Управление муниципальными образованиями в процессе совершенствования системы местного самоуправления в России тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 23.00.02, кандидат политических наук Лопатин, Алексей Евгеньевич

• Лопатин, Алексей Евгеньевич
• кандидат политических наук
• 2009

Оглавление диссертации кандидат политических наук Лопатин, Алексей Евгеньевич

4

Глава 1. Управление муниципальными образованиями: теоретический и методологический аспект исследования

1.1. Развитие теоретических представлений о сущности и специфике 14 муниципального управления

1.2. Сущностные и методологические аспекты системы управления 26 муниципальными образованиями

1.3. Современные модели муниципального управления

Глава 2. Трансформация системы управления на местном уровне в

Российской Федерации

2:1. Основные этапы и особенности становления муниципального 71 управления в России

2.2. Современные параметры и тенденции трансформации местного 89 самоуправления в России на примере Ярославской области

2.3. Модели управления муниципальными образованиями в 115 современной России: структурно-функциональный аспект

Глава 3. Пути совершенствования системы местного самоуправления в России

Основные векторы дальнейшего развития и направления оптимизации муниципально-территориального устройства

Совершенствование правил организации деятельности муниципальных органов и усиление партиино-политического представительства на местном уровне.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Управление муниципальными образованиями в процессе совершенствования системы местного самоуправления в России»

Местное самоуправление представляет собой один из важнейших институтов современного общества. Сегодня оно является одновременно формой самоорганизации граждан и — в этом качестве — составной частью гражданского общества, уровнем публичной власти (инструментом демократического участия граждан в управлении общими делами) и элементом рыночной экономической системы (восполняя пробелы рынка в части оказания услуг жителям и координации хозяйственной деятельности).

Президент России Д.А. Медведев, обозначая работу по развитию местного самоуправления в качестве одной из приоритетных задач государства, подчеркнул, что «местное самоуправление должно открывать гражданам возможность самостоятельно решать свои локальные проблемы без указаний и распоряжений сверху»1. В своем Послании Федеральному Собранию РФ 5 ноября 2008 года он отметил, что работа по совершенствованию муниципального законодательства будет продолжаться.

В настоящее время российское местное самоуправление находиться на пороге важного рубежа в своем развитии.

Во-первых, в; декабре 2008 года отмечалось 15-летие действующей Конституции Российской Федерации, заложившей основы новой модели организации местного самоуправления в стране. 15 лет — срок, небольшой в общеисторическом масштабе, но значительный для развития нового современного общественного института. За прошедшее с тех пор время были созданы законодательные основы местного самоуправления , сформирована его финансово-экономическая база, накоплен огромный общественно-политический опыт работы муниципальных образований.

Во-вторых, 1 января 2009 года закончился переходный период реализации Федерального закона от 06.10.2003 года №131-Ф3 «Об общих

1 Из выступления на II Общероссийском гражданском форуме 22.01.2008. http://www/medvedev. 2008.ru/performance20080122.htm

2 Принятие федеральных законов в 1995 и 2003 гг. дает почву для сравнительного правового анализа даже в сугубо федеральном разрезе принципах организации местного самоуправлениям Российской Федерации», в результате чего все его положения должны вступить в силу на территории-каждого из субъектов Российской Федерации (кроме Чечни,и Ингушетии).

Вместе с тем задачи, стоящие перед управлением местными делами, далеки* от решения. Выход из положения видится в том, чтобы четко разобраться с функциями управления на разных уровнях, определить их специфику и .зоны взаимодействия с целью повышения качества жизни граждан. В решении этих вопросов все важно: и федеральное управление, и региональное, но.особое значение приобретает местное, или муниципальное управление, которое пока только- складывается. Сущность * и. функции его размыты, хотя именно в- местных сообществах реализуются* наиболее насущные потребности^ людей, здесь возникает и решается' большинство проблем, которые непосредственно волнуют каждого.

Состояние научной, разработанности проблемы. Разработка современной инновационной" методологии управления общественными' процессами в муниципальных образованиях занимает сегодня одно из ведущих мест в, становлении муниципальной- науки. Без решения этого вопроса не могут быть предложены технологии' развития* местного сообщества.

Изучение местного самоуправления в нашей стране имеет давнюю традицию, связанную, в первую очередь, с подготовкой и осуществлением земской реформы 1864 г. Стоит отметить, что к этому времени теоретические разработки проблемы местного самоуправления уже существовали в Европе и оттуда проникли в Россию. Одной из первых концепций стала теория? «свободной общины», возникшая под влиянием идеалов Великой Французской революции. Альтернативой ей являлась «государственная» теория, разработанная немецкими юристами Л. Штейном и Р. Гнейстом. Русскими идеологами «государственной» школы стали В.П. Безобразов, И.Д. Беляев, А.Д. Градовский, Н.М. Коркунов, Н.И. Лазаревский, М.Н;Свешников,

Б.Н.Чичерин1. Для темы данного исследования важно отметить тот факт, что «государственная» теория впервые обозначила политический аспект самоуправления. Он был связан с поисками критерия отличия муниципальной власти от государственной.

В период НЭПа оживился интерес к муниципальному типу местного самоуправления. Появились работы JI.A. Велихова , в которых автор пытался развивать идеи муниципализма. Упор делался на изучении хозяйственной функции местного самоуправления, обусловленной процессами урбанизации, и поиске путей оптимальной организации городского хозяйства. Автор пытался связать идею о необходимости развития муниципализма с идеологическими требованиями, представив его в качестве инструмента социалистического обустройства общества.

В конечном счете, развитие советской системы управления, заменившей муниципальную, привело к свертыванию тематики, связанной с проблемами изучения местного самоуправления. В какой-то мере эта сфера оказалась заполнена работами, в которых в основном рассматривались проблемы организации советских органов власти на местах. Исследователи советского периода местного самоуправления И.Ф. Шеремет, О.Е. Кутафин и другие рассматривали функции, компетенцию Советов . Однако советская система по типу управления была далека от действительно муниципальной системы власти.

1 Безобразов В.П. Государство и общество. Управление и самоуправление и судебная власть. СПб., 1882; Беляев И.Д. Лекции по истории русского законодательства. М., 1888; Градовский А.Д. История местного самоуправления в России.СпБ.,1899. Т. 2.; Градовский А.Д.Общество и государство. Теоретические очерки. СПб.,1899.Т. 3; Градовский А.Д. Системы местного управления на Западе Европы и в России. Сборник государственных знаний. СПб., 1883.Т.5,7.; Коркунов Н.М. Русское государственное право.СПб.,1909. Т. 1; Лазаревский Н.И. Лекции по русскому государственному праву. СПб., 1910.Т.2; Лазаревский Н.И. О самоуправлении // Мелкая земская единица. СПб., 1903; Свешников М.Н. Основы и пределы самоуправления. СПб., 1892. Ч. 2.; Чичерин Б.Н. Областные учреждения России в XVII в. М., 1856; Чичерин Б.Н. О народном представительстве. М., 1866 .

2 Велихов Л.А. Опыт муниципальной программы. М,- Л., 1926; Велихов Л.А. Основы городского хозяйства. Общее учение о городе, его управлении, финансах и методах хозяйства. М.- Л., 1928.

3 Кутафин О.Е., Шеремет К.Ф. Компетенция местных Советов. М, 1986; Карлов А.А. Местные Советы депутатов трудящихся: Вопросы организации и деятельности. М, 1975; Лепешкин А.И. Советы - власть народа. 1936-1967 гг. М., 1967; Лютова Т.Н. Инициатива и самодеятельность местных Советов. Л., 1968; Местные Советы - органы народовластия: Сб. науч. трудов /отв. ред. А.Н. Ракицкий. M., 1983; Пертцик В.А. Проблемы местного самоуправления в СССР. Иркутск, 1963; Щиглик А.И. Самоуправление в условиях развитого социализма. M., 1985.

Важным направлением исследований отечественных ученых явилось изучение опыта муниципального управления в зарубежных странах. Следует выделить работы Г.В. Барабашева, Н.А. Куфакова, Н.С. Тимофеева1. В настоящее время проблематикой сравнительного анализа муниципальных реформ в. странах Запада и в России занимаются И.А. Василенко, С.В. Кузнецов". Среди зарубежных авторов, изучающих опыт муниципальных реформ, можно отметить В.Дюрана, Ю. Лауринмяки, Т. Линкола, Ж. Оффердала, Дж. Чендлера, Д. Вилсона, Г. Вольмана, Ж. Доменак 3.

Истории развития* местного самоуправления в» нашей стране посвящены работы В.В. Еремина, М.В: Федорова, Е.М.-Ковешникова, Е.Е. Некрасова, Л.Ф. Писарьковой, В'.З. Черняка, А.Ю. Шутова4.

Юридические аспекты формирования1 системы местного' самоуправления, рассмотрены в работах А.С. Автономова, Н.А. Емельянова, А.Н.Костюкова , С.Г.Копысовой, М:А. Краснова, С.Куликовой, О.Е. Кутафина и др.5

1 Барабашев Г.В. Муниципальные органы современного государства (США, Великобритания). М., 1971; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М., 1996. См. также: Куфаков Н.А. Местное самоуправление в буржуазных странах и странах, освободившихся от колониальной зависимости: учеб. пособие. М., 1969; Современный буржуазный федерализм / отв. ред. И.Д. Левин, И.М. Вайль. М., 1978; Тимофеев Н.С. Коммунальное право ФРГ. М., 1982.

2 Василенко И.А. Организация местного самоуправления. Государственное и муниципальное управление. М., 2005; Василенко И.А. Реформы местного самоуправления в Германии //Проблемы теории и практики управления. 2005.№6,14-19; Кузнецов С.В.Децентрализация общества как объективная необходимость развития демократического государства. Взаимодействие уровней власти в условиях федерализации (Опыт России и Германии) Ростов-н/Д, 2002.

3 Дюран В. Местные органы власти во Франции. М., 1996; Лауринмяки Ю, Линкола Т., Прягга К. Местное и"региональное управление и Финляндии. Союз.местных органов самоуправления Финляндии. М.,1996; Оффердал Ж. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы // Полис. М., 1999. №2; Chandler J.А. // Conclusion // Local Government in Liberal Democracies. L., N.Y., 1993; Wilson П., Game Ch., Leach S., Stacker G. Local Government in the United Kingdome. Houndmills, 1994; Wolman H. Decentralization: what it is and why we should core // Decentralization, Local Government and Markets. Oxford. 1990.

4 Еремин В.В., Федоров M.B. История местного самоуправления в России (ХП - начало XX вв.). М., 1998; Ковешников Е.М. Государство и местное самоуправление в России. М., 2001; Некрасов Е.Е. Государственная власть и местное самоуправление в России: опыт историко-правового исследования. М., 1999; Писарькова Л.Ф. Развитие местного самоуправления в России до великих реформ: обычай, повинность, право // Отечественная история. 2001. № 2; Черняк B.3. История государственного и муниципального управления России. М., 2001; Шутов А.Ю. Политические дискуссии о земской избирательной системе в России (60-90 гг. XIX в.) // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12. Полит, науки. 1998. № 5.

5 Автономов А.С. У истоков гражданского общества и местного самоуправления. М., 1998; Автономов А.С. Государственная власть и местное самоуправление. М., 1997; Емельянов Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность. Тула 1997; Костюков А.Н., Копысова С.Г Муниципально-правовые отношения. Омск, 2001; Краснов М.А. Введение в муниципальное право. М., 1993; Куликова С. Местное самоуправление: конституционно-правовой статус и механизм функционирования. М.,

Проблематика исследования основных элементов и параметров, организации и функционирования местного самоуправления получила широкое освещение в работах отечественных и зарубежных авторов: А.И. Ковлера, Н.И. Мироновой, Г.В. Атаманчука, Е.Г. Анимицы, Р.В. Бабуна, Г.В. Барабашева, А.Г. Воронина, В.Н. Ивановой, А. Константинова* и многих других. Данные научные исследования во многом сформировали, концептуальное содержание и понятийно-категориальный аппарат науки муниципальное управление. Первая волна1 публикаций, посвященных реформе1 местного самоуправления- в России, относится к 90-м, гг. XX века. Можно выделить исследования^ М:А.Бажинова В.В. Бакушева:,„В.А.Иванковского, Г.В.Барабашева, А.Г. Воронина, В.Гельмана, Л.Гильченко; В.И: Голованова, А.Т. Когута, Н.И. Кулина, Р.П. Мигирова, О.М. Роя, А.И. Шилова, Г.Ф. Шиловой и др.1 В этих работах анализируются особенности развития местного самоуправления в условиях начавшейся трансформации российской политической системы.

Анализу современного этапа реформы местного-самоуправления, в России* посвящены работы А.С. Автономова, Е.В. Андрюшиной, В.Гельман, А.Кынева, А.Макаркина, Н.П. Медведева, А. Пузанова, Л.Смирнягина, М.В. Столярова, Д.А.Тихонова, А.Е. Чириковой . В этих работах предлагается, также

1994; Кутафин О.Е. Муниципальное право. М., 1998; Местное самоуправление в современной России: политика, практика, право. М. 1998.

1 Бажинов М.А. Гражданское общество и местное самоуправление // Вестн. Моск. ун-та. Сер. 12: Политические науки, 2002, № 4; Бакушев В.В., Иванковский В.А., Молчанова Л.А. Городское управление и самоуправления в России: эволюция столичного опыта. М., 1998; Барабашев Г.В. Местное самоуправление. М.,1996; Воронин А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление. М., 2002; Гельман В., Рыженков С., Белокуров Е., Борисова Н. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России 1991-2001 гг. М., Спб.: Летний сад, 2002; Гильченко Л. Местное самоуправление: долгое возвращение: становление местного самоуправления в России. М., 1998; Голованов В.И. Управление и самоуправление в крупном городе: теория, опыт, организация. М., 1998; Когут А.Т. Система местного самоуправления: основа разработки и применения в городах России. СПб., 1995; Кулин Н.И. Местное самоуправление (система, теории и практика). Екатеринбург, 1996; Местное самоуправление: основы системного подхода СПб., 1997; Местные органы власти: социально-экономические аспекты деятельности. M., 1993; Мигиров Р.П. Роль местного самоуправления в осуществлении социальной политики. M., 1998; Рой О.М. Система государственного и муниципального управления. СПб., 2003; Шилов А.И., Шилова Г.Ф. Город на пути к самоуправлению. M., 1991.

2 Автономов А.С. МСУ - система многоуровневая // Стратегия России. 2004. №12; Андрюшина Е.В. Местное самоуправление в современной России : драматизм становления // Власть. 2006. №1; Гельман В. комплексный взгляд на весь путь развития местного самоуправления в постсоветской- России.

Несмотря на большое количество публикаций, посвященных местному самоуправлению, проблема роли местного самоуправления в политической системе общества и управления муниципальными сообществами, остается-слабоизученной. Это связано, во-первых, с недооценкой процессов, проходящих на местном уровне, как важных факторов, влияющих на развитие политической- системы- общества; во-вторых, с необходимостью постоянной научной' рефлексии1 процессов, протекающих на низовых уровнях публичной власти, что особенно актуально в условиях незавершенности становления института местного самоуправления и продолжающимся его реформированием; в-третьих, с необходимостью совершенствования методологического инструментария- исследования- данного феномена и выделение муниципального управления как самостоятельного явления:

Объектомшсследования.является муниципальное управление в рамках реализации реформы местного самоуправления в Российской Федерации.

Предметом исследования- является отношения- управления, возникающие в процессе политико-правового регулирования формирования и функционирования органов местного самоуправления. Спецификой исследования является акцентирование внимания на структурно-функциональных аспектах действующих в Российской Федерации муниципальных систем управления.

Возвращение Левиафана? Политика рецентралпзации в современной России //Полис. 2006. № 2; Гельман В. От местного самоуправления — к вертикали власти // Pro et Contra.2007. Январь-февраль; Кынев Л. Муниципальные выборы по новым правилам// Pro et Contra.2007. Январь-февраль; Макаркин Л. Мэры: борьба за независимость// Pro et Contra.2007. Январь-февраль; Медведев Н.П. Проблемы оптимизации регионального и муниципального управления в современной России // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. М., 2006; Пузанов Л., Рагозина Л. Отчуждение местной власти // Pro et Contra. 2007.Январь-февраль; Смирнягин Л.Трудное будущее российских городов// Pro et Contra. 2007. Январь-февраль; Столяров M.B. Конституционно-правовые основы местного самоуправления // Муниципальные и региональные процессы в условиях глобализации и европеизации / под ред. Г.В. Витткэмпера, Г.Я. Козлова, B.C. Авдонина. M., 2006; Тихонов Д.А. Местное самоуправление и муниципальная автономия в современной России. M., 2004; Чирикова А.Е. Социальная политика в малых российских городах: региональные варианты //Такая разная Россия. Политические процессы и местные сообщества в малых городах. М.,2007.

Цель диссертационной работы — исследовать основные свойства и тенденции организации и структурирования муниципальных органов управления.

Достижение поставленной цели предполагается путем решения ряда последовательных задач:.

- исследование трансформации проблематики муниципального управления;

- проведение сравнительного анализа моделей муниципального управления;

- исследование основных этапов и тенденций политической трансформации систем муниципального управления;

- выявление структурно-функциональных характеристик политико-правового регулирования организации и функционирования местных органов управления.

Теоретико-методологическую основу исследования составляет синтез современных теоретико-методологических концепций, базирующихся на принципах историзма, объективности и системности. Методология исследования основана на сочетании системно-функционального и неоинституционального подходов. Первый подход дал возможность изучения структуры органов местного самоуправления в его многоаспектном многообразии, как динамичной целостной подсистемы в совокупности политических институтов, связей и отношений. Второй подход позволил объяснить особенности, специфику становления местного самоуправления как политического института в системе российских политических отношений, проанализировать объект научного познания как в его исторической ретроспективе, так и в сопоставлении особенностей функционирования в различных политических системах.

Теоретическими основами исследования стали идеи и разработки отечественных и зарубежных ученых по теории политической системы, позволяющие выявить особенности политической модернизации и трансформации политических режимов, обосновать возникающие в политической системе взаимозависимости1. Особое значение для исследования местного самоуправления как политического института имеют работы, в которых разрабатываются принципы неоинституционального подхода2, позволяющие включить в поле анализа не только нормативные факторы, но и институциональные практики.

Научная новизна диссертационного исследования заключается в разработке и структурирования муниципального управления как институционального компонента политической системы российского общества, включенного в сложную сеть современных взаимосвязей и взаимозависимостей.

В ходе исследования автором были получены следующие результаты, имеющие научную новизну: систематизированы основные подходы к исследованию систем муниципального управления, обоснована необходимость рассмотрения органов местного самоуправления как особого политического института;

- выявлены и описаны на основе методологии структурно-функционального подхода свойства систем местного управления как комплекса реально работающих норм, правил, регламентирующих процессы самоорганизации местных сообществ;

- выявлены основные тенденции политической трансформации органов местного самоуправления; исследованы основные этапы и тенденции политико-правовой трансформации органов местного самоуправления в Ярославской области.

- выработаны рекомендации к изменению действующего законодательства. Алмонд Г., Пауэлл Дж., Стром К., Далтон Р. Сравнительная политология сегодня. М., 2002; Анохин М.Г. Политические системы: адаптация, динамика, устойчивость. М., 1996; Баглай М.В. Конституционализм и политическая система в современной России // Журн. рос. права. 2003. №11.

2 Кирдина С.Г. Институциональные матрицы и развитие России. М.: ТЕИС, 2000; Патрушев С.В. Институционализм в политической науке: этапы, течения, идеи, проблемы // Полит, наука. 2001. № 2; Радаев В.В. Новый институциональный подход: построение исследовательской схемы // Журн. социологии и социальной антропологии. 2001.№3; Ротстайн Б. Политические институты: общие проблемы. Политическая наука: новые направления / под ред.Р.Гуина и Х.-Д Клингеманна. М.: Вече, 1999; Рыбаков A.B. Политика в институциональном измерении: теоретико-методологический аспект: Дис. д-ра полит.наук. М. 2004.

Положения, выносимые на защиту:

1. В- современной России политическая трансформация органов местного самоуправления имеет особенности, которые оказывают существенное влияние на местные сообщества, поэтому местные сообщества должны наделяться публично-властными, социально-экономическими и общественно-деятельностными функциями, закрепленными на законодательном уровне и способствовать становлению гражданского уровня.

2. В настоящее время существует множество моделей местного самоуправления; поэтому использование западных моделей местного самоуправления и перенос их на российскую действительность порождает еще большее их многообразие, а также противоречия в практике реализации.

3. В каждом муниципальном образовании существуют свои отличительные особенности, поэтому организация местного самоуправления должна соответствовать потребностям социально-экономического и политического развития в современной России.

4. Главная цель реформы местного самоуправления направлена на улучшение жизни местных сообществ, поэтому по ходу становления местного самоуправления в России постоянно возникают противоречия, которые необходимо регулировать на законодательном уровне.

Теоретическая и практическая значимость работы заключается в возможности использования ее результатов в выработке механизмов взаимодействия государственных и муниципальных органов власти в процессе формирования стабильных в политическом отношении региональных систем. В .выработке рекомендаций по формированию политической поддержки местного самоуправления населением, в создании программ подготовки муниципальных служащих и формирования муниципальной политической элиты. Материалы диссертационного исследования могут быть использованы в преподавании дисциплин гуманитарного цикла в учреждениях высшего профессионального образования, осуществляющих подготовку кадров для муниципальной службы.

Апробация работы. Основные положения и выводы диссертационного исследования изложены в публикациях автора, в выступлениях на научных конференциях. В 2008 году автор прошел стажировку в Соединенных Штатах Америки по вопросам местного самоуправления. Автор на практике изучил работу местных органов власти и провел ряд встреч с комиссионерами и мэрами городов Паркер и Дуглас в штате Колорадо (США). Кроме этого автор на протяжении трех лет активно сотрудничает с «Союзом Российских Городов» и анализирует ход реформ местного самоуправления и вырабатывает рекомендации по совершенствованию законодательства.

Структура работы. Работа состоит из введения, трех глав, заключения и приложений.

Заключение диссертации по теме «Политические институты, этнополитическая конфликтология, национальные и политические процессы и технологии», Лопатин, Алексей Евгеньевич

Результаты исследования показывают, что в большинстве случаев подобный расклад не устраивает уже ни один из уровней власти (поселение, район, субъект Федерации).

В этих условиях можно рассмотреть 3 возможных варианта адекватного реагирования федерального законодателя.

Первый вариант. Точечные изменения в законодательстве: возврат поселениям права распоряжения не разграниченными землями, минимизация функционала районов в сфере финансовой поддержки поселений, более четкое разграничение полномочий (а стало быть, и имущества, и расходных обязательств). Такой наименее болезненный подход позволяет добиться тактических улучшений, однако он не снимает ключевого противоречия. Ввиду высокой легитимности руководства районов в глазах населения и государственной власти, наличия у него серьезных экономических ресурсов (чаще всего — превышающих поселенческие), отсутствия адекватных механизмов правовой защиты, практика силового давления районов на поселения в основном сохранится.

Второй вариант. Лишение районов статуса муниципальных образований, с фактическим замещением части их функционала территориальными органами власти субъектов РФ, а в части вопросов местного значения - поселениями. В условиях почти повсеместной «встроенности» районных администраций в систему региональной власти такое решение означает признание реальной роли районов. Однако лишение их самостоятельного бюджета, собственного имущества вкупе с переходом части полномочий на поселенческий уровень ведет к устранению дисбаланса в системе «район - поселение», усилению позиций поселенческого уровня. И хотя возможность давления на муниципалитеты со стороны территориальных органов региональной власти и в этом случае не исключена, одноуровневая система вносит здесь, очевидно, большую ясность и институциональную чистоту.

Главной проблемой данного варианта действий являются низкие шансы на практическую реализацию в среднесрочной (не говоря уже о краткосрочной) перспективе. Наличие многочисленных сообществ из числа региональных и районных властей, для которых подобные действия окажутся слишком жесткими, а также необходимость разработки гибкой системы адаптации предлагаемой схемы к региональным особенностям способны заблокировать либо чрезмерно затормозить осуществление подобных планов.

Третий вариант. Закрепление факультативности районного этажа местного самоуправления. По мере укрепления поселений, перетока к ним преобладающей управленческой нагрузки по решению вопросов местного значения территориям может быть предоставлено право выбора между одноуровневой и двухуровневой системами местного самоуправления в сельской зоне.

Последний, третий, вариант и представляется оптимальным.

Указанный вариант позволяет предоставить в среднесрочной перспективе (3-5 лет) возможность законами субъектов Российской Федерации осуществлять переход к осуществлению местного самоуправления только на уровне поселений и городских округов. Переход к одноуровневой системе местного самоуправления предполагает передачу решения всех вопросов местного значения непосредственно поселениям. Однако отдельные вопросы, ныне относящиеся к ведению районов, целесообразно в этом случае передать субъектам Федерации.

В качестве альтернативы этому может быть предусмотрена возможность сохранения второго этажа муниципальных образований в формате «районы для поселений». При этом законодательно все вопросы местного значения и доходные источники местных бюджетов должны быть закреплены за поселениями, а районам полномочия могут с необходимыми финансовыми средствами передаваться поселениями только в той части, в которой сами поселения с ними справиться не в состоянии.

Право выбора системы местного самоуправления целесообразно предоставить субъектам Федерации: возможность прямого самоопределения поселений района выглядит более демократичной по форме, однако на практике подобный шаг может быть блокирован районной властью, а в случае реализации способен запутать систему организации публичной власти в регионе.

Представляется, что третий вариант может быть относительно приемлемым не только для поселений, но и для органов власти субъектов РФ, которым он предоставляет хоть и ограниченный, но выбор. Осуществление подобного сценария, следовательно, более реалистично ввиду относительно низкого прогнозируемого сопротивления региональной и районной номенклатуры.

Отказ от районного уровня самоуправления может также расчистить поле для межмуниципального сотрудничества, которое, как показывают полевые исследования, сегодня сдерживается районами.

Запустить процесс подобных преобразований на федеральном уровне также возможно далеко не сразу. Подготовительная работа здесь должна включать: подготовку и принятие пакета изменений и дополнений в законы, предмет регулирования которых затрагивает подобная реформа - речь идет не только о Федеральном законе №131-Ф3, но и о значительном массиве нормативных актов самых разных отраслей; расчет потребности в финансовом обеспечении работы каждого уровня публичной власти применительно к каждой из систем организации местного самоуправления (одноуровневой, двухуровневой), разработка оптимальных моделей распределения доходных источников местных бюджетов применительно к каждой из таких систем; определение федеральным законодателем единых принципов административно-территориального устройства — без этого высоки риски неэффективного управления на субрегиональном уровне; выбор вариантов решения проблемы межселенных территорий, учитывая конституционную невозможность отказа от осуществления местного самоуправления на заселенных территориях; проработку оптимальных моделей управления первичной медициной и общим образованием, состыковка принципов совершенствования организации местного самоуправления с направлениями реформирования данных отраслей социальной сферы; синхронизация изменений с очередным электоральным циклом в районах (что предполагает возможность их реализации только в среднесрочной перспективе).

Шестое направление. Стимулирование развития городских округов

В ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг. городская проблематика оказалась в тени вопросов организации двухуровневой системы местного самоуправления (преимущественно в сельской местности). Городские сообщества как субъекты местного самоуправления получили на выбор две по сути уже сложившиеся к тому времени формы определения муниципального статуса — в качестве городских поселений (внутри района) и городских округов, которым дополнительно к полномочиям поселений были переданы и полномочия муниципальных районов. Новацией стал 'законодательный запрет на создание дополнительного (нижнего) уровня самоуправления в городских округах, что лишило самостоятельности не только районы городов, но порой и муниципальные образования вблизи городской черты.

Проблема статуса пригородной зоны зачастую решалась явочным порядком: региональные законодатели прирезали прилежащие к крупным урбанизированным центрам земли к территориям городских округов. Это было с технократической точки зрения логично и способствовало географическому расширению городских территорий.

Однако, как уже отмечалось выше, в последние годы (фактически уже после запуска муниципальной реформы) в России получило новую динамику «расползание городов» — характерный для современного городского развития процесс переезда горожан в пригороды, интенсивный рост городов-спутников, появление новых коттеджных и дачных поселков. Результатом такого рода процессов является фактический выход городов за свои административные границы. Интенсификация хозяйственных и социальных связей городов с их географическим окружением усилило процесс формирования городских агломераций. Сегодня укрепление городских агломераций стало одним из приоритетов российской экономической политики, конкретные направления федеральной поддержки этого процесса обозначены и в проекте Концепции долгосрочного социально-экономического развития России до 2020 года.

Городское направление в дальнейшем совершенствовании российского местного самоуправления должно получить приоритетное значение и восполнить те пробелы, которые проявились в ходе муниципальной реформы 2003-2008 гг.

Поддержка городских округов в контексте пространственного развития страны предполагает решение следующих основных задач и соответствующих им мер государственной политики.

Очень важно стимулирование социально-экономического развития городов в интересах укрепления их инфраструктуры, человеческого капитала, апробирования передовых практик. Решение данной задачи выходит за рамки вопросов местного самоуправления и, тем более, его территориальной организации. Однако этот процесс невозможен без устранения неоправданных ограничений для расширения территориальных масштабов функционирования города. Принятие обозначенных выше правовых норм, связанных со статусом городских округов, расширит пространство для маневра динамично развивающихся городов.

Рывок в городском развитии невозможен без усиления субъектности городских сообществ, максимального включения местного населения и местных элит в процесс демократического принятия решений.

Применительно к территориальным основам самоуправления здесь предлагается узаконить возможность образования внутригородских поселений как формы приближения публичной власти к жителям.

Действующая редакция Федерального закона №131-Ф3 не дает такой возможности многим обособленным, экономически состоятельным и обладающим собственной идентичностью населенным пунктам, прирезанным к территориям городских округов. В качестве примера таковых приводится шахтерский поселок Кедровый в городском округе Кемерово, отстоящий от города на 40 километров1.

Предлагается разрешить образование внутригородских поселений в пригородной зоне городских округов (т.е. за рамками собственно города) в случаях: а) использования описанной выше процедуры преобразования муниципального района в городской округ: здесь бывшие поселения (кроме центрального городского поселения) могли бы сохранить свою автономию по вопросам, которые эффективнее решать в локальном масштабе (например, благоустройство территорий) - подобного рода конструкция предлагалась, скажем, на экспертных и фокус-группах с участием представителей города Сортавала в Республике Карелия; б) приобретения статуса внутригородского поселения населенным пунктом (группой сопредельных населенных пунктов), которые сегодня уже отнесены к территории существующего городского округа. Образование внутригородского поселения здесь должно допускаться только в случае, если такая возможность поддержана представительным органом городского округа. Это важно для обеспечения единства городского пространства, соблюдения общих интересов городского округа.

Естественно, создание внутригородских поселений возможно только при положительных результатах голосования населения, проживающего на их предполагаемых территориях.

1 Бабун Р. Современные проблемы местного самоуправления // Муниципальная власть, 2008, №4. С.

Формирование городских агломераций требует кооперации усилий муниципальных образований, территории которых входят в агломерации. Мировая практика показывает, что наиболее распространенной формой управления городскими агломерациями является организация межмуниципального сотрудничества. В России существующая практика межмуниципальной кооперации свидетельствует скорее о невостребованности данного института, чем о его эффективном использовании: прецеденты эффективной организации договорного сотрудничества агломерированных муниципалитетов единичны (в качестве такового отмечается, например, партнерство Твери, Калининского и Рамешковского района Тверской области).

Формат межмуниципального сотрудничества урегулирован в Федеральном законе №131-Ф3 в виде достаточно общей рамки, что формально делает его вполне применимым к организации взаимодействия сопредельных муниципалитетов с интенсивными хозяйственными, трудовыми и культурно-бытовыми связями. Однако отсутствие четко прописанных в законе форм и процедур сотрудничества не способствует развитию данного института.

В связи с этим предлагается усилить законодательную регламентацию межмуниципального сотрудничества (скажем, обозначить в законе основные формы договоров (соглашений) о сотрудничестве, их существенные условия, порядок работы совместных дирекций и иных органов межмуниципальной кооперации, механизм создания и деятельности межмуниципальных организаций).

3.2 Совершенствование правил организации деятельности муниципальных органов и усиление партийно-политического представительства на местном уровне.

Федеральный закон №131-Ф3 закрепляет вариативность порядка формирования и структуры муниципальных органов. В зависимости от специфических условий и предпочтений муниципальные образования сегодня могут выбирать различные модели построения системы органов местного самоуправления: «три в одном» — глава муниципального образования одновременно является и главой администрации, и главой представительного органа (может использоваться в сельских поселениях); глава муниципального образования возглавляет представительный орган, в то время как глава администрации назначается по контракту на основе конкурса; глава муниципального образования возглавляет местную администрацию, в то время как представительный орган избирает своего председателя самостоятельно.

Одновременно предусматривается возможность прямых или опосредованных (из состава представительного органа) выборов главы муниципального образования, использования на муниципальных выборах различных избирательных систем (мажоритарной, пропорциональной, смешанной).

Практическое применение различных моделей, предусмотренных Федеральным законом №131-Ф3, выявляет наличие достоинств и недостатков у каждой из предусмотренных моделей, но вариативность подхода способствует более гибкой адаптации к местным условиями и должна быть, безусловно, сохранена. Сама возможность выбора модели представляет собой ресурс развития — выбирая ту или иную форму, можно учиться на ошибках других, учитывать достоинства и недостатки соседей и своего предшествующего опыта.

Практика применения Федерального закона №131-Ф3 выявила ряд проблем, связанных с формированием и деятельностью муниципальных органов, и необходимость точечных корректировок законодательства в этой части.

В своем Послании Федеральному Собранию России 5 ноября 2008 г. Президент Российской Федерации Д.А. Медведев совершенно обоснованно отметил, что роль представительного органа местного самоуправления должна быть усилена: «представительные органы местного самоуправления должны иметь возможность более действенно контролировать, а при необходимости - и отстранять от должности руководителей муниципалитетов»1.

Целесообразным является закрепление в законе возможности отрешения от должности (отзыва) главы муниципального образования, избранного представительным органом муниципального образования из своего состава. Действующие нормы Федерального закона №131-Ф3 ставят такого главу, по сути, в привилегированное положение по сравнению с главой, избранным непосредственно избирателями. Если последний может быть отозван теми, кто принимал решение о его избрании, то представительный орган лишен возможности смены избранного им главы даже при наличии очень веских аргументов в пользу этого. В связи с этим представляется логичным предусмотреть в законе процедуру отзыва главы муниципального образования представительным органом, который его избрал квалифицированным большинством голосов.

Роль главы муниципального образования сегодня определена в законодательстве двояко: как органа местного самоуправления и, одновременно с этим, как руководителя одного из органов местного самоуправления (местной администрации или представительного органа — в зависимости от используемого в муниципальном образовании порядка формирования указанных органов). В таком двояком качестве практически невозможно разграничить ответственность главы муниципального образования. В этой связи было бы правильным внести изменения в статью 34 Федерального закона «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации», исключив главу муниципального образования из числа органов местного самоуправления, сохранив за ним

1 Д.Л. Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. // Постоянный адрес Послания в Интернете: http://www/kremlin.ru/text/appears/2008/l l/208749.shtml. статус высшего должностного лица муниципального образования (часть 1 статьи 36).

Учитывая различный опыт использования модели «сити-менеджера» на территориях с различными местными условиями и менталитетом жителей предлагается сохранить возможность использования данной модели, но не делать ее единственной. Однако в части проведения конкурсов на должность главы местной администрации, работающего по контракту, вызывает сомнение правовая чистота нормы, устанавливающей право назначения 1/3 части состава конкурсной комиссии законодательным (представительным) органом субъекта Российской Федерации. Поскольку, согласно конституционному принципу, органы местного самоуправления не входят в систему органов государственной власти, а вмешательство последних в текущую деятельность муниципальных образований может быть обосновано только исключительными обстоятельствами, логичной выглядит постановка вопроса об отмене рассматриваемого положения ч.5 ст.37 Федерального закона №131-ФЗ.

Кроме того, представляется необходимым заменить в законе термин «глава администрации» на «руководитель администрации» муниципального образования. Наличие сегодня в муниципальном образовании двух «глав» вызывает путаницу в головах не только населения, но даже самих управленцев. Поэтому необходимо развести эти термины, сохранив право именоваться главой за политическим (выборным) лидером.

Одной из ключевых проблем, которые сдерживают развитие местного самоуправления, является недостаточная включенность самих жителей в его осуществление. Однако, как показывают результаты полевых исследований, степень самоорганизации людей на местах, их личного участия в жизнеобеспечении территорий по стране географически неоднородна. Налицо очевидные точки роста такой активности, которые проявляются преимущественно на локальном уровне, часто имеют тенденции к развитию и позитивному включению в общегосударственный управленческий процесс путем принятия на себя ответственности за отдельные участки жизненного пространства, что снимает с государства избыточные обязательства).

Сравнительный анализ показывает, что подобные центры активности наблюдаются, прежде всего, в крупных городах и в отдельных поселениях — преимущественно там, где имеются традиции и опыт плюралистической культуры, развития малого предпринимательства.

Но налицо и четкая корреляция между, с одной стороны, степенью активности жителей, готовности их к личному участию в осуществлении местного самоуправления, а с другой — ресурсными возможностями местной власти на той или иной территории, наличием у нее реальных возможностей влиять на положение дел в муниципальном образовании. Показательно, например, в 4-х регионах Северо-Западного федерального округа наиболее скептично к перспективе участия в местном самоуправлении отнеслись жители Санкт-Петербурга, где роль муниципальных органов крайне ограничена (хотя именно здесь ментальные характеристики говорят о высоком потенциале социальной активности горожан в целом), а также Новгородской области, где процесс реальной передачи полномочий поселениям носит пока сдержанный характер. Напротив, большую заинтересованность в этом проявляют жители Ленинградской области (где муниципалитеты более обеспечены финансово) и Республики Карелия (где поселения более самостоятельны и обладают более широкой фактической компетенцией) и Архангельской области (где имеется уникальный опыт развития института территориального общественного самоуправления, причем на сельских территориях).

Жители адекватно воспринимают ограниченность возможностей местного самоуправления ввиду недостатка финансовых ресурсов и властных рычагов и именно этим обосновывают свое неучастие в его осуществлении. Таким образом, пробуждение жителей к участию в местном самоуправлении во многом лежит в плоскости организационного и экономического ч укрепления местной власти. Действия в этом направлении — первое и главное условие развития прямой демократии на местах.

Федеральный закон №131-Ф3 предусмотрел развернутый перечень форм местной демократии, в который были включены почти все подобные возможности граждан, распространенные в мировой практике, причем перечень форм прямой демократии был оставлен открытым — установлено, что граждане вправе непосредственно участвовать в осуществлении местного самоуправления и в иных формах, не противоречащих Конституции России, федеральным законам и законам субъектов РФ.

Вместе с тем, налицо и ограничения, вызванные изъянами законодательного регулирования — они нуждаются в скорейшем устранении.

Например, отзыв депутата, члена выборного органа и выборного должностного лица местного самоуправления — процедура традиционно достаточно жесткая не только в российской системе, но и в зарубежных государствах. Для отзыва выборных лиц почти везде устанавливаются более жесткие барьеры, нежели для победы на выборах. Однако важно, чтобы такие барьеры не исключали практическую применимость отзыва. Норма же Федерального закона №131-Ф3, устанавливающая, что депутат, член выборного органа местного самоуправления, выборное должностное лицо местного самоуправления считается отозванным, если за отзыв проголосовало не менее половины избирателей, зарегистрированных в муниципальном" образовании (избирательном округе) по сути просто исключает возможность отзыва. Доказательством этого является то, что подобная процедура отзыва пока так ни разу и не была доведена до логического завершения в рамках действующего муниципального законодательства России.

Изменения, внесенные в избирательное законодательство Федеральным законом от 05.12.2006 г. №225-ФЗ, отменили порог явки на выборы всех уровней, в том числе и в органы местного самоуправления. Логичным было бы в этой связи отменить порог явки избирателей и для процедуры отзыва, установив, что выборное лицо местного самоуправления (избранное в рамках мажоритарной системы) считается отозванным, если за отзыв проголосовало более половины принявших участие в голосовании и большее число избирателей, чем было подано за избрание данного лица. В случае введения смешанной или чисто пропорциональной системы выборов в конкретном муниципальном образовании норма об отзыве депутатов применяться не должна ввиду практической невозможности реализации.

В апреле 2009 года Государственной Думой Российской Федерации были приняты поправки к действующему законодательству, согласно которым появилась еще одна процедура, где представительные органы местного самоуправления могут отправлять мэров в отставку. Инициатива отзыва мэра должна исходить от группы депутатов, занимающей не менее трети мест в Законодательном собрании (ЗС), а само решение - приниматься двумя третями депутатов. Инициировать процедуру отставки мэра может и руководитель субъекта Федерации, но только в части ненадлежащего исполнения полномочий. Закон также предусматривает ежегодные отчеты мэров перед ЗС.

2. Требует изменения правовое регулирование территориального общественного самоуправления. Практика показывает, что именно в этой сфере в наибольшей степени проявляется активность граждан. Однако результаты полевых исследований позволяют говорить о наличии очевидных юридических сдержек для развития данного института. Как результат — зачастую имеет место работа ТОСов в обход существующих правовых рамок.

Представляется избыточным установление представительным органом местного самоуправления границ территории, на которой осуществляется территориальное общественное самоуправление, если речь идет о локальной зоне с границами, четко фиксированными в правовых и технических документах — дом и подъезд. В данном случае необходимость принятия решения представительным органом лишь обюрокрачивает процедуру.

Проблемным представляется вопрос о кворуме на собраниях (конференциях) граждан, созываемых по вопросам осуществления территориального самоуправления. Федеральным законом №131-Ф3 нормы такого кворума определены жестче, чем в избирательном законодательстве, сразу по нескольким направлениям (например, не менее половины жителей соответствующей территории, не менее 2/3 избранных делегатов). Практика (и здравый смысл) показывает, что в реальности обеспечить такой кворум — собрать в одном месте и в одно время большинство жителей практически невозможно. Это подталкивает к фальсификации явки.

Логичным представляется поиск и закрепление в законодательстве более мягких форм определения легитимности собраний (конференций). Для конференции возможно установление кворума по формуле «более половины делегатов, представляющих более половины жителей, обладающих избирательным правом». Для собраний возможны несколько более специфичные барьеры явки: скажем, не менее Ул от числа жителей, обладающих активным избирательным правом и представляющих не менее половины домохозяйств.

Заслуживает рассмотрения вопрос об упрощении процедуры регистрации органов территориального общественного самоуправления в качестве юридических лиц. По мнению представителей органов местного самоуправления, высказываемому в ходе обсуждений на экспертных группах, нынешний порядок слишком сложен для большинства активистов ТОСов.

Законодательный изъян существует в регламентации публичных слушаний. Публичные слушания являются формой обязательного учета мнения граждан по важнейшим вопросам, отнесенным к компетенции органов местного самоуправления. Однако действующая редакция ст.28 Федерального закона №131-Ф3, регулирующей их проведение, характеризуется подробной регламентацией процедуры публичных слушаний в сочетании с отсутствием каких-либо требований к учету их результатов. Непонятно, зачем законодатель столь подробно расписывал механизм организации данного мероприятия, если единственной формой использования его результатов является только их опубликование (обнародование). В законе отсутствует определение понятия «результат публичных слушаний».

Экспертами отмечается, что «отсутствие необходимости получить обязательное одобрение участниками публичных слушаний обсуждаемых актов делает данный механизм непосредственной демократии ничтожным. Публичные слушания представляют собой имитацию участия населения в самостоятельном решении вопросов местного значения»1.

Поэтому было бы целесообразно внести в статью 28 Федерального закона №131-ФЗ норму, обязывающую орган местного самоуправления, принимающий решение по проекту правового акта, по которому состоялись публичные слушания, в случае отказа от принятия их рекомендаций, дать мотивированное пояснение по каждому пункту таких рекомендаций и опубликовать их в том же средстве массовой информации.

Вместе с тем, нуждается в коррекции и перечень вопросов, обязательно выносимых на публичные слушания.

В п.1 ч.2 ст.27 Федерального закона № 131-ФЗ в связи с многочисленными просьбами органов местного самоуправления Федеральным законом от 18.10.2007 г. №230-Ф3 исключена необходимость проведения публичных слушаний по внесению изменений в устав муниципального образования, когда такие изменения производятся исключительно в целях приведения закрепляемых в уставе вопросов местного значения и полномочий по их решению в соответствие с Конституцией РФ, федеральными законами. Однако изменения действующего законодательства могут выходить за рамки определения компетенции местного самоуправления и наблюдаться как в федеральных

1 Шапиро Л.В. Конституционные права граждан на участие в местном самоуправлении и их реализуемость в сегодняшней России. // Местное самоуправление в современной России. М., 2007. законах, так и в законах субъектов РФ. В связи с этим предлагается отказаться от проведения публичных слушаний во всех случаях приведения устава в соответствие с законами.

Напротив, в п.З ч.2 ст.27 логично предусмотреть публичные слушания не только по проекту местного бюджета и отчета о его исполнении, но и по проектам изменений в местный бюджет, предусматривающим увеличение (уменьшение) его доходов или расходов не менее чем на 10%, а также увеличение (уменьшение) расходов по отдельным статьям бюджета на сумму, превышающую 10% от общего размера расходов бюджета (за исключением случаев, когда такие изменения вызваны исключительно появлением дополнительных доходов бюджета).

В п.4 ч.2 ст.27 имеет смысл расширить сферу применения публичных слушаний всеми случаями изменения статуса, преобразования и упразднения муниципального образования, при которых не проводится непосредственно голосование населения.

Предлагаемые корректировки не меняют основных принципов непосредственной демократии на муниципальном уровне, но расширяют реальную возможность граждан воспользоваться своими правами, уже закрепленными в законе.

Проблема партийно-политического представительства на местном уровне власти нашла отражение в Послании Президента РФ 2008 г., а также в ряде законопроектов, внесенных в Государственную думу осенью 2008 г.

Необходимо отметить, что с 2005 г. в Федеральном законе №131-Ф3 действует норма, которая требует от субъектов РФ устанавливать в своем законодательстве различные избирательные системы, с тем чтобы муниципальные образования могли выбрать из них те, которые подходят каждому из них, и закрепить их в своих уставах.

В настоящее время в регионах в целом принято законодательство, позволяющее устанавливать на муниципальных выборах систему выборов с использованием элементов пропорциональной системы.

Более широкое распространение пропорциональной (и смешанной) избирательных систем будет - как показано ниже - способствовать усилению ответственности этих органов перед гражданами, профессионализации депутатского корпуса; добавим, что это приведет к становлению политического плюрализма и многопартийности на данном уровне публичной власти. Однако очевидны и недостатки этой модели: партии не пользуются большой популярностью в обществе, в большинстве своем не проросли на низовой уровень. Для органов МСУ (местного самоуправления) — в куда большей степени, чем для региональных и федеральных органов представительной власти — важна роль защитников интересов конкретных территорий, которую в нынешних условиях лучше выполнит прямой представитель, т.е. мажоритарный депутат. Кроме того, пропорциональная система лишается смысла, если общее число избирателей ограничено, а число мест, подлежащих распределению по пропорциональной системе, менее 15 (это означало бы установление отсекающего барьера де-факто на уровне выше 7%). Поэтому намечающиеся нововведения по внедрению такой системы должны носить постепенный характер и распространять ее не более чем на половину депутатского корпуса в достаточно крупных муниципальных образованиях.

Что же касается партийного представительства в органах МСУ, то его усиление имеет как достоинства, так и недостатки.

В политическом плане у местной власти, построенной на партийной основе, появляется дополнительный механизм защиты по партийной линии — федеральные партийные структуры. В перспективе это способно серьезно изменить расклад сил в пользу Федерации с ослаблением регионального влияния на местный уровень. Партийная фракция в муниципалитете включается в партийный механизм контроля и отчетности. Это может нормализовать и легализовать отношения между органами МСУ и региональной администрацией, которые в настоящее время нередко строятся на неформальной и непрозрачной основе. У партийного актива появляется

157 возможность следить за их развитием и контролировать их состояние. Это помогает проводить нужные законодательные инициативы, решать вопросы взаимодействия с властью.

Однако в нынешней ситуации серьезным конфликтом чревата ситуация, когда в областной легислатуре будет иметь большинство иная партия, нежели в муниципалитете. Война, которая может возникнуть в этом случае, способна нарушить работу органов МСУ (ситуация, характерная для стран Латинской Америки).

Партийное представительство в муниципалитете содействует развитию местных отделений политических партий, заставляет их заботиться о доверии населения, вникать в местные дела, формировать «скамейку запасных». Соответственно, стимул для развития получают и институты гражданского общества — разного рода ассоциации, сотрудничающие с партиями; тем самым расширяются каналы для повышения качества и уровня народного представительства во власти, что было обозначено в Послании Президента Д.А. Медведева в качестве важнейшей задачи развития политической системы страны.

Даже если исходить из того, что партийные структуры на местах в настоящее время не сформировались, необходимо создавать институты, которые могут облегчить их развитие. Сами эти формы могут стимулировать развитие партий. Идея состоит в том, чтобы к моменту вызревания партийных ячеек для них уже были готовы отработанные институциональные формы.

Правильно построенная система партийного представительства может способствовать повышению ответственности депутатов перед избирателями. Партия, в отличие от кандидата-одномандатника, не может внезапно исчезнуть из муниципалитета. Если кандидат-одномандатник может использовать популистскую риторику, то партия рискует подорвать свою репутацию (что и произошло со многими партиями после муниципальных выборов 2005-2008 гг.). Это в перспективе оздоровит партийную систему на всех уровнях, будет способствовать снижению популизма. На федеральном уровне любая проблема предстает в обобщенном виде, что облегчает превращение ее в лозунг. В то же время на местах трудно прикрыться подобными вещами. Здесь обещания могут быть только конкретными и их исполнение легко контролируется населением.

В этом смысле тщательного внимания и изучения заслуживает предложенная Д.А. Медведевым идея более активного включения в конкуренцию за места в представительных органах МСУ общественных организаций; другое дело, что было бы чрезмерным упрощением сводить это к допуску таких организаций к выдвижению списков по пропорциональной системе. Депутаты могут выдвигаться также по мажоритарным округам, одномандатным и многомандатным, поддержка кандидатов общественными организациями может носить характер как формального выдвижения, так и неформальной поддержки в агитационной кампании и (в случае успеха) -работе в выборном органе. Главное в этой идее — не избирательная система, а укрепление связи органов МСУ с гражданами через структуры гражданского общества.

Важно отметить, что помимо решения вопросов партийно-политического представительства граждан в рамках муниципальной системы необходимо решить и вопрос усиления представительства муниципального сообщества (класса) в рамках федеральной и региональной политических систем. Сегодня функциональную нагрузку в этой части несут преимущественно различные объединения муниципальных образований и муниципального сообщества. Активно работают Общероссийский конгресс муниципальных образований, Всероссийский совет местного самоуправления, ассоциации (советы) муниципальных образований, различные ассоциации городов, поселений, муниципальных районов. Представительство интересов ими осуществляется на уровне объединения усилий, выражения общих позиций, ведения переговоров. Представляется, что это очень полезно, но явно недостаточно.

Учитывая, что именно от муниципальной власти напрямую зависят и возможности инновационного развития территории, и качество реализации национальных проектов, и эффективность оказания многих услуг жителям, и местное самоуправление, и муниципальный класс (люди, профессионально занятые в его осуществлении) нуждаются в самом серьезном внимании и поддержке со стороны государства.

На федеральном уровне важно добиться определенного баланса интересов элит - прежде всего, региональных и муниципальных. Муниципальные элиты могут быть включены в систему принятие реальных решений на федеральном уровне. Очень важным решением в этой части может стать обозначенная в Послании Президента Российской Федерации Д.А. Медведева 5 ноября 2008 года идея, согласно которой Совет Федерации должен формироваться только из числа лиц, избранных в представительные органы власти и депутатов представительных органов местного самоуправления соответствующего субъекта Федерации1.

Необходимо проработать блок дополнительных мер по представительству муниципального сообщества на федеральном и региональном уровнях. Среди возможных мер - создание муниципальной секции в Государственном Совете России; усиление роли объединений муниципальных образований и муниципального сообщества через учет их мнения путем согласительных процедур по вопросам, касающихся их деятельности; более полное представительство муниципального сообщества в Общественных палатах федерального и регионального уровня.

Статья 8 Европейской хартии местного самоуправления предусматривает осуществление административного контроля за органами местного самоуправления, однако жестко оговаривает, что допустим он только в случаях и в порядке, предусмотренных конституцией и законом. Важным принципом, закрепленным в Хартии, является соразмерность

1 Д.А. Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. //Постоянный адрес Послания в Интернете: http://\v\vw/kremlin.ru/text/appears/2008/l 1/208749.shtml. степени вмешательства контролирующего органа и значимости интересов, которые он намерен защитить.

Федеральный закон №131-ФЗ, по сути, следуя логике Хартии, закрепил в качестве форм контрольно-надзорной деятельности государства в отношении местного самоуправления: контроль государством исполнения отдельных государственных полномочий, переданных органам местного самоуправления (в том числе за целесообразностью их действий в этой части); надзор (за законностью) деятельности муниципальных образований по решению вопросов местного значения (прежде всего прокурорский).

По-видимому, законодатель исходил из принципов ограничения вмешательства государства в муниципальные дела, чем можно объяснить и лаконизм в регламентации контроля и надзора. Предполагалось, вероятно, что процедуры контроля будут реализовываться только в рамках исполнения отдельных государственных полномочий, а процедуры надзора — в соответствии с законодательством о прокуратуре. Но, как видно, эта сторона муниципальной реформы не была предметом тщательной проработки.

Сложившуюся на практике систему отношений с контролирующими их органами государственной власти (прежде всего федеральными) представители муниципальных образований характеризуют как проблемную. По мнению участников экспертных групп, функции государственного контроля и надзора в сфере местного самоуправления гипертрофированы. На практике каждое муниципальное образование систематически сталкивается с такими вопросами: массированный, но хаотичный поток дублирующих друг друга запросов информации, в т.ч. статистических данных, со стороны различных государственных структур; собственное, весьма своеобразное понимание контролирующими органами полномочий местных администраций (что отчасти обусловлено нечеткостью их закрепления в законодательстве); компенсация контролирующими и надзорными органами уменьшения своей отчетности в связи с ограничениями проверок малого и среднего бизнеса за счет проверок органов местного самоуправления; выходящие за разумные рамки требованиями государства представления форм отчетности от муниципальных органов; игнорирование контрольными и надзорными органами интересов дела — акцентирование их внимания только на формальном соблюдении законодательства, а не на логике действий муниципальных органов по обеспечению качественных муниципальных услуг для жителей.

Контроль и надзор за деятельность органов местного самоуправления в настоящее время основываются главным образом на количественном подходе, целью которого является не столько обеспечение качества оказания муниципальных услуг, сколько количество мер реагирования.

В настоящее время можно выделить две противоречивые тенденции: с одной стороны, степень давления различных государственных структур на муниципалов крайне высока, с другой - формы государственного контроля в одних случаях не прописаны (т.е. отсутствуют и, в принципе, юридически невозможны), в других - не регламентированы (следствием этого является произвол контролирующих органов).

Выход видится в определении институциональных рамок государственного контроля местного самоуправления с четким законодательным регулированием процедур: запрос государством и предоставление муниципальными образованиями необходимой информации;

- перечень форм отчетности муниципальных образований;

- проведение проверок муниципальных образований и должностных лиц местного самоуправления.

Следует отметить, что подготовка каких-либо системных изменений законодательства в этой части требует тщательной проработки, экспертных обсуждений, проверки на практическую применимость. Исправление проблемы гипертрофии государственного контроля возможно не только путем конкретизации законодательных норм, но и путем коррекции общих организационных установок по линии правоохранительных органов — на федеральном уровне.

Ключевая роль здесь должна отводиться административным судам, как это принято во многих странах. Деятельность судебной системы по защите местного самоуправления оценивается экспертами как недостаточно эффективная. На практике мы видим крайнюю противоречивость судебной практики применения муниципального законодательства, и нежелание судов идти вразрез с позицией государственных органов ради защиты местного самоуправления1.

Очень важным является усиление законодательных гарантий местного самоуправления. К сожалению, в отличие от Федерального закона № 154-ФЗ новый Федеральный закон № 131-ФЭ не включил специального блока и четкого перечня правовых средств, которые обеспечивают муниципальную автономию и защиту местного самоуправления от различных нарушений. Соответствующими правовыми нормами, как представляется, Закон должен быть обязательно «пополнен».

Однако недостатки практики защиты местного самоуправления кроются не только в дефектах самого законодательства и административной зависимости судов, но и порой в недостаточной квалификации судейских кадров в вопросах муниципального права. Поэтому возможными мерами противодействия здесь могут быть централизованные меры обучению и подготовке методических рекомендаций для самих судов, а также принятие Постановления Пленума Верховного суда РФ, посвященного муниципальной проблематике.

1 Кроме, пожалуй, Конституционного суда России. \ N

Заключение

Введение в научно-практический оборот категории «муниципальная организация местного самоуправления» позволяет четко зафиксировать муниципальную модель организации местного самоуправления. Заметим -одну из таких моделей, но далеко не единственную в практике местного самоуправления. Муниципальная организация местного самоуправления создается местным сообществом или группой местных сообществ для достижения стоящих перед его членами общественно значимых целей. Обязательным условием формирования и функционирования социального субъекта управления местными сообществами является наделение его публично-властными, социально-экономическими и общественно-деятельностными функциями для решения вопросов их жизнедеятельности.

Как показывает мировой опыт, именно муниципальная организация местного самоуправления соответствует потребностям рыночной экономики и демократического общества. Она представляет собой один из наиболее устойчивых элементов в конструкции конституционного устройства страны, «кирпичик» в системе власти и одновременно неотъемлемый элемент гражданского общества.

Формированию современной эффективной модели местного самоуправления способствовало принятие федерального закона о местном самоуправлении в 2003 году, который включал в себя целый ряд направлений реформирования.

В результате реализации этапа территориальной реформы местного самоуправления в субъектах Российской Федерации произошло существенное усложнение территориального устройства местного самоуправления. При этом в субъектах Российской Федерации определение границ и наделение статусом вновь образованных городских и сельских поселений существенно различается для муниципальных районов, сходных по составу территории, числу населенных пунктов, численности населения, уровню и потенциалу социально-экономического развития, историческим и природным условиям.

В большинстве субъектов Российской Федерации при установлении границ, территорий и статуса муниципальных образований взята за основу система исторически сложившегося административного территориального деления и сложившиеся границы существующих муниципальных и административных территориальных образований.

Наиболее устойчивыми границами являются территориальные границы районов.

Учитывая, что во вновь образованных муниципальных образованиях проведены выборы в органы местного самоуправления, в переходные положения Федерального закона целесообразно ввести нормы прямого действия, обеспечивающие федеральные правовые гарантии двухтиповой модели территориальной организации местного самоуправления. С этой целью в переходные положения необходимо ввести императивную норму об обязательности учреждения муниципальных образований во всех административных территориальных единицах, в которых на день 8 октября 2003 года вступления Федерального закона в силу осуществлялось местное государственное управление, либо действовали местные территориальные администрации, образованные органами местного самоуправления районного уровня.

В отношении организационной реформы в отличие от Закона о местном самоуправлении 1995 г., который не давал определения структуры органов местного самоуправления, Закон о местном самоуправлении 2003 г. закрепляет понятие структуры через перечисление входящих в нее элементов. Согласно ст. 34 Закона структуру органов местного самоуправления составляют:

- представительный орган,

- глава муниципального образования,

- местная администрация (исполнительно-распорядительный орган), 165

- контрольный орган муниципального образования,

- иные органы местного самоуправления, предусмотренные уставом муниципального образования и обладающие собственными полномочиями по решению вопросов местного значения.

Наличие в структуре органов местного самоуправления представительного органа муниципального образования, главы муниципального образования, местной администрации (исполнительно-распорядительного органа муниципального образования) является обязательным, за исключением случаев, предусмотренных законом. Под исключительными случаями подразумеваются поселения с численностью не более 100 человек, где полномочия представительного органа будет выполнять сход граждан. Но подобные случаи, видимо, будут крайне редки, так как Закон о местном самоуправлении 2003 г. предусмотрел возможность не наделять населенные пункты с численностью менее 100 человек статусом поселения.

Статья 34 Закона о местном самоуправлении 2003 г., таким образом, уже на федеральном уровне прямо закрепляет состав основных элементов системы органов местного самоуправления (представительный орган, глава муниципального образования и исполнительно-распорядительный орган), а ведь именно эти элементы — органы с самостоятельным статусом, соотношение их полномочий и ответственности — по смыслу конституционной нормы и составляют ядро понятия «структура органов местного самоуправления».

Говоря о структуре органов, необходимо также отметить радикальное изменение подхода законодателя к вопросу о соотношении полномочий представительного и исполнительно-распорядительного органов в Законе о местном самоуправлении 2003 г. Закон о местном самоуправлении 2003 г. (ч. 11 ст. 35), по сути, ограничивает полномочия представительного органа исключительными полномочиями, а также теми обязанностями, которые прямо возложены на него федеральными законами и принимаемыми в соответствии с ними конституциями (уставами), законами субъектов Российской Федерации, уставами муниципальных образований. Переход к такому регулированию полномочий представительного органа не только ограничивает его роль, но и делает федеральные требования к структуре органов местного самоуправления еще более жесткими, а возможности населения выбирать организационную модель самоуправления еще менее реальными.

Закрепляя исключительные полномочия представительного органа, Закон о местном самоуправлении 2003 г. устанавливает ряд изъятий из его компетенции. Статья 35 запрещает представительному органу или отдельным депутатам (группам депутатов) управлять и (или) распоряжаться средствами местного бюджета в процессе его исполнения, за исключением тех средств, которые предназначены самому представительному органу. Установлено также ограничение на реализацию некоторых исключительных полномочий представительного органа. Нормативно-правовые акты представительного органа об установлении, изменении и отмене местных налогов и сборов, а также об осуществлении расходов из средств местного бюджета вносятся на рассмотрение представительного органа только по инициативе главы местной администрации или при наличии заключения главы местной администрации.

Роль представительных органов вопреки тому, как она декларировалась Законом о местном самоуправлении 1995 г., была на практике весьма незначительной. Закон о местном самоуправлении 2003 г. лучше отражает сложившиеся реалии.

Таким образом, для реализации конституционного принципа самостоятельности муниципальных образований в определении структуры органов местного самоуправления Закон о местном самоуправлении 2003 г. фактически предлагает выбор из двух или трех вариантов структуры. На наш взгляд, это такое значительное сужение смысла конституционной нормы, что можно говорить о противоречии этого акта Конституции РФ.

Вопросы о «сворачивании» данного принципа, как и о снижении роли представительных органов местного самоуправления возникают и в связи с тем, что новое регулирование противоречит также духу и букве Европейской хартии местного самоуправления, в которой участвует Российская Федерация.

Опасения появляются и потому, что унификация, жесткая регламентация ведут к «замораживанию» форм, что, как известно из мировой практики, не всегда способствует эффективной работе системы органов местного самоуправления в условиях демократии. Лишь стабильность общих принципов служит надежным фактором совершенствования системы, внутри же нее должна сохраняться возможность обновления. Это единственное средство борьбы с тенденциями к бесконтрольности, злоупотреблениям и коррупции.

По сравнению с Законом о местном самоуправлении 1995 г. в новом законе усилено влияние региональных властей на процесс формирования органов местного самоуправления. Так, при создании комиссий для проведения конкурсов на замещение по контракту должности главы местной администрации муниципального района (городского округа) две трети ее членов назначаются представительным органом муниципального района (городского округа), а одна треть — законодательным (представительным) органом государственной власти субъекта Федерации по представлению высшего должностного лица субъекта Федерации (руководителя высшего исполнительно-распорядительного органа). Несмотря на кажущуюся безобидность этой нормы с точки зрения требований демократии влияние региональных властей на выбор кандидата на должность главы местной администрации может оказаться очень значительным и даже доминирующим. Ясно, что это нововведение имеет целью усиление взаимосвязей во властной вертикали.

Следует признать, что на уровне местного самоуправления принцип разделения властей «по горизонтали» действует в усеченной форме — в форме разграничения полномочий исполнительных и представительных органов власти местного самоуправления. На функциональном различии строится и система сдержек и противовесов представительных и исполнительных органов. Данный фактор является одним из основных элементов характеристики»" правовой природы и статуса исполнительных органов местного самоуправления в системе разделения властей.

Представляется, что при решении вопроса о структуре исполнительного звена местного самоуправления следует обратить пристальное внимание на опыт стран с развитой системой муниципальных органов, складывавшейся в течение нескольких столетий.

Необходимо отметить, что при утверждении структуры местной администрации представительный орган местного самоуправления должен устанавливать не только перечень наименований структурных подразделений администрации, но и определять их функциональное назначение, взаимосвязи и соподчиненность.

В современных российских условиях целесообразно разработать модели исполнительных органов муниципальной власти применительно. к различным типам муниципальных образований (городским, сельским поселениям, муниципальным районам, городским* округам). Безусловно, данная работа потребует привлечения широкого круга специалистов в ' области муниципальной деятельности, но в результате внедрения предложенных моделей, возможно, будет оптимизирован муниципальный аппарат, сократятся расходы на его содержание и повысится качество-обслуживания населения.

В целом можно констатировать наличие тенденции к отказу от избрания- главы муниципального образования на муниципальных выборах. Такая практика наряду с совмещением должности главы муниципального образования с должностью председателя представительного органа позволяет обеспечить участие органов государственной власти в процедуре назначения глав местных администраций. Для вновь образованных муниципальных районов и городских округов такое участие оказывается решающим при назначении глав местных администраций.

Организационно-правовая форма - родовое понятие, объединяющее различные юридические лица. Она раскрывает связь юридического лица с правом (юридическое лицо может действовать в рамках тех пределов, которые определены законом), определяет имущественный статус юридического лица, происхождение имущества, на базе которого оно создается и действует, отношение к имуществу лиц, работающих в организации, являющейся юридическим лицом, объем имущества, которым юридическое лицо отвечает по своим обязательствам, организационную форму и структуру управления юридического лица: образование органов управления, избрание (назначение) и освобождение, их права, обязанности, ответственность.

Органы местного самоуправления действуют от имени и в интересах населения муниципального образования и, как уже говорилось, в соответствии с Гражданским кодексом участвуют в гражданских правоотношениях, не будучи при этом юридическими лицами. Деятельность данных органов регулируется нормами публичного права, предусматривающего возможность осуществления ими властных полномочий и определяющего в том числе особенности их участия в гражданских правоотношениях, связанных с тем, что органы местного самоуправления (иные органы власти) не являются собственниками имущества. Они лишь обеспечивают собственнику (населению) возможность реализовать свои права.

Можно утверждать также, что тенденции политического развития системы местного самоуправления в области сохранят свое направление еще, по крайней мере, в течение трех-четырех лет.

Анализ реальных условий, в которых осуществляется реформа местного самоуправления, показывает, что надежда на самостоятельность населения в решении вопросов местного значения является несостоятельной.

Преобладающий тип политической культуры не способствует проявлению инициативы гражданами по созданию гражданами муниципальных образований по месту их проживания или защите своих конституционных прав на самостоятельное осуществление местного самоуправления.

Не способствует развитию инициативы граждан и отсутствие законодательства, позволяющего органам местного самоуправления самостоятельно в достаточном объеме изыскивать доходы, необходимые для удовлетворения общественных нужд.

С учетом отмеченного, представляется необходимым скорректировать политику государства в отношении методов обеспечения становления в России института местного самоуправления. В первую очередь необходимо принять меры по замедлению процесса ликвидации мелких территорий, в пределах которых в настоящее время действуют органы местного управления. Опыт Ярославской области показывает, что если меры защиты не принять немедленно, то самой мелкой единицей на которой будет осуществляться местное самоуправление, вскоре окажется территория не меньше нынешнего административного района. При этом местного самоуправления не будет даже в городах, которые до недавнего времени имели статус городов районного подчинения.

Потеря мелкой территориальной единицы местного самоуправления может оказать решающее влияние на судьбу всего института местного самоуправления. Если участие в местных делах не станет делом значительного числа жителей соответствующих территорий, институт местного самоуправления фактически не сможет исполнять свою главную политическую функцию - функцию демократической политической социализации граждан. Государство в этом случае очень скоро вновь подомнет под себя оставшиеся органы местного самоуправления. В конечном счете это приведет к исчезновению одного из институтов, который является основой гражданской политической культуры.

Можно констатировать, что выработанные европейским опытом принципы децентрализации управления, субсидиарности, самоорганизации граждан для решения вопросов местного значения еще не вполне адекватно отражены в российском законодательстве. Практика также отходит от представления о местном самоуправлении как институте гражданского общества. Зачастую она сводится к организации режима власти, обеспечивающего личные или корпоративные интересы муниципальных должностных лиц, следовательно, искажает саму демократическую природу местного самоуправления.

Одна из самых острых проблем — несоответствие объема полномочий органов местного самоуправления имеющимся в их распоряжении материально-финансовым ресурсам. Не обеспечена полная и повсеместная реализация установленной Конституцией и законами Российской Федерации системы гарантий местного самоуправления, таких, как запрет на ограничение прав местного самоуправления, обязательность решений, принятых гражданами путем прямого волеизъявления, органами и должностными лицами местного самоуправления, а также судебная защита местного самоуправления.

В соответствии с конституционно-правовыми основами местного самоуправления нормативные правовые акты, регулирующие данную сферу, принимаются на федеральном, субъектном и муниципальном уровнях. Но при том, что на федеральном уровне и уровне субъектов Федерации законодательная база местного самоуправления в значительной степени уже сформирована, по-прежнему приняты еще не все объективно необходимые законы, регулирующие различные аспекты местного самоуправления, в том числе законы, прямо предусмотренные в базовом законе о местном самоуправлении: об особенностях порядка распоряжения, владения и пользования муниципальными землями, о порядке наделения органов местного самоуправления отдельными государственными полномочиями. В ближайшее время необходимо также урегулировать такие важные проблемы, как порядок передачи объектов федеральной собственности в муниципальную собственность, формирование муниципального заказа, порядок прекращения полномочий органов местного самоуправления и выборных лиц местного самоуправления, порядок осуществления органами местного самоуправления внешних связей.

Существует серьезная проблема внутренних противоречий нормативных положений, превышения компетенции и присвоения «не своих» предметов ведения органами и должностными лицами субъектов Федерации и муниципальных образований.

Анализ проблем показывает наличие глубокого и системного кризиса в организации и осуществлении местного самоуправления в Российской Федерации. В данной ситуации не вызывает сомнений необходимость критического анализа существующей политики и внесения в нее необходимых корректив в рамках действующей конституционной модели местного самоуправления. Целенаправленное объединение усилий всех ветвей власти позволит избежать дальнейшего накопления проблем и обострения общей политической и социально-экономической ситуации, потери у населения доверия к местному самоуправлению как институту народовластия.

При этом нельзя считать обоснованным и радикальный пересмотр действующей модели местного самоуправления с одновременным проведением конституционной реформы. Этот путь, предполагающий соответствующие изменения основ конституционного строя Российской Федерации (в том числе глав 1, 2 и 9 Конституции Российской Федерации), может привести к выходу за пределы действия Европейской Хартии местного самоуправления (что в свою очередь ставит вопрос о членстве России в Совете Европы), новому переделу собственности и, как следствие, к возможности социально-политических потрясений. Пересмотр Конституции чреват изменениями государственного устройства и формы правления, потерей демократических приобретений последнего времени и ведет, по сути, к замене местного самоуправления государственным управлением.

Таким образом, как уже было отмечено, в силу очевидных исторических причин процесс формирования системы местного самоуправления в современной России отличался высокой степенью хаотичности и стихийности. Это обстоятельство стало причиной многих проблем, привело к навязыванию гражданам тех или иных решений без всякого учета их реальных интересов. Такое многообразие обусловлено свободой законотворчества субъектов Федерации в этом вопросе, поскольку регламентация этих правоотношений отнесена именно к их компетенции, что вполне закономерно. В то же время необходимо более четко определить на федеральном уровне общие принципы и критерии территориальной организации местного самоуправления, сохранив в компетенции субфедерального уровня наделение конкретных территорий статусом муниципального образования и установление границ между муниципальными образованиями и гарантировав учет мнения населения при решении этих вопросов.

Выбор территориальной модели в значительной мере предопределяет и форму отношений местного самоуправления с региональным уровнем государственной власти. До начала реформы местного уровня власти на всей территории России действовала жесткая административная вертикаль, при которой администрации более мелких территорий подчинялись администрации более крупных, на территории которых они были расположены. Возникшие в последнее десятилетие муниципальные образования в разных регионах формировались на разных уровнях прежней административно-территориальной иерархии. В некоторых регионах бывшие районные органы власти были преобразованы в территориальные подразделения региональной администрации, образуя второй уровень государственной власти субъекта Федерации (регион - районы и города), в других регионах бывшие районы превратились' в муниципальные Щ образования, нередко с двухуровневой структурой (города, районы — поселки, сельские округа). Встречаются и ситуации, когда на районном уровне одновременно представлены и органы государственной власти субъекта Федерации, и органы местного самоуправления.

2009 год знаменует собой новый этап в развитии системы публичной власти в России. В результате реформы местного самоуправления впервые нашей современной истории публичная власть начинает полноценно работать на самом близком к населению уровне — в масштабах сельских и городских поселений. Сейчас уже можно говорить, что поселенческие органы местного самоуправления заработали и приняли на себя ключевые функции по непосредственному обеспечению жизнедеятельности людей на местах. При всех неизбежных издержках и оговорках, нельзя отрицать главного: муниципальная реформа в России состоялась. Произошедшие изменения носят необратимый характер - они приняты всеми заинтересованными лицами и рассматриваются, в основном, как дающие потенциал для дальнейшего развития.

Местное самоуправление, как и вся политическая система, накапливает положительный опыт функционирования в качестве полноправного института и в то же время требует дальнейшего развития и совершенствования. Неслучайно, ставя в Послании Федеральному Собранию задачи по развитию институтов демократии, повышению уровня и качества народного представительства во власти, Президент России Д.А. Медведев акцентировал те аспекты этой работы, которые непосредственно связаны с низовыми уровнями публичной власти.

Созданные за эти годы демократические учреждения должны укореняться во всех социальных слоях. Для этого, во-первых, нужно постоянно доказывать дееспособность демократического устройства. И, вовторых, доверять все большее число социальных и политических функций непосредственно гражданам, их организациям и самоуправлению1.

Общая направленность проведенной в 2003-2008 гг. муниципальной реформы в принципе соответствовала именно таким задачам.

Ее реализация предполагала отход от традиционной для России моноцентрической модели организации власти, характеризовавшейся организационным единством, вертикально интегрированными структурами, приоритетом государственных функций над началами самоуправления.

Отход от этой модели предполагал внедрении европейских континентальных стандартов (в частности, германского опыта). В России создавалась двухуровневая система местного самоуправления (муниципальные районы и поселения), причем каждый уровень рассматривался как функционирующий автономно от других и от государственной власти с четким разграничением предметов ведения и полномочий. В этом виделся залог создания подлинно самоуправляющейся системы публичной власти низового уровня. То, что эти задачи не удалось реализовать в полном объеме, ни в коем случаи нельзя считать провалом реформы. По итогам проведенного исследования можно сделать вывод, что за минувшее пятилетие удалось добиться того, что было достижимо в реальных российских условиях начала нынешнего века.

Заложенная в Федеральном законе №131-Ф3 европейская модель местного самоуправления, столкнувшаяся с российской реальностью, дала в практическом воплощении набор различных моделей. На реальном воплощении реформы в жизнь и становлении новой системы местного самоуправления, вводимым Федеральным законом №131-Ф3, сказался целый набор фактов и противоречий.

1 Д.А. Медведев. Послание Федеральному Собранию Российской Федерации, 5 ноября 2008 г. //Постоянный адрес Послания в Интернете: http://www/kremlin.ru/text/appears/2008/l 1/208749.shtml

Список литературы диссертационного исследования кандидат политических наук Лопатин, Алексей Евгеньевич, 2009 год

1. Конституция Российской Федерации (1993) М. : Проспект,1999.

2. Европейская Хартия о местном самоуправлении. №92-871-08048. Русская версия. Страсбург, 1990

3. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 6 октября 2003 г. №131-Ф3.

4. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон Российской Федерации от 28 августа 1995 г. №154-ФЗ (с изменениями от 22 апреля, 26 ноября 1996 г., 17 марта 1997 г., 4 августа 2000 г.).

5. О ратификации Европейской Хартии местного самоуправления: Закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.-1998.-№ 15 .-Ст.2695.

6. О структуре администрации города Красноярска: решение Красноярского городского Совета от 26 января 2006 г. № В-166 // Городские НОВОСТИ.-2006.- 31 января.

7. Об обеспечении конституционных прав граждан Российской Федерации избирать и быть избранными в органы местного самоуправления: Закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации,-1995.-№ 35.-Ст.3506.

8. Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации: Закон Российской Федерации // Собрание законодательства Российской Федерации.-1995.-№ 35.-Ст. 3506.

9. Конституции государств Европейского Союза.- М. : Норма, 1997.

10. Конституции государств Европы: в 3-х т.- М. : Норма, 2001.

11. Конституции государств Центральной и Восточной Европы. М. : МОНФ, 1997.

12. Конституции зарубежных государств. М. : БЕК, 2000. (Предыдущие издания: 1996, 1998).

13. Конституции стран СНГ и Балтии.- М. : МОНФ, 1999.

14. Италия: Конституция и законодательные акты.- М. : Прогресс,1988.

15. Местное самоуправление в Германии (на примере Положения об общинах земли Баден-Вюртемберг). М. : Де-Юре, 1996.

16. Соединенные Штаты Америки: Конституция и законодательные акты. М. : Прогресс, 1993.

17. Федеративная Республика Германия. Конституция и законодательные акты.- М. : Прогресс, 1991.

18. Французская Республика. Конституция и законодательные акты. -М. : Прогресс, 1989.

19. Монографические издания, книги, сборники, брошюры монографии, учебникиs

20. Алексеев, В.П. История первобытного общества / В.П.Алексеев, А.И. Першиц.-М. : Высшая школа, 1990.

21. Андреев, И.Л. Происхождение человека и общества / И.Л.Андреев. М.:Мысль, 1988.

22. Анимица, Е.Г. Основы местного самоуправления / Е.Г. Анимица,

23. A.Т.Тартышный. М.:ИНФРА, 2000.

24. Анимица, Е.Г. Местное самоуправление: история и современность / Е.Г. Анимица, А.Т.Тартышный.- Екатеринбург: изд-во УГЭУ, 1998.

25. Атаманчук, А.Г. Развитие местного сообщества: теория, методология и практика/А.Г. Атаманчук. М., 1999.

26. Атаманчук, Г.В. Теория государственного управления /А.Г. Атаманчук. М.,1998.

27. Бабич, A.M. Государственные и муниципальные финансы: учеб. для вузов / А.М.Бабич, Л.Н.Павлова.- М.: ЮНИТИ-ДАНА, 2002.

28. Бакушев, В.В. Городское управление и самоуправление в России: эволюция столичного опыта /В.В.Бакушев, В.А.Ивановский, Л.А.Молчанов. -М.: СВАРОГиК, 1998.

29. Безобразов, В.П. Земские учреждения и самоуправление /1. B.П.Безобразов. М., 1974.

30. Белокаменский, В.В. Городское самоуправление в России / В.В.Белокаменский. СП б. , 1995.

31. Брэбан, Г. Французское административное право / Г.Брэбан.- М.: Прогресс, 1988.

32. Буров, А.Н. Местное самоуправление в России: исторические традиции и современная практика / А.Н.Буров.-Ростов-на-Дону: изд-во Ростов, университета, 2000.

33. Василенко, И.А. Государственное и муниципальное управление /И.А. Василенко. М.: 2005.

34. Васильев, А.А. Муниципальное управление: конспект лекций / А.А Васильев. Н.Новгород: издатель Гладкова О.В., 2000.

35. Васильев, В.И. Местное самоуправление /В.И. Васильев.- М.:1999.

36. Виталь, Дюран Э. Местные органы власти во Франции / Дюран Э.Виталь. М., 1996.

37. Власова, Н. Крупнейшие города России ядра экономической и политической структуры России // Регион в составе Федерации: политика, экономика, право / под ред. О. Колобова / Н.Власова. - Нижний Новгород: изд-во ННГУ, 1999.

38. Воронин, А.Г. Муниципальное хозяйствование и управление: проблемы теории и практики. 2-е изд., перераб. и доп./ А.Г.Воронин. М.: Финансы и статистика, 2004.

39. Воронов, Ю.М. История государственного и муниципального управления России: учеб. пособие / Ю.М.Воронов. М., 2004.

40. Выдрин, И. В. Местное самоуправление в РФ: от идеи к практике / И.В.Выдрин. Екатеринбург, 1998.

41. Гельман, В. Автономия или контроль? Реформа местной власти в городах России, 1999-2001 / В. Гельман, С.Рыженков, Е.Белокурова, Н.Борисова. СПб; М.: Европейский университет в Санкт-Петербурге: Летний Сад, 2002.

42. Гильченко, Л.В. Местное самоуправление: долгое возвращение. Становление местного самоуправления в России /Л.В.Гильчнко. М., 1998.

43. Гнейст, Р. История государственных учреждений Англии /Р.Гнейст. М., 1885.

44. Город как самоорганизующаяся система / под ред. Ю.В. Кириллова. Обнинск, 1998.

45. Городское управление в современной России. Результаты исследования / Институт экономики города. Санкт-Петербург, 2004.

46. Городское управление в современной России: аналитический доклад / Институт экономики города. М., 2003.

47. Градовский, А.Д. Начала русского государственного права /А.Д.Градовский. СПб., 1904.-Т.9.

48. Грицай, О. Центр и периферия в региональном развитии / О.Грицай, Г.Иоффе, А.Трейвиш. М.: Наука, 1991.

49. Данилов-Данильян, В.И. Устойчивое развитие будущее Российской Федерации // Россия на пути к устойчивому развитию В.И. Данилов-Данильян -М., 1996.

50. Данилов-Данильян, В.И. Экологический вызов и устойчивое развитие. Учеб. пособие / В.И. Данилов-Данильян, К.С.Лосев. М.: Прогресс-Традиция, 2000.

51. Демьяненко, А.Н. Муниципальное управление: учеб. пособие / А.Н.Демьяненко, А.Д., Обушенков. Хабаровск - Нижний Новгород, 1998.

52. Денисов, А.А. Теория больших систем управления: учеб. пособие /А.А.Денисов, Д.Н.Колесников. JL, 1982.

53. Евдокимов, В. Б. Местные органы власти зарубежных стран: правовые аспекты / В.Б.Евдокимов, Я.Ю.Старцев. М.: Спарк, 2001.

54. Елохов, А. Управление качеством жизни в крупном городе: сб. Вопросы теории и практики современной экономики / А.Елохов. Пермь, 1998.

55. Емельянов, Н.А. Местное самоуправление в России. Генезис и тенденции развития / Н.А.Емельянов. М., Тула: ТИГИМУС, 1997.

56. Емельянов,Н.А. Местное самоуправление: международный опыт / Н.А.Емельянов. Тула, 1997.

57. Емельянов, Н.А. Местное самоуправление: проблемы, поиски, решения. Монография / Н.А.Емельянов. М. - Тула:ТИГИМУС, 1997.

58. Емельянов, Н.А. Становление местного самоуправления в России: конституционные нормы и реальность / Н.А.Емельянов. Тула, 1997.

59. Еремян, В.В. Местное самоуправление в России (XII в.- начало XX в.) / В .В. Еремян, М.В.Федоров. М.: Новый Юрист, 1998

60. Ерошкин, И.П. История государственных учреждений дореволюционной России. 3-е изд / И.П.Ерошкин. М.: 1983.

61. Ефремова, Т.Ф. Новый словарь русского языка: толково-словообразовательный /Т.Ф.Ефремова. М.: Рус. яз., 2001.

62. Здравомыслова, Е. Парадигмы западной социологии общественных движений / Е.Здравомыслова. СПб: Наука, 1993.

63. Зотов, В.Б. Муниципальное управление / В.Б.Зотов, З.М.Макашева- М.: Юнити-Дана, 2004.

64. Иванова, В.Н. Технологии муниципального управления: учеб.пособие / В.Н. Иванова, Ю.Н.Гузов, Т.И.Безденежных. М.: Финансы и статистика, 2003.

65. Игнатов, В.Г. Зарубежный опыт местного самоуправления и российская практика: учеб. пособие / В.Г. Игнатов, В.И.Бутов.- М. Ростов н/Д, 1999.

66. Игнатов, В.Г. Местное самоуправление / В.Г. Игнатов,В.В.Рудой.- Ростов н/Д: Феникс, 2003.

67. Итоги реализации Федерального закона от 6 октября 2003 года № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под общ. ред. Д.Р. Хромова. — М. : ИД «Юриспруденция», 2007.

68. Ковлер, А.И. Генезис и становление самоуправления. Институты самоуправления: историко-правовое исследование / А.И.Ковлер.- М., 1995.

69. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» /под ред. Ю.А. Тихомирова, М.:НОРМА-ИНФРА, 1999.

70. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации» / под ред. С. К. Чаянова. М, 2004.

71. Комментарий к Закону Российской Федерации «Об основах муниципальной службы в Российской Федерации /под ред. В.И. Шкатулла, -М.: ИНФРА-М, 2001.

72. Константинов, А. О сущности и содержании категории «муниципальная организация местного самоуправления» / А.Константинов // Муниципальная власть. 2006.- №6.

73. Конституция Российской Федерации: Проблемный комментарий / отв. ред. В. А. Четвернин. М., 1997.

74. Конституция РФ: Комментарий / под ред. Б. Н. Топорнина, Ю. М. Батурина, Р. Г. Орехова. -М., 1994.

75. Королев, С.В. Теория муниципального управления / С.В. Королев. -М., 1999.

76. Кузнецова, 0. П. Управление муниципальным образованием: проблемы и способы их решения / О.П.Королева. Иркутск, 2002.

77. Кутафин, О.Е. Муниципальное право Российской Федерации: учебник / О.Е.Кутафин, В.И.Фадеев. М.: Юрист, 1997.

78. Лаптева, Л.Е. Земские учреждения в России / Л.Е.Лаптева.- М.,1993.

79. Лаптева, Л.Е. Российское самоуправление в контексте мирового опыта: Местное самоуправление: современный российский опыт законодательного регулирования / Л.Е.Лаптева.- М., 1998.

80. Лаптева, Л.Е. Самоуправление в Российской государственной традиции. Проблемы ценностного подхода в праве: традиции и обновления/ Л.Е.Лаптева. М., 1996.

81. Лауринмяки, Ю. Местное и региональное управление в Финляндии. Союз местных органов самоуправления Финляндии / Ю.Лауринмяки, Т.Линкола, К.Прятта, Хельсинки, 1996.

82. Лиманский, Г.С. Историко-правовые аспекты формирования системы местного самоуправления в России / Г.С. Лиманский. Самара, 2000.

83. Местное развитие: международный и национальный опыт. -М.1992.

84. Местное самоуправление: проблемы и перспективы / под ред. М.Б.Горного. -М.,1997.

85. Методические рекомендации по реализации Закона Российской Федерации от 6 октября 2003 г. № 131-Ф3 «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»: учеб.-метод. пособие. Новосибирск, 2005.

86. Механизмы управления развитием региона. М., 2001.

87. Миронова, Н.И. Местное самоуправление как социальный институт: генезис, становление, основные тенденции развития, автореф.~ дис.канд. социол. наук/ Н.И.Миронова, М., 2000.

88. Мозохин, С.И. Самоуправляемая деревня / С.И.Мозохин, Д.С.Мозохин, М.: Муниципальная власть, 1999.

89. Моргачев, В.Н. Формы и методы территориального управления в США и Канаде / В.Н.Моргачев, М., 1987.

90. Муниципалитеты и экономические развитие /сост. Ю.В. Кириллов. Обнинск, 1998.

91. Муниципальное управление: учеб.пособие для вузов /

92. A.Г.Гладышев, В.Н.Иванов, Е.С.Савченко и др.; под общ.ред. В.Н.Иванова,

93. B.И.Патрушева; Академия наук социальных технологий и местного самоуправления. — М.: Муниципальный мир, 2002.

94. Народовластие в России: очерк истории и современного состояния / под ред. Ю.А. Дмитриева. М., 1997.

95. Общие сведения о праве урбанизации во Франции. М., 1994

96. Ожегов, С.И. Толковый словарь русского языка / С.И.Ожегов, И.М.Шведов. М.: А ТЕМП, 2004.

97. Основы современного муниципального управления: Учебное пособие / под ред. В.Н. Иванова, В.И. Патрушева. М., 2000.

98. Основы современного социального управления: учеб. пособие / под ред. В.Н. Иванова. М., 2001.

99. Особенности стратегического планирования развития городов в постсоветских странах: сб. ст. СПб: МЦСЭИ «Леонтьевский центр», 2000.

100. Перегудов, Ф.И. Введение в системный анализ / Ф.И.Перегудов, Ф.П. Тарасенко. М.: Высшая школа, 1989.

101. Покровский, И.А. История римского права / И.А.Покровский. М.,2004.

102. Постовой, Н.В. Местное самоуправление: история, теория, практика / Н.В.Постовой. — М., 1995.

103. Проблемы и перспективы развития территориальных основ местного самоуправления: «Круглый стол» Совета Федерации / 25 апр. 2001 г.,вып. № 14. — Изд. Совета Федерации, 2001.

104. Пронина, В. С. Правовое регулирование органов исполнительной власти / В.С.Пронина. М., 1999.

105. Радченко, А.И. Основы государственного и муниципального управления: системный подход / А.И.Пронина. Ростов-на-Дону, 1997.

106. Райзберг, Б.А. Современный экономический словарь / Б.А.Райзберг, Л.Ш.Лозовский, Е.Б.Стародубцева. М.: ИНФРА-М, 1997.

107. Румянцев, О.Г. Основы конституционного строя России / О.Г.Румянцев.- М.: Юристъ, 1994.

108. Рябов, В.М. Формирование и развитие муниципального управления (макроэкономический аспект) / В.М.Рябов.- М., 1998.

109. Семенов, Ю.И. На заре человеческой истории/ Ю.И.Семенов. — М.: изд-во «Мысль», 1989.N

110. Серебренников, В.П. Местное управление и самоуправление Франции / В.П.Серебренников.- Минск: БГУ, 1981.

111. Система муниципального управления: учеб. для вузов /под ред. В.Б. Зотова. СПб.: Лидер, 2005.

112. Системные проблемы России. Путь в XXI век. Стратегические проблемы и перспективы российской экономики. — М., 1999.

113. Словарь иностранных слов. М., 1988.

114. Советов, Б.Я. Моделирование систем / Б.Я.Советов, С.А.Яковлев. М.: Высшая школа, 2001.

115. Структура и функции местных коллективов во Франции. М.,1993.

116. Твардовская, В.А. Идеология пореформенного самодержавия /В.А.Твардовская.- М.:1978.

117. Ткаченко, А.А. Территориальные интересы как фактор регионального развития./ Биполярная территориальная система Москва — Санкт-Петербург: Методологические подходы к изучению / А.А.Ткаченко. — М.: Изд-во Российского открытого университета, 1994.

118. Токвиль, А. Демократия в Америке /А.Токвиль. — М. : Прогресс,1992.

119. Толковый словарь по управлению / под. ред. В.В. Познякова. М.: Алане, 1994.

120. Трейвиш, А.И. Центр, район и страна: инерция и новации в развитии российского крупногородского архипелага. / Крупные города и вызовы глобализации / А.И.Трейвиш. — Смоленск: Ойкумена, 2003.

121. Туровский, Р. Политическая география / Р.Туровский. М.: Смоленск: изд-во СГУ, 1999.

122. Урсул, А.Д. Переход России к устойчивому развитию. Ноосферная стратегия / А.Д.Урсул. — М.: Издательский дом «Ноосфера», 1998.

123. Уткин, Э.А. Государственное и муниципальное управление / Э.А.Уткин, А.Ф. Денисов.- М.: 2004.

124. Фадеев, В.И. Муниципальное право России / В.И.Фадеев.- М.,1994.

125. Федько, В.П. Инфраструктура муниципального образования: логистический аспект / В.П.Федько, А.У.Альбеков, А.И.Комарова. Ростов н/Д, 1999.

126. Филиппов, Ю.В. Основы развития местного хозяйства / Ю.В.Филиппов, Т.Т.Авдеева.- М.: Дело, 2000.

127. Философский энциклопедический словарь / ред.-сост.Е.Ф.Губский и др. М.: Инфра-М, 2003.

128. Фроянов, И.Л. Города-государства Древней Руси / И.Л.Фроянов, А.Ю.Дворниченко. Л.: изд-во Ленинградского ун-та, 1988.

129. Хорев, Б.С. Расселение населения (Основные понятия и методология) /Б.С.Хорев, С.Г.Смидович. М.: Финансы и статистика, 1981.

130. Цвиркун, А.Д. Синтез и управление развитием структур крупномасштабных • систем. Крупномасштабные системы: моделирование развития и функционирования / А.Д.Цвиркун.- М., 1990.

131. Штимпфл, Г. Местное самоуправление / Г.Штимпфл, Х.Шоллер. -М., 1995.

132. Шугрина, Е.С. Организационные основы местного самоуправления / Е.Шугрина. Новосибирск, 1997.

133. Шумянкова, Н.В. Муниципальное управление: учеб.пособие / Н.В.Шумянкова. М.: Экзамен, 2002.

134. Энгельс, Ф. Происхождение семьи, частной собственности и государства / Ф.Энгельс. М.: гос. изд-во полит, лит-ры, 1961.

135. Энциклопедический словарь / т. 24; 3-И. репринтное воспроизведение издание 1890 г., Терра, 1991.

136. Административное право зарубежных стран.- М.: Спарк, 1996.

137. Василенко, И.А. Административно-государственное управление в странах Запада: США, Великобритания, Франция, Германия / И.А.Василенко. М.: Логос, 2000.

138. Евдокимов, В. Б. Политические партии в зарубежных странах (политико-правовые аспекты): учеб. пособие / В.Б.Евдокимов.-Екатеринбург: изд-во Свердл. юрид. ин-та, 1992.

139. Конституционное право зарубежных стран (конспект лекций в схемах). М.: Приор, 2001.

140. Пронкин, С.В. Государственное управление зарубежных стран / С.В.Пронкин, О.Е.Петрунина. М.: Аспект Пресс, 2001.

141. Россия и Британия в поисках достойного правления. Пермь: изд-во Пермского ун-та, 2000.

142. Статьи из сборников, журналов и газет

143. Авакьян, С.А. Местное самоуправление в РФ: концепции и решения нового закона // С.А.Авакьян / Вестник МГУ Сер Право. - 2006. -№ 2.

144. Актуальные вопросы проведения реформы местного самоуправления. Ч. 1 // Аналитический вестник Совета Федерации ФС РФ. -2005.-№ 35-1(287).

145. Алексеев, О.Б. Муниципальная повестка дня: местное самоуправление в структуре российской государственности / О.Б.Алексеев, О.И.Генисаретский, П.Г.Щедровицкий // Политика. Вып. 4. М.: Зима, 19981999.

146. Андреев, И.Л. Происхождение человека и общества / И.Л.Андреев, М.: изд-во «Мысль»,1988.

147. Архипкин, И.В. Теория и практика местного самоуправления в России: опыт одного тысячелетия (XI-XX вв.) / И.В.Архипкин. М., 2004.

148. Атаманчук, Г.В. Сущность и истоки местного самоуправления / Г.В.Атаманчук //Муниципальный мир.- 1999.- №1.

149. Барабашев, Г.В. Местное самоуправление / Г.В.Барабашев, М.: изд-во Моск. ун-та, 1996.

150. Барабашев, Г.В. О хартиях местного самоуправления в США / Г.В.Барабашев //Государство и право. 1994.- № 5.

151. Баранова, К.К. Бюджетный федерализм и местное самоуправление в Германии / К.К.Баранова.- М.: Дело и сервис,2000.

152. Белкин, А. О категориальных пределах местного самоуправления /А.Белкин, А.Еремин // Право и жизнь. -1997.- №11.

153. Берг, О.В. О применимости принципа разделения властей в местном самоуправлении / О.В.Берг // Право и политика.- 2001.- № 1.

154. Бойтон, Р. Формы местного самоуправления в США: анализ официальных и неофициальных функций мэров, городских управляющих и глав администраций / Р.Бойтон, В.Десантис.- Сер. рефератов. №12.- М., 1996.

155. Болтенкова, Л.Ф. Почему Совет Федерации отклонил Закон «Об общих принципах организации местного самоуправления в Российской Федерации»? / Л.Ф.Болтенкова // Регионология. Саранск, - 1995. - № 3.

156. В основании пирамиды: как работают местные органы самоуправления в США, Великобритании, Франции // Народный депутат. -1990. -№14.

157. Васильев, В.И. Готовится важнейший закон. Не допустить бы ошибок / В.И.Васильев // Российская Федерация. М.,- 1994. - № 13.

158. Гильченко, Л. Новый этап реформы местного самоуправления / Л.Гильченко // Власть. 1997. - №3.

159. Гильченко, Л.В. Власть народа: хождение по кругу /Л.В.Гильченко // Российская Федерация. М., - 1995. - № 12.

160. Заборова, Е.Н. Участие граждан в управлении городом / Е.Н.Заборова // Социс.- 2002.- №2.

161. Информация о ходе реализации Закона Российской Федерации «Об общих принципах организации местного самоуправления» // Муниципальная власть. 2008.- №2.

162. Корпоратизм местного сообщества// Муниципальный мир.- 1999.1.

163. Костюков, А. Прокрустово ложе. Так можно охарактеризовать правовую базу реформы местного самоуправления / А.Костюков // Российская Федерация. М., - 1994. - № 10.

164. Кряжков, В.А. Местное самоуправление: правовое регулирование и структуры /В.А.Кряжков // Советское государство и право. 1992.- №1.

165. Либоракина, М. Атрибут вертикали власти или основа гражданского общества? / М. Либоракина // Конституционное право: Восточноевропейское обозрение. 2003. - № 3.

166. Люшер, И. Децентрализация во Франции / И.Люшер // Советское государство и право. 1988. - № 10.

167. Максимов, А. Опыт регулирования штатной численности муниципальных служащих и разработки примерной структуры органов местного самоуправления / А.Максимов // Муниципальная власть. 2006. -№5.

168. Милькина, И.В. Инновационное развитие территорий: путь выхода из кризиса / И.В.Милькина //Актуальные проблемы управления. -М.: ГУУ, 2005.

169. Миронов, В.П. О структуре (системе) органов местного самоуправления правами юридического лица / В.П.Миронов // Российский юридический журнал. 2005. - №3.

170. Незнамова, Е.А. О формировании исполнительного звена муниципальной власти в отечественной и зарубежной практике / Е.А.Незнамова // Государственная власть и местное самоуправление.- 2003.-№5.

171. Остром, В. Демократия и самоуправление /В.Остром // Государство и право. 1994.- №4.

172. Устойчивое развитие // Наука и практика.- 2002. -№1.

173. Цветкова, Г.А. Местное самоуправление и проблемы местных сообществ /Г.А.Цветкова // Социс.- 2002.- №2.

174. Ананьева, Е.В. О современных путях реформизма, или о реформизме как современном пути. Опыт Великобритании /Е.В.Ананьева // Полис.- 2001. -№5.

175. Бусыгина, И.М. Германский федерализм: история, современное состояние, потенциал реформирования / И.М.Бусыгина // Полис.- 2000. №5.

176. Васильев, В.И. Некоторые аспекты современной дискуссии о германском федерализме / В.И.Васильев // Полис. 2000. №1.

177. Захаров, А. Федерализм и деволюция: опыт США / А.Захаров // Конституционное право: восточноевропейское обозрение. 1999. - №4 (29).

178. Захаров, А.А. Федеративное государство и сепаратизм: канадский вариант / А.А.Захаров // Полис. 2002. - №3.

179. Кнемайер, Ф.Л. Организация местного самоуправления в Баварии / Ф.Л.Кнемайер // Государство и право. -1995.- №4.

180. Оффердал, О. Местное самоуправление в Скандинавии: достижения и перспективы / О.Оффердал // Полис.- 1999. -№2.

181. Чиркин, В.Е. Нетипичные формы правления в современном государстве / В.Е.Чиркин // Государство и право. 1994.- №1.