Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации тема диссертации и автореферата по ВАК РФ 12.00.01, кандидат юридических наук Спирин, Михаил Юрьевич

• Спирин, Михаил Юрьевич
• кандидат юридических наук
• 2000

Оглавление диссертации кандидат юридических наук Спирин, Михаил Юрьевич

ВВЕДЕНИЕ.

РАЗДЕЛ I. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ МАТЕРИАЛЬНОГО

АСПЕКТА ЗАКОНОТВОРЧЕСТВА.

Глава 1. Правотворчество и законотворческая деятельность: соотношение и системный анализ.

Глава 2. Сущность права и законотворчества.

Глава 3. Основные факторы эффективности и развития законотворческой деятельности.

Глава 4. Логические основы и принципы развития законотворчества . 107 РАЗДЕЛ II. ТЕОРЕТИЧЕСКИЕ ПРОБЛЕМЫ ПРОЦЕССУАЛЬНОЙ

ЗАКОНОТВОРЧЕСКОЙ ДЕЯТЕЛЬНОСТИ.

Глава 1. Общий теоретико-правовой анализ стадий законотворческой деятельности.

Глава 2. Теоретические основы реализации этапов законотворческого процесса.

Введение диссертации (часть автореферата) на тему «Теоретические проблемы законотворческой деятельности в Российской Федерации»

Актуальность темы диссертационного исследования.

В настоящее время, когда политические и экономические реформы, проводимые в России, потребовали интенсивного федерального и регионального законотворчества, как никогда становится ясно, насколько важным является значение самого процесса создания закона, процедур выработки первоначальной концепции будущего нормативного правового акта, обладающего высшей юридической силой, составления и обсуждения его проекта, учёта мнений и интересов различных социальных групп и слоёв, соотношения с другими, уже действующими, нормативными правовыми актами, способность будущего закона адаптироваться в действующей правовой системе, а также к новому законодательству, определение экономических основ его существования и реализации в общественных отношениях.

Как утверждает В. Н. Кудрявцев, "право создаётся государством, которое вместе с тем, должно быть им связано" '. Таким образом, данное высказывание обосновывает сложившееся уже в науке теории права положение о том, что процесс создания любых правовых норм начинается с возникновения объективных общественных закономерностей, требующих правового урегулирования; этот процесс проходит через различные институты общества и государства, реализуется посредством деятельности законодательной, исполнительной и судебной ветвей единой государственной власти в присущих им формах. Однако, в то же время, процесс создания правовых норм не может обладать произвольным, субъективным характером, он призван базироваться на принятых и закрепленных на конституционном и текущем уровнях законодательства правилах, которые общество и государство обязаны соблюдать. Эти элементы социальной системы всегда связаны собственными правовыми возможностями и достижениями, и соответствующая зависимость

1 Кудрявцев В. Н. О правопонимании и законности // Гос-во и право. 1994. № З.-С. 4. всегда закрепляется в Основном законе конкретного государства. Отступая от соблюдения принципа законности либо создавая законы, неспособные в силу содержательных причин прижиться в обществе, противоречащие друг другу и системе общественных отношений в целом, субъекты государственной власти ослабляют свой авторитет, снижают степень общественного (народного) доверия публичным институтам.

Реальность показывает, насколько широк круг вопросов, неурегулированных правом, без должного упорядочения которых практически невозможно решить многие экономические и социальные проблемы, порождённые социальной действительностью. Речь в данном случае идёт не только об обновлении, улучшении действующего законодательства, но и о формировании многих принципиально новых правовых институтов, отвечающих изменившимся экономическим условиям, критериям и принципам развития правового государства.

Процесс современного законотворчества в Российской Федерации проходит в чрезвычайно сложной обстановке на фоне экономического и социально-психологического кризиса. Это обстоятельство во многом заставляет обращать внимание на отдельные особенности российской законотворческой деятельности и её основные свойства, принципы, в некоторой степени отличные от западноевропейского и североамериканского законотворчества. Избранный курс углубления политических и экономических реформ заставляет законодателя стремиться к быстрому охвату правовыми нормами новой социальной реальности, урегулированию принципиально новых сложившихся общественных отношений. Подобная оперативность часто негативно сказывается на качестве закона, его внутренней системности, на стабильности правовой системы в целом, на уровне реальной правовой защищённости граждан и их объединений в обществе2.

2 Также, как подчёркивает С. Корабельников, российское законодательство не может непрерывно реформироваться, правовая реформа не бесконечна; всякая затяжка правовой реформы не оправдана, так как она влечёт за собой устойчивую нестабильность в обществе. См.: Поленина С. В., Колдаева Н. П. О Своде законов Российской Федерации (научный

В целом, проблема действия и развития российского законотворческого процесса в настоящее время является сложной как в практическом, так и в теоретическом отношении. Жизнь показывает, что усложнение парламентских процедур и правотворческой деятельности в целом настоятельно требует значительного повышения уровня профессионализма как со стороны депутатов различных по рангу представительных органов власти, так и со стороны практических работников аппарата Парламента, Правительства, администрации Президента и других органов государственной власти Российской Федерации и субъектов Российской Федерации, непосредственно связанных с процессом подготовки тех или иных законотворческих решений.

Всё вышеизложенное оказало влияние на выбор темы диссертационного исследования. Останавливаясь не столько на чисто процессуальных аспектах деятельности по разработке и принятию закона, сколько на теоретических проблемах законодательной работы, необходимо рассмотреть основы законотворческой деятельности в России в виде особого творческого процесса, построенного на фундаменте особых принципов и имеющего чёткие и формально определённые логические основания.

Главная теоретическая задача исследования выражается в том, чтобы не просто дать описание процессу прохождения проекта закона (и самого закона) через все необходимые стадии его создания и введения в действие, а установить научные основы соответствующей деятельности, определить вопросы необходимости законодательного регулирования общественных отношений и адекватного отражения социальных ожиданий и потребностей, рассмотреть вопросы научного планирования законотворческой деятельности и прогнозирования последствий принятия закона, проблемы научной экспертизы проектов законов и их модальной сбалансированности, а также вопросы языка законодательства и необходимости создания единого терминологического словаря законотворческой работы. взгляд на практическую проблему) / Серия "Новое в юридической науке и практике" / Отв. ред. серии акад. Б. Н. Топорнин.-М.: ИГЛ РАН, 1997.-С. 5.

Особая значимость исследования состоит в возможности применить отдельные его положения, мысли, идеи в процессе разработки концепции конкретного закона и обсуждения его проекта. Принципиальную важность имеет разграничение смежных и часто отождествляемых понятий "правотворчество" и "правообразование", "законообразование" и "законотворчество", "законотворческая деятельность" и "законотворческий процесс" ит. п. Наконец, в процессе изложения вопросов диссертации постепенно выявляются основные причины неисполнения предписаний федеральных и региональных законов.

Таким образом, диссертационная работа представляет собой комплексное исследование теоретических проблем законотворческой деятельности. В ней, например, освещаются такие относительно малоизученные проблемы, как: определение внутреннего содержания стадий материального законотворчества, характеристика основных объективных и субъективных факторов, оказывающих воздействие на выработку законотворческого решения, проблема связи данных факторов между собой, установление логических основ процессуального законотворчества, различение основных терминов, характеризующих разные стадии и этапы законотворческой деятельности.

Содержащиеся в диссертационном исследовании выводы опираются на изучение явлений законотворческой практики, как официально опубликованной, так и непосредственно изученной автором в период работы в аппарате законотворческого комитета Самарской Губернской Думы.

В ходе исследования предпринимается попытка подойти к ряду важнейших в настоящее время теоретических проблем законотворчества комплексно и абстрактно, осмыслить законотворческую процедуру как самостоятельную правовую категорию, раскрыть сущность, основные задачи, принципы и элементы этой категории и дать правовую характеристику различным формам её выражения вовне. В то же время конкретная, сложившаяся в ходе реализации права ситуация настоятельно требует осмысления и оценки также деятельности субъектов РФ как по созданию собственного законодательства, так и по вопросам взаимодействия с Федерацией в рамках единой законотворческой деятельности.

Указанные выше обстоятельства подтверждают высокую степень актуальности научной деятельности, посвящённой разработке проблем законотворчества.

Состояние научной разработанности темы исследования.

Проблемы, затронутые в диссертации, относительно неплохо разработаны в отечественной и зарубежной юридической литературе. В то же время последние фундаментальные научные работы по этой тематике в силу постоянно изменяющихся социально-экономических условий российского законотворчества уже не могут в полной мере разрешить все спорные вопросы законотворческой деятельности в обстановке регулярного появления большого количества новых дискуссионных проблем. Тема законотворчества и его элементов актуальна именно сегодня, когда перед российским обществом стоит задача укрепления его правовой основы. Некомпетентность, спешка законодателя, несоблюдение научных основ законотворческой деятельности могут впоследствии негативно сказаться на всей российской правовой системе.

Таким образом, проблемы законотворческой деятельности в теоретическом плане разработаны всё же ещё недостаточно. В основном, данные проблемы рассматриваются на отраслевом уровне конституционного (государственного) права 3 либо изучаются с учётом комплексного подхода в

3 См.: Василевич Г. А. Проблемы законотворческой деятельности Верховного Совета Республики Беларусь. Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук.-Минск, 1993; Невинский В. В. Конституционный Суд Российской Федерации и правотворчество в России // Вестник Конст. Суда РФ. 1997. № З.-С. 69 - 72; Парламентское право России / Под ред. И. М. Степанова, Т. Я. Хабриевой.-М.: Юристь, 1999; Студенкина М. С. Некоторые проблемы правотворчества субъектов РФ // Журнал росс, права. 1997. № 1.-С. 59 - 68; Тихомиров Ю. А., Зражевская Т. Д. Правотворчество области как субъекта РФ // Гос-во и право. 1997. № 1.-С. 12 - 17; Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы: (По материалам Респ-ки Коми): Автореф. дисс. . канд. юрид. наук.-СПб., 1998; Чехарина В. И. Проблемы законодательного процесса в российском парламенте //Конст. строй России. Вып. 1.-М., 1992.-С. 63 - 71; Чехарина В. И. Федеральное Собрание: законодательный процесс // Конст. строй России. Вып. 11-М., 1995.-С. 57 - 67; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного праваМ.: Юрид. лит., 1969; Щетинин Б. В. Проблемы теории советского государственного права -М.: Юрид. лит., 1974. рамках правотворчества как многоплановой и многоаспектной нормообразующей деятельности общества и государства4.

Проведённые во второй половине XX в. в СССР, Российской Федерации, а также в других странах мира научные исследования в данной сфере значительно обогатили современную юридическую науку важными положениями и выводами, которые были всесторонне изучены при проведении диссертационного исследования. В то же время в процессе исследования было выявлено отсутствие чётко разработанного анализа понятийного аппарата данной проблематики и единообразного толкования смысла важнейших категорий законотворчества 5. Общесоциальная и научная значимость

4 См.: Алексеев С. С. Проблемы теории права: Курс лекций. В 2-х тг.-Свердловск: Свердловский юрид. ин-т, 1972 - 1973; Алексеев С. С. Общая теория права: Курс в 2-х тт-М.: Юрид. лит., 1981 - 1982; Алексеев С. С. Теория права.-М.: БЕК, 1994; Бошно С. В. Некоторые проблемы правотворчества // Осуществление политической и правовой реформ в РФ. Вып. 1.-М.: РАГС при Президенте РФ, 1996.-С. 125 - 138; Власенко Н. А. Язык права-Иркутск: Вост.-Сибир. книжн. изд-во, АО "Норма-плюс", 1997; Горшенев В. М. Правотворческая деятельность общественных организаций в СССР.-Ярославль, 1972; Ковачев Д. А. Механизм правотворчества социалистического государства: вопросы теории / Всесоюз. науч.-исслед. ин-т совет, законодательства.-М: Юрид. лит., 1977; Колдаева Н. П. К вопросу о социологических аспектах правообразования // Теория права: новые идеи,-М., 1993.-С. 37 - 44; Концепции развития российского законодательства. Изд-е 3-е, перераб. и доп.-М.: Институт законодательства и сравнительного правоведения при Правительстве Российской Федерации, 1998; Луць Л. А. К вопросу об объективном и субъективном в правотворчестве (в свете общей теории деятельности) // Вестник Львовского ун-та. Сер. юрид. 1987. Вып. 25.-С. 129 - 133; Научные основы советского правотворчества / АН СССР, Ин-т гос-ва и права.-М.: Наука, 1981; Нашиц А. Правотворчество. Теория и законодательная техника / Пер. с румын.; Под ред. Д. А. Керимова и др.-М.: Прогресс, 1974; Пастушенко А. Б. Нормотворчество субъектов РФ: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук,-Н. Новгород, 1996; Пиголкин А. С. Теоретические проблемы правотворческой деятельности в СССР: Автореф. дисс. . д-ра юрид. наук.-М., 1972; Поленина С. В. Законотворчество в Российской Федерации / ИГЛ РАН.-М., 1996; Поленина С. В., Колдаева Н. П. О Своде законов Российской Федерации (серия "Новое в юридической науке и практике" / Отв. ред. серии акад. Б. Н. Топорнин).-М.: ИГП РАН, 1997; Право и правотворчество: вопросы теории / АН СССР, Ин-т гос-ва и права.-М., 1982; Правотворчество в СССР / Под ред. А. В. Мицкевича.-М.: Юрид. лит., 1974; Седугин П. И. Рождение закона.-М.: Профиздат, 1991; Спиридонов Л. И. Теория государства и права.-М.: "ПРОСПЕКТ", 1997.

5 В этом смысле, как считает Е. М. Савельева, в сфере исследования законодательной деятельности и её результатов точки зрения учёных существенно различаются, полученные ими результаты большей частью не совпадают, причём не противоречат друг другу, а скорее являются взаимодополняющими. См.: Савельева Е. М. Проблемы и методы организации и экспертного обеспечения законодательной деятельности Государственной Думы: Автореф. дисс. . канд. юрид. наук.-М., 1999.-С. 3. рассматриваемой темы даёт возможность предполагать, что в дальнейшем она привлечёт внимание большого числа учёных и практических работников.

Объектом научного исследования в диссертационной работе является законотворческая деятельность общества и государства как важнейший компонент нормотворчества и правотворческой деятельности 6.

Предмет диссертационного исследования составляют правовые отношения, возникающие между участниками (субъектами) материальной и процессуальной законотворческой деятельности в России на различных стадиях и этапах их взаимодействия и проявления управленческих ролей в законотворчестве.

Цель и основные задачи исследования.

Цель диссертационного исследования - комплексное освещение основных теоретических проблем законотворчества, возникающих и проявляющих свою сущность как на стадии предварительной (материальной) законотворческой деятельности, так и на уровне реального (практического; парламентского) законотворческого процесса.

Таким образом, целью предпринятого исследования является изучение законотворческой деятельности в целом и разработка рекомендаций по совершенствованию теоретической концепции планирования и организации законодательной деятельности непосредственного субъекта законотворчества (парламента) как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ, направленных в целом на повышение общей и специальной эффективности деятельности по созданию, рассмотрению, принятию и введению в действие законов.

6 Так, по мнению Л. В. Четвериковой, в процессе осуществления российским государством своих функций законотворческая деятельность объективно выдвигается на первое место среди всех правовых форм его деятельности; оно выступает в качестве первоисточника, на базе которого происходит институциализация и правовое регулирование исполнительной и правоохранительной деятельности государства. См.: Четверикова Л. В. Законодательная деятельность субъектов Российской Федерации: опыт и проблемы: (По материалам Респ-ки Коми): Автореф. дисс. . канд. юрид. наук.-СПб., 1998.-С. 8.

Основными задачами исследования являются:

1) изучение проведённых научных исследований по данной проблематике и критическое их осмысление с учётом современных тенденций развития российского законотворчества;

2) определение места и роли законотворческой деятельности в механизмах реализации государственной власти и правового регулирования общественных отношений, а также - анализ ряда объективных закономерностей, характеризующих организационные и управленческие связи между участниками (субъектами) законотворческой деятельности на основных этапах подготовки и принятия законодательного акта;

3) определение понятия "законотворческая деятельность" и отграничение его от других, близких по смыслу правовых понятий и категорий -"правотворчество", "законотворчество", "законотворческий процесс", "законотворческая процедура", "законодательный процесс" и др.;

4) установление сущности, основных принципов, логических основ и задач законотворческой деятельности и на основе этого формулирование её цели;

5) выявление и анализ различных по своему характеру проявления факторов эффективности и развития законотворческой деятельности;

6) рассмотрение различных элементов (компонентов) законотворческой деятельности, указание на существующие различия между ними и их взаимосвязь, а также - разработка некоторых предложений по изменению организации законотворческой деятельности, способных содействовать повышению качества её результатов.

Решение указанных задач является необходимым условием выработки конкретных научных и практических рекомендаций по избранной теме исследования.

Теоретическая основа диссертационного исследования.

Основные проблемы законотворческой деятельности в настоящее время находятся в центре внимания учёных, как специалистов в области общей теории права, так и правоведов-конституционалистов. Большое значение для раскрытия понятия и определения содержания стадий (элементов) законотворчества имеют фундаментальные теоретико-правовые и государственно-правовые исследования таких учёных, как Н. Г. Александров, С. С. Алексеев, М. И. Бобнева, О. А. Гаврилов, В. М. Горшенев, А. И. Денисов, Г. Еллинек, Д. Л. Златопольский, О. С. Иоффе, В. Н. Карташов, Д. А. Керимов, Н. П. Колдаева, Н. М. Коркунов, А. И. Королёв, В. В. Лазарев, Т. В. Наконечная, П. Е. Недбайло, В. С. Нерсесянц, А. С. Пиголкин, С. В. Поленина, В. Н. Протасов, И. Сабо, Л. И. Спиридонов, Ю. А. Тихомиров, Р. О. Халфина, В. А. Четвернин, Г. В. Швеков, Г. Ф. Шершеневич, Р. Штаммлер, Б. В. Щетинин, А. И. Экимов, Л. С. Явич и др.

Проблемы законотворческой деятельности исследовались в разное время А. И. Абрамовой, С. А. Авакьяном, В. В. Алёхиным, С. В. Боботовым, Н. А. Бобровой, С. А. Боголюбовым, В. И. Васильевым, Б. В. Дрейшевым, Т. Д. Зражевской, Д. А. Ковачевым, Э. П. Курис, М. Лесаж, Л. А. Луць, Д. Маловой, М. А. Митюковым, А. В. Мицкевичем, Л. А. Морозовой,

A. Нашиц, В. Д. Переваловым, М. В. Прохоровым, М. Я. Ронсанским, П. И. Седугиным, М. С. Студенкиной, Н. Ю. Трещетенковой, В. С. Троицким, Л. В. Четвериковой, В. И. Чехариной, А. Ю. Чуковенковым, С. И. Шишкиным,

B. А Штокало, А. А. Юговым и др.

Различным аспектам законотворческого процесса посвятили свои труды П. И. Астров, В. К. Бабаев, В. А. Баранчиков, Е. Н. Барышников, А. А. Белкин, Б. Я. Бляхман, В. Богдэнор, Л. М. Бойко, С. Н. Братусь, А. С. Булатов, М. В. Бятец, А. Н. Виноградов, В. А. Власов, Л. Д. Воеводин, И. В. Выдрин, В. К. Грищук, П. П. Гуреев, И. А. Дубов, Л. Н. Завадская, С. Завадский, Ю. А. Иванов, А. Г. Каблуков, И. Ф. Казьмин, Ф. 3. Касумов, Т. В. Кашанина, А. Д. Керимов, М. Г. Кириченко, О. А. Колобов, В. С. Комаровский,

A. М. Коновалова, А. А. Корнилов, Э. К. Короткова, А. А. Косовец, Н. В. Котелевская, А. А. Котенков, С. Г. Краснояружский, Л. Т. Кривенко,

B. А. Кряжков, Л. В. Лазарев, В. В. Лапаева, И. В. Левакин, М. А. Литвинова,

А. И. Лукьянов, Е. А. Макарова, В. П. Малков, А. В. Малько, А. Д. Мамедли, Ю. И. Мельников, В. В. Невинский, Л. А. Нудненко, Л. А. Окуньков, А. В. Олефиренко, В. Н. Орлов, А. М. Осавелюк, С. С. Павкович, С. А. Пашин, Л. В. Петрова, Г. С. Прокофьев, Т. Н. Рахманина, И. Н. Сенякин,

A. А. Сергунин, Н. В. Сильченко, Т. В. Сойфер, И. М. Степанов, Б. А. Страшун,

B. М. Сырых, В. В. Толстошеев, А. И. Трусов, В. И. Туранов, Г. М. Хачатрян, Г. Т. Чернобель, Е. О. Чинарян, Р. В. Шагиева, Н. А. Шевелёва, Н. В. Шелюто,

C. Н. Шишкин, Н. В. Щербакова, С. Н. Юсупов, Ю. В. Янковской и др.

В последние годы защитили докторские и кандидатские диссертации по проблемам, прямо либо косвенно связанным с законотворческой деятельностью в Российской Федерации, А. А. Алейник, В. Н. Баландин, Ю. Н. Бацев, Р. С. Болдырева, С. В. Бошно, И. И. Бушуев, Г. А. Василевич, А. И. Гудков, Б. П. Елисеев, В. А. Купин, Т. В. Кухарук, С. Н. Кухтик, А. Л. Кучеров, М. И. Левина, Е. Е. Никитина, А. Б. Пастушенко, И. А. Побережная, М. В. Прохоров, В. Ю. Рагозин, Е. М. Савельева, В. И. Савин, А. А. Старовойтов, Г. Н. Чеботарёв, Л. В. Четверикова, С. Г. Чубукова.

Таким образом, диссертационное исследование базируется на проведении критического анализа достаточно широкого круга научных трудов по теории права и государства и конституционному (государственному) праву с привлечением работ по другим отраслям научного знания и, прежде всего, по философии, политологии, менеджменту.

Методологическая основа исследования.

Основываясь на признании плюралистичности методологических подходов к раскрытию сути разнообразных общественных явлений, в диссертационном исследовании автором были использованы научные положения диалектической и гуманистической философии, учение о взаимосвязи и взаимообусловленности социальных явлений, такие общенаучные методы исследования, как системный анализ изучаемых явлений и синтез полученных результатов исследования, индуктивного и дедуктивного умозаключений, социологического изучения законотворческого процесса и результатов деятельности законодательных органов государства, сравнительного анализа явлений законотворчества на общегосударственном и региональном уровнях. В процессе разработки различных аспектов темы использовались также историко-юридический, сравнительно-правовой, статистический, формально-логический, структурно-логический и другие частнонаучные методы познания.

В работе широко используется системный подход, выразившийся в анализе проблем законотворчества как на теоретическом, так и на отраслевом уровне, в комплексном анализе разнообразных проблем, так или иначе проявляющихся в процессе создания и рассмотрения проекта закона, принятия и введения в действие законодательного акта. Такой подход позволил сделать ряд теоретических обобщений, а также сформулировать некоторые рекомендации по совершенствованию действующего законодательства Российской Федерации и её субъектов.

Источниковедческую (нормативно-правовую) базу диссертационного исследования образуют: Конституция Российской Федерации 1993г., федеральные законы, регулирующие процесс правотворчества, соответствующие акты Президента Российской Федерации, регламенты и постановления Государственной Думы и Совета Федерации ФС Российской Федерации, законы Самарской области и других субъектов РФ, регулирующие вопросы законотворческой процедуры, конституции и иные нормативные правовые акты (в том числе - регламенты парламентских учреждений) различных государств мира, аналитические материалы аппаратов Государственной Думы ФС Российской Федерации, Самарской Губернской Думы, планы законопроектной деятельности федерального и региональных парламентов, материалы заседаний и рекомендации Объединённой комиссии по координации законодательной деятельности, проекты федеральных законов и законов Самарской области по соответствующему кругу вопросов, материалы научных и научно-практических конференций, а также семинаров международного, всероссийского и регионального уровня по данной проблематике.

Исследование подготовлено также на основе личного опыта диссертанта по участию в законотворческой деятельности на уровне Самарской области в качестве помощника депутата Самарской Губернской Думы, сотрудника аппарата законотворческого комитета Самарской Губернской Думы.

Научная новизна диссертационной работы состоит в проведении комплексного монографического исследования актуальных проблем законотворческой деятельности как важной составляющей процесса взаимодействия субъектов государственной (политической) власти и общества; в производстве теоретической разработки непосредственно действующих факторов эффективности и развития законотворчества; в системе закреплённых предложений основных способов систематизации и учёта этих факторов под углом зрения возможности и необходимой направленности коррекции поведения субъектов законотворческой деятельности путём внесения изменений в организацию самой законотворческой деятельности.

Научная новизна исследования также выражается в следующих основных положениях, которые выносятся на защиту:

1) законотворческая деятельность общества и государства рассматривается как самостоятельная правовая категория, основанная на развитии явления правотворчества;

2) законотворческая деятельность многоаспектна и обладает разноуровневым характером; в зависимости от соответствующего уровня её изучения можно выделять не совпадающие по характеру группы элементов (компонентов), её составляющих;

3) проводится принципиальное различие как между законотворческой деятельностью и смежными правовыми явлениями, так и между отдельными структурными частями самой этой деятельности (её уровнями, стадиями, способами воздействия на проект закона или закон, действиями и решениями субъектов этой деятельности, законотворческими мероприятиями различных видов);

4) ставится вопрос о необходимости детального законодательного регулирования материального аспекта законотворческой работы;

5) даются комплексные определения законотворческой деятельности и законодательного процесса;

6) устанавливается необходимость разработки и принятия специальных (возможно даже - кодифицированных) законов, регламентирующих содержание этапов процессуальной законотворческой деятельности и вопросы развития законодательной техники;

7) в рамках диссертационного исследования выделяется целый ряд теоретических проблем правотворчества и законотворческой деятельности, решение которых, как подчёркивается в заключении диссертации, должно стать одним из приоритетных направлений работы для исследователей соответствующей проблематики: а) проблема определения влияния объективного процесса правообразования на сущностные свойства субъективного по своему характеру правотворчества; б) проблема учёта объективных факторов влияния окружающей социальной действительности на стадии правотворчества; в) проблема познания и применения юридической квалификации как особого процесса (процедуры) соотношения мира социального (сущего) и мира формально-юридического (должного); г) проблема установления соотношения юридической квалификации и юридической техники (законодательной техники); д) проблема субъекта правообразования и законообразования; е) проблема установления взаимосвязи видов правообразования и соответствующих им по определённым признакам видов законообразования; ж) проблема принятия и введения в действие международных (глобальных) и местных (муниципальных) законов (в сравнении, например, с модельными законами). Ещё одной проблемой данного порядка является выяснение того, что, собственно, отличает существо правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях; з) проблема конкуренции полномочий различных субъектов право- и законообразования и др.

Научная и практическая значимость диссертационного исследования. В работе высказаны рекомендации по качеству подготовительной (предварительной) работы, предшествующей реализации права законодательной инициативы; учёт соответствующими субъектами высказанных рекомендаций и замечаний позволит повысить качество разрабатываемых и вносимых на рассмотрение парламента проектов законов.

Выводы и предложения, сделанные в ходе исследования, могут быть использованы в обеспечении законотворческой работы депутатов как федерального, так и регионального уровня. Материалы диссертационного исследования могут применяться в учебных курсах подготовки, переподготовки, повышения квалификации и самообразования государственных служащих - сотрудников аппаратов федерального и региональных парламентов, а также работников соответствующих органов исполнительной власти. Отдельные концептуальные положения, выработанные в ходе подготовки диссертационной работы, уже используются в процессе преподавания диссертантом юридических дисциплин как теоретического, так и государственно-правового характера на экономико-правовом факультете Самарской государственной экономической академии и на юридическом факультете Самарского государственного университета; сформулированные в работе выводы и основные положения развивают и дополняют соответствующие разделы науки и учебной дисциплины "Общая теория права и государства", а также дисциплин "Государственное (конституционное) право РФ", "Государственное (конституционное) право зарубежных стран"; они могут использоваться при разработке различных спецкурсов (например,

Законодательная деятельность", "Основы юридической техники", "Стадии законотворческого процесса").

Материалы диссертации могут также быть использованы при проведении дальнейшего исследования соответствующего круга проблем, могут найти применение в качестве методических разработок при составлении разного рода учебных программ.

Практическая значимость проведённого исследования состоит в том, что в нём предложены реальные подходы к осмыслению текущей и прогнозируемой законотворческой деятельности в Российской Федерации, в том числе и на уровне субъектов Федерации. Полученные в результате проведённой работы выводы и предложения имеют непосредственное отношение к реальной политике российского государства в сфере укрепления парламентаризма и конституционализма и могут быть использованы для обоснования ряда практических мер по разработке текущего законодательства, в работе по совершенствованию форм и методов работы законодательных и исполнительных органов государственной власти в рамках законотворческой деятельности.

Апробация результатов исследования.

Основные теоретические выводы и положения диссертации нашли своё отражение в публикациях по теме проведённого исследования, были обсуждены и одобрены на заседаниях кафедр теории и истории государства и права Самарской государственной экономической академии и теории и истории государства и права; международного права Самарского государственного университета, в ходе Всероссийской (научно-практическая конференция "Конституционно-правовая защита прав и свобод личности в РФ". Пенза, Приволжский Дом знаний, декабрь 1998г.), областных (I и II научно-практические правовые конференции памяти д. ю. н., профессора Н. И. Коняева. Самара, Самарский муниципальный университет М. В. Наяновой, апрель 1999г.; апрель 2000г.) и вузовских (Самарская государственная экономическая академия - апрель 1998г., апрель 1999г., апрель 2000г.; Самарский государственный университет - апрель 1999г., апрель 2000г.) научно-практических конференций, посвященных проблемам теории права и государства.

Многие теоретические выводы проделанного исследования активно используются в учебном процессе в Самарской государственной экономической академии и в Самарском государственном университете.

Научные публикации.

По теме проведённого исследования диссертантом было опубликовано 5 научных статей, а также ещё 2 статьи в настоящее время сданы в печать.

Структура диссертационной работы.

По своей структуре диссертационное исследование состоит из введения, двух разделов, включающих в себя соответственно четыре и две главы, заключения и списка использованных нормативных правовых актов и специальной литературы.

Заключение диссертации по теме «Теория и история права и государства; история учений о праве и государстве», Спирин, Михаил Юрьевич

ЗАКЛЮЧЕНИЕ

Итак, в ходе предыдущего изложения мы рассмотрели качественное содержание понятия российской законотворческой деятельности, её основные виды, принципы, этапы и главные закономерности развития. Как уже указывалось выше, работа по созданию проектов законов как федерального, так и регионального уровня, по их рассмотрению и принятию является весьма трудоёмкой и требует основательных знаний не только в области юридических наук, но и в других сферах общественной жизнедеятельности.

Необходимо заметить ещё раз, что сложившаяся ситуация в российском законотворчестве обладает признаком кризисного (экстенсивного) развития: воздействие на способы социального поведения огромного количества нормативных правовых актов (в том числе и законов), с одной стороны, способствует более качественному регулированию назревших общественных проблем, но, с другой стороны, без проведения на основе активной законотворческой работы систематизации законодательства появляется очень большое количество т. н. "белых пятен", дефектов, коллизий права, образуется своеобразная расплывчатость ("затемнённость") нормативной основы регулирования социальных отношений, а в некоторых случаях - избыточность правовой регламентации либо излишняя жесткость (прямолинейность) такой регламентации, ресурсная необеспеченность созданной нормы закона, выявляются различного рода нарушения в ходе процедуры подготовки и издания соответствующих юридических норм в форме законодательных актов, некомпетентность отдельных субъектов законотворческой деятельности, несогласованность юридических требований различных законов, регламентирующих тождественные либо родственные предметы (социальные сферы). Совершенно очевидно, что все эти довольно трудноразрешимые проблемы необходимо рассматривать длительное время со строго научных позиций всеми субъектами законотворческих мероприятий, какую бы малую роль они не исполняли бы в процессе течения этих мероприятий; в то же время необходим тщательный анализ всех действующих законодательных актов, создание специализированных государственных органов, в компетенцию которых входило бы проведение комплексной систематизационной работы в

192 отношении отечественного законодательства

В качестве заключения настоящего исследования нужно также выделить целый ряд теоретических проблем правотворчества и законотворческой деятельности, решение которых, как представляется, должно стать приоритетным направлением работы для исследователей данной проблематики.

1. Соотношение процессов правообразования и правотворчества имеет большое значение для развития теории законотворчества. В этом случае возникает проблема определения влияния объективного процесса правообразования на сущностные свойства субъективного по своему характеру правотворчества. А следовательно, на основании данной проблемы перед всеми исследователями проблем законотворческой деятельности встаёт вопрос: возможен ли учёт всех или, по крайней мере, большинства объективных факторов влияния окружающей социальной действительности на стадии правотворчества?

192 Так, например, на Всесоюзной конференции, организованной Всесоюзным НИИ советского законодательства в 1983г. и посвященной теоретическим проблемам законотворчества в социалистическом государстве, были охарактеризованы основные направления развития законотворческих работ в государстве, подчёркнута важность создания истинно научных основ законопроектной деятельности, прогнозирования тенденций развития законодательства. Также было подчёркнуто значение концептуальных научных разработок для текущего и перспективного планирования законопроектных работ, была подчёркнута особая важность повышения культуры правотворчества в целом, широкого привлечения специалистов в области общей теории права к законопроектной работе. Большое место в обсуждении на конференции заняли вопросы совершенствования научных понятий и категорий правотворчества. Специалисты подчеркнули актуальность вопросов законотворческой практики, а также неразрывную связь проблематики проводимых исследований в области законопроектных работ с внедрением выработанных наукой рекомендаций в законодательную и правоприменительную практику; отмечалась серьёзная необходимость в тщательном изучении законотворческой практики, в анализе объективных и субъективных факторов, влияющих на её формирование. См.: Всесоюзная конференция "Теоретические проблемы законотворчества в социалистическом государстве" //Совет, гос-во и право 1983. № 5 -С 132 - 135

2. Также при изучении основ законотворчества необходимо обратить внимание на особую роль нормотворчества в общем процессе правообразования (или, как вариант, - законообразования). При этом следует чётко уяснить, является ли правовая норма итогом, конечным результатом как правообразования в целом, так и законотворчества в частности.

3. Особое место среди всех теоретических проблем законотворческой деятельности занимает проблема познания и применения юридической квалификации как особого процесса (процедуры) соотношения мира социального (сущего) и мира формально-юридического (должного). Значение юридической квалификации в процессе правообразования и законообразования, её связь с формальным законотворчеством подчёркивает важность исследования субъективных факторов, опосредующих законотворческую деятельность. В рамках изучения юридической квалификации по отношению к рассматриваемым проблемам очень важно установить те основные методы и приёмы квалификации, которые имеют определяющее значение на этапе правотворчества. Также необходимо определить предмет правового (и законодательного) регулирования путём использования методов контент-анализа и сравнительного правоведения (законоведения).

4. Важным аспектом расширения исследования заявленных проблем является установление соотношения юридической квалификации и юридической техники (законодательной техники). В этом плане предстоит искать ответ на два основных вопроса: 1) можно ли рассматривать юридическую технику в качестве отдельного и важнейшего приёма юридической квалификации? 2) можно ли считать, что законодательная (законотворческая) техника является более частным, и, в то же время, более практическим (утилитарным) приёмом юридической квалификации?

5. Исследование проблем законотворчества неизбежно приводит нас к необходимости изучения правообразования как наиболее общей, абстрактной юридической категории. Исходя из такой постановки вопроса, требуется детально определить сущностные черты как правообразования, так и правотворчества, установить степень их взаимовлияния и взаимопроникновения. Дальнейшему анализу должны подвергнуться стадийность правообразования и правотворчества (общие и особенные свойства такой стадийности), а также структурный анализ выделяемых стадий правообразующего процесса; при этом необходимо более активно пользоваться данных социологии, политологии и социальной психологии.

6. Особую роль в дальнейшем исследовании должен сыграть принципиальный ответ на вопрос: кто может и должен выступать в качестве субъекта правообразования и законообразования; ответ на такой вопрос должен учитывать соотношение формально-юридического и социально-правового критериев. Важность такого ответа не подлежит сомнению, поскольку известно, что расширительное толкование субъектного состава правообразующей деятельности и законообразования ведёт к возникновению методологических проблем определения рамок, пределов соответствующих областей человеческой деятельности.

7. Особое значение в данном случае принадлежит также и методологии правообразования. В рамках её исследования требуется выяснить: возможно ли вообще всесторонне изучить принципы и методы таких абстрактных процессов как правообразование, законообразование, правотворчество и законотворчество? Особой чертой методологии право- и законообразования является учёт принципа реальности правообразования (который включает в себя установление наличия либо отсутствия предмета правового (законодательного) регулирования и даёт ответ на вопросы: с помощью каких приёмов и средств предмет регулирования определяется, и кто выступает в качестве главного (либо вспомогательного) субъекта такого определения?).

8. Проблемы право- и законообразования в общетеоретическом аспекте принципиально связаны с вопросами правотворческого и законотворческого процесса, изучаемыми конституционным (государственным) правом. В этом аспекте весьма важно определить характерные свойства и формы реализации разнообразных структурных частей право- и законообразования (федеральное, региональное, местное, локальное, международное право- и законообразование), установить связь этих частей между собой, исследовать общие и особенные черты разных уровней территориального право- и законообразования. Вытекающей из подобного исследования является проблема установления взаимосвязи видов правообразования и соответствующих им по определённым признакам видов законообразования.

9. На основе изученных теоретических проблем законотворческой деятельности выкристаллизовывается одна важная практическая проблема. Её суть в том, что в установленном порядке не принимаются международные (глобальные) и местные (муниципальные) законы. В этом случае необходимо теоретически обосновать существующее положение либо, если того потребует результат исследования, обосновать необходимость принятия и введения в действие таких законов (в сравнении, например, с модельными законами). Ещё одной проблемой данного порядка является выяснение того, что, собственно, отличает существо правового регулирования на региональном и муниципальном уровнях.

10. Соотношение теоретико-правового и конституционно-правового подходов к проблемам законотворческой деятельности также возможно по поводу сравнения предметов общеправового и законодательного регулирования федерального права сложного государства и регионального (субъектного) права этого же государства. Вопрос конкуренции (пересечения, наложения) полномочий различных субъектов право- и законообразования, равно как и основные способы решения данного вопроса относятся к объектам исследования теории законотворчества. Данная теория в своём дальнейшем развитии должна установить основные пути и методы "разгрузки" процесса право- и законообразования путём отнесения законов к определённым уровням и закрепления основных способов изменения существа того или иного закона.

Подводя итоги проведённому исследованию, необходимо обратить особое внимание на то обстоятельство, что весьма существенной и постоянно усложняющейся проблемой современного законотворчества в России является постепенная корпоративизацня законотворческой деятельности, связанная с принятием нормативных решений в пользу определённых групповых (корпоративных) интересов. Как считает Р. В. Бородин, содержание многих действующих российских законов выражает какие-либо узкогрупповые интересы, и в этом смысле их качество является весьма низким |9\ Эта тенденция особенно опасна в сфере собственно законодательной деятельности, поскольку закон по своей природе должен быть выразителем общей воли населения и общезначимого интереса, а не интересов отдельных социальных слоёв и групп.

В данной ситуации важное значение для повышения эффективности деятельности законодателя имеет совершенствование, насколько это возможно, различных подходов к организации научного обеспечения законотворчества. Таким образом, наука теории права могла бы в определённой мере способствовать преодолению пресловутой корпоративизации законотворческого процесса. Именно представители этой науки (эксперты, консультанты, советники и т. д.) призваны играть всё более существенную роль в процессе принятия государственно-властных решений. В то же время, как общеизвестно, крупные исследовательские центры, которые в значительной мере определяют лицо науки в соответствующей области правового знания, всё больше отстраняются от непосредственной подготовки проектов законов. Становится очевидным, что в большинстве случаев сотрудничество работников таких научных учреждений с парламентом (основным субъектом законотворческой деятельности) основывается на определённых личных контактах, причём зачастую сводится лишь к экспертизе проектов законов, уже подготовленных другими специалистами или структурными подразделениями парламента. Между тем, экспертные заключения на уже подготовленный на соответствующем уровне законопроект, его обсуждение на парламентских слушаниях и т. д. - это, по сути, периферия научного обеспечения

См.: Бородин Р. В Президента РФ тревожит состояние законотворчества // Российская юстиция. 1997. № 7. законотворческой деятельности. Главным в этом случае выступает формирование принципиальной концепции и основных положений проекта закона, что производится в рабочих группах, создаваемых в установленном порядке головными (ответственными) комитетами законодательного органа государства.

В качестве приоритетных следует выделить следующие основные направления совершенствования и развития законодательной правотворческой деятельности в России:

1) стремление к повышению результативности законотворческой деятельности.

Общеизвестно, что законы как федерального, так и регионального уровня по-прежнему действуют недостаточно эффективно либо вообще не применяются для регулирования общественных отношений определённых групп. Дело здесь не только в том, что нынешний экономический и социально-культурный уровень российского общества не всегда способен обеспечить в полной мере реальное действие установленных законом прав и законных интересов граждан. Принимаемые в установленном порядке законы не во всех случаях соответствуют основополагающим требованиям законодательной техники, что существенно снижает их качество. Законодательная техника, как известно, имеет дело с тремя основными группами проблем законотворчества: во-первых, с проблемами выбора рода и вида, а также наименования нормативного правового акта (в том числе - закона), во-вторых, с проблемами грамотного и логичного структурирования нормативного текста акта и, в-третьих, она играет важную роль в процессе насыщения каждой отдельной структурной технической единицы нормативного правового акта определённым уровнем юридической силы, с учётом количества и качества нормативных предписаний, регулирующих те или иные акты человеческого поведения.

2) обеспечение верховенства закона в системе нормативных правовых актов государственных органов как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, а также приоритета решений соответствующих законодательных (представительных) органов по отношению к управленческим актам исполнительных органов государственной власти.

Из этого положения следует, что верховенство законов может быть обеспечено только путём прямого закрепления в конституциях республик и уставах иных субъектов РФ определённого круга отношений (предмета законотворческой деятельности), регулируемых только законом, например, основы конституционного строя, порядок организации и проведения выборов и референдума, правовое положение высших органов законодательной, исполнительной и судебной власти, основные права, свободы и обязанности граждан, порядок взимания налогов и иных сборов в государственный бюджет и другие государственные фонды и т. п. Одновременно следует в каждой отрасли законодательства закрепить специальные нормы о соотношении федерального законотворчества (и законодательства) и законотворчества (включая законодательство) субъектов Федерации, особенно по предметам их совместного ведения в тех случаях, когда требуется специальное законодательное решение для той или иной отрасли либо особой комплексной сферы законодательства. Данные меры позволят в значительной степени устранить произвольную подмену законов субъектов Федерации актами органов федеральной исполнительной власти.

3) весьма актуальным вопросом является в настоящий момент также устранение противоречий и пробелов, содержащихся в конституциях, уставах и иных законах субъектов РФ. Как известно, приводя свои нормативные правовые акты в соответствие с федеральным законодательством, законодательные органы субъектов РФ вправе определённым образом конкретизировать общие принципы и нормы федерального законодательства применительно к тем или иным особенностям какого-либо региона, что должно быть закреплено в актах федерального законодательства. Целесообразно в этом случае разработать и ввести в действие специальный порядок и процедуры оперативного разрешения законодательных (законотворческих) коллизий между актами федерального уровня и актами уровня субъектов РФ.

4) преодоление основных наблюдаемых сегодня на практике недостатков законотворческой деятельности, к которым, например, следует отнести неравноценность выдвигаемых законодательных инициатив, их постоянное дублирование, определённая бессистемность при внесении проектов законов в законодательные органы. Устранению указанных выше недостатков могла бы служить координация деятельности субъектов права законодательной инициативы по её реализации 194; отлаживания надёжных, устойчивых форм взаимодействия подобных субъектов. В качестве таких форм, видимо, должны практиковаться: взаимное информирование при составлении предварительных планов подготовки законопроектов определённого рода, увязка таких планов в целом и по отдельным категориям регулируемых вопросов (предметов законодательного регулирования), согласование иных действий, возникающих в ходе реализации права законодательной инициативы.

5) чёткое и детальное закрепление пределов законотворческой компетенции главы государства, а также исполнительных органов государственной власти.

6) определение правового статуса и основных направлений деятельности независимой научной экспертизы и специальной ведомственной экспертизы проектов законов. Научная (теоретико-юридическая) экспертиза призвана обеспечить непредвзятую профессиональную оценку положений конкретного проекта закона с позиций общезначимых интересов, а ведомственная (практическая) экспертиза должна способствовать доведению до сведения законодательного органа определённых, сложившихся обычаев практики законотворческой работы, а также учёту в законодательстве частных, групповых, корпоративных интересов в той мере, в какой они не противоречат интересам иных социальных групп и общества в целом. Особого внимания заслуживают обеспечение гласности и открытости процесса подбора

194 См. в этом отношении интересный опыт "Сибирского правового соглашения": Шишкин С. И., Ронсанский М. Я и др. "Сибирский правовой проект": Межрегиональная программа развития правотворчества. Основные положения // Гос-во и право. 1993. № 8 -С. 59- 72. специалистов в состав рабочих групп по разработке и обсуждению проектов законов и выбора лиц и учреждений, осуществляющих независимую научную экспертизу, особая регламентация процедуры направления проекта закона для получения данных независимой научной экспертизы, а также формы учёта полученных экспертных заключений в процессе законотворческой деятельности (например, обязательное оглашение результатов проведённой экспертизы при обсуждении законопроектов на пленарном заседании парламента и т. д.).

7) представляется также полезной организация систематических социально-правовых исследований степени эффективности действия законов, позволяющих с высокой степенью достоверности выявлять потребности общества в законодательном регулировании тех или иных видов и категорий общественных отношений, своевременно обнаруживать устаревшие и малоэффективные нормы права, содержащиеся в законах, получать, в конечном счёте, комплексные знания социальных и иных условий реализации проектируемых в составе будущего закона норм права. В нормативном (а возможно, и в законодательном) регулировании нуждается и вопрос о проведении правовых экспериментов в различных сферах общественной жизнедеятельности. С учётом результатов этих исследований и проводимых экспериментов представляется возможным разрабатывать действенный механизм законодательного регулирования общественных отношений, изучить уровень (уровни) политической и правовой культуры населения.

8) целесообразно законодательное закрепление основополагающих принципов, логических основ и правил законотворческой деятельности как на уровне РФ, так и на уровне её субъектов, что способствовало бы повышению качества содержания российского законодательства в целом, его принципиально единообразному опубликованию, толкованию и применению на всей территории Федерации, стабилизации и упорядочению конституционного правопорядка |95. В этом смысле необходимо чётко определить в

195 По мнению некоторых авторов, весьма актуальным является принятие концептуального решения о перспективах правового регулирования законотворческой деятельности в целом, то есть необходимость выбора одной из моделей законодательного регулирования (т. н. "дробную модель" - каждая стадия деятельности регулируется отдельно, законодательном порядке процедуру подготовки, оформления и внесения на рассмотрение парламентов проектов нормативных правовых актов, её плановые

196 основы ; четко установить виды и категории актов, издаваемых правотворческими органами в пределах своей компетенции, пределы их действия, порядок толкования, систематизации и учёта законов и иных нормативных правовых актов, основания их законности и порядок разрешения возникающих юридических коллизий. В этом случае принципиальным моментом в решении многих основных проблем законотворческой (и всей правотворческой в целом) деятельности является принятие Федерального закона "О нормативных правовых актах в РФ" и принятие соответствующих законов в субъектах РФ 197.

Для совершенствования подготовки проектов законов целесообразно создание и определение механизма действия независимой юридической экспертизы, профессиональные, компетентные по сути заключения которой служили бы необходимым условием для принятия различных законотворческих решений. При этом организация подобной экспертизы целесообразна на федеральном и региональном уровнях.

9) в условиях накопления значительного числа разрозненных законов, а либо единую модель - все стадии закреплены в рамках нормативных предписаний одного акта), которая должна последовательно закрепляться во всех соответствующих нормативных правовых актах, регулирующих процесс законотворчества. См. Бошно С. В. Указ. соч -С. 15 - 16.

196 Подробнее о значении составления планов законоподготовительных работ см.: Поленина С. В., Колдаева Н. П. О долгосрочном планировании развития законодательства // Совет, гос-во и право. 1979. № 6.-С. 51 - 58; Научные основы советского правотворчества.-М., 1981. Гл. 4; Самощенко И. С. Планирование законодательства в СССР // Совет, гос-во и право. 1983. № 10.-С. 3 - 10 и др.

197 См.: Хованский Н. Нужен закон о нормативных актах // Росс, юстиция. 1996. № 6,-С. 27 - 29. См. также в этом отношении опыт законотворческой деятельности в Воронежской и Самарской областях, выраженный в системе норм соответствующих законов: Закон Воронежской области от 1 февраля 1995г. № 11-з "О правовых нормативных актах Воронежской области" с изменениями, внесёнными Законом Воронежской области от 18 июля 1995г. № 21-з "О внесении изменений в Закон Воронежской области "О правовых нормативных актах Воронежской области" // "Коммуна". 1995. 5 марта, 1995. 21 июля; Закон Самарской области от 7 июля 2000г. № 28-ГД "О нормативных правовых актах Самарской области" //"Волжская коммуна". 2000. 14 июля. № 111. также иных нормативных правовых актов на первый план выходит задача систематизации всего российского законодательства на основе действующей Конституции РФ 1993г. 198

Систематизация законодательства должна стать магистральным направлением его сбалансированного, упорядоченного развития. Вместе с тем следует избегать чрезмерной детализации тематики и содержания кодифицированных законов, приемлемых для специальных сфер правового регулирования, оставляя эти вопросы для соответствующего решения исполнительным органам государства в рамках, определяемых законом в самой общей форме.

Основной, генеральной линией совершенствования российского законодательства в целом (как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов РФ) на длительную перспективу следовало бы избрать курс на постепенное осуществление его всеобщей кодификации. К такой кодификации необходимо стремиться уже сейчас, постепенно обновляя и укрупняя действующее законодательство, создавая крупные кодификационные "блоки" правовой информации, которые не только бы отвечали задачам текущего упорядочения законодательства, но и были рассчитаны на включение в качестве составных частей в будущий кодификационный свод При этом текущие акты уместно составлять так, чтобы их, по возможности не разделяя на части, можно было включать в более крупные кодификационные подразделения - в кодексы, единые тома свода. Важным средством обеспечения эффективности законотворческой деятельности является обеспечение доступности для

198 См.: Юткин В. Некоторые проблемы формирования Свода законов РФ // Росс юстиция. 1997. № 8.-С. 14-16.

199 Как считает И. С. Самощенко, стабилизирующая роль Свода законов становится ещё выше, если он в конце концов приобретёт черты "кодекса кодексов"; в этом случае текущее правотворчество должно осуществляться в значительной мере в порядке внесения дополнений и изменений в соответствующий Свод законов и устойчивость правового регулирования ещё более возрастёт. См.: Самощенко И. С. Проблемы Свода законов Советского государства / В сб.: СССР - Франция: социальные аспекты правотворчества (по материалам Второго советско-французского симпозиума. Москва, июнь 1978г.) / АН СССР, Ин-т гос-ва и права.-М., 1980.-С. 18. исполнителей её результатов - законов и упорядочение всего существующего массива законодательства. Этому должны способствовать прежде всего различные способы и формы опубликования законов.

Наконец, необходимо отметить, что именно сейчас уместно начать подготовку научной концепции создания т. н. "Кодекса кодексов Российской Федерации" - создаваемого на базе единого Свода законов систематизированного законодательного акта, имеющего многоуровневую структуру и объединяющего все реально действующие в РФ, как на федеральном уровне, так и на уровне субъектов Федерации, средства законодательного регулирования поведения людей в обществе 2(|(|.

200 См.: Упорядочение законотворчества - насущная потребность правового государства//Журнал росс, права. 1997. № 1.-С. 12. I

233