108. Конопляник А."С новым налогом, господа. Анализ ожидаемых результатов от налоговой реформы нефтяной отрасли" // "Нефть и капитал", 2002 № 1;21,22.25.28.• 2930,31,32,33,34,35,