Управление социально-экономическим развитием муниципального образования в условиях перехода к рыночным отношениям тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 08.00.05, кандидат экономических наук Лаптев, Владимир Николаевич

• Лаптев, Владимир Николаевич
• кандидат экономических наук
• 2001

Оглавление диссертации кандидат экономических наук Лаптев, Владимир Николаевич

Введение.

Глава I. Теоретико-методологические основы экономического исследования местного самоуправле- 7 ния.

1.1. Сущность, особенности и полномочия местного самоуправления в РФ.

1.2. Типология муниципальных образований как объектов научного исследования и управления

1.3. Анализ зарубежной практики местного само- 25 управления (экономический аспект).

Глава 2. Формирование системы управления социальноэкономическим развитием муниципального об- 39 разования.

2.1. Организационно-управленческие основы становления муниципального образования.

2.2. Концептуальные и методические основы разработки стратегии социально-экономического развития муниципального образования.

Глава 3. Финансово-экономическое обеспечение муниципального образования.

3.1. Формирование и реализация местной экономической политики.

3.2. Формирование местного бюджета и межбюджетных отношений.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление социально-экономическим развитием муниципального образования в условиях перехода к рыночным отношениям»

Актуальность темы исследования. Одной из важнейших задач, решаемых в процессе радикального реформирования российского общества, выступает задача формирования эффективной системы управления социально-экономическими процессами на всех уровнях организации федеративного государства. Трудности становления реального местного самоуправления в условиях перехода к рыночным отношениям усложняют решение данной задачи на муниципальном уровне, ограничивает возможности преодоления противоречий между органами власти субъекта РФ и органами местного самоуправления по поводу разграничения (распределения) функций и полномочий, собственности и бюджетных ресурсов.

В ряде субъектов РФ накапливается опыт сбалансированного преодоления противоречий в отдельных сферах управления. Поэтому очень важно критически проанализировать позитивные и негативные явления в системе управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, теоретически осмыслить и обобщить формы, методы и результаты деятельности органов местного самоуправления.

После принятия рамочного федерального закона об основах организации местного самоуправления (1995 г.) активизировался законодательный процесс на уровне субъектов РФ по созданию нормативных правовых актов, касающихся образования институтов территориального самоуправления. Органы самоуправления были оформлены в 13,5 тыс. муниципальных образованиях (на 1 января 2000 г.), общая численность работников в них составила 415 тыс. человек, или 68,6% суммарной численности работников органов государственной власти субъектов РФ и местного самоуправления1.

Многообразие муниципальных образований, определяемое особенностями территории, хозяйственной специализации, статуса и другими признаками, требует дифференцированного подхода к управлению социально-экономическими процессами в наукоградах и закрытых административно-территориальных образованиях (ЗАТО), в столицах и центрах субъектов РФ,

1 Россия в цифрах: Крат.стат. сб. / Госкомстат России. - М., 2000. - С. 47. в районах и городах1. Муниципальные образования районного типа (таковых 1867) считаются наиболее сложным субъектом управления, учитывая рас-средоточенность населенных пунктов (систему расселения) и необходимость обеспечения территориального доступа населения к услугам социально-бытового характера и т.д. Этими соображениями, определяющими актуальность и практическую значимость проблемы, обусловлен выбор темы, объекта и предмета исследования.

Цель исследования состоит в научном обобщении практики и обосновании рекомендаций по совершенствованию управления социально-экономическим развитием муниципального образования районного типа.

В соответствии с поставленной целью сформулированы задачи, которые и предопределили логику и структуру исследования:

• разработать типологию муниципальных образований, как объектов научного анализа и управления;

• проанализировать зарубежную практику местного самоуправления в части, касающейся муниципального управления и финансового обеспечения;

• раскрыть эволюцию организационно-управленческих основ местного самоуправления в условиях перехода к рыночным отношениям;

• определить основные положения и инструменты экономической политики муниципального образования на современном этапе;

• обосновать предложения по совершенствованию механизма формирования финансовой базы муниципального образования и межбюджетных отношений по схеме «субъект РФ - муниципальное образование».

Объектом исследования является муниципальное образование районного типа.

Предметом исследования - организационные формы, методы и механизмы управления социально-экономическим развитием муниципального образования.

Теоретическую и методологическую основу исследования составили труды отечественных и зарубежных ученых по проблемам территориаль

1 В последние годы выполнены диссертационные исследования по малым городам, крупным городам (Москва, Санкт-Петербург, Екатеринбург), ЗАТО и др. (наименования работ и их авторы приводятся в библиографии). ного управления социально-экономическим развитием. В процессе исследования автор опирался на Конституцию РФ, нормативные правовые акты РФ, Московской области, ряда субъектов федерации и органов местного самоуправления.

Теоретические положения и выводы диссертации базируются на диалектическом методе познания, предполагающем единство логического и исторического подходов, функционального и структурного анализа.

Эмпирическую базу исследования составили официальные публикации Госкомстата России, материалы государственных органов управления экономикой и финансами Московской области, органов местного самоуправления.

Научная новизна диссертации. В результате проведенного исследования обоснованы выводы и предложения, представляющие элементы научной новизны:

• усовершенствована типология муниципальных образований, включающая традиционный функциональный и поселенческий признаки их классификации и новые критерии - географический (близость к административному центру, столице субъекта РФ) и финансовый (бюджетная обеспеченность); выявлены и систематизированы особенности, усложняющие систему управления муниципальным образованием районного типа;

• .раскрыт эволюционный характер трансформации организационного механизма управления социально-экономическим развитием муниципального образования, в рамках которого создание новых структур и реорганизация старых обусловлены расширением и углублением полномочий, принятых и осуществляемых исполнительным органом местного самоуправления. В результате формируется автономная система экономических институтов местного самоуправления, включающая новые муниципальные институты - казначейство, налоговая инспекция, статистика, - а также муниципальный банк;

• предложена модель управления развитием муниципального образования, основанную на концепции и программах социально-экономического развития, механизмах их реализации;

• раскрыто содержание местной экономической политики и обоснована необходимость ее формирования и реализации в рамках программы социально-экономического развития муниципального образования;

• обоснованы предложения по совершенствованию межбюджетных отношений, минимизации числа дотационных муниципальных образований и встречных финансовых потоков, стимулированию зарабатывания доходов бюджета, в том числе в рамках т.н. бюджетного муниципализма (авторское понятие, вводимое в научный оборот).

Теоретическая и практическая значимость диссертации заключается в выводах и предложениях, сделанных по результатам проведенного исследования, и имеющих рекомендательное значение для муниципальных образований районного типа. Методологические подходы могут служить ориентирами для потенциальных исследователей - разработчиков концепции и программ социально-экономического развития муниципальных районов.

Основные положения диссертационного исследования, пополняя формирующийся потенциал научных знаний по проблемам управления социально-экономическим развитием муниципальных образований, могут быть использованы в практической деятельности органов местного самоуправления.

Апробация результатов исследования. Основные положения и результаты исследования докладывались на научной- практической конференции, проведенной Институтом экономики РАН и Администрацией Московской области (ноябрь 1999 г.), за «круглым столом» в ИЭ РАН (апрель 1999 г., 2000 г.), на Ученом совете Центра институциональных и микроэкономических исследований ИЭ РАН (1998 г.).

По материалам диссертации опубликовано 4 научные работы общим объемом 2 п.л.

Структура и объем диссертации. Диссертация состоит из введения,

Заключение диссертации по теме «Экономика и управление народным хозяйством: теория управления экономическими системами; макроэкономика; экономика, организация и управление предприятиями, отраслями, комплексами; управление инновациями; региональная экономика; логистика; экономика труда», Лаптев, Владимир Николаевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Исследование процессов формирования системы управления социально-экономическим развитием муниципального образования районного типа позволило сделать следующие выводы и обобщения:

• разнообразие схем организации местного самоуправления в субъектах РФ в свете исследования организационно-управленческих основ муниципальных образований (МО) потребовало проведения типологии последних с учетом дополнительных признаков, исходя из которых применительно к старопромышленному региону, коим является Московская область с большим числом городов областного и районного подчинения, следует выделять не только МО-районы (I вида) и МО-города (II вида), но и МО ближнего и периферийного поясов (по отношению к столице РФ), а также МО-доноры (I группа), относительно (II группа) и абсолютно (III группа) дотационные;

• во многих субъектах РФ муниципальное образование районного типа представляет собой высшую форму местного самоуправления, основанную на муниципальной собственности и муниципальном бюджете, и включающую административно-территориальные единицы, функционирующие на основе бюджетной сметы доходов и расходов как составной части муниципального бюджета;

• в МО-районах управление социально-экономическим развитием усложняется, во-первых, в силу территориальной рассредоточенности жителей по городам и поселкам, селам и деревням, а во-вторых, в связи с сельскохозяйственной деятельностью, наличие которой оказывает понижающее влияние на средний уровень душевого дохода и на формирование местного бюджета;

• формирование организационно-управленческих основ местного самоуправления осуществлялось в рамках двух этапов: домуници-пальный, начало которого было ознаменовано дополнительными полномочиями местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям (соответствующим Законом РСФСР от 21 ноября 1990 г.) и завершилось к началу собственно муниципального периода, ознаменованного принятием и реализацией Федерального закона от 28 августа 1995 г. № 154-ФЗ «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации». Именно в рамках этого периода у МО определились экономические и финансовые основы местного самоуправления; задачи устойчивого развития МО объективно требуют разработки концепции и долгосрочной Программы социально-экономического развития, охватывающих, как правило, период двух сроков полномочий избираемого главы муниципального образования; местная экономическая политика (МЭП) формируется исходя из концепции развития муниципального образования, разрабатываемой по результатам анализа хозяйства, оценки использования ресурсного потенциала и предусматривающей выделение приоритетных для муниципальных властей отраслей и видов деятельности. Конечные цели экономической политики реализуются в социальной цели - повышении уровня и качества жизни - обеспечение достойной жизни территориального сообщества. Механизмы достижения и поддержания этой генеральной цели в отдельных муниципальных образованиях могут существенно различаться в зависимости от целого ряда условий и факторов. Здесь и состояние экономики, ее отраслевая структура, характер и направленность экономических связей (доля вывозимой и ввозимой продукции, соотношение между ними), здесь и демографические особенности, определяющие динамику и структуру населения и трудовых ресурсов, инвестиционная привлекательность территории и, наконец, уровень управления социально-экономическими процессами, активность органов местного самоуправления в формировании благоприятной рыночной инфраструктуры. В структуре местной экономической политики приоритетными направлениями являются достижение и поддержание эффективной занятости населения на основе развития производства конкурентоспособных товаров и услуг, трудовой и предпринимательской активности местных граждан. МЭП реализуется в форме целевых, отраслевых и локальных программ с использованием финансовых и нефинансовых инструментов; реализация МЭП активизировало в МО создание автономной системы экономических институтов (казначейства, налоговой инспекции, статистики), а также муниципального банка. Становление новых институтов обусловлено задачами реализации возрастающих организационно-управленческих функций на муниципальном уровне, что характерно, прежде всего, для доноров и относительно дотационных (самодостаточных) муниципальных образований (к таковым относится и Ногинский район, в бюджете которого аккумулируется всего лишь третья часть налоговых платежей; система управления экономикой муниципального образования охватывает сектор муниципального хозяйства (муниципальные унитарные предприятия, муниципальные учреждения) и сектор немуниципальной экономики (государственные унитарные предприятия и государственные учреждения, частные предприятия и др.). В целях повышения эффективности управления муниципальным хозяйством (сокращение убыточности отдельных предприятий, увеличение доходов от муниципальной собственности - пакетов акций, недвижимости и т.д.) целесообразно постановлением главы муниципального образования ввести систему контрактов и аттестации руководителей муниципальных унитарных предприятий и учреждений, согласно которому контракт заключается с претендентом, прошедшим конкурсный отбор на вакантную должность руководителя;

• в целях минимизации встречных финансовых потоков в рамках налогово-бюджетных отношений целесообразно уменьшить число относительно дотационных (самодостаточных) муниципальных образований за счет увеличения оставляемой им доли нормативов по регулирующим налогам; необходимо создать условия для заинтересованности МО в наращивании местного налогового и бюджетного потенциала;

• в целях выработки консенсуса и согласованных действий различных ветвей и уровней власти было бы целесообразно создать организационный механизм в виде государственно-муниципального совета из числа руководителей органов государственной власти и местного самоуправления;

• опыт внедрения т.н. бюджетного муниципализма в Ногинском районе показывает заинтересованную активность территориальных (городских, поселковых, сельских) администраций в увеличении доходов сверх предусмотренных бюджетной сметой.

Бюджетный муниципализм рассматривается как автономная система внутримуниципальных отношений между органами управления муниципального образования и его территориальными администрациями по поводу формирования, распределения и использования средств местного бюджета.

Список литературы диссертационного исследования кандидат экономических наук Лаптев, Владимир Николаевич, 2001 год

1. Конституция Российской Федерации. Официальное издание. М.: Юридическая литература, 1997.

2. Гражданский кодекс Российской Федерации. Части первая и вторая (с алфавитно-предметным указателем). М.: Изд. Группа «Инфра1. М Норма», 1996.

3. Закон РСФСР от 21 ноября 1990 г. «О дополнительных полномочиях местных Советов народных депутатов в условиях перехода к рыночным отношениям». Российская газета. 28.11.1990 г.

4. Местное самоуправление в Российской Федерации. Сборник нормативных и правовых актов. М.: Юридическая литература, 1998.

5. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 28.08.95 № 154-ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1995.

6. О государственном прогнозировании и программах социально-экономического развития Российской Федерации. Федеральный закон // Собрание законодательства РФ. 1995. № 30. Ст. 2871.

7. О финансовых основах местного самоуправления в Российской Федерации. Федеральный закон от 25.09.97 № 126 ФЗ // Собрание законодательства РФ. 1997. № 39. Ст. 4464.1.. Монографии, сборники, статьи.

8. Анимица Е.Г., Тертышный А.Г. Основы местного самоуправления. М.: ИНФРА-М, 2000.

9. Антоненко Л.Н., Коновалова Т.В., Стрелов С.Н. Некоторые особенности местных бюджетов И Финансы. 1999. №11.

10. Бездольный С.Л. Развитие муниципальной экономики в условиях перехода к рынку / Автореферат . к.э.н. Ростов-на-Дону, 1998.

11. Борескова Е.В., Китова E.H. Некоторые особенности межбюджетных отношений на субфедеральном и местном уровнях // Финансы. 2000. № 5.

12. Васильев В.И. Местное самоуправление. М., 1999.

13. Воронин А.Г., Лапин В.А., Широков А.Н. Основы управления муниципальным хозяйством. М.: Дело, 1998.

14. Глазырин М., Королев В. Механизмы использования потенциала саморазвития муниципальных образований // Экономист. 2000. №7.

15. Глазырин М. Экономическая модель местного самоуправления // Экономист. 1999. № 11.

16. N.43. Пронина Л.И. Совершенствование межбюджетных отношений -гарантия укрепления местного самоуправления // Финансы. 2000. № 5.

17. N.44. Разграничение расходных и доходных полномочий и самостоятельность местных бюджетов (круглый стол) // Финансы. 1999. №5.